Synthèse et recommandations
Les besoins satisfaits par les services postaux ont évolué à travers les âges en fonction des progrès techniques et du développement de la société. La communication devenant une fonction économique essentielle, les gouvernements ont considéré progressivement les services postaux comme un facteur important de cohésion nationale. Organisé autour d'un réseau humain à fort rendement d'échelle, ce secteur permet de maintenir en permanence un service sur l'ensemble du territoire capable d'acheminer, au moyen de tournées régulières, de très grandes quantités de courrier. Les obligations de service public, comme la péréquation tarifaire géographique ou l'obligation de desserte quotidienne, ont conduit les pouvoirs publics à intervenir fortement dans le secteur, les postes devenant des administrations dont l'objectif financier était d'équilibrer leurs comptes, voire de participer au financement du budget des États.
Ce secteur se trouve aujourd'hui à une période charnière de son histoire et l'organisation qui était restée relativement stable sur une longue période se transforme assez radicalement. Ces changements s'observent aussi bien dans la nature des services offerts que dans l'organisation industrielle du secteur. L'activité postale constitue une réalité économique composite à l'intersection de nombreux autres secteurs. Sous la pression de la demande, notamment celle des entreprises qui génèrent la plus grande partie du trafic, et qui exigent une qualité croissante de service, les métiers postaux évoluent en incorporant de nouvelles technologies y compris sur leur métier de base et se dirigent vers des segments de marché plus capitalistiques (fret express, prestation logistique, etc.).
De nouvelles opportunités de développement sont offertes au secteur postal, bouleversant ainsi les frontières traditionnelles. L'activité du courrier qui représente le cœur du métier postal est en forte évolution. Elle apparaît de plus en plus comme un moyen de communication industriel émis en grande majorité par les entreprises. Même si le marché de la correspondance (essentiellement des lettres jusqu'à 20 grammes) reste encore prépondérant c'est la publicité adressée, qui constitue le marché le plus dynamique.
Dans ce contexte, l'organisation du secteur postal en Europe est passée, en quelques années, d'une logique de coordination, voire de coopération entre les différents monopoles nationaux, à une logique plus concurrentielle. S'étant restructurées, certaines des postes historiques changent de comportement : les firmes en place dans le secteur développent des stratégies de croissance externe et les alliances internationales se multiplient, même si les postes restent encore fortement marquées par leur caractère national. La globalisation de l'économie et les changements fondamentaux qui traversent le secteur des communications, obligent les entreprises du secteur à s'engager hors de leurs frontières et à investir dans de nouvelles activités. Ce basculement a été favorisé par l'abandon du statut d'administration des postes mais aussi et surtout par la nécessité pour elles de trouver de nouvelles capacités de développement. Ces entreprises doivent faire face à la concurrence qui se fait plus vive autant sur le segment de la lettre, avec l'arrivée des nouvelles technologies, que sur les paquets et la messagerie express en raison de l'efficacité des concurrents privés présents aux frontières traditionnelles du secteur postal.
La politique postale européenne, qui débuta avec le Livre vert de la Commission en 1992, a accompagné voire accéléré ces évolutions. Initialement, cette réflexion trouvait son origine dans la volonté d'apporter des réponses aux problèmes auxquels étaient confrontées les postes nationales face au développement de la concurrence privée. Par la suite, l'objectif principal de la directive sur les services postaux de décembre 1997 sera de garantir un service universel de qualité au sein de la Communauté européenne, à un prix abordable, sous condition de viabilité économique de l'opérateur tout en mettant en place un processus de libéralisation graduelle du secteur. Ce texte définit : les services susceptibles d'être réservés aux prestataires du service universel ; les conditions régissant la prestation des services non-réservés ; les principes tarifaires et la transparence des comptes pour la prestation du service universel. Ce texte impose aussi la fixation de normes de qualité pour la prestation du service universel, la mise en place d'un système visant à assurer le respect de ces normes, la création d'autorités réglementaires nationales indépendantes des opérateurs et encourage l'harmonisation des normes techniques. Ce texte réduit enfin le périmètre du monopole juridique du courrier. Ce dernier est défini sur la base du principe de proportionnalité selon lequel les droits exclusifs et spéciaux, qui restreignent la concurrence, ne sont justifiés que s'ils sont nécessaires au maintien du service universel. Toutefois, le processus de libéralisation du secteur, initié par la directive, n'est pas terminé selon les annonces de la Commission européenne et les visées de certains États membres, la directive prévoyant que le Parlement et le Conseil se prononcent sur la poursuite du mouvement au plus tard le 1er janvier 2000 (date repoussée à la suite du renouvellement de la Commission), notamment en réexaminant les limites de prix et de poids à appliquer en 2003 pour définir le service réservé (date fixée également pour envisager la libéralisation du publipostage et du courrier transfrontalier.) En France, l'ensemble de ces évolutions oblige à clarifier plus nettement les relations entre l'État et La Poste. Le dossier de l'évaluation des flux financiers entre eux est en débat au sein de l'administration. Il a des enjeux financiers et budgétaires considérables. Les évaluations disponibles des coûts des missions de services publics assumées par La Poste et de leur degré de prise en charge par l'État restent très discutées et difficiles à établir. Ces évaluations mériteront d'être réitérées fréquemment alors qu'avec l'ouverture accrue à la concurrence, ces relations font, et feront, encore l'objet de nombreuses interrogations et contestations. Ces dernières se manifesteront, aussi bien du côté des opérateurs privés, redoutant les distorsions de concurrence telles les subventions croisées ou les aides d'État déguisées, que du côté de l'entreprise elle-même, lorsqu'elle craindra que ses relations avec l'État ne s'établissent à son désavantage et génèrent des handicaps. Même si ces relations tendent à se normaliser, notamment dans le cadre du récent contrat de Plan, le processus de clarification reste encore inachevé.
La définition des contributions de La Poste à l'aménagement du territoire et la question corollaire du financement du réseau sont sans aucun doute les points qui font encore le plus de difficultés. Or, ce sujet très sensible, pour les élus locaux, devra nécessairement être abordé, d'autant qu'il pose des problèmes aussi bien du point de vue de la compétitivité de l'entreprise que du point de vue de l'organisation de la concurrence. De nombreuses solutions permettant de clarifier les responsabilités des pouvoirs publics existent, et certaines sont déjà mises en œuvre dans d'autres pays avec plus ou moins de succès. L'adaptation concertée du réseau avec les collectivités locales pourrait être envisagée dans le cadre d'une contractualisation entre La Poste et les régions, l'État pouvant par ailleurs intervenir financièrement de façon directe auprès des collectivités au nom d'une nécessaire solidarité nationale. Quelle que soit la solution retenue, la définition d'une stratégie d'ensemble et la connaissance précise du coût de la contribution à l'aménagement du territoire de La Poste constituent deux préalables à toute réforme.
Par ailleurs, la clarification des relations entre La Poste et l'État est également un enjeu majeur pour permettre à l'entreprise de réussir dans l'environnement concurrentiel international. Il s'agit tout à la fois pour l'État d'assurer à l'entreprise les moyens de son développement en ne lui imposant pas d'assumer les surcoûts liés à ses missions d'intérêt général et d'obtenir d'elle des gains d'efficacité sur la base de principes clairement établis, l'État jouant ainsi pleinement son rôle d'actionnaire.
D'une façon générale, deux problèmes majeurs vont se poser dans le secteur postal européen.
*D'une part, indépendamment des décisions prises en matière de libéralisation des services réservés, les évolutions technologiques viendront éroder le cœur de l'activité des opérateurs postaux. Ceci représente une menace potentielle pour le financement du service universel.
*D'autre part, le développement de la concurrence dans les segments concurrentiels du secteur s'accompagnera de contentieux de plus en plus forts visant les opérateurs en charge du service universel, qui seront accusés d'utiliser leurs droits exclusifs existants pour fausser la concurrence.
L'ensemble des transformations que subit ce secteur rend incontournable dans le cadre d'un projet de loi postale, l'organisation d'un débat public sur l'avenir du secteur postal et du service public, sur les missions de l'entreprise publique et les moyens dont elle dispose pour les assurer et poursuivre son développement. Même si les évolutions futures, liées, d'une part, aux pressions concurrentielles et, d'autre part, aux décisions qui seront prises au niveau communautaire dans le cadre de la deuxième étape de la libéralisation, restent encore incertaines, certaines tâches de régulation devront dès maintenant être assurées. Une de ces missions essentielles est liée au mécanisme de financement du service universel. Si le (ou les) prestataire(s) du service universel se trouvait(ent) à l'avenir dans l'incapacité d'autofinancer les différents services constitutifs du service universel grâce aux services réservés, le financement de ce dernier devrait être assuré par différents mécanismes qui ont leurs avantages et leurs inconvénients (mises aux enchères du service dans les zones non rentables, fonds de compensation, ou attribution de droits exclusifs). Ces mécanismes sont susceptibles d'engendrer de nombreux contentieux qu'il convient de prévenir.
Une seconde mission de régulation concerne la délivrance éventuelle d'autorisations pour assurer le service universel non réservé. Un tel contrôle a priori sous la forme de déclaration ou d'autorisation préalable pourra être retenu par les autorités publiques pour s'assurer du respect des exigences essentielles.
Une troisième mission concerne le contrôle de la qualité de service du (ou des) prestataire(s) en charge du service universel. La directive postale fait de ce point particulier une mission obligatoire pour les autorités de régulation.
Une quatrième mission consiste à garantir le libre accès effectif des nouveaux entrants sur les marchés ouverts progressivement à la concurrence. Il s'agit non seulement d'assurer l'entrée sur les marchés libéralisés (non réservés), mais également de réguler les activités connexes au traitement du courrier, afin de ne pas décourager l'émergence de nouvelles professions (comme par exemple dans le domaine de la préparation du courrier des entreprises).
Plusieurs éléments conduisent à préconiser la création d'une autorité de régulation spécialement dédiée au suivi permanent de ce secteur ainsi qu'à l'organisation progressive d'un marché plus concurrentiel : la multiplication des acteurs qui surviendra lorsque les limites du secteur réservé seront abaissées voire supprimées ; les difficultés croissantes liées au contrôle des coûts et au financement du service universel, si un fonds de compensation était mis en place ; la nécessité de contrôler les systèmes tarifaires que l'entreprise dominante pourrait mettre en place pour restreindre la concurrence.
Il est indispensable que l'opérateur en charge du service universel, s'il bénéficie de services réservés, d'un fonds de compensation ou d'aides publiques, soit contraint à rendre compte précisément de ses coûts (notamment de ceux du réseau) et à assurer la transparence nécessaire en matière de transferts entre le monopole et le reste de son activité. Un tel contrôle suppose la mise en œuvre et la communication aux autorités en charge de la régulation d'une comptabilité analytique comme l'exige les dispositions communautaires. Par ailleurs, les règles de comptabilité analytique, en raison de la dimension internationale de la concurrence, devront être précisées et harmonisées à l'échelle européenne. L'indépendance du régulateur constitue sur ce point un élément déterminant de la crédibilité de la régulation notamment pour les opérateurs privés. Une telle mission ne peut pas être assurée par l'administration en charge de la tutelle de l'opérateur dominant. Comme dans les autres secteurs, la commission de régulation spécialisée indépendante ne se substituant pas aux autres instances de régulation, il importera de veiller à définir les procédures réciproques d'information et de concertation et d'unifier les voies de recours. Il paraît aussi décisif pour la qualité d'ensemble de la régulation que les associations de consommateurs puissent être représentées et consultées notamment dans le suivi et les évaluations de la réforme.
1. Les facteurs déterminants de l'organisation du secteur postal
Il existe un écart de plus en plus grand entre l'idée que l'opinion publique se fait de la poste et la réalité des services relevant du domaine postal. Le secteur postal traditionnel s'intègre de fait dans un ensemble plus vaste regroupant un grand nombre d'activités et d'acteurs qui concourent à l'envoi de messages matérialisés et d'objets individualisés d'un poids limité. Cet ensemble recouvre la préparation du message ou de l'objet en vue de son acheminement, acheminement qui comprend la collecte, le tri, le transport, la distribution, etc. et encore un ensemble de services connexes très variés comme la gestion des fichiers d'adresses, la gestion des stocks, le service de " recommandation ", le suivi informatisé des envois, etc. Ce secteur est depuis plusieurs années le théâtre d'évolutions économiques majeures dont il faut souligner la grande rapidité. On assiste au basculement des postes de la sphère de l'administration vers la sphère marchande, suivi d'un changement de comportement des postes nationales qui, s'étant réformées, réinvestissent par exemple dans le secteur postal hors de leurs frontières nationales, ainsi qu'à l'émergence d'opérateurs privés très efficaces, etc. : autant de signes décisifs manifestant la mutation en cours.
9.6. Un réseau humain à fort rendement d'échelle
Le service postal est très ancien. À la base, l'existence de la poste était liée aux besoins de communication et donc au fonctionnement d'une société humaine. À travers les âges, ces besoins ont évolué en fonction des progrès techniques et du développement de la société. Organisé à l'origine selon des " routes postales " privées, le service postal sera ensuite unifié et pris en main par l'administration centrale des différents pays au XVIIe siècle. Son organisation était alors fondée sur l'obligation de porter des messages sur l'ensemble du territoire à un tarif uniforme. Napoléon avait ainsi mis en place en 1805 un " fonds de péréquation " qui permettait de faire financer le service public des relais de poste par les entreprises privées de messagerie qui contourneraient leurs services. En 1839, les Britanniques ont décidé que la taxe postale sur une lettre simple serait faible, indépendante de la distance et payée par l'émetteur. Les autres pays ont pris la même voie au cours des années suivantes, en 1848 pour la France.
La communication étant essentielle dans tous les pays, les gouvernements ont considéré les services postaux comme prioritaires en tant que facteur important de cohésion nationale. Pour les gérer, un monopole était confié à une entreprise avec, en contrepartie, des obligations de " service universel " généralement communes à tous les pays, dont la péréquation tarifaire géographique, l'obligation de desserte et l'accessibilité aisée. Face à ces lourdes obligations de desserte, on a assisté dans tous les pays à la prise en main du secteur postal par les pouvoirs publics. Les postes devenaient même une administration dont l'objectif financier était d'équilibrer ses comptes, voire de participer au financement du budget de l'État. Cette concentration des rôles se retrouvait dans la plupart des pays, quel que soit le statut des opérateurs postaux. Du point de vue économique, le secteur postal présente des caractéristiques propres. Il apparaît comme un secteur peu capitalistique, l'infrastructure très capillaire, contrairement à d'autres entreprises de réseau, étant constituée pour l'essentiel par son personnel. Ainsi, si l'on considère dans l'Union européenne les seules postes en charge du service universel, les effectifs cumulés représentent près de 1 % du total des emplois . Par ailleurs, la masse salariale constitue une part essentielle des coûts de ces entreprises.
9.7. Un secteur postal en cours de mutation
Cette situation tend cependant à se modifier sous l'effet de deux mouvements. Les métiers postaux incorporent de plus en plus de technologies y compris sur leur métier de base (mécanisation du tri, intégration de l'informatique, etc.) et évoluent vers des segments de marché plus capitalistiques (fret express, prestation logistique, etc.). Par ailleurs, la demande se diversifiant de plus en plus, de nouvelles opportunités de développement sont offertes au secteur postal, bouleversant les frontières traditionnelles. De ce point de vue le secteur postal se rapproche des autres industries de réseaux. 9.7.1. Des activités très diversifiées L'activité postale constitue une réalité économique composite qui se trouve à l'intersection entre l'économie de l'information et de la communication, l'économie des transports et l'économie des services et, particulièrement pour certaines d'entre elles, des services financiers . En fait, il n'existe pas de démarcation claire entre les services postaux et les autres services de livraison comme les services d'acheminement offerts par des commissionnaires de transport, ou des services de distribution porte à porte. Les services postaux se distinguent essentiellement de ces activités par le fait que leur activité principale concerne des plis portant une adresse dont le volume est tel qu'il convient à un traitement régulier, programmé de manière fixe et dense dans une zone donnée. Ce qui caractérise le secteur postal, c'est plus le maintien d'un réseau sur l'ensemble d'un territoire (distribution au moyen de tournées périodiques régulières) pour acheminer des envois de masse que la nature des plis distribués. Le poids et les délais constituent deux critères qui permettent de séparer cet ensemble d'activités disparates (lettre, messagerie express, logistique) et d'apprécier, comme le montre le tableau suivant, le positionnement des opérateurs les uns par rapport aux autres, opérateurs postaux, transporteurs, intégrateurs, etc. Les frontières des activités du secteur postal
(image manquante) Source : Commissariat général du Plan
Cette réalité économique complexe fait des entreprises postales de véritables entreprises industrielles. Sans détailler l'ensemble de leurs activités, il paraît nécessaire, pour bien saisir les enjeux en matière de libéralisation du secteur, de revenir, à quelques éléments clefs (hors secteur financier) .
L'activité du courrier qui représente le cœur du métier regroupe en fait plusieurs segments aux caractéristiques très diverses (les correspondances, la presse, et l'ensemble de la prospection commerciale), activités auxquelles il faut ajouter celle des colis. Sans entrer dans le détail des définitions de ces segments qui font l'objet de discussions et d'appréciations diverses selon les textes et les opérateurs, on peut donner quelques indications générales.
Le marché de la correspondance Parmi ces segments, le marché de la correspondance dont le courrier de poids réduit représente une part très substantielle occupe une place prépondérante puisqu'il représente, et de loin, la majeure partie du trafic traité par les postes. Ce segment a cru ces dernières années alors qu'on s'attendait un recul régulier.
Le marché de la publicité adressée ou non Quant à la publicité adressée ou non, bien que constituant des marchés distincts ne répondant pas aux mêmes besoins et ne reposant pas sur le même processus de production, elle constitue des marchés très dynamiques, dont la croissance est supérieure à celle de l'ensemble du marché publicitaire. Ce marché couvre la conception, la fabrication, l'acheminement et la distribution de messages publicitaires, avec possibilité de réponse, soit adressés nominativement aux destinataires (courrier publicitaire, catalogues, appels téléphoniques, Minitel), soit distribués sans adresse (prospectus, coupons), soit insérés dans un support-média (télévision, radio, presse). Le publipostage fait partie des supports de la publicité hors médias. Le poids des acteurs de la vente par correspondance y est prépondérant et les exigences de qualité portent sur les délais, le ciblage des campagnes, l'intégration des services connexes allant de la conception au bilan des campagnes en passant par la gestion des bases de données et l'édition.
Le marché de la presse écrite Le segment de marché concernant la presse écrite, beaucoup moins dynamique, a des exigences très différentes notamment en termes de délais, de régularité et de coût. Il se définit comme le transport et l'acheminement de la presse payante (quotidiens et magazines), d'origine éditeur, associative ou administrative. Ce marché en croissance lente, déficitaire, est un service délicat à gérer en raison de ses caractéristiques propres .
Le marché de la messagerie Le marché de la messagerie concerne l'acheminement des gros plis, des petits paquets et colis de poids limité selon les législations nationales. Ce segment très sensible à l'activité économique, concerne notamment les entreprises dont la production s'organise en flux tendus, ainsi que les acteurs de la vente par correspondance. Sur ce marché où les émetteurs sont essentiellement les entreprises, la demande, fortement segmentée, exige une qualité de service en terme de délais et de services connexes à la distribution elle-même, de plus en plus exigeante poussant l'offre à se diversifier et à s'orienter vers des services de plus en plus complexes, orientation qui se renforcera avec le développement massif du commerce électronique.
Le marché de l'express (courrier et colis), sur lequel se sont positionnés les grands intégrateurs comme Fedex, UPS, DHL, TNT et dans une moindre mesure les postes traditionnelles, se distingue du secteur des lettres en particulier par le fait que devant être livrés très rapidement, ces envois sont distribués dans une logique de point à point, les contraintes imposées par les services annexes à la distribution étant trop spécifiques et le volume n'étant pas suffisamment important pour justifier la mise en place d'un réseau dense de distribution quotidienne.
Ces quelques éléments montrent combien la demande postale émane d'une clientèle très diverse, aux exigences, elles-mêmes, très variées, forçant les anciens monopoles à développer des logiques commerciales différenciées de manière à satisfaire une clientèle plus volatile. Mais plus encore, ces différents segments présentent des dynamismes assez contrastés. De manière schématique on assiste à une régression de la correspondance postale entre les particuliers (ils émettaient, selon une analyse de l'Union postale universelle (UPU) sur la situation en Europe et en Amérique du Nord réalisée en 1997, près de 15 % du courrier total dont 8 % à destination des autres ménages) et à une stagnation de la part d'activité relative à la presse. Par ailleurs, le trafic à l'origine des entreprises se développe très fortement : celles-ci émettaient 85 % du trafic selon la même étude. Si les échanges entre les entreprises progressent de façon significative, c'est bien le segment précis du courrier émis par les entreprises à destination des particuliers qui tire le marché postal. Le courrier apparaît donc avant tout comme un moyen de communication industriel émis en grande majorité par les entreprises. L'analyse de la nature de ce courrier révèle qu'il s'agit là pour partie de courriers financiers, commerciaux et de messages publicitaires. Tableau 1 - Typologie et répartition des biens postaux en fonction de la nature des expéditeurs et des destinataires Destinations
Origines Ménages (58 %) Entreprises (42 %) Ménages Lettres - Messagerie Lettres - Messagerie (15 %) (8 %) (7 %) Entreprises Lettres - Messagerie Publicité - Presse Lettres - Messagerie Publicité - Presse (85 %) (50 %) (35 %) Source : UPU, 1997
Cette réalité a des conséquences fondamentales pour l'avenir des entreprises postales, et ce d'autant plus que ce type de courrier se trouve en concurrence avec d'autres supports de communication et qu'il est réalisé avec un petit nombre de clients aux exigences très fortes en termes de qualité de service et de prix . 9.7.2. Le processus de production de l'économie postale L'analyse économique conduit en matière de régulation à préciser les caractéristiques de ce réseau particulier. La chaîne de production postale se décompose clairement en un certain nombre d'activités aux caractéristiques très différentes. On distingue traditionnellement pour un traitement standard, la collecte, le tri avant l'expédition, le transport, puis le tri avant distribution et enfin la distribution proprement dite.
Ce dernier segment, la distribution finale, occupe une place toute particulière dans le processus de production du service postal dans la mesure où il représente, comme le montre le tableau suivant, une part très importante du coût total du service postal, coût de distribution qui est lié à la fréquence des tournées retenues, à la densité du réseau, etc. Tableau 2 - Pourcentage des coûts totaux d'un opérateur postal pour le traitement du courrier Collecte 5 Tri 25-30 Transport 5-10 Distribution 30-45 Frais généraux 25-35 La distribution fait par ailleurs l'objet par les économistes d'une attention particulière. En effet, les services postaux diffèrent d'autres réseaux de distribution en ce sens que les importantes économies d'échelle et d'envergure dont disposent les opérateurs semblent se concentrer, pour le secteur de la correspondance, sur le seul segment de la distribution, le tri et le transport ne comportant pas d'économies d'échelles notables.
Les conclusions de ces analyses, qui font l'objet de très nombreux débats théoriques et d'études empiriques, sont d'autant plus importantes qu'elles pourraient conduire à rapprocher ou non le secteur postal des autres industries de réseaux et à préconiser, dans le premier cas, d'isoler la partie de la chaîne de production présentant des rendements croissants. Ces points techniques sont d'un enjeu primordial car ils conditionnent la viabilité de l'ouverture du secteur à certaines formes de concurrence. Toutefois, la difficulté principale à laquelle se heurte cette réflexion théorique, se trouve dans la définition même du réseau de distribution, les caractéristiques du monopole naturel se trouvant dans le service (assurer la distribution du courrier sur l'ensemble du territoire avec un délai d'acheminement de 1 jour), plus que dans la partie physique du réseau de distribution. Ce dernier est conçu et dimensionné pour assurer un certain délai d'acheminement, ce qui rend difficile d'isoler l'infrastructure de la définition des services.
9.7.3. Les nouvelles technologies concurrentes et/ou complémentaires
Comme dans les autres industries de réseaux, le progrès technologique, offre des possibilités nouvelles, dynamise la demande, permet un contournement du monopole et joue donc un rôle décisif dans les mutations en cours. Les procédés de mécanisation du tri par l'informatisation croissante du courrier autorisent toutes les formes d'écrémage et de revendication de nouveaux partages de valeur ajoutée entre les utilisateurs et les opérateurs publics. Les technologies comme le minitel, la téléphonie, le fax, l'édition de données informatiques, le courrier électronique, Internet, etc. engendrent des produits de substitution au courrier classique qui viennent rogner les frontières du monopole.
Ce phénomène de substitution est toutefois très discuté par les experts car les chutes de trafic attendues n'ont pas été observées. D'une manière générale, l'évolution des marchés dits concurrents s'est en effet accompagnée d'une augmentation significative de la correspondance dont a bénéficié le courrier traditionnel. Toutefois, il faut reconnaître, que lorsque la diffusion des équipements informatiques aura touché l'ensemble des couches de la population et que s'exprimeront pleinement sur ces équipements les effets de réseaux qui restent aujourd'hui limités en France, et lorsque seront réglées les questions liées à la sécurité des transferts d'information et de signature sur Internet, des bouleversements structurels pourraient apparaître dans le segment du courrier .
Sans pouvoir trancher ce débat, il semble que ces possibilités de substitution et les conséquences qu'elles pourraient avoir sur le devenir des postes nationales, ne doivent pas être sous-estimées et qu'elles représentent une menace sérieuse pour une poste qui ne se positionnerait pas sur ces marchés à fort potentiel de développement .
9.7.4. Un environnement qui devient plus concurrentiel
En quelques années l'organisation du secteur postal en Europe est passée d'une logique de coordination voire de coopération entre les différents monopoles nationaux à une logique plus concurrentielle. Ce basculement a été favorisé par l'abandon du statut d'administration au profit de structures commerciales mais aussi et sans doute par la nécessité de trouver de nouvelles capacités de développement.
Le service postal était, dans le passé, considéré comme une fonction étatique assurée par une administration disposant d'un droit de monopole. Dans les différents pays, les gouvernements ont mené des réformes institutionnelles de grande envergure rompant le lien unissant les postes avec l'administration. Ce processus qui a débuté en Europe dès le début des années 1980 s'est accéléré dans les années 1990 et s'est généralisé sous diverses modalités : de l'établissement public comme au Royaume-Uni, en France, en Belgique, au Luxembourg, ou encore au Danemark, à des sociétés de droit privé mais à capitaux publics comme en Irlande, au Portugal, en Suède, en Finlande, en Italie ou en Allemagne, ou encore sous la forme de société partiellement privatisée comme aux Pays-Bas. En outre de nombreuses postes ont entamé durant la même période une restructuration de leur organisation interne autour de leurs principales activités, de manière à être plus réactives sur les différents marchés.
La concurrence s'est progressivement imposée sur l'ensemble du secteur postal aussi bien pour la lettre avec l'arrivée de technologies concurrentes et des autres support médias, que sur les paquets et la messagerie express. Les concurrents privés combinant et maîtrisant tout à la fois les fonctions logistiques, les interfaces du processus de production postale (tri, distribution…), les moyens de transports, et les systèmes d'informations, situés aux frontières traditionnelles du secteur postal exercent une concurrence de plus en plus forte sur les postes.
Le cadre de coopération qui encadrait par le passé les relations entre les monopoles nationaux soucieux de réduire leur coût et d'augmenter la qualité de leur service face à leurs concurrents privés, se trouve aujourd'hui limité par les stratégies financières et commerciales que poursuivent certains d'entre eux. 10. Les réformes en cours en Europe ou comment préserver le service universel La politique postale européenne n'a pas, contrairement à ce qui a pu se passer dans d'autres secteurs, été initiée par un mouvement de libéralisation. La réflexion communautaire visait à proposer des réponses aux problèmes auxquels étaient confrontées les postes nationales face au développement de la concurrence privée.
Ainsi dès 1992, le Livre vert, visait à lancer un débat politique sur le secteur postal communautaire, faisant de la pérennité et de l'amélioration du service universel, d'une part, et de l'élargissement du champ de la concurrence, d'autre part, ses deux préoccupations majeures. Après avoir analysé les évolutions récentes, il s'interrogeait sur ce que devaient être les objectifs communautaires dans ce secteur et quelles étaient les actions à entreprendre pour les atteindre. Plusieurs problèmes évoqués concernaient directement la Communauté comme : le manque d'harmonisation sur la qualité des services universels duquel résultaient par exemple des coûts d'opportunité ou des problèmes pour le courrier transfrontalier ; des variations dans la performance des services universels pouvant conduire à des distorsions commerciales entre les pays ; des différences sur la performance des services transfrontaliers, etc.
Pour que les missions d'intérêt général incombant aux administrations postales puissent s'exercer dans de bonnes conditions économiques et financières, le Livre vert présentait différentes options allant d'une libéralisation complète à une harmonisation totale. Il manifestait son choix pour une option combinant une ouverture progressive accrue du marché et la mise en œuvre de mesures d'harmonisation, considérant que " l'objectif d'un service universel peut justifier l'établissement d'un ensemble de services réservés aidant à garantir la viabilité financière du réseau du service universel et… garantissant donc la mission de service public ".
Suite à ces débats, le Parlement européen et le Conseil ont adopté en décembre 1997 une directive sur les services postaux dont l'objectif principal était de maintenir un service universel de qualité, à un prix abordable, sous condition de viabilité économique de l'opérateur, tout en mettant en place un processus de libéralisation graduelle du secteur. Certains ont critiqué le texte de la directive en soulignant qu'il restait très en deçà de la richesse de la réflexion du Livre vert, d'autres ont insisté sur le caractère très provisoire de ce texte. Plus précisément, l'objectif de la directive est défini dans son article premier.
Elle établit des règles communes concernant : la prestation d'un service postal universel au sein de la Communauté ; les critères définissant les services susceptibles d'être réservés aux prestataires du service universel ; les conditions régissant la prestation des services non réservés ; les principes tarifaires et la transparence des comptes pour la prestation du service universel ; la fixation de normes de qualité pour la prestation du service universel et la mise en place d'un système visant à assurer le respect de ces normes ; l'harmonisation des normes techniques ; et enfin la création d'autorités réglementaires nationales et indépendantes des opérateurs postaux .
Le texte de la directive normalise notamment les grands principes de régulation concernant les conditions d'intervention de ces autorités, les conditions susceptibles d'être respectées par les acteurs en matière de financement, ainsi que l'organisation générale et les pouvoirs de l'autorité réglementaire.
Enfin, il conduit à réduire progressivement le périmètre du monopole juridique du courrier sur lequel les postes nationales avaient prospéré. Parmi les points positifs de cette directive, on soulignera d'abord qu'elle impose dans le secteur postal une séparation claire entre la fonction de régulation et l'opérateur.
Ensuite elle définit le droit à un service universel " correspondant à une offre de services postaux de qualité déterminée, fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs " . Selon les termes mêmes de la directive, le service universel concerne ainsi les envois postaux et les colis pour des poids allant respectivement jusqu'à 2 et 10 kg et les services relatifs aux envois recommandés et aux envois à valeur déclarée, les pays ayant la possibilité de renforcer le périmètre du service universel pour les colis jusqu'à 20 kg. Tableau 3 - Relation entre les domaines réservables et le service universel (image manquante) Source : Commission européenne (1992) et directive 97/67/CE, article 3 Le Conseil, acceptant de déroger aux règles de la concurrence, s'est enfin accordé sur les services susceptibles d'être réservés au(x) prestataire(s) du service universel. La définition de ces services s'incarne dans le principe de proportionnalité selon lequel les droits exclusifs et spéciaux qui restreignent la concurrence doivent être " proportionnés " au maintien du service universel. Ces services ont été définis par une limite de poids et de prix et peuvent aussi s'étendre au courrier transfrontière et au publipostage. La directive prévoit dans son article 7 que le Parlement et le Conseil décident, avant le premier janvier 2000, de la poursuite de la libéralisation contrôlée des marchés des services postaux, notamment en vue de la libéralisation du courrier transfrontière et du publipostage ainsi que d'un nouveau réexamen des limites de prix et de poids avec effet à compter du 1er janvier 2003. Les délais envisagés par la directive seront sans doute dépassés, le processus de transposition n'étant pas terminé et la commission procédant actuellement à un état des lieux . La directive postale, qui aurait dû être transposée dans tous les pays de l'Union à la mi-février 1999, n'était traduite en droit interne en juin 1999 que dans les États scandinaves, les Pays-Bas et la Grèce. En Italie, Belgique, Irlande, Portugal, et Luxembourg, le processus est encore en cours. L'Allemagne, l'Autriche, le Royaume-Uni, l'Espagne et la France n'ont réalisé qu'une transposition partielle. Tout en précisant que l'évaluation du processus de transposition et de l'entrée dans les faits des décisions prises dans le cadre de la directive ne font pas l'objet d'un consensus au sein des États, on remarquera que la transposition de la directive postale est à peine achevée que se prépare déjà une nouvelle directive. En particulier, la France a transposé l'essentiel de la directive dans l'article 19 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire 99-533 du 25 juin 1999 dans lequel elle définit le service universel et les services réservés. L'article L. 1er du Code des postes et télécommunications définit le service universel comme devant garantir à tous les usagers de manière permanente et sur l'ensemble du territoire en application des principes de continuité et d'égalité, des services postaux répondant à des normes de qualité déterminées à des prix abordables pour tous les utilisateurs. Il concerne les envois postaux d'un poids inférieur ou égal à 2 kg, les colis postaux jusqu'à 20 kg, les envois recommandés, les envois à valeur déclarée ainsi que la presse. Certains points relevant de décisions législatives et réglementaires restent encore à préciser comme les règles relatives à la comptabilité séparée des prestations relevant du service universel et des services compris dans le secteur réservé ; les conditions régissant la prestation des services non réservés et l'accès au réseau postal public ; et enfin, la désignation de l'autorité réglementaire nationale, qui, selon la loi de 1990 et l'avant-projet de loi soumis à avis de la CSSPPT, relève du ministre chargé des Postes . Ce dernier point mérite une attention particulière, dans la mesure où l'organisation actuelle, dans laquelle un même service conjugue les fonctions de mise en œuvre de la réglementation des activités postales et de tutelle de l'exploitant public, pourrait être contestée par la Communauté européenne, considérant qu'une telle répartition des pouvoirs ne satisfait pas aux exigences de l'article 22 de la directive. Le paysage postal européen est en voie de recomposition accélérée. Les firmes en place dans le secteur développent des stratégies de croissance externe et les alliances internationales se multiplient même si les postes restent fortement marquées par leur caractère national. La globalisation de l'économie et les changements fondamentaux qui traversent le secteur des communications obligent les entreprises du secteur à s'engager hors de leurs frontières et à investir dans de nouvelles activités. Les postes nationales qui cherchent toutes à préserver leur marché national suivent des stratégies assez différenciées selon les dispositions retenues par les États : dans certains pays, les monopoles historiques cherchent à consolider leur position avant une ouverture plus significative du marché, d'autres se lancent très clairement à la conquête des marchés internationaux, comme les postes hollandaise et allemande. Le secteur se restructure autour de pôles. Des pôles fédérateurs émergeront sur la base d'alliances entre les postes et les intégrateurs. Cette structuration du secteur est déjà clairement établie : c'est le cas avec la poste hollandaise, société introduite en Bourse qui a racheté l'intégrateur australien TNT spécialisé dans le transport express, ou encore avec la poste allemande, Deutsche Post AG, qui, parmi d'autres participations, détient notamment 25 % du leader du transport express aérien, DHL. Tableau 4 - La croissance externe de la Deutsche Post A.G. Date Société Pays Part achetée Avril 97 Servisco Pologne 60 % Juillet 97 Trans-o-Flex Allemagne 24,8 % Décembre 97 Quickstep Parcel Service Suisse 100 % Mars 98 Mac Paper Allemagne 100 % Mars 98 DHL Inter. USA 22,5 % Septembre 98 DHL Inter. USA 2,5001 % Septembre 98 Global Mail USA 100 % Décembre 98 Ducros services rapides France 68,3 % Décembre 98 Postbank A.G. Allemagne 82,5 % Janvier 99 MIT Italie 90 % Mars 99 Securicor Distribution Royaume-Uni 50 % Mars 99 Danzas Suisse 98,1 % Mai 99 Yellow Stone USA 100 % Nedlloyd Pays-Bas 100 % ASG Suède 52,4 % Qualipac Suisse 100 % Source : Service de l'expansion économique en Allemagne, ambassade de France, juin 1999 Plusieurs scénarios pourraient donc être envisagés pour l'espace européen, alors que l'environnement concurrentiel se fait plus agressif : les postes peuvent resserrer leur coopération en concluant des accords bilatéraux de manière à renforcer leur compétitivité et leur qualité de service ; elles peuvent encore chercher sous l'impulsion ou non des États à constituer un réseau postal international plus cohérent, voire intégré sur la base de coopérations plus poussées ou par une consolidation capitalistique (prise de contrôle financier par des échanges de participations ou par des OPA) ; elles peuvent également suivre chacune leur destin en suivant leur propre intérêt, la concurrence accrue dans le secteur provoquant alors un éclatement du secteur en précipitant une libéralisation beaucoup plus nette qu'aujourd'hui. Toutefois, les récentes décisions prises en Europe par les grandes postes nationales tendent plus à conforter davantage les comportements d'affrontement des opérateurs qu'à renforcer leur coopération . L'opportunisme de certaines postes sur le repostage en est une claire illustration.
11. Les relations entre l'État et La Poste à l'épreuve de l'ouverture des marchés
Il reste à la France à terminer d'adapter son cadre législatif et réglementaire et à réexaminer l'organisation des fonctions de tutelle, de régulation et de prescripteur des missions de service public. La situation de l'entreprise publique postale pose, en effet, des problèmes délicats à résoudre. L'exploitant de droit public, avec des personnels sous statut de la fonction publique, est soumis à la tutelle technique et financière du pouvoir politique. Il doit remplir des obligations de service public ou plus généralement d'intérêt collectif et social, répondant à des politiques publiques générales ou spécifiques alors qu'une grande part de ses activités se trouve de fait dans le secteur concurrentiel (messagerie, services financiers). Cette situation rend fragile la recherche d'une gestion équilibrée et suppose que soient clairement précisées les règles d'affectation des charges entre les différentes activités. 11.1. La difficile et longue clarification des relations entre l'État et La Poste Les contours des missions ou des contraintes pesant sur La Poste sont assez difficiles à apprécier, comme les relations financières que l'État entretient avec cette entreprise. Or, avec l'ouverture accrue à la concurrence, ces relations font et feront encore l'objet de nombreuses interrogations et contestations, aussi bien du côté des opérateurs privés dénonçant les distorsions de concurrence en raison des subventions croisées ou d'aides d'État déguisées, que du côté de l'entreprise elle-même lorsqu'elle estimera que ses relations avec l'État s'établissent à son désavantage. Tout converge donc pour accélérer le processus de clarification en cours.
11.1.1. Les missions et les contraintes
La loi du 2 juillet 1990 modifiée par la loi 99-533 confie à La Poste deux missions fondamentales. L'entreprise assure premièrement, " dans les relations intérieures et internationales, le service public des envois postaux qui comprend le service universel postal et, dans ce cadre, le service public du transport et de la distribution de la presse bénéficiant du régime spécifique prévu par le code des postes et télécommunications ". Elle peut, en outre, dans le respect des règles de la concurrence, proposer tout autre service de collecte et de transport d'objets et de marchandises. Elle offre, deuxièmement, dans le respect des règles de la concurrence, des prestations relatives aux moyens de paiement et de transfert de fonds, aux produits de placement et d'épargne, à la gestion des patrimoines, à des prêts d'épargne-logement et à tous produits d'assurance. La Poste gère le service des chèques postaux et, pour le compte de l'État, la Caisse nationale d'épargne dans le respect des dispositions du code des caisses d'épargne . À ces missions s'en ajoutent d'autres qui toutefois ne se situent pas sur le même plan. Le texte de loi parle à leur sujet de contribution (article 5 et article 6). Comme le précise ensuite le cahier des charges, La Poste contribue aux missions de défense et de sécurité publique (article 17), aux missions de réglementation (article 18), à la promotion de l'innovation et de la technologie française à l'étranger (article 19), à la coopération technique internationale et à l'aide au développement (article 20), et enfin et surtout à l'aménagement du territoire (article 21). La Poste exerce donc à la fois des activités en monopole dont elle a le bénéfice au titre du service universel et des activités appartenant au secteur concurrentiel.
11.1.2. Les mécanismes de financement
L'évaluation des flux financiers entre l'État et La Poste est en débat au sein de l'administration. Ceux-ci, plus ou moins explicites, comprennent notamment : l'aide de l'État pour la contribution au déficit du transport et de la distribution de la presse ; les taxes fiscales dans la mesure où le régime de l'entreprise reste encore partiellement dérogatoire au droit commun (TVA, taxe professionnelle) ; les charges sociales puisque La Poste est soumise au régime de compensation et surcompensation démographique et verse à l'État le montant des pensions dues à ses retraités ; le versement à La Poste d'une rémunération pour la collecte des comptes chèques postaux ; les frais relatifs aux services rendus à l'administration des finances pour la tenue des comptes des comptables publics ; les frais d'envois de correspondances officielles des ministères ; les compensations pour la collecte sur les livrets A, etc. Ce dossier aux enjeux financiers et budgétaires considérables est très polémique. Les évaluations disponibles des coûts et de leur prise en charge par l'État restent très discutables. Il n'en demeure pas moins que les problèmes sont réels comme le faisait remarquer la CSSPPT dans un avis de 1998. Les contraintes de service public non compensées et les autres " charges indues " supportées par l'entreprise (près de 9 milliards de francs) continuent à fragiliser l'entreprise alors que la concurrence s'intensifie et que l'entreprise aurait besoin de marges plus importantes pour financer son développement. Même si le récent contrat de plan, que certains qualifient de rendez-vous manqué, va dans le bon sens, il reste encore bien du chemin à parcourir. Parmi les nombreux points qu'il faudrait évoquer, on en retiendra trois particulièrement importants : le premier concerne le transport et la distribution de la presse, la question des retraites et, enfin, la question sans doute la plus délicate, la contribution à l'aménagement du territoire.
11.1.3. La distribution de la presse
Le transport et la distribution de la presse, services ouverts à la concurrence, constituent toutefois en application de l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990 un service obligatoire pour La Poste, service dont les tarifs sont fixés par décret. Ce service obligatoire occasionne pour l'opérateur des coûts (le déficit est actuellement évalué par l'entreprise à 3,1 milliards de francs), dont la prise en charge jusqu'aux accords Galmot (1996) n'était pas clairement établie. Ces accords et le contrat de Plan qui a suivi ont notamment permis d'aboutir à un financement plus équilibré et plus satisfaisant de ce service. Le groupe de travail animé par M. Galmot a effectivement débouché sur un compromis grâce aux efforts conjugués de la presse qui a accepté une revalorisation des tarifs de 50 % (1997-2001), de l'État qui portera sa contribution en 2000 et 2001 à 1,9 milliard de francs (1,85 milliard de francs pour les exercices 1998-1999) et de La Poste qui s'est engagée à améliorer la qualité des services en adaptant son offre pour mieux répondre aux attentes du secteur et à obtenir des gains de productivité de 1,5 % par an. Cette réforme progressive permet de sortir d'une logique administrative dans laquelle s'enfermaient les mécanismes de prise en charge de cette mission de service public, et d'entrer dans un cercle vertueux dans lequel chacune des parties prenantes gagne à se trouver plus responsabilisée.
11.1.4. Les retraites
Les mécanismes par lesquels l'entreprise assume le coût des retraites constituent un handicap pour La Poste dans la compétition qui l'oppose aux autres entreprises. Selon ce mécanisme, précisé dans la loi du 2 juillet 1990, l'entreprise doit verser à l'État la prise en charge intégrale des dépenses de pension concédées ou à concéder à ses agents retraités. Ce mécanisme qui repose sur une logique de stock met l'entreprise dans une situation délicate par rapport à ses concurrents cotisant sur leur masse salariale. La structure démographique de La Poste entraînant une augmentation des charges annuelles dans des proportions inquiétantes (augmentation de 600 millions par an), il paraîtrait souhaitable de retenir pour La Poste un système de financement comparable à celui que connaissent des entreprises du secteur concurrentiel. Toutefois, la solution trouvée pour France Télécom, placée dans la même situation, qui consiste à substituer aux versements faits chaque année au Trésor public une cotisation à effet libératoire (destinée à financer les retraites des agents de La Poste), l'État assurant le paiement des pensions en cours, n'a pas été retenue pour La Poste. Le contrat de plan a apporté une autre réponse en stabilisant en francs constants au niveau 1997 les charges annuelles de La Poste sur la période du contrat. Bien que ceci représente un effort très significatif pour l'État et un allégement substantiel pour La Poste (3 milliards de francs en cumulé sur les quatre ans), on peut regretter que cette réponse ne soit que provisoire et incomplète.
11.1.5. La contribution à l'aménagement du territoire et la question du financement du réseau
Sans vouloir couvrir l'ensemble des contributions de La Poste à l'aménagement du territoire, sujet qui dépasse le cadre de cette réflexion, il est important d'y revenir dans la mesure où l'organisation actuelle pose des problèmes en matière de régulation. Si, depuis la réforme de 1990, bien des aspects relatifs aux relations entre La Poste et l'État ont été clarifiés ou sont en passe de l'être, il faut bien avouer que ce n'est pas le cas de ceux concernant la présence postale sur le territoire. Or, ce sujet très sensible, notamment pour les élus locaux, devra nécessairement être abordé. Il pose des problèmes aussi bien du point de vue de la compétitivité de l'entreprise confrontée à une concurrence vive, que du point de vue de l'organisation de la concurrence, l'affectation des coûts du réseau sur telle ou telle activité pouvant fausser le jeu de la concurrence. Pour l'instant, les missions de La Poste en matière d'aménagement du territoire ne sont pas clairement établies ; les surcoûts supportés par l'entreprise pour sa contribution à l'aménagement du territoire sont encore mal connus ; la compensation des pouvoirs publics est relativement faible et peu transparente. L'adaptation du réseau, reconnue unanimement comme une nécessité, a du mal à entrer dans les faits, La Poste se trouvant dans l'impossibilité de faire évoluer le réseau. Si le dernier contrat de plan prévoit une possibilité d'optimisation en concertation avec les élus, il n'y a aucune évolution significative en cours, le processus semblant aujourd'hui complètement bloqué.
Pourtant, le réseau des bureaux de poste qui a très peu bougé depuis le début du siècle, doit s'adapter aux conditions démographiques et économiques du pays en étant confronté aux besoins réels, une implantation inadaptée ne pouvant être maintenue qu'en contrepartie d'un financement assurant l'équilibre financier. Mais, le coût du maintien de la présence postale actuelle sur le territoire, malgré la création (dans le contrat de Plan, article 4-2) de nouvelles modalités de concertation (Commissions départementales de présence postale territoriales - CDPPT), qui commencent à se mettre en place et responsabilisent les collectivités lorsqu'elles décident d'imposer le maintien d'un bureau de poste non rentable, est difficile à évaluer. Il est lié, d'une part, au maintien d'un grand nombre de bureaux en situation de sous-activité dans les zones rurales, et, d'autre part, au fait que dans les banlieues difficiles les recettes tirées des nombreuses opérations financières d'un très faible montant ne couvrent pas leurs coûts. Les éléments chiffrés sont rares et ceux qui existent sont contestés. Toujours est-il que, premièrement, l'ordre de grandeur avancé (entre 3 et 4 milliards de francs par an) est sans relation avec ce que rapporte l'abattement sur les taxes professionnelle et foncière censé couvrir ce surcoût, et que, deuxièmement, ces procédures de compensation implicites sont économiquement peu claires, les gains obtenus par La Poste par cette procédure n'ayant aucune raison de correspondre aux coûts qu'elle supporte. On peut regretter que le contrat de Plan ne s'engage pas plus sur cette question ; il se contente de rappeler que La Poste, en raison de sa participation à l'aménagement du territoire, continue de bénéficier de l'abattement fiscal prévu dans la loi, et reporte l'évaluation du surcoût " éventuel " de la présence postale induit par sa participation à l'aménagement du territoire en 2001.
La présence postale sur le territoire constitue un véritable défi politique et nécessite que les décisions prises sur ce point soient inscrites dans un cadre concerté et démocratique, responsabilisant les différentes parties prenantes. Une telle concertation, associant tous les intérêts concernés, paraît indispensable pour que la réorganisation des services postaux repose sur une meilleure définition des besoins permettant d'adapter l'offre sous contrainte d'une plus grande maîtrise des coûts. De nombreuses solutions permettant de clarifier les responsabilités des pouvoirs publics existent, et certaines sont déjà mises en œuvre dans d'autres pays avec plus ou moins de succès : en associant l'entreprise à d'autres réseaux commerciaux, en diversifiant les services offerts par l'opérateur , en mettant en place des maisons de service public ou des réseaux mobiles dans les régions les moins denses, etc. Une contractualisation entre La Poste et les collectivités locales, au niveau régional, pourrait être une solution adaptée pour obtenir cette rationalisation du réseau, l'État pouvant par ailleurs intervenir financièrement directement auprès des collectivités en raison d'une nécessaire solidarité nationale. Comme cela a pu être pratiqué pour d'autres services publics locaux, la mise en place de mécanismes incitatifs permettrait d'obtenir tout à la fois une amélioration du service, dont le niveau de qualité serait apprécié et contrôlé par les collectivités, et une prise en charge claire et transparente du coût imposé à l'entreprise, celle-ci étant contrainte par ailleurs à des gains de productivité .
Quel que soit le choix retenu, il parait important de veiller à ce que les entreprises présentes sur le territoire dans le secteur non réservé, comme l'entreprise en charge du service universel n'aient pas à supporter le coût du maintien de la présence postale sur l'ensemble du territoire . Par ailleurs, il sera nécessaire, dans tous les cas de figure, de disposer d'un outil comptable permettant d'identifier les coûts du réseau, de garantir l'absence de subventions croisées entre les différentes activités, en rendant plus transparentes les affectations des coûts du réseau aux différentes activités. Enfin, la transposition de la directive postale " à la sauvette " selon les termes d'un rapport du Sénat n'a pas donné lieu à un véritable débat public sur l'avenir de La Poste. Or l'ampleur des mutations actuelles, qui ne pourront que s'amplifier dans un proche avenir, milite pour qu'un tel débat soit organisé autour d'un projet de loi. Il permettrait de dégager les grandes orientations souhaitées par l'ensemble de la société française et de mobiliser le personnel de l'entreprise publique.
11.2. Permettre à La Poste de réussir dans le jeu concurrentiel
La clarification des relations entre La Poste et l'État est un enjeu majeur pour permettre à l'entreprise de réussir dans l'environnement concurrentiel international. La transformation de ces relations n'est d'ailleurs pas à sens unique. Il s'agit tout à la fois pour l'État d'assurer avec l'entreprise les moyens de son développement en ne lui imposant pas d'assumer les surcoûts liés à ses missions d'intérêt général tout en obtenant d'elle des gains d'efficacité sur la base de principes clairement établis, l'État jouant ainsi pleinement son rôle d'actionnaire.
Par ailleurs, La Poste n'est pas restée inerte face aux mutations en cours dans le secteur et a déjà réagi aux offensives déclenchées par ses concurrents en développant elle aussi des accords, créant des filiales communes avec d'autres postes, s'engageant ainsi dans une croissance externe par le biais de ses filiales. Toutefois, le développement de filiales ou l'acquisition d'entreprises que permet le statut actuel de La Poste, si elle disposait des fonds propres pour le faire, ne semble pas être une réponse suffisante aux défis qui se présentent à l'entreprise. Pour permettre à La Poste de participer à la vague de restructurations que l'on observe actuellement en Europe, la question du maintien de son statut pourrait se poser et conduire l'État à s'orienter vers la solution qu'ont choisie de nombreux pays en transformant l'entreprise en société anonyme à capitaux publics. La question mériterait, en tout état de cause, d'être examinée avant que le statut n'apparaisse trop tard comme un obstacle et alors que les choix possibles de rapprochement, d'alliances allant au-delà de simples accords commerciaux, sont déjà très restreints et le seront encore plus à l'avenir et que de tels rapprochements supposeront, pour convaincre d'éventuels partenaires, une clarification des relations entre l'État et l'entreprise.
12. Assurer le service universel dans un environnement concurrentiel
D'une façon générale, dans l'Union européenne, deux problèmes majeurs vont se poser : - d'une part, indépendamment des décisions prises en matière de libéralisation sur les services réservés, les évolutions technologiques viendront éroder le cœur de l'activité des opérateurs postaux. Ceci représente une menace potentielle pour le financement du service universel ; - d'autre part, le développement de la concurrence dans les segments concurrentiels du secteur (courrier express, services de colis et même les services financiers) s'accompagne de contentieux de plus en plus forts avec les opérateurs en charge du service universel qui sont accusés d'utiliser leurs droits exclusifs existants pour fausser la concurrence et abuser de leur position dominante.
12.1. Les outils de régulation face aux transformations du secteur
12.1.1. Vers une nouvelle organisation industrielle du secteur
Les problèmes auxquels les organismes de régulation postale seront confrontés dans les prochaines années sont à analyser en grande partie au regard des évolutions que pourra connaître l'organisation du secteur. Or cette dernière dépendra d'une part, des pressions concurrentielles et de l'évolution de la demande analysées dans la première partie et, d'autre part, des décisions qui seront prises au niveau communautaire dans le cadre de la deuxième étape de la libéralisation.
À court terme, soit le monopole postal actuel perdure avec ou sans quelques aménagements marginaux, soit il tend à disparaître.
* La première orientation, qui a prévalu jusqu'à très récemment dans l'ensemble des pays européens, conduit à réglementer les services de correspondance sur la base de critères de poids et de prix, interdisant à d'autres opérateurs d'entrer sur ce marché, tout en laissant le monopole développer des activités sur d'autres marchés. Dans ce cas, les organismes de régulation doivent s'attacher à contrôler les tarifs des prestations pour lesquelles l'entreprise historique conserve un monopole destiné à garantir le financement du service universel, mais aussi et plus particulièrement, à s'assurer qu'il n'existe pas de subventions croisées entre les services réservés et les services qui relèvent du secteur concurrentiel.
* La seconde orientation, qui reste encore très théorique dans l'immédiat, même si quelques pays comme la Suède ont franchi le pas, consiste à libéraliser totalement le secteur. L'analyse des pays ayant procédé à de telles réformes montre que la concurrence se concentre essentiellement sur le courrier des entreprises, sur certains services et sur certaines niches géographiques, les concurrents développant un service complet depuis la collecte jusqu'à la distribution finale, et que les contentieux entre les nouveaux entrants et l'opérateur historique portent essentiellement sur les pratiques tarifaires de ce dernier. De telles évolutions conduisent donc à être assez réservé sur la possibilité d'introduire des réformes similaires à celles entreprises dans les autres secteurs de service public où le réseau est isolé de l'activité ouverte à la concurrence.
* Entre ces deux orientations extrêmes, il existe de nombreuses possibilités intermédiaires, le processus de libéralisation pouvant s'engager selon différentes logiques. La libéralisation peut, en effet, être obtenue de manière progressive en abaissant les limites de poids et de prix définissant le secteur réservé. Les statistiques de trafics disponibles montrent qu'une telle décision n'aurait pas de grande incidence sur l'intensité de la concurrence tant que ces limites restent relativement élevées, la grande masse du trafic se situant dans la catégorie des plis de moins de 50 grammes (85 %), et la quasi totalité du chiffre d'affaires se trouvant dans la catégorie des plis de moins de 100 grammes (93,6 %). Une autre voie consisterait à ouvrir certains segments de marché : le publipostage et/ou le courrier transfrontalier, dans un premier temps, puis l'ensemble du courrier des entreprises, qui intéresse particulièrement les opérateurs privés . Dans une telle configuration, la réforme dissocierait au sein du secteur les services traitant le courrier en provenance des entreprises, celui émis en grande quantité et celui émis à l'unité, de celui en provenance des ménages, les exigences en matière de services pouvant être très différentes selon les clients. En cas d'ouverture à la concurrence du courrier émis par les entreprises une réflexion serait alors nécessaire afin de déterminer dans quelle mesure la péréquation pourrait être maintenue pour les courriers émis par les ménages et supprimée pour le reste des activités, et comment seraient compensées les conséquences tarifaires sur le courrier des ménages.
On peut cependant imaginer des évolutions encore plus radicales en considérant séparément, comme le fait déjà la Commission , les différentes activités du métier postal (collecte, tri, acheminement, distribution). Ces activités, qui répondent à des besoins distincts selon les différentes catégories de clientèles, pourraient être alors considérées comme des marchés distincts. Dans cette optique, les clients chercheraient à obtenir de l'opérateur postal, dans des conditions de marché, des services spécifiques, que les monopoles historiques pratiquent déjà mais qui restent du point de vue de certains encore beaucoup trop limités. Dans une telle perspective, deux solutions extrêmes sont envisageables : soit les activités relevant du monopole naturel (essentiellement la distribution) sont isolées du reste de l'activité, l'entreprise ou les entreprises en charge de la distribution étant cantonnées à ce type d'activité, soit, au contraire, on accepte la coexistence de nombreux réseaux de distribution.
Dans ce dernier cas, on pourra s'interroger sur l'intérêt pour la collectivité de disposer sur le même territoire de plusieurs réseaux de distribution.
Dans le premier cas, le monopole de droit ou de fait est invité à mettre son réseau de distribution à la disposition des opérateurs contre le paiement d'une charge d'accès. Les problèmes que devrait alors traiter l'organisme de régulation sont classiques et concernent le contrôle des tarifs que ferait payer le monopole pour ce service, ainsi que la mise en place de procédure incitatives pour contrôler les coûts et assurer l'adaptation des services. Une telle séparation des activités dans laquelle on considère la distribution comme une consommation intermédiaire soulève de très vives interrogations, sans doute encore plus que dans d'autres secteurs, dans la mesure où cette séparation ferait perdre des synergies entre les différentes composantes du secteur : on peut penser par exemple aux interdépendances existantes entre le réseau de distribution et le réseau de collecte. Une telle perspective ne semble pas devoir s'imposer au vu des pratiques actuelles dans le secteur privé, le contrôle de l'ensemble de la chaîne étant important pour assurer une qualité de service donnée.
Dans le second cas, on admet au contraire la multiplication des réseaux de distribution et l'apparition de nouveaux opérateurs sur tous les maillons de la chaîne de production. On peut imaginer qu'à terme l'ensemble des opérateurs s'offrent mutuellement des accès à des parties de leur réseau respectif. L'enjeu de la régulation serait alors d'éviter que certains opérateurs dominants ne pratiquent des politiques tarifaires en dessous des coûts de revient pour empêcher l'entrée sur tel ou tel marché local ou encore sur tel ou tel segment d'activité.
Si les débats actuels ne permettent pas encore de préciser comment évoluera exactement le secteur dans les années qui viennent, il n'en demeure pas moins que les transformations actuelles que les opérateurs historiques ont déjà anticipées dans leur stratégie d'expansion, doivent amener les pouvoirs publics à s'interroger sur l'avenir du réseau. Les interrogations sont de deux formes :
* La première porte sur la viabilité économique des réseaux existants, l'intensification de la concurrence fragilisant les mécanismes qui assurent aujourd'hui son financement. Face à ce problème, les opérateurs historiques, s'ils ne veulent pas voir leur réseau contourné, pourraient par exemple chercher à le viabiliser soit en l'ouvrant plus largement à d'autres opérateurs, ce qui suppose une refonte importante de l'organisation du travail au sein de ces entreprises, soit en diversifiant les produits distribués. On peut penser, par exemple, aux opportunités que constitue pour ces entreprises un réseau très dense et maillé disposant d'une forte image de marque alors qu'il faudra distribuer d'ici quelques années, dans des délais très rapides, les achats réalisés par les ménages sur Internet.
* La seconde porte sur le respect des règles de concurrence. La question des subventions croisées se posera en effet tout particulièrement lorsque les entreprises postales historiques s'engageront pleinement dans des secteurs en concurrence en s'appuyant sur leur réseau de bureaux alors qu'elles disposeront, par ailleurs, d'éventuelles aides publiques pour la mise en œuvre d'obligations d'intérêt général notamment en matière d'aménagement du territoire. Cette réalité, qui est déjà à l'origine d'achoppements très vifs avec les opérateurs bancaires dans les pays où les postes ont une activité financière significative, constituera une des principales préoccupations des organismes de régulation.
12.1.2. Les fonctions de la régulation
Les interventions en matière de régulation dépendent beaucoup du schéma organisationnel qui se mettra en place dans les prochaines années. Toutefois, certains constantes apparaissent et des missions particulières devront être assurées. Une des missions essentielles est liée au mécanisme de financement du service universel. Si le (ou les) prestataire(s) du service universel se trouve(ent) dans l'incapacité de l'autofinancer, le financement devra être assuré par différents mécanismes qui ont leurs avantages et leurs inconvénients (mise aux enchères du service dans les zones non rentables, fonds de compensation, ou attribution de droits exclusifs). Or, ces mécanismes sont susceptibles d'engendrer de nombreux contentieux qu'il convient de prévenir.
* Une seconde mission concerne la délivrance éventuelle de licences ou d'autorisations pour assurer le service non réservé. Un contrôle a priori sous la forme de déclaration ou d'autorisation préalable pourra déjà être retenu par les autorités publiques pour s'assurer que les prestataires satisfont aux conditions minimales de solvabilité et de compétences requises pour assurer un tel service .
* Une troisième mission concerne le contrôle de la qualité de service du (ou des) prestataire(s) en charge du service universel. La directive postale fait de ce point particulier une mission obligatoire pour les autorités de régulation.
*Une quatrième mission consiste à garantir le libre accès effectif des nouveaux entrants sur les marchés qui seront progressivement ouverts à la concurrence. Il s'agit non seulement d'assurer l'entrée sur les marchés libéralisés (non-réservés), - c'est-à-dire de veiller à ce que le périmètre des services réservés soit limité au seul besoin de financement des activités déficitaires du service universel et à ce que les prix pratiqués dégagent un taux de marge raisonnable afin d'éviter toute pratique de prix prédateur - mais également de réguler les activités connexes au traitement du courrier, en faisant en sorte que la tarification exigée par l'opérateur postal soit transparente et non discriminatoire, de manière à ne pas décourager l'émergence de nouvelles professions, comme par exemple dans le domaine de la préparation du courrier des entreprises. Se poseront également dans ce contexte plus ouvert d'autres problèmes de concurrence liés à la gestion des changements d'adresse, etc.
12.1.3. Une institution de régulation indépendante recevant une compétence exclusive en matière de courrier Plusieurs institutions sont concernées par l'ensemble de ces missions. Certains estiment que la délivrance des licences et le contrôle de la qualité du service relèvent plutôt des compétences du ministre en charge des Postes et télécommunications, d'autres que les modalités de régulation de droit commun fondées sur les interventions des autorités de la concurrence et des tribunaux apparaissent suffisantes pour trancher les conflits entre acteurs, sanctionner le non respect des engagements de qualité de service pris par les prestataires de service universel à l'égard de la clientèle ou les éventuels abus de position dominante que ces opérateurs (et particulièrement l'opérateur historique) en charge du service universel pourraient commettre sur les segments d'activités ou les zones géographiques dans lesquelles ils conservent un monopole de fait .
La question très particulière de la tarification de l'accès au réseau ne se posant pas ou peu dans le secteur postal, les tâches de régulation sont-elles suffisantes pour justifier la création d'une régulation sectorielle ? Et ce d'autant plus si l'on considère que la question du financement du service universel ne se pose pas comme en Suède où le prestataire du service universel autofinance le service. Toutefois, l'évolution très rapide du secteur, la multiplication des acteurs qui surviendra lorsque les limites du secteur réservé seront abaissées voire supprimées, les difficultés croissantes liées au contrôle des coûts et au financement du service universel, la multiplication des contentieux notamment sur les systèmes tarifaires que l'entreprise dominante pourrait mettre en place pour restreindre la concurrence conduisent à préconiser la création d'une instance de régulation spécialement dédiée au suivi permanent de ce secteur ainsi qu'à l'organisation progressive d'un marché plus concurrentiel qui passera sans doute, par un long processus de transition.
L'ouverture à la concurrence de ce secteur, jusqu'ici fortement structuré autour du monopole historique, rend l'organisation actuelle de la régulation inadaptée aux enjeux. Sans être exhaustif, on peut en citer quelques-uns : - les instances de régulation devront traiter des dossiers plus complexes que ceux existant dans un marché complètement concurrentiel, notamment si l'on maintient un système de financement du service universel par l'octroi de droits exclusifs sur certaines activités . Elles devront protéger le ou les opérateurs qui, en raison de contraintes en matière de qualité de service, de péréquation tarifaire, seront exposés à des stratégies d'écrémage du marché de la part de leurs concurrents, tout en veillant également à ce que l'opérateur ne profite pas de sa situation pour opérer des subventions croisées illégitimes sur des segments ouverts à la concurrence. Il s'agira encore de s'assurer que le périmètre des services réservés est bien limité au seul besoin de financement des activités déficitaires du service universel. Les comportements anti-concurrentiels peuvent prendre de très nombreuses formes plus ou moins faciles à appréhender;
- les instances en charge de la régulation de ce secteur devront, au moins dans un premier temps, évaluer le coût du service universel et faire en sorte que celui ou ceux qui seront en charge de l'assurer le fassent au meilleur coût, notamment au cas où le financement du service universel serait assuré par un fonds de compensation ;
- il paraît enfin indispensable que le ou les opérateurs en charge du service universel soient contraints à rendre compte précisément des coûts et des transferts entre les secteurs restant sous monopole et le reste de leurs activités. Un tel contrôle suppose la mise en œuvre et la communication aux autorités en charge de la régulation d'une comptabilité analytique pour l'ensemble des missions de service universel, distinguant en particulier les activités sous monopole et les activités concurrentielles en précisant les principes d'affectation des coûts fixes et des frais communs à plusieurs activités. Notons que la directive postale oblige les autorités de régulation à contrôler la transparence comptable du prestataire du service universel. Par ailleurs, les règles de comptabilité, en raison de la dimension internationale de la concurrence, devront être précisées et harmonisées à l'échelle européenne.
L'indépendance du régulateur constitue sur ce point un élément déterminant de la crédibilité de la régulation notamment pour les opérateurs privés. Une telle mission ne peut pas être assurée par l'administration en charge de la tutelle de l'opérateur dominant. Notons pour finir qu'en matière d'organisation de la régulation, un nombre significatif de pays de la Communauté se sont progressivement dotés d'un régulateur postal (Allemagne, Belgique, Danemark, Finlande, Suède, Portugal) ou s'apprêtent à le faire (en particulier la Grande-Bretagne) et que si, dans plusieurs pays, l'instance de régulation du secteur postal a été créée conjointement au régulateur des télécoms, le choix d'une instance de régulation postale autonome s'impose . Comme dans les autres secteurs, l'instance de régulation spécialisée indépendante, si elle était créée, ne se substitue pas pour autant aux autres instances de régulation et il importera de veiller à bien définir pour chacune des instances, et notamment le Conseil de la concurrence les missions et les procédures réciproques d'information et de concertation et d'unifier les voies de recours. Cette concertation paraît d'autant plus indispensable que les opérateurs postaux se trouvent sur des marchés très différents, allant du secteur financier au secteur des transports, en passant par le secteur des télécommunications. Il paraît aussi décisif pour la qualité d'ensemble de la régulation, comme cela a déjà été recommandé pour les autres secteurs, que les associations de consommateurs puissent être représentées et consultées notamment dans le suivi et les évaluations de la réforme.
12.2. Comment financer le service universel ?
Il semble que, dans un avenir assez proche, l'organisation actuelle du secteur qui assure la viabilité économique de l'opérateur en charge du service universel ne puisse plus se maintenir.
Il existe plusieurs solutions permettant de garantir la pérennité du service universel dans un environnement concurrentiel, toutefois aucune d'entre elles n'est vraiment satisfaisante. Les modalités de financements peuvent être regroupées autour de 6 grandes catégories.
* La première consiste à autoriser les subventions croisées en réservant par exemple des activités rentables au monopole. Cette solution, très souvent évoquée, peut constituer une solution de moindre mal puisqu'elle organise des transferts au sein de l'entreprise et évite la mise en place de systèmes plus complexes tels que ceux décrits par la suite. Dans cette même logique, certains ont proposé d'assurer les besoins de financement par une taxation de la publicité adressée qui resterait dans le domaine réservé, cette activité ayant une faible élasticité et n'ayant pas d'enjeu particulier en termes d'impératifs sociaux. Toutefois, ces mécanismes de subventions croisées doivent être sévèrement contrôlés pour éviter que ces transferts soient sans proportion avec ce qui est strictement justifié pour financer le service universel. Ils présentent également le principal défaut, en masquant le coût du service universel, de ne pas inciter l'opérateur à réduire ses coûts.
Par ailleurs, cette solution ne semble pas tenable sur le long terme : plus la concurrence sera forte dans le secteur - et elle le sera - plus les pertes d'économie d'échelle et d'envergure risquent d'être importantes et plus le besoin de subventions croisées pour financer les obligations de service universel sera grand. Un tel mécanisme de financement se heurtera donc inévitablement à une limite incontournable, les prix des services qui resteront sous monopole ne pouvant croître indéfiniment.
D'une part, leur prix doit rester abordable en liaison avec la notion de service universel ; et, d'autre part, ces hausses pourraient provoquer des incitations au contournement du monopole. Enfin, les nouvelles contraintes que la directive révisée mettra en place pour l'après 2003 porteront vraisemblablement sur les frontières du secteur réservé. Or, sous la pression des pays les plus ouverts à la concurrence, une des hypothèse possible est que le marché postal, et notamment le marché du publipostage, soit soumis à une plus large concurrence. Dans ce cas, il est possible que le champ des services réservés devienne trop étroit pour couvrir les coûts du service universel.
*Une seconde solution consiste à payer directement le prestataire du service universel, pour le service universel, via la fiscalité générale (par un régime fiscal dérogatoire sur la TVA par exemple). Cette solution qui aurait le mérite d'assurer le financement du service en évitant des distorsions dans le champ concurrentiel se heurte toutefois aux aléas des contraintes budgétaires des États et ne paraît donc pas être, de ce fait, l'instrument idéal et pérenne pour prendre en charge l'ensemble du coût du service universel. Au mieux, cet instrument peut être envisagé comme un financement complémentaire.
*Une troisième solution souvent évoquée consiste à mettre aux enchères le service universel et à retenir le prestataire demandant le moins de subventions. En fait, dans les procédures imaginées, on n'envisage pas une mise aux enchères de l'ensemble du service universel, mais uniquement du niveau local. Une solution pour assurer la continuité du service universel peut consister, par exemple, à laisser à l'opérateur historique la possibilité de délaisser certaines zones sous la condition qu'il puisse prouver que leur desserte représente un coût net. Si c'est le cas, le régulateur, ou les autorités publiques procèdent à un appel d'offre, les subventions nécessaires étant alors financées soient par un fonds de compensation, soit par le budget de l'État, soit par les collectivités locales elles-mêmes. Même s'il est complexe, le système à mettre en œuvre présente des avantages indéniables : entre le monopole qui masque les surcoûts imputables aux obligations du service universel et le fonds de compensation qui est censé les révéler, la mise au enchères apparaît effectivement comme une solution de financement séduisante seule susceptible de déboucher sur une estimation de son coût ; une telle procédure confie le service à l'opérateur le plus efficace ; elle évite certaines distorsions de concurrence qui surviennent avec les autres procédures ainsi que les pratiques d'écrémage. Par ailleurs, les capitaux nécessaires pour assurer ce service étant relativement peu importants, il est possible d'envisager des périodes de concessions assez courtes. Ceci autorise un renouvellement fréquent des appels d'offres et rend ainsi le système particulièrement incitatif en termes de réduction des coûts. Toutefois, cela ne peut fonctionner que si les candidats potentiels sont suffisamment nombreux pour éviter les collusions inévitables. Par ailleurs, et c'est l'un des arguments les plus souvent avancé par les experts du secteur à l'encontre de cette solution, le découpage des réseaux de distribution pose un problème de cohérence d'ensemble du réseau et de qualité de service.
*Une quatrième solution pourrait être envisageable si la libéralisation optait pour une séparation verticale du secteur, isolant totalement la distribution du reste de l'activité postale. Une telle procédure, proche de celle qui se met en place dans les secteurs comme l'énergie ou les chemins de fer, impliquerait un réel bouleversement des entreprises postales. Elle ne paraît pas devoir être envisagée dans l'immédiat, même si ce système présente l'intérêt évident de rendre transparents les coûts du réseau. Dans ce cas, leur financement passe par les charges d'accès. C'est une problématique classique où l'on retrouve l'ensemble des problèmes liés à la tarification des usages des infrastructures. Les interrogations sont toujours les mêmes : comment s'assurer du développement du réseau ? comment tarifer la congestion ? que deviennent les systèmes de péréquation ? etc. Toutefois, cette problématique de tarification du réseau de distribution se trouve déjà à l'œuvre sur le courrier international, les frais terminaux correspondant fondamentalement à une rémunération que les postes se versent pour assurer la distribution de ce courrier. Les questions de régulation posées par les frais terminaux entrent tout à fait dans ce cadre et donnent une idée de ce qui se produirait si un tel mécanisme de financement était généralisé à l'ensemble constitué de petits réseaux locaux.
*Une cinquième solution peut consister à faire porter l'effort des obligations de services publics, non par l'opérateur, mais par les autorités publiques qui définissent ces obligations. Concrètement cela revient à verser directement une aide financière aux individus ou aux collectivités que l'on souhaite aider et qui n'ont pas les moyens de payer les services qui leur sont rendus à leur coût réel. Ces méthodes ont l'avantage de cibler clairement ceux qui sont destinataires de cette aide et résout l'épineuse question de l'arbitrage entre l'équité et l'efficacité. Toutefois cette méthode ne peut fonctionner que si l'on est justement en mesure d'identifier précisément les ayants droits ce qui fait réellement difficulté dans le secteur postal, excepté pour la presse. Cette méthode ne peut donc pas être généralisée pour financer l'ensemble du service universel, et ne peut être qu'utilisée pour telle ou telle obligation.
* Enfin, la dernière solution, est celle qui a été mise en œuvre dans le secteur des télécommunications et que reprend la directive postale. Celle-là prévoit la possibilité de mettre en place un fonds de compensation pour financer les obligations du service universel sur un marché libéralisé . Cette solution, qui présente d'indéniables avantages notamment parce qu'elle assure une réelle transparence du financement et qu'elle n'empêche pas l'entrée efficace sur le secteur, pose par contre de très nombreux problèmes pratiques et complexifie grandement la tâche des instances de régulation. Sans vouloir être exhaustif, on peut souligner qu'un tel fonds suppose déjà de définir l'assiette de la taxe et les opérateurs qui sont susceptibles de la payer. Quels critères seront retenus (faut-il par exemple demander aux opérateurs de l'express d'y participer) ? Ce mécanisme suppose d'abord de pouvoir évaluer le coût du service universel (comment ce dernier sera-t-il traité ? faut-il, par exemple, le définir globalement ou région par région ?). Il suppose ensuite de contrôler d'une part le comportement des opérateurs qui participent au fonds (instauration de licences ou d'autorisations), mais aussi de réguler le (ou les) prestataires(s) du service universel notamment pour l'inciter à réduire ses coûts. Ces questions devront être traitées très précisément pour éviter la multiplication des contentieux qui porteront tout aussi bien sur le niveau de la taxe que sur l'efficacité de celui (ou de ceux) qui assure(nt) le service universel. La tâche du régulateur ne sera pas impossible, mais elle restera lourde et complexe. Le mode de financement du service universel, sauf à considérer que la question de son financement ne se pose pas, reste encore à déterminer même si la solution d'un fond de compensation est très fréquemment évoquée. Il faut avoir en effet conscience que le mécanisme actuel reposant sur l'existence de services réservés dont la taille ira en s'amenuisant avec le temps ne résistera vraisemblablement pas à l'ouverture du secteur à la concurrence.
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