1. Les orientations du processus de réforme des années quatre-vingt-dix. Jusqu'à la fin des années quatre-vingt-dix, les tentatives de modernisation et de réforme du système administratif italien n'avaient donné que de bien modestes résultats. Les défauts de l'organisation administrative italienne avaient été soulignés à maintes reprises : une organisation dominée par une logique de centralisation et d'uniformisation, qui se fragmentait ensuite en d'innombrables exceptions et dérogations ; un rythme de croissance qui était davantage lié à la nécessité de créer de nouveaux emplois qu'à l'exécution des fonctions et au rendement des services, de sorte que le personnel était mal distribué, en excès dans certains secteurs et dans certains domaines et insuffisant là où l'on en aurait eu le plus besoin ; des liaisons peu claires, avec des interférences entre la politique et l'administration, entre le centre et la périphérie. Au cours des années quatre-vingt-dix, le système administratif italien connaît un processus de réforme complexe. La première phase est dominée par des exigences de réduction des coûts des administrations publiques (dans le cadre plus général d'une politique d'assainissement financier) et par des exigences de redéfinition des règles de transparence et de garantie des droits des citoyens (lois no 142 et no 241 de 1990, décret no 29 de 1993). C'est toutefois dans cette période qu'est énoncé pour la première fois le principe de distinction entre la sphère politique et l'administration et qu'une convergence commence à se dessiner entre le droit public et le droit privé du travail, ce qui se traduit par la contractualisation (encore partielle) de la réglementation du rapport d'emploi public.

Dans la deuxième phase (lois no 59 et no 127 de 1997, loi no 50 de 1999 et les décrets et règlements ultérieurs de mise en application), les objectifs qui avaient prévalu jusque-là (l'assainissement financier, la transparence et la garantie des droits dans le fonctionnement administratif) restent fondamentaux, mais s'accompagnent aussi plus explicitement d'un troisième objectif : transformer et améliorer les administrations publiques, redéfinir leurs missions, les concentrer sur le core business, améliorer la qualité des services et des prestations, réduire le poids de la bureaucratie et les coûts de régulation.

Pour atteindre cet objectif, un processus de réformes vaste et complexe a été mis en place à partir de quelques directives générales: le renforcement et la mise en application de la distinction des rôles et des fonctions entre la politique et l'administration, qui passe par la réorganisation des bureaux opérant directement pour la sphère politique et des structures de l'administration active ; l'abandon du modèle uniforme au profit de la reconnaissance complète de l'autonomie de structures et d'institutions diverses (les universités, les écoles, les instituts de recherche, les chambres de commerce, etc.) et de l'autonomie d'organisation et de gestion des administrations de l'État; l'allègement des tâches de l'administration centrale, avec le transfert des fonctions administratives aux régions et aux collectivités locales ; la délocalisation d'activités marginales et intermédiaires par rapport au service administratif final, pour permettre à l'administration de se concentrer sur la mission exclusive qui lui est propre (application des principes de subsidiarité, verticale et horizontale); la redéfinition des missions du point de vue des résultats ainsi que de la qualité des prestations et des services, impliquant donc l'introduction d'outils et de mécanismes de contrôle des performances et de primes à la productivité, à la professionnalisation et à l'innovation.

De façon assez floue au début, puis de manière de plus en plus nette, ce projet de réforme tendait au dépassement du modèle fortement étatique, centralisé et bureaucratique qui est caractéristique de la tradition administrative européenne continentale, caractérisée par la spécialité des règles qui régulent l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics. Par conséquent, ce sont des modules de privatisation de type anglo-saxon qui sont introduits dans le système. Les étapes fondamentales de ce parcours sont les suivantes :

les règles contenues dans la loi 241190 l'introduction des chartes des services qui définissent un nouveau modèle d'administration au service des citoyens ;

la mise en place du processus de contractualisation qui vise à transformer le rapport de travail avec les administrations et à unifier la réglementation des rapports de travail selon le modèle de droit privé ; la forte accélération du processus de redistribution des fonctions et des tâches sur la base des principes de subsidiarité horizontale (délocalisations, privatisations) et verticale (le « fédéralisme administratif ») ;

• l'introduction de paramètres et de mécanismes d'évaluation des performances des administrations et l'introduction de quotes-parts variables pour les redistributions publiques liées aux résultats ;

• la séparation rigoureuse (au moins dans le texte législatif) entre la politique et l'administration, avec la responsabilisation des cadres de la fonction publique quant aux résultats de l'activité administrative, et donc la tentative de rendre les tendances ou les appartenances politiques des cadres supérieurs ou moyens de la fonction publique sans effets sur leurs perspectives de carrière.

Comme nous l'avons dit, les interventions de réforme du début des années quatre-vingt-dix ont eu principalement pour objectif la réduction des dépenses du secteur public (condition nécessaire pour l'entrée dans l'Union Monétaire Européenne) ; l'amélioration de la productivité et de l'efficacité est restée essentiellement un résultat secondaire de la rationalisation produite par l'exigence de limiter ces dépenses ; c'est vers la fin de la décennie, dans une situation financière assainie, qu'est devenue fondamentale la nouvelle série d'objectifs cités plus haut, qui visaient dans leur ensemble à améliorer la qualité de l'action administrative.

C'est dans cette phase finale de la décennie que les nouveaux outils de modernisation visant à l'amélioration des prestations et des services sont définis et mis en application:

• L'emploi systématique des technologies informatiques dans l'offre des services, et aussi (et nécessairement) pour la transformation radicale des processus et la réorganisation des administrations. Dans ce secteur, l'Italie se signale par plusieurs expériences de pointe dans le panorama international (l'informatisation du système des déclarations d'impôts ; le registre informatisé des entreprises ; l'accès aux travaux parlementaires via Internet; l'introduction de la signature numérique ; la première expérimentation de la carte d'identité électronique, etc.) ;

• La simplification des fonctionnements, la réduction des autorisations administratives, le début de la réunion systématique de la législation en textes uniques, l'introduction des guichets uniques (pour la mise en route d'équipements productifs, pour le bâtiment, pour l'automobiliste, pour l'internationalisation des entreprises) ; la simplification de la

documentation administrative (avec une diminution importante du nombre des certificats demandés aux citoyens);

• Les processus d'externalisation, de privatisation et de libéralisation de fonctions et de services auparavant réservés aux administrations publiques : ces réformes sont réalisées en essayant de privilégier uniquement l'objectif de la réduction des coûts et donc à condition de ne pas compromettre la qualité et l'universalité des services (au contraire, en général avec l'objectif de les améliorer);

• La simplification des processus de décision et du système des responsabilités, réalisée par le biais du « fédéralisme administratif » et de l'assouplissement des fonctionnements, de façon à rapprocher des citoyens les sièges des décisions publiques et à réduire la pluralité et la confusion des responsabilités ;

• La réorganisation du système institutionnel-administratif, sur la base des principes de subsidiarité et de proximité, d'adéquation, de responsabilité, de flexibilité, de pluralité et de diversification des modèles d'organisation, et donc, par conséquent, l'autonomie des administrations en ce qui concerne l'adoption de modèles liés à leurs missions spécifiques.

Les résultats de ce travail de réforme sont évidents dans la réglementation mais ils n'ont connu qu'une réalisation partielle dans l'action quotidienne de l'administration publique. En effet, toute réforme administrative exige plusieurs années pour se mettre complètement en place et, en Italie, ce processus venait de commencer quand il a été brusquement interrompu par le gouvernement et par la majorité de droite.

A la fin des années quatre-vingt-dix - serait-ce avec des retards et des contradictions et de manière non uniforme -, l'administration italienne a connu une amélioration globale des services offerts aux citoyens, de la qualité de la régulation ainsi que des coûts et des charges bureaucratiques imposés aux citoyens et aux entreprises : cette amélioration a été enregistrée analytiquement, avec des hauts et des bas, par la Regulatory Review de l'OCDE de mars 2001. Et cela malgré (ou en vertu de ?) une importante réduction du personnel et donc d'une réduction des dépenses couvrant les rétributions aux salariés de la fonction publique (songeons, par exemple, que par rapport à la France, à parité de population desservie, l'Italie a deux millions de fonctionnaires en moins - 3A millions contre les 5A millions de la France et qu'elle dépense pour les rétributions dans le secteur public 40% en moins par rapport au PIB : 10,7% pour l'Italie, 14,7% pour la France).

L'ampleur et la complexité du processus de réforme réalisé (ou commencé) en Italie ont également dépendu du choix courageux en faveur de la réforme qu'ont manifesté les principales organisations syndicales, qui ont accepté le défi de l'innovation, de la contractualisation et de la privatisation du rapport de travail, de la décentralisation, de l'évaluation des performances et de l'indexation d'une partie des rétributions sur les résultats obtenus du point de vue de la productivité des administrations et de la qualité des services. Ce qui n'a pas toujours eu lieu dans d'autres pays européens.

2. 2001-2002: tentatives de contre-réforme.

Les mesures que le gouvernement actuel a déjà prises dans le domaine de l'administration semblent indiquer le début d'une contre-réforme d'une ampleur en quelque sorte imprévue. Imprévue, car, au cours de la précédente législature, l'opposition de centre-droit, serait-ce avec des exceptions, avait dans l'ensemble « accepté » le processus de réforme (mené par les gouvernements de l'Olivier avec une méthode bipartisan) et l'on pouvait donc imaginer qu'après sa victoire aux élections, le centre-droit choisirait la continuité, tout en apportant au projet de réforme des corrections et des intégrations. Mais quelques mois ont suffi à démontrer que les accords bipartisan réalisés au cours de la précédente législature entre la majorité et l'opposition en matière d'administration publique n'étaient plus qu'un lointain souvenir, de même que la méthode et les moyens employés à l'époque.

Cette constatation n'est pas démentie par le fait qu'une partie importante des réformes réalisées pendant les années quatre-vingt-dix n'a pas été contestée par la nouvelle majorité de centre-droit et qu'elle est probablement destinée à rester en place. Un tel phénomène s'explique surtout parce qu'il s'agit de parties de la réforme désormais solidement établies, parce que le gouvernement ou la nouvelle majorité seraient trop impopulaires s'ils les remettaient en question : il en est ainsi pour bon nombre des mesures en matière de simplification, d'assouplissement de la bureaucratie, de simplification des procédures et de décentralisation, car au cours de ces dernières années ces mesures ont été acceptées dans leurs grandes lignes et, en général, elles sont actuellement défendues par la partie la plus avertie de l'opinion publique, par les organisations syndicales, par une bonne partie des organisations patronales, par les administrations locales, même de centre-droit. Mais en dehors de ces aspects de la réforme des années quatre-vingt-dix en quelque sorte « consolidees », d'autres parties ont été touchées par les effets dévastateurs d'une vague de mesures adoptées ou proposées au Parlement (l'institution par décret-loi de nouveaux ministères, la loi de finances, le projet de loi de réforme des cadres de la fonction publique, le décret-loi sur la protection civile), qui visent de toute évidence à instituer une contre-réforme. Il est facile d'indiquer quelques caractéristiques communes. Par exemple:Il semble qu'ait été abandonné l'objectif stratégique de la modernisation des administrations, de l'amélioration des standards de qualité des services publics, de la transformatioK,,'.~, radicale des processus de décision et de gestion, qui visait à une nette amélioration de l'efficacité et de la qualité de l'appareil public. On privilégie de nouveau essentiellement la réduction des coûts, comme au début des années quatre-vingt-dix, malgré l'assainissement des finances publiques (et donc avec des finalités totalement différentes : le démantèlement de l'administration et le recours à des services gérés par le secteur privé). Ainsi : les fonds alloués pour le plan de e-govemment connaissent une réduction drastique ; on en revient au blocage des embauches, y compris pour les régions et les collectivités locales, malgré leur compétence exclusive en la matière sur la base du nouvel article V de la Constitution ; la loi de finances impose une diminution drastique de la négociation complémentaire et, en général, des primes liées à la compétence professionnelle et aux résultats ; la réduction des transferts de l'État, qui n'est pas compensée par une augmentation adéquate de la co-participation au produit des contributions directes, impose aux administrations régionales et locales un choix difficile entre l'augmentation des taxes régionales et la réduction de la quantité et de la qualité des services et des prestations fournis aux citoyens La loi de Finances marque un changement de cap sur le terrain de la délocalisation, car elle prévoit une sorte de « chèque en blanc » pour toute opération de privatisation ou d'externalisation d'activités et de services publics, avec pour seul critère la réduction des coûts ; la délocalisation cesse donc d'être un moyen pour améliorer l'efficacité des administrations et la qualité des services. La porte est ouverte à une sorte de privatisation par abandon ;En matière de haute administration publique, on en revient à un rapport de droit public : le contrat est abandonné au profit d'un accord limité à la définition des rétributions ; on remet en question le principe de séparation entre la politique et l'administration, ainsi que la responsabilisation en matière de résultats et de performances : le reconduction des fonctions et leur révocation sont laissées à la discrétion des responsables politiques ; la précarisation des cadres supérieurs de l'administration pousse ceux-ci à une subordination, si ce n'est à une sujétion à la sphère politique.On ne doit donc pas se laisser abuser par le fait que, dans leur ensemble, les mesures en matière d'organisation administrative produites par le gouvernement Berlusconi semblent constituer un fatras plutôt hétérogène, au point qu'on a pu penser, au début, qu'elles étaient le fruit de choix contingents et de l'improvisation plutôt que d'un projet global. L'ensemble des mesures et des interventions déjà adoptées commence à révéler l'existence d'un projet organisé de contre-réforme ultralibérale, tendant vers un modèle d'administration marginale ou minimale: le gouvernement actuel ne renforce que les secteurs law and order, tant il est vrai qu'à côté de coupes budgétaires dans presque tous les secteurs, le budget de la défense et de la sécurité augmente. En même temps, derrière le paravent d'une décentralisation (dévolution) tant proclamée, on voit apparaître une nouvelle et formidable contre-réforme centralisatrice : songeons au projet de loi Lunardi, au décret-loi sur la protection civile, à la réintroduction du ministère de la Santé, à la loi de Finances 2002.En ce qui concerne l'administration « marginale ou minimale », on voit donc apparaître une orientation de fond, qui semble être l'écho de la conviction exprimée voilà vingt ans par Ronald Reagan (le président américain qui a laissé le plus grand déficit budgétaire jamais enregistré dans l'histoire des États-Unis) et qui peut se résumer comme suit: l'administration publique n'est pas la solution du problème, mais elle constitue le problème, et il convient donc de la réduire le plus possible, de la supprimer, de la limiter; elle représente essentiellement un coût et une gêne : moins il y en a, mieux ça vaut ; et le peu qui en reste doit travailler essentiellement au service du gouvernement et de sa majorité, plus que du pays et de ses citoyens. En effet, dans le cas du gouvernement Berlusconi, il ne s'agit pas d'une orientation visant à réaliser moins d'État et plus de marché, mais plutôt d'une action qui produit en même temps des appareils publics plus lourds et un transfert de richesse non pas vers le marché, mais en faveur de particuliers (peu nombreux et bien sélectionnés).Appareils publics plus lourds. Une des premières mesures du gouvernement de droite a été d'augmenter le nombre des ministère de 12 à 14, en promulguant un décret-loi dont on peut douter qu'il réponde aux critères requis de nécessité et d'urgence. Le gouvernement actuel a ensuite replacé les structures de la protection civile - précédemment rationalisées en une agence - sous l'autorité de la présidence du Conseil, il a multiplié les départements (le département pour le développement des économies territoriales, le département pour la lutte contre la drogue), alors même que le président du Conseil se plaignait du trop grand nombre de fonctionnaires et affirmait qu'il aspirait à une structure comme celle du premier ministre britannique (200 personnes).Dans la réforme de 1999, la présidence du Conseil avait été conçue comme devant être « le centre du centre » : un lieu où l'on fait la « politique générale du gouvernement » dont parle l'article 95 de la Constitution et où l'on n'exerce pas de fonctions de gestion disparates, depuis les digues jusqu'aux tremblements de terre, depuis les financements aux journaux des partis politiques jusqu'à la lutte contre la drogue.A cette contre-réforme correspond le rôle qui est attribué au président du Conseil sur la base des articles de la nouvelle loi de finances. Le président du Conseil perd son rôle de responsable des pouvoirs d'orientation vis-à-vis des ministres de secteur et devient celui qui décide à leur place. Il suffit d'observer les innombrables articles qui prévoient le recours à des décrets du président du Conseil pour prendre des décisions qui seraient de l'autorité des ministres: depuis les niveaux de base pour les prestations sanitaires jusqu'à la détermination des domaines territoriaux pour de nombreux types d'intervention.

Le ministre de l'Économie voit également ses pouvoirs renforcés par rapport aux autres ministres ; il assume un rôle prépondérant dans maintes politiques de secteur et finit par exproprier, en particulier, le ministre de la Fonction publique, dont le domaine d'action sur le système administratif dans son ensemble est fortement réduit.

Le gouvernement actuel poursuit en même temps deux autres objectifs: la soumission pleine et entière des structures administratives au pouvoir politique et la privatisation des services administratifs.

Sur le premier point, le système fondé et organisé sur la distinction entre l'orientation et la gestion et sur la distinction des responsabilités, est remplacé par la domination et l'intrusion de la décision politique jusque dans les moindres détails de gestion, jusqu'à replacer sous l'autorité des ministères les fonctions techniques qui avaient été confiées aux agences. On supprime ainsi toute autonomie d'organisation, de gestion et d'administration et l'on en revient au vieux système administratif où le ministère décide même sur ce qu'il ne connaît pas et choisit ses cadres selon un critère d'affiliation politique.D'autre part, il se prépare une vaste opération de privatisation - pour l'instant encore sur le papier -, aux contours flous, qui peut potentiellement concerner n'importe quel service administratif. Mais c'est une chose que d'externaliser les activités secondaires ou intermédiaires, une autre que de privatiser le produit final. Dans ce deuxième cas, il est évident que la réduction des coûts est conditionnée par l'élimination des structures administratives et de leur personnel, et il convient de se demander (car les lois ne disent rien à ce sujet) comment s'effectuera l'évaluation d' « adéquation » qui devrait justifier la privatisation.Il n'existe donc pas un projet pour la modernisation de l'administration, en dehors de la réaffirmation du pouvoir politique comme instrument à tout faire et à tout légitimer, et de la conception de l'administration non pas comme un outil pour rendre des services, mais comme un obstacle au libre déploiement des forces du marché ou, plus souvent encore, d'intérêts privés tendanciellement monopolistes.Cette opération est couverte sous l'invocation obsessionnelle de l'expérience de l'entreprise privée. Il convient d'être clairs sur ce point (indépendamment des critiques que l'on pourrait adresser au service public italien, qui n'est certes pas un des plus efficaces du monde). Le fait que l'administration publique aie  plusieurs caractéristiques typiques de l'entreprise et de la production de services et qu'elle puisse donc être gérée comme une entreprise, a été reconnu et expliqué officiellement dans un acte de gouvernement, pour la première fois en Italie en 1979, dans le Rapport Giannini sur les principaux problèmes de l'administration. Cela est certainement vrai et a été démontré pour maintes activités dans l'expérience récente de nombreuses communes, de plusieurs régions et même de plusieurs administrations centrales. De là à dire que le secteur privé est le modèle de gestion unique pour n'importe quelle fonction publique, il y a un pas qui ne peut pas être franchi aisément, sinon sur la base de l'idéologie. 

D'abord, parce que n'importe quelle administration publique a un nombre de lignes de production beaucoup plus élevé que n'importe quelle entreprise privée. La plus petite des communes s'occupe d'eau, de cimetières, d'état civil et ainsi de suite : elle n'a pas un seul produit et elle ne peut donc pas avoir une administration uniquement structurée sur la ligne de ce produit. 

En deuxième lieu, il est des fonctions publiques qui ne peuvent pas être privatisées ou gérées exclusivement selon des critères de secteur privé sans risques majeurs pour les droits des citoyens. On en revient ainsi à un des principes fondamentaux de la démocratie : la division et l'équilibre entre les pouvoirs. L'action du gouvernement de droite sur l'administration s'inscrit dans le cadre plus général d'une hostilité à l'égard de toute forme de pouvoir, de règle ou de limitation qui ne soit pas strictement lié à la politique politicienne e aux résultats des élections. Au nom de la légitimation qui dérive du suffrage électoral, la droite prétend pouvoir décider en toutes circonstances de se passer des compétences techniques et professionnelles, de se passer des contrôles et de faire taire et d'éliminer tous les obstacles au déploiement complet du pouvoir politique de la majorité.

 L'administration est certainement le lieu et l'outil pour la mise en oeuvre des politiques, mais c'est aussi le lieu de l'impartialité et de la distribution des services pour la collectivité (toute la collectivité) ; elle doit donc représenter un limite et un frein à la toute-puissance de la politique . C'est sans doute sur ce point que réside la différence la plus marquée entre la conception de l'administration du centre-gauche et l'idéologie de la droite.

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