- MAI 1994 -

AVANT PROPOS

Le Gouvernement a décidé de rendre public le rapport de la mission sur l'organisation et les responsabilités de l'Etat présidée par M. Jean PICQ, conseiller-maître à la Cour des comptes.

Ce rapport constitue une contribution indépendante, et qui n'engage pas le Gouvernement, au débat public sur la modernisation de l'Etat. Il a été élaboré à l'issue d'un long et sérieux travail d'auditions et d'analyse. Il aborde des questions fondamentales et est susceptible d'éclairer le Gouvernement dans l'action qu'il conduit pour améliorer l'organisation et la gestion de l'Etat.

L'Etat doit, en effet, poursuivre son mouvement d'adaptation aux évolutions de la société française, pour maintenir sa capacité à agir et garantir la cohésion nationale.

Le rapport de la mission PICQ fournit ainsi aux pouvoirs publics une réflexion riche. C'est pourquoi il a paru utile de le porter à la connaissance du public.

Ayant la responsabilité de la réforme administrative, le ministère de la Fonction publique a été chargé de faire l'analyse de ce document et de préparer les suites éventuelles à lui apporter.

Le rapport est disponible au ministère de la Fonction publique.

"La cité est fondamentalement périssable.
Sa survie dépend de nous. "

Hannah Arendt

INTRODUCTION

Questions difficiles tant les responsabilités de l'Etat sont renouvelées par les changements du monde et de notre société : l'ouverture des frontières, la mondialisation des échanges, la montée du chômage et de l'exclusion, l'entrée massive d'étudiants dans le système universitaire, l'urbanisation accélérée ou la désertification de certaines zones rurales.

Questions cruciales pourtant qui déterminent les choix des représentants de la nation, l'activité des fonctionnaires, des pans entiers de la vie des citoyens et qui touchent au principe même de l'Etat, institué pour les servir.

Invitée à y répondre par le premier ministre, la mission sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat a voulu apporter le fruit de ses réflexions à la délibération commune. Elle n'a pas eu pour préoccupation de faire du neuf à tout prix. Elle n'a pas sacrifié au désir de surprendre ou de bouleverser. La plupart de ses recommandations sont applicables immédiatement mais elle a tenté de ne pas se limiter à des analyses de court terme. Autant que possible, elle s'est attachée à anticiper ce que serait ou ce que ferait l'Etat dans dix ans. Elle a simplement cherché à tirer profit des circonstances et de sa composition pour réfléchir librement aux responsabilités et à l'organisation de l'Etat.

Pour cela, le comité (1) a d'abord écouté ceux qui, ministres, parlementaires, élus locaux, hommes politiques, représentants des usagers, chefs d'entreprise, responsables associatifs, syndicalistes, sociologues, philosophes, personnalités étrangères, responsables des grands corps de contrôle de l'Etat, fonctionnaires d'administration centrale et fonctionnaires de proximité, pouvaient l'aider à comprendre la situation actuelle, les attentes et les obstacles au changement (2). Parallèlement, il s'est efforcé de tirer parti des rapports précédents et des principaux travaux que réalisent en permanence les administrations pour améliorer la façon dont elles remplissent leurs missions.Convaincu enfin que les responsabilités de l'Etat ne peuvent être analysées dans le cadre des structures ministérielles actuelles (chaque ministère ne dispose que d'une partie des solutions adaptées aux problèmes qui touchent le pays), le comité a réfléchi aux grands domaines de responsabilité publicque : la sécurité, la justice, la défense des intérêts français dans le monde, l'éconcomie, la recherche, l'éducation et la formation, la culture, l'harmonie du territoire, la cohésion de notre communauté nationale. Pour recenser les responsabilités actuellement exercée, apprécier l'organisation et évaluer les résultats des dispositifs existants, le comité s'est appuyé sur des rapports préparatoires rédigés par des équipes de rapporteurs dans quatorze corps de fonctionnaires de l'Etat. Pour arrêter ses conclusions et ses recommandations, le comité a examiné les analyses et les propositions, de ces documents ; il les a suivis le plus souvent ; il s'en est écarté parfois.

Cette simple démarche a conduit la mission à faire trois observatiibs qui l'ont guidée dans ses travaux..

Les responsabilités de l'Etat, comme son organisation, sont des affaires politiques. En ce domaine, la réflexion ne peut se limiter à l'administration. Elle doit porter sur l'ensemble de l'Etat, cette "organisation que se donne une communauté rassemblée par l'histoire pour prendre des décisions et assurer sa survie" (4).

Pour introduire le changement dans l'Etat, il est préférable de préparer et d'entretenir un processus d'adaptation permanente. Peut-être notre pays, à certains moments-clé de son histoire, a-t-il reconstruit l'Etat. Mais la persévérance est aussi importante, sinon plus, que la clairvoyance dans les décisions. Les réformes nécessaires pour améliorer l'efficacité de l'Etat au service des Français, renforcer les chances de la nation dans la compétition mondiale et rendre à des fonctionnaires souvent désorientés le goût et la fierté de servir ne seront appliquées avec la continuité requise que si elles résultent de choix délibérés en commun. La mission n'a pas eu d'autre ambition que de permettre d'ouvrir un débat public sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat.

Ce débat est d'autant plus nécessaire que notre pays attend beaucoup de sonEtat. Il existe aujourd'hui une très grande demande d'Etat, diffuse, complexe, en un certain sens nouvelle. Elle n'exprime pas un désir que l'Etat intervienne plus ou moins mais l'attente qu'il fasse correctement ce qu'il doit faire. Les Français reprochent à l'Etat d'être devenu opaque, lointain, rigide, "à la traîne" et de ne plus être tou impartial. Ils ressentent que, pour avoir été tenté de s'occuper de tout, il s'est identifié à l'explosion de la dépense publique, il ne fournit plus les repères dont ils ont besoin pour faire face à une mutation économique et sociale profonde qu'ils affrontent sans toujours bien la comprendre. Ils attendent sans doute que l'Etat réapparaisse dans la plénitude de ses responsabilités propres.

C'est pourquoi la mission a privilégié la réflexion sur les responsabilités de l'Etat. C'est en disant d'abord à quoi il sert que l'Etat pourra ensuite, et tout à la fois, mobiliser ses forces, maîtriser ses dépenses, être plus utile aux citoyens et maintenir, dans un monde ouvert et exigeant, l'unité de notre communauté nationale.

Même en temps de crise, le discours de l'Etat ne peut se limiter à décrire les contraintes, demander des efforts, appeler au sacrifice. Il doit d'abord s'attacher à entretenir et à développer cette communauté vivante de principes, de valeurs, de règles et de références dans laquelle les Français, au fur et à mesure qu'ils s'y reconnaîtront mieux, trouveront le ressort de tous les efforts.

C'est en effet la première responsabilité de l'Etat que d'être un producteur d'unité entre ceux qui l'ont institué. Ce fut, dans l'histoire, son objectif constant : rassembler les terres de France, construire des ponts et des chaussées, abolir les octrois
et les douanes intérieures, unifier les étalons de mesure, acheminer le courrier, faire prévaloir le français sur les dialectes, diffuser la même instruction généraliser la protection sociale, équiper tous les foyers d'un téléphone... Aujourd'hui, le besoin d'unité a seulement changé de nature. Il nous faut connaître notre passé comrnun. nous souvenir des fondations, ressentir ce qui nous unit, comprendre pourquoi nous vivons ensemble, éprouver la nécessité de notre solidarité, réfléchir à ce vers quoi nous allons, avoir une conception partagée de notre bien commun. Nous avons besoin de cette forme spirituelle d'unité qui fait qu'un peuple traverse l'histoire. Et conformément à notre tradition particulière, nous l'attendons d'abord de l'Etat.

L'enjeu, sans nul doute le plus important, pour les décennies à venir, c'est de retrouver le fondement de l'Etat, de restaurer pour les Français un contrat social solide, vivant, qui les soude et les rende à nouveau sûrs d'eux-mêmes pour faire face aux bouleversements qui les atteignent et à la compétition qui, dans le rnonde, nous oppose à d'autres formes d'organisation politique, économique et sociale.

* * *

3 Au-delà des nombreuses études et analyses ministérielles, et notamment des réformes administratives conduites, d'une part, dans le cadre du plan de renouveau du service public et par les comités ministéiriels pour la réorganisation et la déconcentration administrative d'autre part, il s'agit principalement des travaux de la mission sur l'organisation des administrations centrales présidée par M. de Baecque à partir de 1982, de la mission animée en 1986 par MM. Belin et Gisserot et des rapports des groupes de travail préparatoires aux Xème et Xième plans, sous la présidence de MM. de Closets et Blanc respectivement.

COMPOSITION DE LA MISSION
SUR LES RESPONSABILITES ET L'ORGANISATION DE L'ETAT

PREMIERE PARTIE : LES RESPONSABILITES DE L'ETAT

Il doit d'abord répondre à cette question.

Aucune organisation ne peut bien faire ce qu'on attend d'elle si elle ne dispose pas en permanence d'une idée claire de ses missions. Cette exigence générale de méthode vaut pour l'Etat plus encore que pour les autres organisations : ce que nos concitoyens attendent de lui ne se traduit pas facilement par des objectifs opérationnels ; sa direction est soumise, en permanence et de toutes parts, à des pressions sans équivalent. Cela vaut en particulier aujourd'hui : de profondes transformations sont en oeuvre, dans le monde, dans notre économie, dans notre société et dans nos esprits ; elles ne peuvent pas rester sans effet sur l'exercice des responsabilités de l'Etat. Aujourd'hui, plus que jamais, l'Etat se perd s'il ne s'affranchit pas de l'urgence du court terme. Moins que jamais, il ne peut se passer d'une réflexion sur ses responsabilités à l'horizon du siècle prochain.

Notre pays a beaucoup à y gagner. Si les Français y voient plus clair, ils sauront ce qu'ils peuvent attendre de l'Etat et des autres collectivités publiques -, ils sauront aussi ce qu'ils ne doivent pas en attendre. Si l'Etat sait définir ses responsabilités et en tirer des objectifs pour ses agents, les fonctionnaires pourront s'engager dans une logique de responsabilité et retrouver la fierté de servir le pays. La cohésion de notre communauté sera mieux assurée et notre pays s'adaptera mieux aux contraintes qu'impose aujourd'hui la compétition internationale. Il déterminera s'il peut encore faire vivre ce que beaucoup tiennent toujours pour un "exemple français".

Que doit faire l'Etat ? Cette question appelle moins une réponse unique qu'autant de réponses qu'il y a de domaines de responsabilité publique. C'est pourquoi l'analyse a porté successivement sur les responsabilités de l'Etat souverain puis sur celles qu'il partage avec d'autres (les citoyens, les entreprises, les associations, les organismes de protection sociale, les collectivités locales, l'Europe . .. sans oublier d'abord les responsabilités fondamentales qui lui sont propres.

DEUXIEME PARTIE : L'ORGANISATION DE L'ETAT

A la lumière de ses missions redéfinies, l'Etat peut se poser en des termes adéquats la question de son organisation. S'il sait ce qu'il doit faire, il peut s'interroger sur la meilleure manière de le faire.

L'organisation et le fonctionnement de l'Etat sont déficients. Alors que le monde et la société ont profondément changé, l'Etat vit encore sur des structures fixées pour l'essentiel dans les années 1960. Alors que les affaires publiques sont de plus en plus compliquées, sa capacité à prévoir, à concevoir et à prendre à temps les bonnes décisions s'est érodée. Alors que les Français veulent une administration moins parisienne et plus proche d'eux, l'Etat n'est toujours pas parvenu à réformer en profondeur ses méthodes de travail et ses modes d'intervention. Alors que la compétition internationale a poussé les entreprises à moderniser considérablement leur gestion, celle de l'Etat demeure trop souvent archaïque. Alors que les entreprises rivalisent d'efforts et d'intelligence pour améliorer la qualité des services rendus, la culture administrative fait encore trop souvent prévaloir, dans les relations avec les citoyens, la certitude des prérogatives de puissance publique.

Il n'y a pourtant plus de secteur protégé. L'ouverture des frontières expose l'ensemble de nos fonctions collectives à la concurrence internationale. Il est temps qu'à son tour l'Etat change ses habitudes et travaille avec les méthodes d'aujourd'hui. L'Etat ne doit pas être un frein à la modernisation du pays tout entier.

CONCLUSION