J.O. 175 du 31 juillet 2003       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet

Texte paru au JORF/LD page 13048

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Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi portant réforme de l'élection des sénateurs

NOR : CSCL0306765X


Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi portant réforme de l'élection des sénateurs, adoptée le 7 juillet 2003.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


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Le 7 juillet 2003 ont été adoptées, d'une part, une loi organique portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat et, d'autre part, une loi ordinaire portant réforme de l'élection des sénateurs.

La loi organique, prise en vertu de l'article 25 de la Constitution, a réduit la durée du mandat des sénateurs de 9 à 6 ans et adapté en conséquence le mode de renouvellement du Sénat, abaissé à 30 ans l'âge requis pour être éligible au Sénat, porté à 326 le nombre de sénateurs élus dans les départements, modifié les dispositions relatives aux sénateurs de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, des îles Wallis-et-Futuna et de Mayotte en portant à deux le nombre de sénateurs de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Mayotte, supprimé le siège de sénateur représentant l'ancien territoire des Afars et des Issas. Cette loi organique est obligatoirement soumise au Conseil constitutionnel en application du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution.

Pour sa part, la loi ordinaire a modifié le tableau no 6, annexé au code électoral en vertu de son article L. 279, fixant le nombre de sénateurs représentant les départements, aménagé la répartition des sièges entre les séries permettant le renouvellement partiel du Sénat, adopté un mode de scrutin majoritaire à deux tours dans les départements où sont élus trois sénateurs ou moins et un mode de scrutin proportionnel à la plus forte moyenne dans les départements où sont élus quatre sénateurs ou plus et complété, enfin, l'article L. 52-3 du code électoral relatif à la présentation des bulletins de vote.

Les saisines émanant des députés et des sénateurs sont dirigées contre la loi ordinaire portant réforme de l'élection des sénateurs. Mais la saisine des députés critique aussi les conditions d'adoption de la loi organique et affirme que l'irrégularité qu'elle relève devrait emporter la censure tant de la loi organique que de l'ensemble de la loi ordinaire. Il sera, dès lors, d'abord répondu à cette critique, avant d'en venir aux griefs précisément formulés par les deux saisines dirigées contre certaines des dispositions de la loi ordinaire.


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En ce qui concerne la loi organique :

A. - Sans former de requête distincte à l'encontre de la loi organique adoptée le 7 juillet 2003 - laquelle serait irrecevable comme dirigée contre une loi organique obligatoirement soumise au Conseil constitutionnel en vertu du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution (décision no 92-305 DC du 21 février 1992) -, les députés auteurs du premier recours font valoir que l'article 5 de la loi organique, qui porte à 326 le nombre des sénateurs élus dans les départements, aurait été adopté en méconnaissance de l'article 40 de la Constitution. Ils en déduisent que l'ensemble de la loi organique devrait être déclarée contraire à la Constitution, ce qui devrait aussi emporter la censure de la loi ordinaire adoptée le 7 juillet 2003.

B. - Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

1. L'article 40 de la Constitution dispose que les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. Il introduit ainsi une limitation au droit d'initiative des lois et au droit d'amendement que les membres des assemblées parlementaires tiennent des articles 39 et 44 de la Constitution.

Mais la mise en oeuvre de l'article 40 de la Constitution obéit à un régime particulier qui s'oppose, au cas présent, à ce que le Conseil constitutionnel accueille l'argument des députés requérants. Ce régime particulier présente deux caractères principaux.

En premier lieu, une éventuelle méconnaissance de l'article 40 n'expose pas les textes adoptés par le Parlement à une censure systématique. La question de la recevabilité des propositions et amendements, si elle présente au stade parlementaire un caractère « absolu » (décision no 78-94 DC du 14 juin 1978), ne se traduit pas au stade du contrôle de constitutionnalité par une sanction générale et absolue. Cela résulte de la jurisprudence même du Conseil constitutionnel qui refuse de connaître d'une éventuelle violation de l'article 40 si la question de la recevabilité de la proposition ou de l'amendement n'a pas été soulevée devant le Parlement (décision no 77-82 DC du 20 juillet 1977 ; décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983). La même attitude prévaut pour la mise en oeuvre de l'article 42 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 (décision no 80-126 DC du 30 décembre 1980). Ainsi, si aucun débat n'a eu lieu devant le Parlement sur cette question, le Conseil constitutionnel ne censure pas une disposition législative quand bien même elle aurait été adoptée contrairement à ce que prévoit l'article 40 de la Constitution.

En second lieu, le mécanisme d'irrecevabilité de l'article 40 suppose l'intervention des organes compétents de l'assemblée parlementaire devant laquelle est déposé la proposition ou l'amendement susceptible de se traduire par une diminution des ressources publiques ou une aggravation des charges publiques. Plus qu'une règle de fond, l'article 40 de la Constitution pose une règle de procédure qui prend la forme d'un mécanisme d'irrecevabilité destiné à bloquer l'examen de certaines propositions ou amendements parlementaires. Il importe certes que ce mécanisme puisse être mis en oeuvre de façon systématique, dans les conditions prévues par les règlements des assemblées parlementaires, sans que ces règlements puissent restreindre la portée de la vérification de la validité des propositions et amendements au regard de l'article 40 de la Constitution (décision no 78-94 DC du 14 juin 1978 statuant sur une modification du règlement du Sénat).

Mais il demeure que ce contrôle appartient, au premier chef, aux assemblées parlementaires auxquelles il incombe de le mettre en oeuvre dès le début de la procédure, de telle sorte que ne soient mises en discussion - conformément à la logique d'un mécanisme d'irrecevabilité - que les seules propositions ou amendements recevables. La décision précitée du 14 juin 1978 souligne, à cet égard, que le contrôle des propositions de lois, au Sénat, doit être effectué « antérieurement à l'annonce par le Président de leur dépôt et donc avant qu'elles ne puissent être imprimées, distribuées et renvoyées en commission ». Le contrôle de la recevabilité doit ainsi être exercé par les organes compétents de l'assemblée devant laquelle la proposition ou l'amendement a été déposé.

Cette considération résulte de l'économie générale du mécanisme d'irrecevabilité. Elle est corroborée par les termes mêmes des règlements des assemblées : ainsi, par exemple, les articles 81, 86, 92 et 98 du règlement de l'Assemblée nationale ne traitent, au regard de l'article 40, que du cas des propositions et amendements présentés par des députés ; ils n'abordent nullement les conditions dans lesquelles des textes ont été adoptés par le Sénat avant d'être transmis à l'Assemblée nationale (V. aussi, de façon symétrique, les dispositions des articles 24 et 45 du règlement du Sénat). De fait, pour des textes qui ont déjà été adoptés par la première assemblée saisie, un mécanisme d'irrecevabilité n'a plus de portée devant la seconde assemblée : seul importe alors l'exercice du droit d'amendement par les membres de la seconde assemblée - et par le Gouvernement. C'est par la voie d'amendements tendant à la suppression de la disposition votée par la première assemblée, et non par un mécanisme d'irrecevabilité inadapté à ce stade, que les préoccupations tenant à l'équilibre des finances publiques doivent alors être prises en compte.

Cette considération est, enfin, confirmée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel : par la décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983, il a été nettement jugé que la méconnaissance par un amendement de l'article 40 de la Constitution ne saurait être invoquée devant le Conseil constitutionnel « dès lors qu'une exception d'irrecevabilité n'a pas été soulevée selon la procédure prévue par le règlement de celle des assemblées du Parlement devant laquelle cet amendement a été déposé » ; la décision no 93-329 DC du 13 janvier 1994 énonce, pour sa part, que « le Conseil constitutionnel ne peut être saisi de la conformité de la procédure aux prescriptions de l'article 40 de la Constitution que si la question de la recevabilité de la proposition ou de l'amendement dont il s'agit a été soulevée devant l'assemblée parlementaire concernée ».

Au cas présent, il faut relever qu'aucune contestation de la recevabilité, au regard de l'article 40 de la proposition de loi organique déposée par M. Christian Poncelet et autres sénateurs, n'a été soulevée devant le Sénat. Il s'ensuit, selon la jurisprudence, que le Conseil constitutionnel ne peut pas être saisi de la conformité de la procédure aux prescriptions de l'article 40 de la Constitution. La circonstance que l'article 40 ait été ultérieurement, et d'ailleurs très brièvement, évoqué à l'Assemblée nationale au cours de ses séances du 7 juillet 2003 apparaît dépourvue d'incidence à cet égard.

2. On peut ajouter qu'il n'est pas établi que les prescriptions de l'article 40 de la Constitution seraient opposables au cas particulier d'une loi organique fixant le nombre des membres d'une assemblée parlementaire.

Le Conseil constitutionnel a certes estimé que les règlements des assemblées doivent permettre l'application des dispositions de l'article 40 à tous les textes soumis aux délibérations parlementaires (décision no 59-3 DC des 24 et 25 juin 1959). Il a jugé ces prescriptions opposables à une loi d'habilitation adoptée en vertu de l'article 38 de la Constitution (décision no 81-134 DC du 5 janvier 1982). Mais, pour autant, le Conseil constitutionnel n'a pas, à ce jour, opposé les termes de l'article 40 de la Constitution à une loi organique relative à une assemblée parlementaire.

Or on pourrait soutenir que les lois organiques relatives aux pouvoirs publics constitutionnels, et notamment celles prises en vertu de l'article 25 de la Constitution aux fins de fixer la durée des pouvoirs de chaque assemblée parlementaire, le nombre de leurs membres ainsi que leurs indemnités, suivent un régime particulier qui habilite les membres de ces assemblées à faire usage de leur droit d'initiative et de leur droit d'amendement sans être contraints par les dispositions de l'article 40 de la Constitution.

La pratique parlementaire est orientée en ce sens. A l'Assemblée nationale, les propositions de lois organiques ne sont pas transmises au bureau afin d'examiner leur recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution, alors que toutes les propositions de lois ordinaires font l'objet systématiquement de cet examen. Au Sénat, il n'a pas été exigé de gage pour le dépôt de propositions de lois organiques tendant à augmenter le nombre des sénateurs (V. la proposition no 52 de MM. Caillavet, Champeix et Duclos, 1973-1974 ; la proposition no 227 de M. Allouche, 1990-1991). Dans le même sens, la Commission des finances du Sénat a refusé, le 23 juin 1978, d'opposer l'article 40 de la Constitution à une proposition de loi organique augmentant le nombre des membres du Conseil économique et social et le Gouvernement avait alors renoncé à invoquer l'article 40 en séance plénière.

Il faut, en outre, souligner que les assemblées parlementaires sont au nombre des pouvoirs publics constitutionnels qui déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement, en vertu du principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs (décision no 2001-456 DC du 27 décembre 2001, considérant no 47). Ces crédits figurent dans les dotations des pouvoirs publics (V. l'article 6 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et l'article 5 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances). Il s'ensuit que les crédits budgétaires nécessaires pour couvrir la charge publique nouvelle résultant de l'augmentation du nombre des sénateurs relèveront des dotations déterminées par le Sénat dans le cadre de son autonomie financière. On voit mal, dès lors, quelle portée peut avoir, dans ce cadre et pour les montants en cause, l'article 40 de la Constitution.

3. On doit, enfin, souligner que, contrairement à ce qui est soutenu, la question de la recevabilité de la proposition de loi organique au regard de l'article 40 de la Constitution n'est, en tout état de cause, pas de nature à justifier la censure de la loi organique dans son ensemble, pas davantage que la censure de toutes les dispositions de la loi ordinaire.

En effet, la censure prononcée par le Conseil constitutionnel ne peut être totale que dans l'hypothèse où la disposition pour laquelle il estime qu'il a été fait une inexacte application de l'article 40 de la Constitution est inséparable des autres dispositions du texte (décision no 77-91 DC du 18 janvier 1978).

Au cas présent, la proposition de loi organique portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat n'est susceptible d'être regardée comme créant ou aggravant une charge publique que dans la mesure où elle augmente le nombre des sénateurs. Les autres dispositions de la loi organique en sont séparables et ne sauraient être affectées par la règle de recevabilité résultant de l'article 40 de la Constitution. Il en va de même pour la loi ordinaire portant réforme de l'élection des sénateurs, dont la plupart des dispositions sont dissociables, au plan juridique, de la disposition organique relative au nombre des sénateurs.

Le Gouvernement estime ainsi que la critique articulée par les députés, auteurs du premier recours, et tirée de l'article 40 de la Constitution ne pourra être suivie par le Conseil constitutionnel.


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En ce qui concerne la loi ordinaire :


I. - Sur l'article 1er


A. - L'article 1er de la loi déférée modifie le tableau no 6 annexé au code électoral fixant le nombre des sénateurs représentant les départements, augmentant d'un siège le nombre des sénateurs des départements de l'Ain, des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, d'Eure-et-Loir, de la Haute-Garonne, de la Gironde, de l'Hérault, de l'Isère, de Maine-et-Loire, de l'Oise, du Bas-Rhin, du Haut-Rhin, du Var, de Vaucluse, de Guadeloupe, de la Guyane, de la Réunion, du Val-d'Oise, des Yvelines et augmentant de deux le nombre de sénateurs du département de Seine-et-Marne.

Selon les députés auteurs du premier recours, cette modification laisserait subsister des déséquilibres démographiques contraires aux exigences constitutionnelles résultant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et des articles 3 et 24 de la Constitution. Ils soutiennent, en particulier, que le maintien des sièges de sénateurs attribués aux départements de la Creuse et de Paris ne repose pas sur des critères objectifs et rationnels et est contraire au principe d'égalité. Une critique du même ordre pourrait, selon eux, être adressée à la fixation du nombre de sénateurs dans d'autres départements. Les députés saisissants estiment, enfin, que ces griefs sont de nature à justifier la censure de l'ensemble de la loi.

Les sénateurs, auteurs du second recours, soutiennent que la répartition des sièges de sénateurs ne répond pas aux exigences constitutionnelles, en ce qu'elle ne prend pas en compte l'évolution de la population de certains départements et qu'elle ne reposerait pas sur des critères objectifs et rationnels. Ils relèvent, en outre, que la loi aurait dû modifier les règles relatives à la composition du collège électoral pour se conformer aux exigences constitutionnelles.

B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra retenir ces griefs pour censurer la loi qui lui est déférée.

1. Le principe selon lequel la délimitation des circonscriptions électorales doit être effectuée sur des bases essentiellement, mais non exclusivement, démographiques a été affirmé à plusieurs reprises. Il s'applique à l'élection des députés (décision no 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986 ; décision no 86-218 DC du 18 novembre 1986), à celle des membres du Parlement européen (décision no 2003-468 DC du 3 avril 2003) ainsi que, notamment, aux élections municipales (décision no 87-227 DC du 7 juillet 1987) ou à l'élection du congrès de Nouvelle-Calédonie (décision no 85-196 DC du 8 août 1985 ; décision no 85-197 DC du 23 août 1985). Ce principe n'implique pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population ni n'exclut que le législateur puisse tenir compte d'autres impératifs d'intérêt général ; mais de telles considérations ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée.

Pour l'élection des sénateurs, le législateur doit aussi tenir compte des termes de l'article 24 de la Constitution, selon lequel le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Il en résulte que le Sénat doit être élu par un corps électoral qui est l'émanation des collectivités territoriales : il doit, à ce titre, être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes de ces collectivités, en représenter toutes les catégories et refléter leur diversité. La représentation de chaque catégorie de collectivités doit tenir compte de la population qui y réside (décision no 2000-431 DC du 6 juillet 2000). La répartition des sièges de sénateurs entre les départements doit ainsi tenir compte des évolutions de population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation. Il en résulte que le critère démographique, qui n'est jamais exclusif d'autres considérations d'intérêt général pour les autres élections, doit être particulièrement concilié, s'agissant du Sénat, avec les exigences liées à la représentation des diverses collectivités territoriales de la République.

Le Conseil constitutionnel a rappelé, à deux reprises, que la répartition des sièges de sénateurs entre les départements devait être actualisée pour tenir compte des évolutions de leur population (décision no 2000-431 DC du 6 juillet 2000 ; décision du 20 septembre 2001 statuant sur les requêtes présentées par M. Hauchemaille et M. Marini). C'est précisément à quoi procède la loi déférée qui modifie le tableau no 6 annexé au code électoral en augmentant de deux sièges le nombre de sénateurs élus dans le département de Seine-et-Marne et d'un siège le nombre des sénateurs élus dans 20 départements ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Mayotte.

Le législateur s'est référé, pour répartir les sièges de sénateurs entre les départements, à un mode de répartition par strates démographiques qui a été d'application constante sous les IVe et Ve Républiques. Ce mode de répartition avait été explicité par la loi no 48-1471 du 23 septembre 1948 relative à l'élection des conseillers de la République et a été ensuite utilisé pour déterminer le nombre de sénateurs par département (V. l'ordonnance no 58-1098 du 15 novembre 1958 ; la loi no 76-645 du 16 juillet 1976). L'article 5 de la loi du 23 septembre 1948 disposait ainsi qu'il est attribué un siège de conseiller de la République à chaque département jusqu'à 154 000 habitants et ensuite un siège par tranche de 250 000 habitants ou fraction de ce nombre. Le seuil initial de 154 000 habitants a été abaissé à 150 000 en 1976. Sans doute ce mode de répartition par tranches démographiques n'aboutit-il pas à une répartition des sièges entre départements strictement proportionnelle à leur population. Mais il assure une représentation de l'ensemble des collectivités territoriales de la République en tenant compte suffisamment de leur population, de telle sorte qu'il peut être regardé comme satisfaisant aux exigences constitutionnelles.

Il est vrai, au-delà de la mise en oeuvre de ce mode de répartition, que le nombre de sénateurs attribués aux départements de Paris et de la Creuse, dont il faut observer qu'ils ne sont pas visés par la loi déférée qui ne comporte aucune disposition les concernant directement, ne peut être uniquement justifié par des considérations démographiques. On peut, au demeurant, relever que la situation particulière du département de la Creuse avait déjà été prise en considération par le législateur de 1976, qui s'était opposé à la suppression d'un siège de sénateur dans ce département au nom des spécificités des départements ruraux (V. notamment l'intervention de M. Champeix au cours de la séance du Sénat du 26 juin 1974).

Mais force est de constater que ces particularités de représentation, qui procèdent du choix du législateur de ne pas réduire le nombre de sénateurs dans aucun département, conservent une portée limitée et qu'elles peuvent être justifiées par l'exigence de représentation de l'ensemble des collectivités territoriales de la République. A cet égard, on peut remarquer que les ajustements successifs de la répartition des sièges de sénateurs se sont, par le passé, accompagnés d'un accroissement du nombre de sièges et ne se sont jamais traduits, s'agissant du Sénat, par la suppression d'un siège de sénateur dans un département. La loi déférée s'inscrit dans cette tradition et les aménagements qu'elle apporte à la prise en compte de la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de leur population n'excèdent pas, du fait de leur portée réduite, les limites imparties par les exigences constitutionnelles.


Au surplus, il faut observer que faire droit à l'argumentation des saisissants aurait pour résultat paradoxal de provoquer la censure de dispositions législatives qui ont pour objet et pour effet de corriger la répartition des sièges de sénateurs entre départements dans un sens conforme aux exigences constitutionnelles. Or le Conseil constitutionnel s'attache à prévenir de tels paradoxes, ainsi qu'en témoignent les décisions no 2001-453 DC du 18 décembre 2001 et no 2003-468 DC du 3 avril 2003.

Le Gouvernement considère ainsi que les critiques dirigées contre l'article 1er devront être écartées. Au demeurant, il entend souligner que ces dispositions, contrairement à ce qu'affirment les saisines, sont séparables des autres dispositions du texte : il n'existe en effet pas, entre la modification apportée par l'article 1er au tableau no 6 annexé au code électoral relatif aux sénateurs représentant les départements et les autres dispositions de la loi déférée, de lien juridique tel qu'il implique qu'une éventuelle censure de la modification du tableau doive emporter la censure des autres dispositions de la loi.

2. S'agissant de la composition du collège électoral qui procède, dans les départements, à l'élection des sénateurs, le grief articulé par la seconde saisine apparaît inopérant.

En effet, le législateur n'a nullement modifié, par la loi déférée, les règles relatives à la composition du collège électoral sénatorial qui figurent aux articles L. 280 et suivants du code électoral. Les dispositions en vigueur résultent ainsi d'une loi promulguée qui n'a été, sur ce point, ni modifiée ni complétée par la loi déférée, et qui n'est pas davantage affectée par elle.

Or, dans un tel cas, le Conseil constitutionnel considère qu'il ne peut examiner la conformité à la Constitution de telles dispositions promulguées (décision no 85-187 DC du 25 janvier 1985 ; décision no 86-211 DC du 26 août 1986 ; décision no 89-256 DC du 25 juillet 1989 ; décision no 99-410 DC du 15 mars 1999 ; décision no 99-414 DC du 8 juillet 1999 ; décision no 2002-464 DC du 27 décembre 2002). La critique formulée sur ce point par les sénateurs requérants ne pourra, par suite, être retenue.


II. - Sur les articles 5 et 6


A. - Les articles 5 et 6 de la loi déférée, modifiant les articles L. 294 et L. 295 du code électoral, ont pour effet de relever de trois à quatre sénateurs élus dans le département le seuil à partir duquel l'élection a lieu au scrutin proportionnel. En vertu de l'article L. 294 modifié, l'élection se déroule au scrutin majoritaire à deux tours dans les départements où sont élus trois sénateurs ou moins ; en vertu de l'article L. 295, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne dans les départements où sont élus quatre sénateurs ou plus.

Les députés et sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions seraient contraires au dernier alinéa de l'article 3 de la Constitution, en ce qu'elles auraient par elles-mêmes pour effet de réduire la proportion de femmes élues au Sénat.

B. - Cette critique, qui se méprend sur la portée de l'article 3 de la Constitution, ne pourra être suivie.

Le pouvoir constituant, en ajoutant un dernier alinéa à l'article 3 de la Constitution par la loi constitutionnelle no 99-569 du 8 juillet 1999, a entendu permettre au législateur d'instaurer tout dispositif de son choix tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision no 2000-429 DC du 30 mai 2000 (considérant no 6), la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 a eu pour objet et pour effet de lever les obstacles d'ordre constitutionnel, tenant au respect du principe d'égalité, qui avaient été antérieurement relevés par les décisions no 82-146 DC du 18 novembre 1982 et no 98-407 DC du 14 janvier 1999. C'est dire que le pouvoir constituant, ainsi qu'en témoignent les travaux parlementaires préalables à la révision constitutionnelle, n'a pas entendu imposer au législateur de prendre des mesures dans un sens déterminé mais, au contraire, lui laisser le choix de mettre en oeuvre - ou non - des dispositifs permettant de rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives et mandats électoraux. La décision no 2000-429 DC du 30 mai 2000 énonce ainsi qu'il est « loisible au législateur d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant » (considérant no 7), mesures dont il est dit non qu'il « doit » mais qu'il « peut » les adopter (considérant no 8).

Ainsi, c'est au législateur qu'il appartient de déterminer, pour chaque scrutin, les dispositions qui lui paraissent appropriées, sans que la Constitution, depuis la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, n'y mette d'obstacle mais sans que la Constitution ne lui impose non plus d'adopter des mesures déterminées. Il est, par suite, loisible au législateur de modifier pour l'avenir les règles antérieurement édictées. On ne saurait, dès lors, déduire des dispositions de l'article 3 de la Constitution qu'elles s'opposeraient à ce que le législateur modifie pour l'avenir les règles applicables à un mode de scrutin déterminé au motif que cette modification serait susceptible d'avoir pour conséquence une moindre représentation des femmes. En d'autres termes, il ne peut être sérieusement soutenu que la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 aurait pour effet d'instaurer une sorte d'effet « cliquet » interdisant désormais au législateur de revenir sur le choix, qu'il est normalement libre d'opérer selon ce qui lui paraît le plus approprié, entre scrutin majoritaire et scrutin proportionnel.

Au surplus, on peut relever que la modification du mode de scrutin sénatorial, décidée par les articles 5 et 6 de la loi déférée, n'a pas pour objet ni, par elle-même, pour effet de réduire la proportion de femmes élues au Sénat. Les dispositions critiquées n'ont pas un tel effet direct et nécessaire, pas davantage que n'en avait la modification du mode de scrutin applicable aux élections des membres du Parlement européen, que le Conseil constitutionnel a jugée conforme à la Constitution (décision no 2003-468 DC du 3 avril 2003, considérant no 46).


III. - Sur l'article 7


A. - L'article 7 de la loi déférée, issu d'un amendement parlementaire, a modifié l'article 52-3 du code électoral pour préciser que le libellé et la dimension des caractères des bulletins de vote doivent être conformes aux prescriptions édictées pour chaque catégorie d'élections, les bulletins de vote pour les élections au scrutin majoritaire ne pouvant comporter aucun autre nom propre que celui du ou des candidats, ceux pour les élections au scrutin de liste pouvant prendre une même dénomination qui peut être le nom d'un parti politique ou celui de son représentant.

Les sénateurs, auteurs du second recours, soutiennent que cet article est dépourvu de tout lien avec les autres dispositions de la loi déférée et qu'il ne pouvait, par suite, être adopté sans méconnaître les limites imparties au droit d'amendement. Ils soutiennent, en outre, que la disposition critiquée porte atteinte au principe d'égalité, en ce qu'elle instaure deux règles différentes selon que l'élection a lieu au scrutin majoritaire ou au scrutin de liste sans qu'existent de différences objectives de situation entre ces deux modes de scrutin ni de motif d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi.

B. - Une telle argumentation pourra être écartée.

1. Le grief mettant en cause les conditions d'adoption de cet article 7 n'est pas fondé.

On sait qu'en vertu des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution le droit d'amendement peut s'exercer, réserve faite des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire à chaque stade de la procédure législative, à la condition que les adjonctions et modifications apportées au texte en cours de discussion ne soient pas dépourvues de tout lien avec l'objet du texte soumis au Parlement (voir notamment la décision no 2001-455 DC du 12 janvier 2002 ; la décision no 2002-459 DC du 22 août 2002 ; la décision no 2003-472 DC du 26 juin 2003).

En l'espèce, les dispositions critiquées de l'article 7 ne sont pas dépourvues de tout lien avec d'autres dispositions de la loi déférée. Modifiant le code électoral, l'article 7 détermine des règles applicables aux bulletins de vote utilisés dans les élections au scrutin majoritaire ou au scrutin de liste. Il se rapporte ainsi à la matière électorale qui est l'objet même de la loi déférée. L'article 7 ne peut, dès lors, pas être regardé comme dépourvu de lien avec d'autres dispositions adoptées par la loi portant réforme de l'élection des sénateurs, lesquelles modifient des articles du code électoral et traitent, à l'occasion du mode de scrutin applicable à l'élection des sénateurs, du scrutin majoritaire et du scrutin proportionnel.

2. L'article 7 énonce, en modifiant l'article L. 52-3 du code électoral, que le libellé et la dimension des caractères des bulletins de vote doivent être conformes aux prescriptions légales et réglementaires édictées pour chaque catégorie d'élection. Il précise que, pour les élections au scrutin majoritaire, les bulletins ne peuvent comporter aucun nom propre autre que celui du ou des candidats, mais admet que, pour les élections au scrutin de liste, les listes puissent prendre une même dénomination pour être identifiées au niveau national, cette dénomination pouvant être le nom d'un groupement ou d'un parti politique, voire celui du représentant de ce groupement ou parti.

Il faut relever que les modes de scrutin envisagés par la disposition diffèrent de façon objective : un scrutin uninominal majoritaire conduit les électeurs à élire directement un candidat ; dans un scrutin de liste en revanche, le choix des électeurs vise à ce que la liste qui reçoit leur suffrage obtienne des élus, mais sans impliquer directement l'élection de tel ou tel candidat figurant sur la liste. Le scrutin majoritaire induit ainsi une personnalisation de la campagne et de l'élection plus forte que les scrutins de listes.

Eu égard à cette différence objective, il était loisible au législateur de poser des règles différentes s'agissant du libellé des bulletins de vote utilisés dans ces deux types de scrutin. L'exclusion pour le scrutin majoritaire de la mention de tout autre nom que celui du candidat peut notamment se recommander du souci d'éviter une éventuelle confusion dans l'esprit des électeurs. On peut d'ailleurs relever que c'est pour cette raison qu'une règle analogue a déjà été fixée, par voie réglementaire, pour les élections cantonales (V. l'article R. 111 du code électoral qui dispose que « les bulletins de vote ne peuvent comporter aucun nom propre autre que celui du ou des candidats », ce qui doit se comprendre comme excluant la mention des seuls noms patronymiques - CE 27 septembre 1989, Elections cantonales de Pertuis et Pellenc, Rec. table p. 696). En revanche, pour les élections au scrutin de liste, les caractéristiques propres à ces élections ne justifient pas d'imposer des contraintes comparables. Par suite, on peut admettre que le législateur ait pu adopter des dispositions différentes pour ces deux types d'élection sans méconnaître le principe d'égalité entre les différents candidats aux élections.


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En définitive, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs des recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.