Un état assume également -ou doit en principe assumer- les risques qui pèsent sur telle ou telle fraction de sa population.

Il dispose pour cela du monopole de la violence et de l'obligation de solidarité. La puissance et la responsabilité sont toutefois inégalement répartis.

Les pays occidentaux, adeptes ou non de l'état-providence, pratiquent presque tous une forme de solidarité envers leurs citoyens. Un petit nombre d'entre eux s'estiment en outre liés par les risques courus par les populations étrangères : le devoir humanitaire et le droit d'ingérence semblent rester le monopole de certains pays comme les Etats-Unis, la France, parfois la Grande-Bretagne. D'autres, pourtant parmi les plus riches, paraissent plus difficilement concernés par le malheur des Kurdes, des Bosniaques, des Somalis ou des Rouandais ou se trouvent constitutionnellement freinés dans leur action.

Un état crée aussi des risques à ses partenaires extérieurs, y compris les entreprises étrangères venues s'établir sur son territoire ou qui commercent avec lui.

Dans la conception classique du droit international, l'Etat se caractérise par des structures : un territoire, une population, un régime politique. Il s'y ajoute la reconnaissance juridique par les états existants.

Ceci porte à environ 190 le nombre des états dans le monde, reconnus comme acteurs de pleine souveraineté dans les relations internationales.

Pour l'analyse dynamique des risques, il convient d'aller bien au-delà de cette conception juridique et patrimoniale. L'Etat peut alors être perçu comme un ensemble de systèmes : des forces et acteurs politiques, des processus et règles de fonctionnement.

Gestionnaire d'un territoire, d'une population et d'un projet politique, l'Etat dispose d'instruments spécifiques pour gérer le risque et notamment maintenir l'ordre : la fixation et la mise en oeuvre de la règle commune, le monopole de l'emploi de la force, les services publics (notamment l'Armée, la Police, la Justice), les entreprises publiques.

Cependant, ni le territoire, ni la population, ni le régime politique, ni les instruments de pouvoir ne sont totalement et unilatéralement disponibles pour l'action homogène d'un décideur central. Tel ou tel élément, matériel ou humain se trouve hors d'application de la puissance de l'état, par inefficacité des services ou refus d'adhésion, ou encore par menace d'un risque endogène ou importé.

Bien que les états constituent des regroupements parfois anciens et stables, souvent efficaces, ils ne sont pas eux-mêmes absents de risques dans leur unité. Les exemples récents des pays socialistes, l'expérience quotidienne des activités autonomes centrifuges (par exemple les multinationales publiques ou privées) montrent que l'Etat n'offre pas aux risques politiques une façade uniformément lisse .

I- LES RISQUES ENDOGENES:

La géographie humaine nous explique que même ces risques de la nature sont des risques humains. En ce sens qu'ils n'existent que lorsqu'il y a des hommes pour les redouter : beaucoup d'hommes? des hommes "civilisés"? La chute d'un aérolithe en Sibérie émeut moins qu'un raz de marée sur le littoral du Bangla-Desh, qui émeut moins qu'une épidémie de Sida chez les intellectuels et artistes new-yorkais ou parisiens.

En ce sens aussi que l'organisation politique a quelque responsabilité dans la genèse des risques naturels (pourquoi cultiver les digues du littoral bengali ou construire en zone inondable à Vaison-la Romaine?). Elle en a aussi en matière de couverture du risque : le mode de solidarité diffère considérablement selon les degrés de richesse, la valeur attachée à la vie humaine, et parfois l'intérêt médiatique ou stratégique de la population concernée.

Puisque la politique intervient dans les débordements de la nature, on la rencontrera encore plus dans les activités économiques, politiques et sociales qui génèrent l'essentiel des risques auxquels nous nous intéressons.

L'analyse séparée de ces divers champs de risque renforce une intuition élémentaire : l'Etat n'est qu'apparemment une entité homogène et abstraite, uniformément soumise aux règles de droit tirées du suffrage universel, quand il existe.

C'est une communauté dont la légitimité est remise en question au regard des performances obtenues pour chaque individu ou groupement, notamment la protection envers les risques. C'est aussi un champ de débat sur les valeurs et orientations collectives. C'est enfin un cadre territorial où cohabitent des acteurs microéconomiques nullement persuadés que leur intérêt coïncide avec l'intérêt général. Et parmi ces acteurs "égoïstes" figurent au premier rang les politiciens eux-mêmes et les bureaucraties de toutes natures.

La connaissance des risques et l'évaluation de leur impact doivent donc tenir compte :

- de la référence à l'intérêt supérieur de la collectivité nationale dans son ensemble, résumée par exemple en matière économique dans la comptabilité nationale ou, de manière plus restrictive, dans l'ensemble des biens publics (budget de l'Etat);

- de l'importance réelle ou circonstancielle des problèmes particuliers posés à une partie de la population et relayés par l'inscription à "l'agenda politique" (faut-il déclarer la guerre aux Espagnols pour la pêche au thon? ou aux Etats-Unis pour le soja? faut-il réarmer Saddam Hussein ou équiper l'aviation militaire de Taïwan au détriment d'autres préoccupations?).

A- LES RISQUES ECONOMIQUES:

1°) Nature et degré des risques:

a) Liés à la croissance et au développement:

Le régime économique et les systèmes de production et commercialisation des biens doivent fonctionner de manière fiable en vue :

- de fournir à la population les ressources nécessaires à des prix compatibles avec ses revenus (sous peine d'émeutes alimentaires comme en ont connues la Tunisie ou l'Algérie);

- exploiter convenablement les ressources disponibles, notamment les ressources humaines (plein emploi), et entrepreneuriales (taux d'activité des installations).

b) Liés à l'équilibre dans la répartition des ressources entre les secteurs d'activité, les régions, les catégories sociales. Plus encore que les pénuries généralisées, les inégalités sont source de revendication. L'équilibre entre les générations pourrait se politiser : préoccupation de gestion raisonnable des ressources naturelles en fonction de l'avenir; équilibre entre générations pour le financement de la solidarité (éducation des jeunes, pensions des vieux), et des équipements (emprunts).

c) Les équilibres de conjoncture:

La gestion économique doit "lisser" les incidents de conjoncture sous peine de risques politiques.

- maintien de l'équilibre physique entre l'offre disponible et la demande, sinon inflation ou déflation.

- maintien de l'équilibre financier entre les ressources (revenus des entreprises, des ménages et des administrations) et les emplois (consommation et investissement).

L'attention est le plus souvent centrée sur les oscillations de conjoncture. Elles sont en effet très sensibles aux évènements politiques et sociaux (guerre civile ou étrangère, conflits sociaux...).

En outre elles débouchent rapidement sur le défaut de paiement qui a longtemps constitué le signal lumineux du risque international, comme le prouve l'obsession de "l'Allemagne paiera" après 1919 ou l'angoisse de la crise de la dette des pays en développement dans les années 1980.

Cependant les fonctions d'amont, développement et répartition des ressources sont primordiales :

- elles suscitent ou aggravent l'essentiel des crises de conjoncture;

- elles suscitent ou aggravent les troubles proprement politiques (par exemple les conflits entre ethnies, aggravés par les inégalités de revenus) ou sociaux (par exemple les revendications d'identité de la jeune génération).

2°) Le catalogue des "bonnes politiques économiques"

a) les "bonnes politiques de croissance-développement"

b) "les bonnes politiques d'équilibre macroéconomique"

c) les bonnes politiques de répartition

B- LES RISQUES POLITIQUES:

1°) La nature et le degré des risques:

Le désordre autour du pouvoir se manifeste par des signes prémonitoires ou d'accompagnement:

Le mécontentement s'exprime dans l'expression des opinions (sondages, presse), l'activité des mouvements d'opposition légale ou illégale, le comportement électoral et les abstentions, des manifestations collectives (grèves, manifestations catégorielles et spécifiques sur les "issues")

La phase plus dangereuse introduit la grève générale à coloration politique, le terrorisme, la guérilla, la guerre civile rurale ou urbaine pour déboucher sur la révolution ou le coup d'état.

La réaction du pouvoir en place est également source de risque : contrôle de l'opinion, interdiction violente des manifestations, arrestations, procès politiques, détentions (Rapports d'Amnesty International), contre-terrorisme (Nicaragua, Argentine, Algérie).

La nature et le degré des risques résultent de l'importance du changement qui bouleverse à terme la situation acquise :

- simple changement de programme des autorités en place; impacts de certains évènements sur les décisions (manifestations, circonstances de la conjoncture politique);

- simple changement des personnalités en place;

- changement de personnalités et de philosophie politique; instabilité des décisions en cas de renouvellements du personnel politique et inflexions;

- divergences d'appréciation entre personnalités politiques ou services administratifs; le pouvoir judiciaire lui-même peut infléchir l'application des lois (en Italie, en France, en Belgique).

- changement de gouvernement hors les règles : coup d'état (violence limitée), révolution (violence élargie);

- dictature répressive, rejetée par une partie de la population;

- anarchie généralisée avec guerre civile (la Russie des années 20, la Chine des Seigneurs de la Guerre) ou sans véritable guerre civile (la France en mai 68).

L'exemple extrême de l'anarchie nous fait sentir que le risque le plus grave pour un état n'est pas nécessairement celui d'une perte matérielle. Pour douloureuses qu'elles aient été, la perte de l'Alsace-Lorraine en 1871 et l'indemnité de 5 milliards à verser n'ont pas abattu la France au point de l'empêcher de vivre la Belle Epoque et de préparer sa revanche de 1914-18. Pas plus que l'effondrement de l'Allemagne en 1945 ne l'a empêchée de reconstruire sa puissance.

Par contre la "déstabilisation" mine la capacité d'organisation et le vouloir-vivre national lui-même. La déstabilisation peut résulter d'innovations techniques non assimilées (l'Espagne du XVI°siècle après l'afflux d'or américain), de conflits de groupes et rivalités politiciennes (la République de Weimar,l'Algérie contemporaine), de crise d'autorité, de légitimité, de consensus (la France de 1789, de 1939, de 1968)...C'est sans doute dans l'instabilité politique qu'il faut chercher la raison majeure du retard profond de l'Argentine qui avait au départ des atouts aussi évidents que ceux d'autres "dominions blancs" comme le Canada et l'Australie.

Le risque n'est donc pas seulement dans les résultats mais aussi dans les processus du changement d'ordre.

2°) Les coûts du désordre intérieur :

* Le ralentissement général de l'activité économique du fait de l'incertitude et des risques matériels : restrictions sur les approvisionnements (énergie, matières premières), comportement du personnel local, des clients.

* La pression sur les ressources exercée par les "belligérants": chantage, impôt pour le financement des dépenses de sécurité.

* Les dommages aux biens et aux personnes : blocus, séquestre de personnes, destructions.

3°)Les coûts de l'ordre politique :

Le besoin de sécurité intérieure a un coût élevé : les dépenses de protection (police, gendarmerie, justice, prisons) et de prévention (aides aux populations marginalisées)

Lorsque "l'ordre règne à Varsovie", c'est parfois la paix des cimetières.

En outre le fonctionnement des institutions entraîne une charge qui va évidemment bien au-delà de la sécurité proprement dite et qui représente le coût de la régulation sociale.

a) le volume des dépenses publiques:

La critique libérale de la dépense publique

Le train de vie de l'Etat: les dépenses régaliennes et les dépenses démagogiques

b) l'impact des normes et contraintes publiques:

L'ordre conservateur est défavorable au changement économique. L'ordre protecteur est défavorable à l'initiative privée (pouvoir syndical, droit du travail, acquis sociaux)

L'excès d'ordre appelle l'incertitude sur la permanence des principes politiques et le risque de changements irréversibles par révolutions et coups d'état;

4°) Les "bonnes politiques"

- canaliser l'expression des mécontentements et des souhaits : liberté de pensée, de parole, d'association, de manifestation; multipartisme, alternance politique.

- satisfaire les besoins élémentaires (Droits de l'homme);

- fixer les règles du jeu acceptables : principes généraux du droit, indépendance de la justice.

C-LES RISQUES SOCIAUX

II- LES RISQUES EXOGENES:

Le risque exogène ne provient pas nécessairement d'un ennemi déterminé à nuire, mais peut résulter simplement de l'existence pesante d'un puissant voisin (Etats-Unis, Chine, Allemagne). Le risque peut aussi être "anonyme" (mouvements de capitaux, prix mondiaux, pollution, épidémie...) et provenir non pas des relations entre nations mais du mode de fonctionnement de la société mondiale.

Les stratégies à l'égard des risques exogènes diffèrent profondément selon que leur origine est géographiquement bien déterminée (l'ennemi de l'extérieur, le pertubateur, le client défaillant) ou provient de l'ordre des choses.

Dans le cas du risque bilatéral, on se trouve dans la situation de conflit bien connue dans l'histoire. Une ligne de clivage importante sépare les cas de désordre chez autrui (guerre civile en Somalie ou au Rouanda) dont l'impact reste marginal (défaut de remboursement de la dette, menaces aux voyageurs), des cas où le désordre est importé sur le territoire national et porte atteinte aux intérêts vitaux (invasion militaire ou guerre économique).

Dans le cas du risque multinational, le diagnostic et la réaction sont moins évidents et se résument au dilemme suivant:

l'ordre du monde est-il perfectible et si oui comment le modifier; l'ordre du monde est-il inéluctable et si oui comment s'y adapter?

Entre les deux positions, il est vrai, on peut toujours essayer de choisir temporairement l'immobilisme de l'isolation.

A- LES RISQUES ECONOMIQUES:

1°) Nature et degré des risques

a) Agression : la Guerre économique.

Les modalités de l'agression économique sont étudiées plus en détail dans le chapitre consacré aux entreprises.

Fermeture des frontières: embargo sur les ressources et sur les marchés

Blocage ou expropriation d'un bien matériel: non paiement, blocage des profits, fiscalité

Il y a une part de rhétorique à usage interne dans la communication centrée sur "la Guerre économique". Certes la concurrence est souvent rude mais ne résulte-t-elle pas de l'adoption d'un système libéral souhaité par tous?

Certes des moyens peu conformes sont parfois adoptés mais qui en est vraiment innocent, et n'existe-t-il pas pour cela des voies de règlement hors de la "guerre économique"?

Certes des pays disposent d'avantages naturels ou humains, mais le commerce libéral ne vise-t-il pas précisément à faire jouer l'avantage comparatif, en principe pour le plus grand bien de tous?

Certes de nouveaux venus dans l'échange menacent nos positions acquises, mais n'est-ce pas précisément en leur faisant une place que nous nous créons des clients ...et que nous limitons certains désordres rendus inévitables par la pression démographique des pays du Sud?

Bien sûr, il faut veiller à la préservation des règles du jeu admises par tous et ne pas croire aveuglément à l'innocence de tous les partenaires. Mais le contexte des relations économiques est bien celui de la coopération et non de la guerre.

Il faut adopter le concept de guerre économique dans la stricte mesure où cela suscite l'adrénaline de nos industriels engourdis par la protection de l'Etat, un peu comme le lyrisme des commentateurs sportifs peut pousser sur les stades une nation peu portée à l'effort physique.

b) La déstabilisation :

Elle est beaucoup plus fréquente et sans doute plus pernicieuse que la guerre économique.

* la compétitivité d'autrui; les effets de domination par les entreprises, les techniques, les capitaux, les prix, la commercialisation...

* l'inflation importée à travers le prix des matières premières (pétrole?), les taux d'intérêt et de changes etc...

* les capitaux fluctuants (hot money) qui destabilisent la Bourse, les émissions d'emprunts publics, les changes.

* les effets de conjoncture : demande excessive ou récession à l'étranger.

2°) Les "bonnes politiques":

a) Le Nationalisme économique? protection, représailles et contre-mesures.

Un gouvernement accorde la préminence aux préoccupations internes dans certaines circonstances:

- quand la situation intérieure est "objectivement" grave (récession, inflation généralisée) et peut déboucher sur une perte d'efficacité de l'Etat, voire une contestation de sa légitimité;

- quand un secteur essentiel est menacé ou s'estime menacé (qu'est-ce qu'un secteur essentiel, qu'est-ce qu'une menace, existe-t-il d'autres solutions que la fermeture extérieure);

- quand une grande partie de l'opinion se mobilise par solidarité envers une cause qui au fond n'est pas vraiment la sienne (sympathie générale envers les grévistes de toutes natures malgré les inconvénients qu'ils suscitent); ou quand un politicien peut la mobiliser en sa faveur. Les périodes électorales et les "périodes de grâce" sont favorables aux grandes manoeuvres de recentrage national.

b) La Coopération?

c) L'action pour un Nouvel Ordre économique mondial?

B- LES RISQUES POLITIQUES

1°) Nature des risques:

Que peut craindre un état de "l'ennemi extérieur"?

- une agression généralisée (guerre totale) ou partielle (attentat, guerre limitée);

- la perte d'une portion de territoire (îles Falkland, Chott el Arab), d'un élément de patrimoine (navire, usine...), ou d'un droit matériel (refus de rembourser une dette);

- la menace sur des avantages acquis (pétrole à bas prix, droit de commercer, émigration...)

Beaucoup plus difficiles à mesurer:

- les atteintes aux intérêts moraux et à l'image du pays (otages de l'Ambassade des Etats-Unis à Téhéran, domination de Hollywood sur les écrans du monde);

- la déstabilisation : mise en question de l'efficacité de l'Etat et de sa légitimité. Elle peut résulter de la désinformation appuyée sur des groupes de nationaux (Cinquième Colonne, agents d'influence, associations intégristes, émissions par satellites, transistors et cassettes

etc...). Elle peut aussi procéder plus directement par attentats, sabotages, corruption, chantages.

-l'effet de domination résultant d'une dissuasion explicite (la dissuasion nucléire a empêché les Occidentaux d'intervenir dans les pays de l'Est jusqu'en 1990), ou implicite ("finlandisation", neutralité fortement suggérée).

2°) Les politiques:

a) Politiques de puissance nationale :

Dans une conception réaliste du monde, les états sont livrés à eux-mêmes. La recherche de la sécurité passe par l'accumulation de puissance, c'est-à-dire essentiellement la puissance militaire. Mais aussi, la puissance économique qui la soutient : accès privilégié aux ressources, implantations stratégiques pour le contrôle des marchés.

Depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, la politique des états industrialisés (OCDE, URSS) est basée sur la puissance de dissuasion et de représailles. Cette politique a contribué à l'absence de conflit armé direct depuis cinquante ans.

Dans le même temps, les pays du Sud ont fréquemment recouru à la guerre : pour l'accès à l'indépendance (Maghreb, Afrique Noire portugaise et britannique), pour le règlement des litiges nés de l'indépendance (continent indien), pour les différends classiques (Chine-Inde ou Chine-Vietnam, Iran-Irak)

b) Politiques de coopération bilatérale et régionale:

Les alliances militaires (OTAN,UEO) et intégrations régionales (Union Européenne) visent à reporter au niveau supérieur l'entité significative pour la puissance

c) les politiques de coexistence pacifique et de détente : ne fournissent pas de solution de fond mais assurent une sécurité relative dans le bon voisinage.

C- LES RISQUES SOCIAUX :

1°) La déstabilisation d'une société peut provenir :

- de déséquilibres démographiques, notamment des déplacements massifs de populations;

- d'un accident de société : risque biologique (épidémie importée), pollution majeure (Chernobyl?);

- d'un changement profond des modes de vie : de l'agriculture à l'industrialisation, de la vie rurale à la concentration urbaine, l'essor de modes de consommation accroissant la dépendance envers des produits importés...

- du mouvement des idees : "acculturation" par l'influence étrangère, prosélytisme de sectes ou d'intégrismes.

2°) Les politiques sociales :

Les états, comme les entreprises et les familles sont plutôt conservateurs : ils souhaitent la certitude visible et si possible la stabilité des structures et systèmes en place.

a) peut-on se protéger des influences inter et transnationales dans le domaine social?

La fermeture physique des frontières aux échanges de biens et de personnes a été jusqu'à récemment le principal instrument dans les pays socialistes ou dans les pays d'immigration contrôlée.

L'imposition de normes nationales (notamment sur les produits à contenu culturel), la défense de la langue (ex: l'Allemagne nazie imposant des mots à racine germanique contre les racines gréco-latines (Fernsprech contre Telefon)

La protection socio-culturelle peut s'appuyer aussi sur la sauvegarde de catégories sociales considérées comme caractéristiques : le paysan français, le pêcheur basque...

Les techniques modernes d'information transfrontières, le jeu des mécanismes économiques subnationaux rendent illusoire de telles tentatives de protectionnisme socio-culturel. Les derniers ilôts "protégés" paraissent des anachronismes (Corée du Nord, Cuba, Tibet...)

b) les politiques d'adaptation socio-culturelle:

Elles reposent sur l'idée que la résistance aux valeurs importées est soit inutile et coûteuse, soit défavorable aux intérêts profonds de la société.

Peu de gouvernements acceptent de proclamer ouvertement qu'ils s'adaptent à la culture américaine ou allemande. Ils procèdent différemment en mettant l'accent sur la compétitivité, sur l'innovation, sur la modernité qui proviennent fréquemment des puissances dominantes et impliquent l'adoption de normes économiques et sociales "modernisées".

Les philosophies de la tolérance (démocratie pluraliste, laïcité, mouvement "politically correct" aux Etats-Unis) ouvrent la voie à ces adaptations.

c) les politiques d'expansion socio-culturelle:

La domination militaire est parfois utile à l'expansion culturelle (colonisation de l'Afrique, l'Islam en Espagne ou dans l'Empire byzantin...). Mais elle n'est pas suffisante (conquise par Rome, "la Grèce a conquis ses farouches vainqueurs") ni indispensable (occidentalisation de la Russie par Pierre le Grand, de la Turquie par Ataturk).

Les politiques spécifiques d'expansion culturelle à l'étranger s'appuient :

- sur la promotion de la langue et des oeuvres de civilisation par la voie officielle des attachés culturels mais plus encore par l'implantation internationale des media, les satellites de communication etc...

- sur la promotion de techniques impliquant des normalisations de comportements : ex: le comportement anglo-saxon des cambistes, des pétroliers, des personnels navigants;

- sur la migration de personnes influentes: cadres intellectuels formés dans la puissance dominante puis réintégrés dans leur pays d'origine, dirigeants d'entreprises ou "agents d'influence" voyageant ou implantés à l'étranger.

CONCLUSION:

1°) La complexité des sources de changement, donc de risques, est telle que la tentative de les réduire à des modèles simplificateurs est puérile. Qu'il s'agisse de déterminismes économico-financiers (du genre ratio de la dette par rapport aux recettes d'exportation) ou socio-économiques (lutte des classes), les systèmes de décision modélisés ne sont que des approches partielles du problème.

L'appréciation des "risques-pays" doit tenir compte de cette complexité et ne pas se laisser abuser par les systèmes de notation macroéconomiques.

2°) L'Etat, entité quasi unique du système traditionnel de relations internationales, perd progressivement sa pertinence comme acteur du risque.

Ses contraintes et limitations sont croissantes:

- au-dessus de lui, par le réseau d'accords multinationaux, le poids des opinions publiques, le jeu mondial de mécanismes "microéconomiques" mal contrôlés (mouvements des capitaux à court terme);

- au-dessous de lui, par le libre jeu de groupes ou individus, légalement autorisés (droits de l'homme, économie de marché) ou non (mafia, terrorisme idéologique) à rechercher leur intérêt spécifique sans obligation de gérer les équilibres.

Ces groupes ou individus disposent d'ailleurs de plus en plus des instruments et capacités, notamment de l'information et de l'argent, nécessaires pour défendre leurs intérêts exclusifs. Les dissidents, grâce à la drogue, et les lobbies, grâce aux fausses factures, disposent de moyens financiers plus puissants que ceux qu'un état peut mobilisre marginalement pour maintenir l'ordre.

Cet affaiblissement de l'Etat est le fait de compétitions dans le système interétatique de la tradition classique, encore plus de mécanismes de "globalisation" souvent décrits, mais aussi de délégations plus ou moins volontaires de fonctions autrefois assumées dans la gestion des équilibres économiques et sociaux (dérégulation des marchés financiers, privatisation des services publics, décentralisation territoriale).

3°) Qu'il s'agisse de risques endogènes ou exogènes, un état peut difficilement tout régler tout seul. Il ne dispose plus du monopole de fixation des règles, ni d'usage de la violence, ni même de la légitimité.

Ce n'est plus une entité absolue de résolution de tous les conflits sociaux. En tant qu'acteur, c'est un acteur parmi d'autres, avec ses instruments et ses limites. En tant que territoire, c'est un champ de risques considérables pour sa population et par sa population.