Législation communautaire en vigueur Document 300Y1208(01) Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé: [ 15.10.10 - Généralités et programmes ] [ 01.60.60 - Contrôle financier ] 300Y1208(01) Rapport spécial nº 14/2000 sur la PAC et l'environnement, accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 353 du 08/12/2000 p. 0001 Texte: Rapport spécial no 14/2000 sur la PAC et l'environnement, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (2000/C 353/01) TABLE DES MATIÈRES >EMPLACEMENT TABLE> SYNTHÈSE L'intensification de la production agricole, encouragée notamment par le niveau élevé des aides accordées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) et en partie par les tendances agronomiques, a engendré des problèmes environnementaux préoccupants. Le rapport sur "L'environnement dans l'Union européenne", récemment publié par l'Agence européenne pour l'environnement, analyse de manière approfondie les dommages environnementaux imputables à certaines pratiques agricoles. Le présent rapport de la Cour traite des insuffisances environnementales des modifications apportées aux organisations communes de marchés (OCM) dans le secteur des cultures arables et de l'élevage par la réforme de la PAC de 1992. Il examine par ailleurs les difficultés qui font que les bienfaits pour l'environnement escomptés des nouvelles mesures d'accompagnement [règlement (CEE) n° 2078/92 du Conseil sur les mesures agroenvironnementales et règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil sur les mesures forestières en agriculture] n'ont pu être concrétisés. Entre autres objectifs politiques, la baisse des prix institutionnels pour les cultures arables (voir points 10 - 16) visait à réduire l'incitation à la production intensive. Mais le versement d'aides à la superficie qui compensent les pertes de revenus des exploitants agricoles dues aux réductions de prix, la dévaluation de certaines devises par rapport à l'écu et le niveau élevé des prix sur le marché mondial dans les années qui ont suivi la réforme ont globalement freiné la réduction des incitations à l'emploi de méthodes de production plus intensive qui était visée. Dans le secteur de l'élevage (voir points 19 - 26), la réforme a instauré une prime à l'animal subordonnée à une certaine densité de cheptel, mais l'objectif d'une extensification de la production n'a pas été atteint. Tout en limitant les demandes d'aide au nombre d'animaux éligibles, les exploitants ont en réalité gardé autant d'animaux qu'ils le souhaitaient. En outre, la baisse des prix de l'alimentation animale à la suite de celle des prix des céréales a encouragé l'élevage de bétail à l'étable. La réforme n'a pas non plus apporté de solution aux graves problèmes de pollution par les nitrates, dus aux insuffisances de l'élimination des déchets dans les régions de production intensive de porcs et de volailles. Ces problèmes sont aggravés par l'application peu satisfaisante de la directive communautaire relative aux nitrates par les États membres. L'aide communautaire a continué par ailleurs à soutenir certaines formes de production agricole qui ont des effets secondaires négatifs sur l'environnement, comme la production de tabac, de betterave à sucre, de lait, de vin, de fruits et légumes, de lin textile et de fourrage séché artificiellement (voir points 27 - 30). Les "mesures d'accompagnement" des modifications liées à la réforme des OCM de 1992 comportaient une mesure agroenvironnementale visant à offrir une compensation financière aux exploitants qui mettent en oeuvre des techniques favorables à l'environnement mais coûteuses, et une mesure forestière visant à compenser les frais et les pertes de revenu agricole des exploitants qui plantent des arbres sur leurs terres. Ces mesures ont conféré à la PAC des objectifs clairs en matière d'environnement, à savoir réduire les effets polluants de l'agriculture, favoriser une extensification de l'exploitation profitable à l'environnement, contribuer à une gestion des zones rurales compatible avec l'équilibre environnemental et lutter contre l'effet de serre. Toutefois, ni la Communauté ni les États membres n'ont ciblé l'utilisation des fonds communautaires selon des priorités environnementales préétablies (voir points 37 - 69). En ce qui concerne l'approbation des programmes, la Commission n'a pas déployé des ressources suffisantes, ce qui s'est traduit par des déficiences à ce niveau ainsi que dans la gestion de programmes. Par suite, les fonds n'ont pas été affectés aux zones présentant les problèmes et/ou les risques les plus sérieux dans le domaine agroenvironnemental. Des modalités d'application n'ont été arrêtées que quatre ans plus tard pour les mesures agroenvironnementales et ne l'ont jamais été pour les mesures de boisement. L'efficacité de certains programmes est compromise par des insuffisances au niveau de la conception des programmes. Dans certains cas, les montants des aides sont trop faibles pour inciter les exploitants à adopter des techniques qui respectent l'environnement; dans d'autres, le niveau du soutien étant fondé sur le coût moyen du respect des exigences du programme par les exploitants, ces derniers ont bénéficié d'aides sensiblement supérieures à leurs frais réels (voir points 54 - 60). L'aide ne devrait être accordée que lorsque les engagements de l'exploitant vont au-delà des exigences définies par la directive relative aux nitrates et de pratiques agricoles satisfaisantes. En raison du défaut de mise en oeuvre de la directive relative aux nitrates par les États membres et de l'absence de "Codes de bonne pratique agricole" pour une grande partie des terres cultivées en Europe, il existe un risque que, localement, les mesures agroenvironnementales soient souvent incompatibles avec le "principe du pollueur-payeur" du traité CE, en d'autres termes que le contribuable européen assume des coûts en fait imputables aux exploitants agricoles. Par ailleurs, la coordination entre les différents régimes ayant une incidence sur les aspects environnementaux de l'agriculture laisse à désirer (voir points 61 - 70). S'agissant de la mise en oeuvre et du contrôle des programmes (voir points 71 - 81), l'application de la mesure agroenvironnementale, en particulier, est très lourde pour les infrastructures administratives communautaires et nationales. Les problèmes de contrôle sont liés aux faiblesses de la coordination entre les mesures agroenvironnementales et le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) et au fait que rien n'a été fait pour parer aux risques spécifiques de contrôle générés par les mesures agroenvironnementales et les mesures de boisement. Ainsi, il est très difficile de vérifier si les exploitants respectent les limites imposées à l'utilisation d'engrais, alors qu'il s'agit de l'une des conditions de l'octroi de l'aide dans le cadre de la plupart des programmes. Pour ce qui concerne l'évaluation (voir points 82 - 89), étant donné l'absence, tant au niveau communautaire que national, de définition d'objectifs quantitatifs et, assez largement, d'examen approfondi de la situation de l'environnement avant le lancement des programmes, il est difficile de suivre, au regard de critères harmonisés et mesurables, les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs environnementaux depuis le démarrage des programmes. Les conclusions et les recommandations du rapport (points 90 - 102) mettent en relief le fait que la Communauté n'a pas encore réussi à engager plus fortement la PAC sur la voie de l'écologie. Compte tenu des dernières propositions de modification de la PAC figurant dans l'"Agenda 2000", qui s'inscrivent dans la tendance à donner la priorité à l'environnement dans le cadre de la politique agricole, la Cour estime que les règles concernant l'"écoconditionnalité", actuellement facultatives, auraient dû être obligatoires dans l'ensemble de l'Union européenne (UE). Il est nécessaire que les États membres améliorent la conception, la mise en oeuvre, le contrôle, le suivi et l'évaluation des programmes. La Commission doit améliorer les procédures d'approbation des programmes et de suivi sur place, en veillant à disposer d'un personnel suffisant, possédant les compétences appropriées, afin d'assumer correctement ses responsabilités. Il conviendrait de mener une étude approfondie de toutes les mesures liées à l'environnement qui ont une incidence sur l'agriculture, afin d'obtenir une meilleure coordination entre les différentes initiatives communautaires. Enfin, il est nécessaire de mieux cibler les aides communautaires sur les zones prioritaires et de lutter avec plus d'efficacité contre les activités néfastes à l'environnement. INTRODUCTION 1. Le traité de Rome stipule, en son article 33 [ancien article 39, paragraphe 1, point a)](1) que la PAC doit garantir "...un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre". En raison du coût croissant de la main-d'oeuvre et de l'augmentation du prix des terres, elle-même imputable à l'urbanisation, l'emploi dans le secteur agricole a décru tandis que les méthodes de production sont devenues plus intensives. Jusque dans les années 80, le niveau élevé du soutien des prix et des autres aides liées à la production a renforcé ces tendances et fortement incité les producteurs à se mécaniser et à faire un usage abondant des produits de l'agrochimie (engrais contenant nitrate et phosphate, herbicides, insecticides et fongicides). On sait qu'aujourd'hui moins de 5 % de la population de l'UE nourrit le reste. Mais ce résultat a un prix, à savoir la concentration de l'agriculture intensive dans les zones offrant une combinaison d'avantages (par exemple, bonne fertilité du sol, conditions climatiques favorables et proximité des sources d'intrants et des marchés) et la tendance à l'abandon de l'agriculture sur les terres marginales et/ou dans les régions reculées. Ces deux tendances sont préoccupantes pour l'environnement. 2. En raison de la concentration et de l'intensification de l'agriculture, l'utilisation moyenne d'engrais azotés atteint 34 t par miles carrés en Allemagne et au Royaume-Uni, alors qu'elle est de 7,6 t aux États-Unis(2), même si cette utilisation a sensiblement diminué entre 1988 et 1992 (voir tableau 1). De grandes quantités de nitrates sont absorbées par le sol en cas d'utilisation importante d'engrais et de lisier. Sous l'effet des pluies et de l'extension de l'irrigation, ces nitrates pénètrent dans les eaux de surface, mais aussi dans les nappes phréatiques, entraînant une eutrophisation qui menace la vie aquatique. Une accumulation de nitrates dépassant la limite de 50 ml par litre fixée par la directive communautaire relative à l'eau potable fait que cette eau ne peut plus être utilisée pour la consommation humaine, car au-delà de ce niveau elle est nuisible à la santé. La pollution des eaux est un problème environnemental alarmant, en particulier dans les régions souffrant de pénurie d'eau. Tableau 1 Consommation d'engrais artificiels (à savoir, azote, phosphate et produits à base de potasse) 1988 - 1997 >EMPLACEMENT TABLE> 3. En raison de cette surexploitation, de la mécanisation intense, etc. dans certaines régions, la terre se trouve parfois à tel point privée de son contenu organique et d'oligoéléments que ce processus risque de devenir irréversible. L'Agence européenne pour l'environnement (AEE) a souligné que "la perspective que les niveaux tombent au-dessous du seuil nécessaire à la conservation d'un sol stable, fertile et sain, même si les éléments attestant une évolution vers ces niveaux critiques sont équivoques, est extrêmement préoccupante"(3). La qualité du sol se détériore en outre sous l'effet d'une irrigation accrue, facteur d'érosion. Par ailleurs, les produits agricoles eux-mêmes absorbent des éléments toxiques provenant principalement des pesticides, mais aussi des engrais, ce qui risque de mettre en danger la santé des hommes et la faune. Il convient de noter que l'on trouve toujours des traces de DDT, dont l'usage est interdit depuis maintenant 30 ans, dans l'environnement et les produits animaux ainsi que chez l'homme. 4. Le traité sur l'Union européenne reconnaît "l'agriculture" et "l'environnement" comme étant des domaines politiques du ressort de la Communauté et il prévoit l'intégration de priorités en matière d'environnement dans les autres politiques communautaires. En 1992, les dispositions du traité ont été transposées en objectifs politiques spécifiques par le cinquième programme d'actions environnementales de la Communauté, intitulé "Vers un développement durable". Le cinquième programme d'actions environnementales fournissait une analyse approfondie des défis que l'UE doit relever dans le domaine de l'environnement, et se concentrait sur cinq secteurs cibles de la politique communautaire, dont l'agriculture. Le fait que le traité prévoit la prise en compte des préoccupations environnementales dans toutes les activités communautaires a représenté un défi de première importance pour les responsables de la PAC, dont l'attention était traditionnellement centrée sur les objectifs économiques de celle-ci. Toutefois, comme le précise le cinquième programme d'actions environnementales: "les politiques visant à promouvoir le développement économique sont vouées à l'échec si elles n'intègrent pas la dimension environnementale [...] La Terre exige des 'investissements' particuliers pour demeurer un écosystème sain et pour permettre une croissance économique soutenable"(4). 5. Le cinquième programme d'actions environnementales dressait un réquisitoire complet contre les pratiques contemporaines dans le secteur agricole et concluait que dans de nombreuses régions de la Communauté; "ce phénomène entraîne la surexploitation et la dégradation des ressources naturelles dont, en définitive, l'agriculture elle-même dépend, à savoir la terre, l'eau et l'air [...]. Dans ces conditions, la recherche d'un équilibre plus durable entre l'activité agricole et les ressources du milieu naturel est non seulement souhaitable du point de vue de l'environnement(5), mais aussi profondément logique du point de vue de l'agriculture et de l'économie". À cette fin, le cinquième programme d'actions environnementales fixait une série d'objectifs à moyen et à long terme pour la politique communautaire et indiquait comment et par qui ces objectifs devaient être atteints (voir annexe I). Le cinquième programme d'actions environnementales offre donc un ensemble de références permettant de mesurer les résultats de la Communauté. 6. Au moment même où le cinquième programme d'actions environnementales était négocié, une réforme majeure de la PAC était mise en oeuvre sous l'autorité du Commissaire à l'agriculture de l'époque, M. Ray MacSharry. Même si, à l'origine, cette réforme était rendue nécessaire par la surproduction et le poids toujours accru des dépenses, elle était censée, avec la directive de 1991 relative aux nitrates, résoudre certains problèmes environnementaux engendrés par l'intensification excessive de la production agricole. Elle apportait deux types de modifications à la PAC, qui étaient importantes pour l'environnement: premièrement, elle réduisait le soutien des prix dans le cadre des organisations communes de marchés (OCM) pour les cultures arables et l'élevage; deuxièmement, elle introduisait de nouvelles mesures d'accompagnement axées sur l'environnement. 7. Entre-temps, la réforme "Agenda 2000" a apporté d'autres modifications à la PAC, qui se sont inscrites dans cette tendance visant à accorder la priorité à l'environnement dans la politique agricole. Selon les conclusions du Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999, "le contenu de cette réforme assurera que l'agriculture soit multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions ayant des problèmes spécifiques, capable d'entretenir le paysage, de maintenir l'espace naturel et d'apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural, et de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l'environnement et de préservation du bien-être des animaux"(6). Comme l'AEE l'a récemment souligné, "Les réformes prévues par l'Agenda 2000 promettent la poursuite des progrès actuels dans ce domaine... Globalement, les progrès vers une internalisation de l'agriculture vont dans la bonne direction en réduisant les aides nuisibles à l'environnement et en mettant en place de nouveaux instruments économiques, mais à un rythme lent"(7). Cependant, l'Agence affirme également que: "le secteur agricole est encore marqué par de nombreuses distorsions de marché qui incitent les exploitants à adopter des pratiques agricoles nuisibles... une intégration ayant une incidence réelle et sensible sur l'environnement doit encore être réalisée"(8) (voir l'annexe II, qui résume certains passages du dernier rapport de l'Agence sur l'état de l'environnement en Europe). 8. Le présent rapport analyse l'importance environnementale des changements politiques apportés aux OCM par la réforme de la PAC de 1992 (voir points 10 - 31). Il évalue également l'ampleur des difficultés qui font que les avantages que les "mesures d'accompagnement" étaient censées apporter au plan de l'environnement n'ont pu être concrétisés. Dans le cadre de cet audit, la Cour, avec le soutien de spécialistes externes, a examiné les programmes et les évaluations des États membres, les publications spécialisées dans la recherche, les rapports de l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), certains travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), des rapports de la Commission, des études effectuées par des experts de l'environnement pour le compte de cette dernière, ainsi que les résultats de ses propres audits antérieurs de la bonne gestion ou de ses audits relatifs à la déclaration d'assurance. Sur le terrain, une série de visites d'audit a été réalisée auprès des services de la Commission, de l'AEE, de l'OCDE, en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie, au Portugal, en Autriche et en Finlande, afin de vérifier sur place la mise en oeuvre des "mesures d'accompagnement" et de recouper les informations provenant d'autres sources. Par ailleurs, les résultats d'audits effectués en parallèle par les institutions nationales de contrôle danoise, finlandaise, néerlandaise, suédoise et britannique ont été pris en compte. 9. Le tableau 2 présente une ventilation des dépenses du FEOGA-Garantie, qui fait apparaître une augmentation régulière, en termes absolus aussi bien que relatifs, de la part du budget consacrée aux "mesures d'accompagnement" axées sur l'environnement. Cinq ans après la réforme et le cinquième programme d'actions environnementales, elles représentent 4,5 % des dépenses totales du FEOGA-Garantie, malgré la charge du cofinancement pesant sur les États membres, qui peut atteindre 50 % des dépenses totales. D'autres ressources communautaires relevant des principales OCM, des Fonds structurels ou d'autres initiatives communautaires ont également une incidence sur les aspects environnementaux de l'agriculture, mais les coûts engendrés ne peuvent être chiffrés, car la part consacrée à l'agroenvironnement n'apparaît pas en tant que telle dans les différents systèmes de comptabilité de gestion de la Communauté. Tableau 2 Ventilation des dépenses du FEOGA par secteur, 1993 - 1997 >EMPLACEMENT TABLE> L'INCIDENCE ENVIRONNEMENTALE DES ORGANISATIONS COMMUNES DE MARCHÉS APRÈS 1992 Cultures arables 10. Bien que l'article 10, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil stipule que "l'État membre prend les mesures nécessaires pour rappeler aux demandeurs la nécessité de respecter la réglementation en vigueur dans le domaine de l'environnement", la Commission n'a assuré aucun suivi qui aurait permis de veiller à son application par les États membres. Dans la pratique, l'Italie ne s'est pas conformée à cette disposition et, par ailleurs, ni la Belgique ni le Portugal n'ont indiqué à la Cour selon quelles modalités ils la mettent en oeuvre. 11. Pour les cultures arables, la réforme a réduit les prix institutionnels et instauré les paiements directs fondés sur la surface; ce faisant, l'objectif en matière d'environnement était de réduire les incitations à la production intensive liées aux mesures de la PAC, qui suppose l'utilisation de grandes quantités de substances agrochimiques(9). Cependant, cet objectif a été contrebalancé par d'autres facteurs. L'effet escompté des réductions des prix institutionnels sur les prix du marché intérieur a été compromis par la hausse inattendue du prix des céréales sur le marché mondial. Dans certains États membres, les taux de change de l'écu vert fixés dans le cadre du système agromonétaire ont renforcé le soutien des prix. En conséquence, les exploitants grecs, espagnols, italiens et britanniques ont enregistré des hausses réelles sensibles des prix entre 1992 et 1995, sans parler de l'augmentation des coûts des importations d'intrants (voir tableau 3). La Communauté n'ayant pas su enrayer cette évolution, la réforme n'a pas eu d'incidence durable et notable sur l'utilisation des engrais artificiels par les exploitants, comme la Commission l'a observé depuis: "En examinant les données de plus près, on s'aperçoit que la plus forte diminution du taux d'application (kilogrammes par hectare) s'est produite entre 1989 et 1992 dans un contexte général de baisse de l'utilisation des engrais azotés entre 1985 et 1995 (UE-15)"(10). Depuis lors, la quantité utilisée est restée plutôt stable (voir tableau 1). Dans son rapport, l'AEE signale même une augmentation progressive de l'utilisation des engrais azotés après 1992(11). Tableau 3 Évolution des prix du marché concernant les cultures arables d'États membres sélectionnés, 1992 - 1995 Le tableau ci-après montre que dans certains États membres, les prix du marché concernant les cultures arables ont augmenté entre 1992 et 1995. Les chiffres corrrespondent aux valeurs marchandes par tonne, exprimées en monnaies nationales, soit en drachmes pour la Grèce, en pesetas pour l'Espagne, en livres pour l'Irlande, en lires pour l'Italie et en livres pour le Royaume-Uni. Dans certains cas, les prix du marché ont poursuivi leur hausse après 1995; c'est le cas de la Grèce, où le prix de l'orge est passé de 52680 drachmes en 1996 à 52970 drachmes en 1997. >EMPLACEMENT TABLE> 12. De même, si le poids total des pesticides utilisés dans l'UE a régulièrement diminué jusqu'en 1995, il a augmenté à nouveau en 1996. En fait, lorsque des réductions notables ont été obtenues au niveau local, il apparaît que cela est souvent dû à des initiatives autonomes prises par les États membres, comme par exemple le programme d'actions contre les pesticides instauré au Danemark en 1987, qui est centré sur la formation des exploitants à la bonne utilisation des pesticides(12). Des programmes analogues sont mis en oeuvre en Finlande, aux Pays-Bas et en Suède. Par ailleurs, dans ces États membres, l'instauration de taxes sur les pesticides en a réduit la consommation de manière spectaculaire. 13. Des paiements compensatoires plus élevés pour les terres irriguées que pour les terres non irriguées ont été versés, ce qui a poussé les exploitants à utiliser davantage d'eau. En ce qui concerne l'Union européenne, l'augmentation des surfaces irrigables a été de 123000 ha par an dans les années 90(13). L'AEE constate que "L'agriculture est le plus grand consommateur d'eau dans l'Europe du Sud, et cette consommation va en augmentant"(14). Elle indique également que, globalement, l'eau est tirée en moyenne à 21 % de ressources d'eau renouvelables et que ce niveau est supportable. Or, dans de nombreuses parties de l'Europe méridionale, l'utilisation de l'eau pour l'agriculture est beaucoup trop importante: dans certaines régions d'Espagne, par exemple, "l'irrigation et la gestion de l'eau constituent l'une des plus grandes menaces pour la conservation de la nature"(15). L'irrigation s'accompagne en outre souvent de l'intensification, c'est-à-dire d'une utilisation plus importante d'engrais et de pesticides(16). La production de maïs, encouragée par des paiements compensatoires plus élevés que ceux qui sont accordés pour d'autres céréales, a aussi très souvent des effets négatifs sur l'environnement, car elle demande davantage d'eau et de produits agrochimiques que celle des céréales qu'elle remplace. La production de maïs est concentrée dans le sud de l'Europe, où les ressources en eau sont rares et où les problèmes liés à la pollution par les nitrates s'amplifient, même si leur niveau de gravité est encore inférieur à la moyenne de l'UE. 14. La réforme a également instauré des aides élevées pour le tournesol et le blé dur, ce qui en a encouragé la production. Or, la culture du tournesol cause des problèmes de lessivage des nitrates, car elle laisse le sol à nu pendant la plus grande partie de l'année - 250 jours par an contre 144 jours en moyenne pour les autres cultures(17). Quant au blé dur, le niveau élevé du soutien versé pour sa culture et l'extension continue des zones déclarées en vue du paiement de l'aide ont entraîné une diminution des rares landes sèches en Espagne, au détriment de la faune(18). 15. Par ailleurs, il était prévu que l'aide serait seulement versée pour des terres normalement utilisées pour des cultures arables avant la réforme, dans le but de limiter les dépenses communautaires mais aussi d'empêcher que de vastes pâturages précieux pour l'environnement ne soient convertis en cultures arables. Pourtant, de vastes herbages ont été classés comme éligibles à l'aide, sous prétexte qu'ils étaient traditionnellement utilisés pour des cultures arables dans le cadre de longues rotations. En Suède, une évaluation officielle a montré que l'introduction de l'aide aux cultures arables a favorisé la production de céréales plus que les pâturages, ce qui a eu des effets négatifs sur l'environnement(19). Des résultats analogues ont été observés en Espagne. Les conséquences d'une telle conversion sur l'environnement sont généralement négatives, la culture de céréales nécessitant davantage de pesticides et occasionnant une lixiviation des substances nutritives plus importante que pour les pâturages. 16. Le nouveau régime a un effet négatif sur l'environnement, lié au fait que l'aide favorise les régions à hauts rendements et défavorise les régions à faibles rendements. Les hauts rendements d'avant la réforme étaient obtenus par le recours à certaines pratiques intensives qui sont désormais reconnues par le cinquième programme d'actions environnementales comme ne pouvant se justifier. Par contre, les régions défavorisées à faibles rendements ont souvent une grande valeur pour l'environnement, en raison du caractère extensif de l'exploitation, qui produit une plus grande biodiversité que ne le feraient des terres abandonnées. Dans ces régions, les montants peu élevés de l'aide "surface" contribuent à la faible viabilité à long terme des exploitations et compromettent l'incidence bénéfique pour l'environnement de certains modes d'exploitation, dès lors que se pose le problème de la marginalisation ou de l'abandon des terres. Ainsi, en Campanie (Italie), les montants de l'aide aux cultures arables varient entre 446 écus/ha dans la zone fertile de Napoli Pianura et 88 écus/ha dans la zone pauvre de Salerno Montagna Interna (1995/1996). Gel des terres 17. La réforme comprenait une disposition en faveur du gel de terres, obligeant les exploitants qui consacrent leurs terres aux cultures arables à en soustraire une partie à la production. Le gel des terres a un potentiel environnemental élevé(20). 18. Le règlement (CEE) n° 2293/92 du Conseil prévoit que "les États membres appliquent les mesures appropriées qui correspondent à la situation particulière des superficies gelées, de façon à assurer la protection de l'environnement"(21). La Commission aurait dû veiller au respect de cette disposition par les États membres. Or, si certains d'entre eux ont réalisé le potentiel environnemental du gel des terres, ce n'est pas le cas pour d'autres (voir tableau 4). Ainsi, alors que le Danemark a instauré des règles détaillées et complètes pour l'entretien des terres gelées, la France "ne s'est pas encore beaucoup préoccupée"(22) des aspects environnementaux. Par exemple, le problème du lessivage des nitrates se pose souvent lorsque le sol reste nu. Malgré cela, les instructions initiales de l'administration française autorisaient le fait que les terres gelées restent dénudées et, même après révision, elles ne prévoyaient la présence d'une couverture végétale qu'à partir du 1er mai, alors que le lessivage des nitrates est le plus important pendant les mois d'hiver. En Espagne, les exploitants doivent soit labourer soit pulvériser régulièrement leurs champs, pratiques qui peuvent favoriser l'érosion du sol et la pollution par les pesticides. Tableau 4 Mise en oeuvre par les États membres des dispositions existant en matière d'entretien des terres gelées >EMPLACEMENT TABLE> Élevage 19. La réforme dans le secteur de la viande bovine visait à "encourager la production extensive par l'augmentation des primes et l'introduction de limites strictes à l'élevage"(23). La Communauté avait pour objectif de limiter les dépenses, mais aussi de combattre "la tendance accrue à l'intensification"(24) en limitant le nombre d'animaux à l'hectare pour lesquels les primes de base sont versées(25). Le paiement s'opère en fonction du nombre d'animaux jusqu'à un facteur de densité maximal de 2 unités de gros bétail (UGB) à l'hectare; une "prime à l'extensification" supplémentaire est versée lorsque le facteur de densité est inférieur à 1,4 UGB/ha. 20. Dans la pratique, cependant, les règles communautaires permettent aux exploitants de détenir autant d'animaux qu'ils le souhaitent, sous réserve qu'ils limitent leurs déclarations au nombre éligible. Les organisations de producteurs ont très vite remarqué cette faiblesse et l'une d'entre elles indiquait à ses membres qu'après avoir fait leurs calculs, s'ils voyaient que leur nombre de leurs têtes de bétail était juste supérieur à 1,4 UGB/ha, cela pouvait valoir la peine de ne pas déclarer quelques animaux afin d'être éligible à la prime pour tous les autres(26). 21. S'agissant des petits producteurs, le règlement (CEE) n° 2066/92 du Conseil précise qu'"un producteur est exempt de l'application du facteur de densité lorsque le nombre d'animaux détenus sur son exploitation et à prendre en considération pour la détermination du facteur de densité ne dépasse pas 15 UGB"(27). Cette concession atténue considérablement l'effet de la mesure: ainsi, au Portugal, 90 % des éleveurs sont exempts(28). Par ailleurs, bien que l'intention du Conseil ait été que cette concession profite aux petits producteurs, les règles de la Commission en font bénéficier les grands producteurs pratiquant l'élevage intensif(29): tout producteur, indépendamment de la taille de son exploitation, peut percevoir des primes pour les 15 premières UGB, même s'il n'a ni pâturage ni superficie portant du fourrage. 22. Ainsi s'est trouvé limité, en général, l'effet sur l'élevage des restrictions de la densité des animaux; une étude réalisée au Royaume-Uni a, par exemple, fait apparaître qu'au moment de l'enquête 20 % seulement des éleveurs de bovins envisageaient de modifier leurs pratiques de gestion en réaction à ces règles(30). Par ailleurs, les règles concernant le facteur de densité ont eu certaines conséquences négatives sur l'environnement. Dans la vallée de l'Èbre, en Aragon (Espagne), où sont concentrées des unités d'engraissement de bétail et où le facteur de densité est nettement supérieur à 2 UGB/ha, les producteurs n'en ont pas moins bénéficié de primes aux bovins en affermant des pâturages dans les proches Pyrénées. L'environnement a souffert non seulement de la poursuite de l'intensification de la production dans la vallée de l'Èbre, mais encore de l'abandon effectif de zones de pâturage de montagne(31). 23. Dans le secteur des ovins et des caprins, la mise en place de l'OCM en 1980 a entraîné une augmentation importante du nombre d'animaux, qui est passé de 81 millions en 1970 à 113 millions en 1990 dans l'Europe des 12. L'instauration de restrictions des quotas individuels a permis de stabiliser la taille des troupeaux, mais à des niveaux qui sont exagérés dans certains endroits(32). Cela entraîne une surexploitation des pâturages - avec déracinement et destruction de la végétation - qui, à son tour, se traduit par une perte au niveau de la biodiversité et provoque l'érosion des sols. Ce problème se pose encore dans certaines régions de Grèce, d'Irlande et du Royaume-Uni(33). 24. Les règlements qui régissent les OCM dans les secteurs de la viande bovine et des viandes ovine et caprine permettent aux États membres d'appliquer les règles de l'"écoconditionnalité" - c'est-à-dire d'imposer aux exploitants des mesures de protection de l'environnement appropriées à l'OCM concernée et de retirer l'aide communautaire à ceux qui ne les respectent pas. Ces mesures n'ont cependant pas eu d'incidence sensible(34). À ce jour, seuls la Grèce et le Royaume-Uni ont instauré de telles mesures (voir tableaux 5 et 6). Tableau 5 Règles relatives à "l'écoconditionnalité" dans le cadre de l'OCM dans le secteur de la viande bovine >EMPLACEMENT TABLE> Tableau 6 Règles relatives à "l'écoconditionnalité" dans le cadre de l'OCM dans le secteur de la viande ovine et caprine >EMPLACEMENT TABLE> 25. L'encouragement à la production de maïs fourrager par l'établissement de niveaux élevés de soutien communautaire, ainsi que la diminution des prix de l'alimentation animale à la suite de celle des prix des céréales depuis 1992, ont avantagé l'élevage intensif à l'étable par rapport au pacage sur les pâturages. La Commission et Eurostat, l'Office statistique des Communautés européennes, ont reconnu que quelques "éléments de la réforme de 1992 ont eu une incidence négative du point de vue de l'environnement [...]. L'extension au maïs ensilage de l'aide prévue pour les céréales grain est un bon exemple [...]. Elle a conféré un avantage comparatif supplémentaire à l'élevage bovin intensif, en particulier laitier, au détriment de l'élevage extensif"(35). 26. La politique communautaire depuis la réforme présente en outre une faiblesse majeure, à savoir qu'elle ne s'est pas attachée à résoudre les graves problèmes environnementaux occasionnés par la production intensive de bétail en Europe. On estime qu'"une exploitation moderne (relativement petite) de 40 ha, possédant un troupeau de 50 vaches laitières et un autre de 50 truies, a un potentiel de pollution équivalant à celui d'un village de 1000 habitants"(36). Le contribuable européen supporte le coût du régime des restitutions à l'exportation, qui, dans sa forme actuelle, encourage indirectement l'élevage intensif de porcs à l'intérieur de vastes bâtiments clos pouvant contenir plusieurs milliers d'animaux(37). Ces méthodes de production peuvent entraîner de graves problèmes de pollution par les nitrates provenant des déchets animaux(38) et avoir de graves conséquences pour la santé des animaux, le "potentiel de contrôle efficace des maladies allant probablement en s'affaiblissant, si l'ensemble du problème n'est pas résolu"(39). Cette forme de pollution est particulièrement préoccupante aux Pays-Bas et en Belgique, ainsi qu'en France (Bretagne), en Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) et en Italie (Lombardie)(40). Les OCM non concernées par la "réforme MacSharry" 27. Plusieurs des OCM non incluses dans la "réforme MacSharry" ont été réformées récemment, mais l'incidence environnementale qu'auront ces modifications du régime dépendra de leur mise en oeuvre rapide, complète et rigoureuse par les États membres. La culture du tabac, qui exige de grandes quantités d'engrais et de pesticides, cause des dommages dans l'Europe méridionale, où elle est concentrée. Ni le régime concernant le secteur du lait et des produits laitiers, où la production intensive contribue pour une large part aux problèmes de pollution par les nitrates et d'autres déchets agricoles, ni le régime concernant le secteur du sucre, où de grandes quantités d'eau et d'herbicides sont nécessaires pour la culture des betteraves, ne prennent en compte les aspects environnementaux. Le recours aux pesticides est important dans les régions où est pratiquée l'horticulture intensive, mais également dans certaines régions viticoles(41). La Cour a déjà signalé des cas de pollution des nappes phréatiques résultant de la destruction par incinération de grandes quantités de fruits retirés du marché avec le soutien de la Communauté(42). 28. Même les développements de certaines OCM font apparaître que les préoccupations environnementales n'ont pas été prises en considération. Ainsi, l'octroi de l'aide communautaire à l'arrachage des vignes, mesure destinée à mettre fin à la surproduction de vin, n'est subordonné au respect d'obligations en matière de protection de l'environnement que si l'État membre en décide ainsi. Il s'agit là d'une déficience notable, car l'arrachage entraîne une "vulnérabilité accrue à l'érosion des sols. [...] En Grèce, 80 % des vignes arrachées se trouvaient dans les régions de production traditionnelle de Crète et du Péloponnèse, lesquelles sont par suite affectées par l'érosion, l'abandon des terres et les incendies"(43). L'arrachage a eu des effets négatifs en Espagne et en Sicile (Italie), où depuis 1992 plus de 15000 ha de vignes ont été arrachées, ce qui a entraîné un coût de 111 millions d'écus pour la Communauté. 29. L'OCM pour le lin textile a manifestement entraîné des dommages localisés. Les producteurs perçoivent une aide qui est fonction de la superficie, mais, contrairement à ce qui se passe pour les cultures arables, le concours communautaire est versé même si la terre n'était pas auparavant consacrée à la culture du lin textile. Les exploitants peuvent donc être éligibles à l'aide en plantant du lin, même sur des superficies pauvres du point de vue agronomique mais riches du point de vue environnemental, comme des prairies ou des pâturages extensifs. Le fait que le lin textile soit exclu du régime des cultures arables constitue en effet une incitation à le cultiver sur des terres auparavant non exploitées. Au Royaume-Uni, plusieurs sites d'intérêt scientifique particulier officiellement répertoriés ont été endommagés ou détruits par des exploitants cultivant du lin textile. 30. Le meilleur exemple que l'on pourrait donner du peu de considération accordée aux aspects environnementaux dans le cadre de la PAC est peut-être celui du régime non réformé de soutien à la production de fourrage séché, lequel prévoit deux taux d'aide: un taux faible pour le fourrage séché naturellement par le soleil et un taux élevé pour le fourrage séché avec des machines, pour compenser les frais de combustible. De telles subventions à la consommation d'énergie vont à l'encontre de la politique énergétique de la Communauté(44). La différenciation des aides a eu un effet très important sur le mode de séchage. En 1986, au moment où l'Espagne a adhéré à la Communauté, 61000 t de fourrage seulement étaient séchées artificiellement chaque année; en 1996/1997, c'était le cas pour 1414000 t, les producteurs ayant trouvé le taux élevé plus avantageux. La consommation annuelle d'énergie à laquelle ce système a abouti en Espagne seule correspond aux besoins annuels en électricité d'une ville de la taille d'Alicante (285000 habitants). Plus de 200000 ha de forêt sont nécessaires pour absorber le dioxyde de carbone supplémentaire produit par le séchage. 31. Comme l'a résumé un rapport, "bien qu'il soit souvent affirmé que la PAC a été 'réformée', tout l'édifice de l'agriculture européenne repose encore sur une politique de prix et de subventions élevés qui encourage indéniablement une production maximale [...]. La réforme de la PAC de 1992 a pris en considération les préoccupations environnementales, encore que de manière limitée. La Commission européenne prétend que la baisse des prix de certains produits essentiels a réduit le poids excessif des activités agricoles sur l'environnement. Elle aurait en particulier entraîné un recours moins intensif aux pesticides et aux nutriments dans le secteur des cultures arables, ainsi qu'une réduction des émissions (méthane, ammoniac et nitrates), notamment celles des élevages. En fait, cela ne fait guère de différence"(45). L'INCIDENCE ENVIRONNEMENTALE DES "MESURES D'ACCOMPAGNEMENT" 32. Les "mesures d'accompagnement" - à savoir les règlements (CEE) n° 2078/92, (CEE) n° 2079/92 et (CEE) n° 2080/92 du Conseil, du 30 juin 1992 - ont institué des aides en faveur de "méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement", "la préretraite en agriculture" et "le boisement des terres agricoles" respectivement(46). Dans la pratique, la mesure "préretraite" a eu une incidence insignifiante sur l'environnement: en effet, bien que l'article 2 du règlement (CEE) n° 2079/92 autorise les États membres à créer des "réserves écologiques" avec les terres agricoles qui ne sont plus exploitées, seule l'Irlande a fait usage de cette possibilité à ce jour, en réservant un total de 54 ha à des fins écologiques, pour un coût annuel de 54000 écus à charge du budget de l'UE. Compte tenu de son effet extrêmement limité sur l'environnement, la mesure "préretraite" ne sera pas analysée plus en détail dans le présent rapport. 33. Les objectifs globaux du règlement (CEE) n° 2078/92, communément appelé règlement "agroenvironnement", consistent à accompagner les changements prévus dans le contexte des organisations communes de marché, à contribuer à la réalisation des objectifs des politiques communautaires en matière agricole et d'environnement, ainsi qu'à offrir aux agriculteurs un revenu approprié. Les objectifs du règlement "boisement" (CEE) n° 2080/92 consistent à accompagner les changements prévus dans le contexte des organisations communes de marché, à contribuer à une amélioration à terme des ressources sylvicoles, à une gestion de l'espace naturel plus compatible avec l'équilibre de l'environnement, ainsi qu'à lutter contre l'effet de serre et à absorber le dioxyde de carbone(47). 34. Ces mesures étaient novatrices dans le cadre du FEOGA-Garantie, en attribuant aux États membres un rôle important dans le développement et la mise en oeuvre de la politique communautaire, conformément au principe de subsidiarité établi par le traité de Maastricht. Conformément au règlement "agroenvironnement", les États membres sont tenus d'élaborer des projets de programmes concrets conçus pour répondre aux exigences spécifiques de leur agriculture et de leur environnement, qui sont ensuite soumis à la Commission pour examen et approbation finale sous la forme d'une décision. Une unité au sein de la DG VI (Agriculture) de la Commission est chargée de cet examen approfondi; d'autres directions générales (Environnement et Contrôle financier) sont également consultées dans le cadre de la procédure d'approbation. Les programmes sont ensuite soumis à un vote au sein de "comité STAR"(48), avant approbation formelle par le commissaire responsable de l'agriculture. Les agriculteurs participent aux programmes en concluant des contrats de cinq ans avec les autorités nationales pour tout ou partie de leurs exploitations. Ils s'engagent alors à adopter les pratiques de production agricole prévues par les contrats. Toutefois, si les États membres jouent un rôle non négligeable dans le développement et la mise en oeuvre des programmes, en dernière instance et conformément au règlement financier, la bonne gestion financière des fonds communautaires relève toujours de la Commission. 35. Les aides sont fournies sous la forme de primes calculées par hectare (ha) ou par unité de gros bétail (UGB). Elles visent à indemniser les exploitants agricoles en raison de coûts supplémentaires résultant de leur participation aux programmes et/ou de pertes de rendement. La gestion et le contrôle des programmes sont assurés par les administrations nationales. Les dépenses sont cofinancées par la Communauté et les États membres, respectivement à concurrence de 75 %/25 % dans les régions défavorisées de l'UE (régions relevant de l'objectif 1) et de 50 %/50 % dans les régions plus prospères. Au mois d'octobre 1998, 158 programmes agroenvironnementaux avaient été approuvés sur la base desquels des contrats ont été signés pour près de 23 millions d'hectares de terres, soit 17 % de la superficie agricole totale de l'UE. L'objectif fixé par le cinquième programme d'actions environnementales en matière de participation - à savoir qu'en 2000, 15 % des terres agricoles européennes devaient faire l'objet de mesures agroenvironnementales - a donc été atteint avant la date prévue. Cependant, si l'on peut considérer que des taux de participation élevés sont un premier pas vers la réussite du programme, ils ne garantissent pas à eux seuls une incidence sensible sur l'environnement. À supposer qu'un hectare sur sept soit exploité de manière "soutenable", si les six hectares restants le sont selon des pratiques contraires à ce critère, les autres objectifs définis par le cinquième programme d'actions environnementales ne pourront être atteints. 36. La politique forestière proprement dite relève des États membres, mais le boisement des terres agricoles relève lui de la Communauté, et le règlement "boisement" fonctionne sur une base comparable au règlement "agroenvironnement". La Communauté cofinance les coûts de boisement et les coûts d'entretien des surfaces boisées pendant cinq ans et dédommage les agriculteurs pendant 20 ans pour les pertes de revenu découlant du boisement de surfaces agricoles. Actuellement, 43 programmes sont en cours dans l'UE. Ils ont permis le boisement de 700000 ha. Planification Planification de la Commission 37. Vu le faible volume des fonds disponibles, il importe de les orienter très précisément pour qu'ils produisent les meilleurs effets possibles. Or, la Commission n'a pas analysé de façon approfondie, au niveau de l'UE, les domaines ni les moyens permettant d'atteindre le mieux ces objectifs. Cette remarque vaut également pour le boisement. Le facteur déterminant pour l'absorption des fonds communautaires a donc été la volonté des États membres de participer au cofinancement. Dans les régions où la priorité est accordée aux aspects environnementaux et où des fonds sont disponibles au niveau local, les dépenses communautaires ont été relativement élevées; dans d'autres régions plus défavorisées, ou lorsque les actions agroenvironnementales et en faveur du boisement sont considérées comme moins importantes, les dépenses communautaires ont été faibles. 38. Comme le montrent les tableaux 7 et 8, cela s'est traduit par une mauvaise distribution des fonds de l'UE. Si l'on examine les écarts entre l'Autriche et la Grèce ou bien entre l'Allemagne et l'Espagne, par exemple, il apparaît clairement que ces deux groupes de pays ont approximativement la même superficie cultivable, mais qu'ils reçoivent des montants très différents pour les programmes environnementaux. L'Espagne et la Grèce ont des problèmes reconnus et urgents, comme la pollution de l'eau, la surexploitation des pâturages et l'érosion des sols, mais l'Allemagne et l'Autriche reçoivent des montants bien supérieurs, surtout pour des mesures appliquées à grande échelle, qui ne nécessitent pas de changements importants au niveau des pratiques agricoles établies. Avant son adhésion à l'UE en 1995, l'Autriche avait déjà une solide tradition en matière de dispositions réglementaires relatives à la protection de l'environnement; sa consommation d'engrais était inférieure à la moyenne de l'Europe des 12 et le facteur de densité de son élevage se situait, avec 0,7 UGB/ha, à peine à la moitié de la moyenne communautaire des 12, laquelle s'élevait à 1,3 UGB/ha. Bien que l'Autriche ne représente que 2 % de la superficie agricole communautaire, elle a absorbé 21 % des dépenses totales de l'UE en faveur des mesures agroenvironnementales. Tableau 7 Dépenses afférentes aux mesures agroenvironnementales, 1993 - 1997 >EMPLACEMENT TABLE> Tableau 8 Dépenses du FEOGA afférentes aux mesures de boisement 1993 - 1997 >EMPLACEMENT TABLE> 39. Par conséquent, le maintien de pratiques existantes est devenu l'objectif principal des aides accordées par l'UE dans le domaine agroenvironnemental, au détriment de la lutte contre les pratiques intensives nuisibles à l'environnement. Bien qu'il s'agisse là d'une utilisation légale et régulière des fonds au regard de la réglementation applicable à ce domaine, le soutien de pratiques existantes ne garantit l'optimisation des dépenses que si l'on peut démontrer qu'en son absence, ces pratiques cesseraient par abandon des terres agricoles ou par une intensification de l'agriculture. Cependant, la Commission a approuvé les programmes sans exiger des États membres qu'ils produisent des éléments suffisants attestant l'existence de tels risques. 40. Compte tenu de l'importance que le cinquième programme d'actions environnementales accordait à la lutte contre les effets nuisibles des pratiques d'exploitation intensive, l'affectation des ressources communautaires en fonction de la capacité et/ou de la volonté des États membres d'assurer un cofinancement, et non d'une évaluation objective des besoins, va totalement à l'encontre d'une répartition efficace de l'aide. La Commission a depuis reconnu (dans le contexte d'une demande d'amélioration de l'évaluation des programmes agroenvironnementaux) qu'il faut parvenir "à une réalisation effective de l'objectif d'appliquer des programmes agroenvironnementaux à travers tout le territoire de l'UE suivant les besoins"(49). Le principe de subsidiarité qui fait partie intégrante des règlements (CEE) n° 2078/92 et (CEE) n° 2080/92 du Conseil ne doit pas empêcher la Commission de mieux coordonner les efforts des États membres et de la Communauté par référence aux priorités agroenvironnementales et de boisement définies au niveau européen. 41. Entre-temps, la Commission a observé que "cinq États membres représentent à eux seuls 86 % des dépenses. La mise en oeuvre des programmes est généralement lente dans les zones de production agricole élevée et intensive. Dans ces zones, la biodiversité risque d'être soumise à une pression croissante"(50). Le nouveau règlement relatif au développement rural [règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil] est plus précis quant à la justification du programme et à la définition de stratégies de lutte contre les problèmes environnementaux causés par l'agriculture(51). 42. Ce n'est pas seulement au niveau géographique que le ciblage est insuffisant; l'important problème de la pollution atmosphérique d'origine agricole n'a pas été abordé de manière efficace. L'agriculture est responsable de 9 % du total des émissions de gaz à effet de serre en Europe; elle constitue la source principale de méthane (48 %) et de protoxyde d'azote (52 %) dans l'UE(52). Elle est également responsable de 95 % des émissions d'ammoniac en Europe et contribue ainsi à l'acidification(53). Le cinquième programme d'actions environnementales fixait des objectifs de réduction de cette pollution, mais les actions communautaires correspondantes sont encore attendues. Comme la Commission l'a observé, "bien que la contribution de l'agriculture à la pollution atmosphérique soit un fait avéré, aucune stratégie agroenvironnementale particulière n'a été adoptée pour tenter d'y remédier"(54). 43. Les conséquences de l'absence d'analyse des besoins environnementaux les plus importants de l'UE par la Commission avant de commencer à mettre en oeuvre les "mesures d'accompagnement" auraient pu être en partie contrebalancées si la Commission avait donné des consignes détaillées aux États membres pour la conception de leurs programmes. Le fait que la Commission n'ait pas mis en avant l'aspect environnemental de la politique de boisement a permis à plusieurs États membres de présenter des programmes faisant la part trop belle aux considérations d'ordre commercial. 44. Le défaut de priorité accordée aux besoins environnementaux aurait pu être partiellement corrigé si la Commission avait subordonné l'approbation des programmes à l'obtention d'avantages spécifiques et substantiels en matière d'environnement, au lieu d'approuver des programmes agroenvironnementaux qui n'établissaient pas clairement les priorités de l'environnement. Le rapport d'évaluation de la Commission relatif aux programmes environnementaux reconnaît cette déficience: "Dans de nombreux programmes, l'identification des objectifs doit être plus précise"(55). Au lieu de cela, la Commission a commencé par approuver des programmes agroenvironnementaux qui n'accordaient pas clairement la priorité à l'environnement. On peut citer en particulier la mesure française de 1993 appelée "prime à l'herbe"(56), qui a été approuvée par la Commission malgré les réserves émises par ses services en raison de l'insuffisance d'éléments la justifiant(57). Certaines faiblesses de cette mesure ont cependant donné lieu à une modification du programme de 1998. Le programme finlandais en matière de boisement constitue un autre exemple. Bien que la façon dont il pouvait être bénéfique pour l'environnement n'ait pas été démontrée, ce programme a été approuvé sous réserve que les autorités nationales fournissent les explications appropriées. Ces dernières n'ont pas satisfait à cette exigence, mais la Commission n'a pris aucune mesure en conséquence. 45. Les causes des déficiences susmentionnées, qui ont également eu des répercussions négatives sur la mise en oeuvre du suivi et du contrôle des actions, résident dans l'inadéquation des ressources humaines, à la fois en termes quantitatifs et qualitatifs, de l'unité chargée de l'agroenvironnement. La Commission n'a pas affecté suffisamment de personnel à ce domaine. Ce problème a été aggravé par le nombre de programmes à gérer, qui s'est avéré beaucoup plus élevé que prévu, et par l'extrême hétérogénéité des programmes en termes d'objectifs, de mécanismes administratifs, de pratiques agricoles financées et de coûts. Certains programmes nationaux, par exemple, couvrent le territoire du pays tout entier (c'est le cas notamment pour la Suède), d'autres concernent des régions administratives (par exemple en Italie) ou encore des zones topographiques, telles que des vallées fluviales particulières (par exemple au Royaume-Uni). La Commission aurait dû prévoir le grand nombre et la diversité des programmes: le Conseil, en approuvant le règlement (CEE) n° 2078/92, a mis en place un instrument politique d'une grande flexibilité, donnant à chaque État membre une grande autonomie pour concevoir des programmes adaptables à ses structures, systèmes et conditions environnementales propres tant au niveau national que régional ou local. 46. Les règlements (CEE) n° 2078/92 et (CEE) n° 2080/92 prévoient l'un comme l'autre que la Commission arrête des modalités d'application en matière d'agroenvironnement et de boisement. Des dispositions ont été prises pour aider la Commission à établir les prévisions budgétaires, mais celle-ci a tardé à adopter des modalités d'application à l'intention des États membres concernant la conception des programmes, leur mise en oeuvre, le contrôle et l'évaluation. Le règlement d'application concernant les mesures agroenvironnementales n'a été adopté que quatre ans après l'entrée en vigueur du règlement de base du Conseil, la plupart des programmes nationaux ayant entre-temps déjà été approuvés et leur mise en oeuvre ayant démarré(58). 47. En ce qui concerne le boisement, la Commission n'a, à ce jour, adopté aucune modalité d'application. Si elle a bien élaboré des règles détaillées, elles n'ont pas force de loi. Cette différence d'approche de la Commission entre mesures agroenvironnementales et mesures de boisement s'est traduite par des incohérences dans la mise en oeuvre de la politique communautaire. Par exemple, en ce qui concerne l'agroenvironnement, les États membres doivent fournir des éléments probants précis pour justifier les niveaux d'aide proposés pour le programme; ces niveaux spécifiques sont ensuite approuvés par la Commission. À l'inverse, en matière de boisement, ces informations ne sont pas exigées des autorités nationales; la Commission approuve des niveaux d'aide maximaux à l'intérieur desquels les États membres sont libres de fixer les montants des aides, sans que la Commission ait à se prononcer. 48. En ce qui concerne les besoins en personnel, la Commission a sous-estimé la charge de travail qui résulterait de la mise en oeuvre des "mesures d'accompagnement" pour ses propres agents. La dotation en personnel de l'unité responsable des actions agroenvironnementales, en particulier, était fondée sur l'hypothèse que les États membres ne soumettraient, pour la plupart, qu'un seul projet de programme pour approbation. En réalité, la majorité des États membres a proposé plusieurs programmes régionaux, ainsi que des actions "horizontales" couvrant l'intégralité du territoire national. Bon nombre de ces projets de programmes ont été modifiés pour tenir compte des observations de la Commission et certains, jugés impropres au cofinancement communautaire, n'ont pas été retenus. Par exemple, une proposition de la Belgique, visant à offrir une compensation aux exploitants qui utilisent moins d'engrais pour réduire la pollution par les nitrates, a été rejetée parce que cet État membre ne respectait pas la directive relative aux nitrates. Fin 1998, la Commission avait approuvé 158 programmes au total et plus de 270 modifications de programme, soit plus de 2500 mesures différentes, souvent complexes. 49. Par ailleurs, la Commission n'a pas revu les effectifs de son unité, même une fois que la sous-estimation de la charge de travail est devenue manifeste. En 1998, la gestion de dépenses supérieures à 1500 millions d'écus par an était confiée à l'équivalent de seulement 4,75 agents de grade A employés à temps complet. Le problème des sous-effectifs s'est aggravé du fait que les postes vacants n'ont pas été pourvus rapidement et que la continuité n'a pas été assurée. Sur les douze agents que comptait l'unité en octobre 1994 (pour s'occuper d'une multiplicité de mesures, dont les mesures agroenvironnementales), un seul était encore présent en juin 1996, et la majeure partie du personnel arrivé ensuite a elle-même été remplacée depuis. Même le poste de chef d'unité est resté vacant de septembre 1997 à mai 1998. De plus, en l'absence d'agents de grade C et B, les agents de grade A sont contraints de consacrer du temps à des tâches de secrétariat. 50. On relève également des insuffisances "qualitatives". Un seul agent de l'unité dispose d'une formation professionnelle en agronomie, et aucun n'est formé en matière d'environnement. Cela fait plus de douze ans que la Commission a entrepris de recruter des spécialistes en agronomie, et l'unité ne peut pas engager d'experts en environnement. Il a fallu attendre 1997 pour que des ressources en matière de conseil soient officiellement octroyées à l'unité; la seule formation spécialisée adéquate dispensée au personnel de l'unité ces cinq dernières années s'est limitée à un cours donné pendant deux demi-journées sur les techniques d'analyse. La mise en oeuvre du nouveau règlement relatif au développement rural représente un nouvel accroissement substantiel des tâches de la Commission; cette dernière devra quantifier correctement les ressources nécessaires pour faire face à cette nouvelle charge de travail. Planification des États membres 51. Le fait que l'octroi des fonds au niveau communautaire ne s'opère pas sur la base de priorités environnementales se retrouve largement aux niveaux national et régional dans les États membres. Comme la Commission a pu le constater, "le manque d'impact (des programmes environnementaux) est manifeste dans les zones d'agriculture intensive"(59). En règle générale, les fonds ne sont concentrés ni sur les zones hautement prioritaires en matière d'environnement, ni sur les activités agricoles les plus néfastes pour l'environnement. Ce problème se pose en Allemagne, en France, en Italie, en Finlande, au Portugal, en Autriche, en Suède et au Royaume-Uni (voir encadré 1). Encadré 1 En Allemagne, le ministère fédéral de l'environnement reconnaît que le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, qui représente 9 % des terres agricoles du pays, a des besoins urgents en matière de mesures agroenvironnementales en raison des pratiques d'agriculture intensive qui y ont cours, mais que 0,7 % seulement des financements communautaires à ce titre sont affectés à cette région. En Saxe, l'agriculture intensive est responsable de la pollution par les nitrates et de l'érosion des sols, mais peu de mesures visent le secteur le plus polluant dans cette région, à savoir les vastes exploitations d'élevages intensifs créées par les autorités de l'ancienne Allemagne de l'Est. En Bavière, les auditeurs de la Cour ont constaté que rares étaient les exploitants participant au programme KULAP à avoir modifié leurs pratiques pour satisfaire aux critères d'éligibilité du programme. Les autres recevaient l'aide pour continuer à pratiquer une agriculture extensive bénéfique pour l'environnement. Cette aide ne pourrait se justifier que si des menaces pesaient sur ces pratiques (par exemple, par l'intensification ou l'abandon de l'exploitation), alors que la plupart des exploitants ont déclaré vouloir les conserver, même s'il était mis fin à l'aide. En outre, l'évaluation officielle des autorités bavaroises a montré que la plupart des participants à certaines mesures étaient des exploitants qui avaient déjà adopté ces méthodes. Par ailleurs, les résultats au niveau de l'environnement étaient peu différenciés selon que ces méthodes étaient appliquées ou non. Dans le Bade-Wurtemberg (Allemagne), le programme MEKA ne propose pas de véritables solutions à certains problèmes locaux graves causés par les pratiques de l'agriculture intensive, par exemple la pollution par les pesticides et les engrais au Kaiserstuhl, dans le Kraichgau et au sud de Stuttgart. En France, la répartition des fonds entre les régions est fondée sur des critères purement agronomiques, à savoir le nombre d'exploitants et d'hectares cultivés dans chaque région, les problèmes et les risques environnementaux n'étant pas pris en compte. En conséquence, des régions qui connaissent de graves problèmes d'environnement - comme la Bretagne, qui souffre d'une grave pollution par les nitrates en raison de l'élevage intensif de porcs - n'ont pas été considérées comme prioritaires. En Italie, où les priorités d'ordre environnemental avaient tout d'abord été prises en considération dans la répartition régionale des fonds, cette approche a été par la suite abandonnée pour une méthode fondée sur la demande, c'est-à-dire que les régions qui dépensaient le plus une année recevaient l'aide la plus importante l'année suivante. En Sicile, l'aide est répartie de façon uniforme dans l'ensemble de la région, bien que le programme régional attribue la priorité à certaines zones. En outre, les principaux problèmes sont liés à la gestion de l'eau et à l'érosion des sols, mais le programme ne s'y attaque pas directement. Au lieu de cela, il encourage la culture biologique, pour laquelle il n'existe pas de débouchés, et la réduction de l'utilisation des produits chimiques. En Finlande, où les principaux problèmes de pollution mis en évidence par le programme se concentrent dans le sud-ouest du pays, 20 % seulement des dépenses totales concernent cette région. En outre, le programme finlandais a même autorisé les exploitants à utiliser dans certains cas davantage d'engrais qu'il ne serait nécessaire. Au Portugal, l'un des principaux problèmes au niveau national est la salinisation des nappes phréatiques par l'eau de mer, en raison de leur surexploitation pour les besoins de l'agriculture. Le programme ne s'attaque pas à ce problème. En outre, seuls les exploitants disposant de moins de 50 ha et/ou de 50 UGB sont éligibles à l'aide agroenvironnementale. Cette disposition réduit de moitié le nombre d'hectares qui pourraient être concernés par le régime et diminue le potentiel environnemental du programme. En Espagne, la mesure nationale de lutte contre l'érosion des sols - l'un des deux grands problèmes de ce pays en matière d'agroenvironnement - n'a pas été mise en oeuvre pendant les deux premières années d'application du programme, les crédits nationaux de cofinancement faisant défaut. En Autriche, la répartition des fonds s'effectue au niveau des provinces, mais les autorités nationales n'ont pas été en mesure de fournir à la Cour les informations justifiant cette répartition. En outre, les auditeurs de la Cour ont constaté que l'aide était accordée à des exploitants chez qui la densité du cheptel était trop élevée pour que l'avantage pour les pâturages soit significatif, c'est-à-dire pour accroître la biodiversité, ou, en d'autres termes, la variété et la quantité de plantes sauvages et d'animaux. En effet, la densité élevée autorisée par le programme incitait les producteurs qui pratiquaient l'élevage extensif à intensifier leur production pour épuiser les possibilités d'aide. Les mesures agroenvironnementales n'ont donc que très peu réduit le cheptel autrichien (de 0,1 %). En outre, dans cet État membre, les exploitants contraints de modifier leurs pratiques habituelles pour satisfaire aux critères du programme étaient peu nombreux. En Suède, l'institution de contrôle nationale concluait dans son rapport que les effets des subventions sur l'environnement sont beaucoup plus faibles qu'ils ne l'auraient été si le programme avait été étendu, par exemple, aux régions de la Scanie ou de Halland, qui connaissent un problème généralisé d'infiltration d'azote. Au Royaume-Uni, le "National Audit Office" a indiqué qu'il est préférable de concentrer les aides dans les zones concernées par le programme et d'accorder la priorité au soutien des techniques d'agriculture écologique. 52. De même, l'incapacité à privilégier les besoins environnementaux caractérise la gestion des actions de boisement. Dans ce domaine, l'AEE a constaté que des espèces à croissance rapide, et notamment des espèces exotiques, avaient été exploitées, souvent au détriment des habitats revêtant une grande importance en matière de biodiversité(60). Une étude irlandaise a montré que "l'on pense généralement que la plantation d'arbres est bénéfique pour l'environnement... En Irlande, cependant, où les plantations sont majoritairement des forêts exploitées à des fins commerciales, dont 80 % ne sont pas constituées de conifères originaires du pays, les coûts externes du boisement (supportés par des personnes autres que les propriétaires des forêts) sont un sujet d? inquiétude considérable, en particulier en ce qui concerne les éventuels effets néfastes de l'activité forestière sur le paysage, l'eau et la faune"(61). Une prise en compte insuffisante des besoins environnementaux est également évidente en Espagne, en Autriche, en Allemagne, au Portugal et en Italie (voir encadré 2). Encadré 2 En Espagne, le programme national agroenvironnemental désigne parmi ses objectifs premiers la lutte contre l'érosion des sols et la désertification, mais les critères qui gouvernent la répartition des fonds aux niveaux régional et local mettent en avant des facteurs agricoles et commerciaux, et non des exigences écologiques. Les auditeurs de la Cour ont relevé auprès d'un bénéficiaire des éléments attestant que les autorités avaient insuffisamment pris en compte les besoins en matière d'environnement. Alors que les agents de l'office de l'environnement recommandaient la plantation de deux variétés différentes de chêne (95 % de Quercus rotundifolia et 5 % seulement de Quercus suber), les autorités compétentes en matière agricole ont approuvé la plantation à 100 % de la deuxième variété. En Autriche, le programme approuvé par la Commission prévoit que 70 % du montant total des aides au boisement sont utilisés pour financer la construction de routes forestières, soit 37 millions d'écus sur un budget de 53 millions d'écus pour 1995 - 1997(62). Bien que les autorités nationales aient justifié la construction de ces routes au motif qu'elles permettent un meilleur entretien des zones forestières, un abattage et un transport des arbres respectueux de l'environnement, la part du budget en faveur du boisement consacrée à cette action est élevée. En outre, l'AEE précise que la construction de chemins de desserte, même étroits et non goudronnés, peut provoquer une fragmentation des habitats et faciliter l'accès à des contrées auparavant reculées, et que les routes sont susceptibles d'avoir de graves effets à long terme sur l'intégrité des écosystèmes(63). En Allemagne (Bavière), les auditeurs de la Cour ont constaté que la construction de routes avait amélioré l'accessibilité de la forêt alpine d'altitude, jusqu'à présent reculée. Au Portugal, certains bénéficiaires auprès desquels les auditeurs de la Cour se sont rendus, avaient déraciné des arbres adultes afin de remplir les conditions d'éligibilité à l'aide pour de nouvelles plantations. Cela a entraîné une érosion du sol, problème encore aggravé par le bouleversement excessif du sol au moment où les nouveaux arbres ont été plantés. En Italie, dans la région de l'Émilie-Romagne, 0,001 % seulement des terres cultivables ont été boisées, et encore avec des espèces choisies davantage pour leur valeur commerciale qu'environnementale. 53. Par ailleurs, il arrive que les moyens indiqués dans les programmes pour réaliser les objectifs en matière d'environnement génèrent des doutes sur leur efficacité. Dans la communauté autonome de Castille-La Manche (Espagne), où le programme vise à réduire la consommation d'eau, la réglementation nationale restreignait déjà cette consommation avant la mise en oeuvre de mesures agroenvironnementales, en accordant aux grandes exploitations des droits d'accès à l'eau par hectare inférieurs à ceux des petites exploitations. Pour évaluer la réduction de la consommation en eau de chaque exploitation, le programme agroenvironnemental s'est fondé sur la consommation d'eau moyenne par hectare dans la région avant sa mise en place. Les exploitants reçoivent une compensation s'ils s'engagent à avoir une consommation d'eau de 50, 70 ou 100 % inférieure à la moyenne régionale par hectare au cours de la période précédant la mise en place du programme. Ils sont en outre dispensés de respecter les restrictions prévues par la réglementation nationale en la matière. 54. Un tel programme attire les exploitants dont la consommation d'eau et/ou les droits d'accès à l'eau sont d'ores et déjà inférieurs aux moyennes régionales. Ces exploitants peuvent bénéficier des régimes correspondant à des réductions de consommation de 50, 70 ou 100 %, même si, en réalité, ils ne réduisent pas leur consommation d'eau en conséquence. En effet, il arrive même que les exploitants dont la consommation d'eau/le droit d'accès à l'eau était inférieur(e) à 50 ou 70 % de la moyenne régionale augmentent leur consommation d'eau, tout en bénéficiant de l'aide. Le régime d'aide communautaire attire également les exploitants qui n'ont pas d'eau ou qui ne disposent d'aucun droit d'accès. Un effet pervers du régime a été mis en évidence par une enquête locale effectuée en Castille-La Manche: sur les 570 exploitants bénéficiaires de l'aide agroenvironnementale pour s'être engagés à renoncer à l'irrigation, la plupart n'avait de toute façon pas accès aux systèmes d'irrigation. À l'opposé, de petits exploitants disposant de droits d'accès importants et consommant donc de l'eau en quantité importante ne jugent pas le régime proposé intéressant, car l'aide ne les dédommagerait pas suffisamment de la baisse de rendement qu'ils subiraient. 55. La Cour a mis au jour un second problème en Castille-La Manche. Une aide est versée au titre du gel des terres, même si les conditions relatives au programme concernant le gel des terres ne sont pas plus onéreuses que celles déjà requises par le régime d'aide pour les cultures arables. Selon l'article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 746/96 de la Commission, le paiement de l'aide agroenvironnementale dans ces conditions n'est pas régulier. Étant donné que le gel des terres représente environ 30 % de la surface en hectares concernée par le programme, cela se traduit pas un gaspillage important des fonds communautaires. Un examen plus approfondi des documents relatifs au programme avant l'approbation aurait permis d'éviter ce problème. 56. L'efficacité des programmes est également subordonnée à un calcul correct du montant des aides. Le règlement (CEE) n° 2078/92 précise que les aides agroenvironnementales sont versées aux exploitants en compensation des pertes de revenu net liées à l'application de restrictions spécifiques concernant leurs pratiques agricoles. Si le montant des aides est trop bas, les exploitants disposés à participer seront peu nombreux et les programmes n'auront qu'une faible incidence sur l'environnement. Si le montant des aides est trop important, les coûts liés aux programmes seront plus élevés que nécessaire. 57. Les auditeurs de la Cour ont relevé dans de nombreux cas des divergences entre le montant des aides calculé à partir des moyennes par zone des coûts de participation et les coûts réels de la participation aux programmes. Une évaluation officielle effectuée en Finlande a montré qu'en 1997, les coûts bruts supportés par les exploitants finlandais participant au programme s'élevaient à 773 millions de marks finlandais (110 millions d'écus), mais que les aides versées représentaient un total de 1372 millions de marks finlandais (195 millions d'écus), soit un excédent de près de 600 millions de marks finlandais (85 millions d'écus) par rapport aux coûts de participation supportés par les exploitants finlandais(64). Pour la période 1995 - 1997, la Cour estime que la différence entre le total des coûts supportés par les exploitants finlandais et le montant total de l'aide qui leur a été versée a représenté un montant de 422 millions d'écus. En Suède, l'audit réalisé par l'institution de contrôle nationale montre que les aides agroenvironnementales en faveur de l'assolement de longue durée avec pâtures temporaires dépassent de beaucoup les coûts de participation réels supportés par les exploitants suédois(65). Le "National Audit Office" britannique a constaté de son côté que le montant des aides pour certaines actions était supérieur aux coûts de participation moyens supportés par les exploitants, mais que dans la plupart des cas, c'est l'inverse qui se produit. Des problèmes similaires ont été observés en Allemagne, en Autriche, au Portugal et en Espagne (voir encadré 3). Encadré 3 En Allemagne, une évaluation officielle du programme fédéral a montré que les montants de l'aide étaient insuffisants pour compenser les coûts de conversion supportés par les exploitants. Dans le Bade-Wurtemberg (Allemagne), l'évaluation officielle du programme MEKA concluait que les montants de l'aide étaient trop élevés pour certaines mesures, comme la protection des herbages. En Autriche, à l'opposé de ce que l'on constate pour toutes les autres mesures définies dans le programme national, aucun élément quantifié ne justifiait le montant de l'aide concernant l'"Elementarförderung". Il a été par la suite reconnu comme trop élevé par les autorités nationales, qui l'ont réduit. Pour plusieurs autres mesures - en faveur, par exemple, de la rotation des cultures ou de l'abandon de la production de maïs - tous les éléments disponibles montrent que les montants sont trop élevés. Par contre, les exploitants qui participent aux mesures de lutte contre l'érosion reçoivent des compensations insuffisantes. Au Portugal, cette sous-compensation représente plus d'un quart des coûts réels supportés par les exploitants. En Espagne, les auditeurs de la Cour ont constaté que les autorités avaient augmenté le montant des aides sans élément probant à l'appui. 58. Le montant des aides agroenvironnementales risque également d'être inadapté si la zone concernée par le programme n'est pas homogène du point de vue de l'environnement et de l'espace naturel, comme le requiert l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2078/92. Dans ce cas, le montant des aides fondé sur le rendement moyen sacrifié représente une surcompensation non négligeable pour les agriculteurs des zones à bas rendement et une compensation trop faible pour les agriculteurs des zones à rendement élevé. La Cour a constaté que de nombreuses zones couvertes par le programme ne sont homogènes ni du point de vue agronomique ni du point de vue environnemental. Dans le Bade-Wurtemberg (Allemagne), par exemple, la zone concernée par le "Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm" (MEKA) couvre la région tout entière, qui comprend aussi bien les cultures intensives des terres arables fertiles de la vallée du Rhin que les pâturages extensifs subalpins de la Forêt-Noire. Sur les terres pauvres, les agriculteurs participent au programme pour obtenir un revenu supplémentaire, alors que, sur les terres fertiles, seuls les exploitants écologiquement engagés participent au programme. Par suite, la participation au programme MEKA est plus importante dans les zones exploitées de façon extensive et moins importante dans les zones de la région polluées et exploitées de façon intensive. La Cour a détecté des problèmes similaires en France (concernant la mesure générale de "prime à l'herbe") et en Bavière (voir encadré 4). Encadré 4 En France, s'agissant de la mesure nationale dénommée "prime à l'herbe" et conformément aux mises en garde formulées par la DG Environnement, le montant est trop faible pour empêcher l'abandon des pâturages de mauvaise qualité, et pour les pâturages riches elle représente simplement une aide au revenu des exploitants. En Bavière (Allemagne), la qualité des terres est très variable (les prix d'affermage vont de 206 à 874 marks allemands l'hectare). La participation est élevée dans les zones pauvres, mais faible dans les zones riches, qui sont souvent celles où l'exploitation est la plus intensive et où se posent les plus graves problèmes d'environnement. 59. La Commission a conscience du problème: "L'évaluation et la recherche montrent que le zonage calqué sur la circonscription administrative risque de créer des incompatibilités entre différents programmes d'un même État membre, comme l'illustre l'exemple de l'application des mesures de réduction de l'emploi de produits chimiques dans les programmes régionaux italiens... Certaines études montrent que l'application généralisée réduit l'efficacité des mesures, avec des primes excessives dans les zones où les mesures exigent moins d'efforts de la part de l'agriculteur et des primes insuffisantes dans les zones plus rentables mais où l'implantation du programme est proportionnellement plus faible"(66). 60. Ce type de remarques vaut également pour le boisement. En Espagne, c'est un comité consultatif scientifique qui a procédé au calcul officiel du montant des aides pour le remboursement des coûts de plantation et d'entretien et pour la compensation des pertes de revenu agricole. Cependant, la Cour n'a pu accéder à aucun document reprenant les délibérations du comité ou les éléments probants sur lesquels celui-ci s'est fondé pour calculer le montant des aides; il est donc pratiquement impossible d'en vérifier le caractère exact. Au Portugal, aucun élément justifiant que les coûts de plantation par hectare augmentent avec la taille de l'exploitation n'était disponible. La Commission a observé des problèmes semblables en Italie et en France, mais sans prendre de mesure pour y remédier. De plus, dans la communauté autonome d'Estrémadure (Espagne), la Cour a constaté des écarts entre les montants des aides autorisés et les coûts réels supportés par les agriculteurs: un exploitant, notamment, a bénéficié d'un remboursement de 185 pesetas espagnoles par jeune arbre, bien qu'il se soit procuré les végétaux à un prix inférieur à 60 pesetas espagnoles l'unité. 61. Au stade de la planification, les programmes devraient être coordonnés avec d'autres initiatives communautaires pertinentes, et inversement, pour offrir une réponse globale aux besoins environnementaux et éviter les doubles emplois ainsi que le gaspillage. Les Fonds structurels fournissent un soutien en faveur de l'investissement en capital pour l'agroenvironnement dans les exploitations agricoles, et les programmes LIFE et Leader soutiennent des projets environnementaux locaux en faveur de l'espace naturel. La Commission a elle-même constaté que des "études de cas montrent une absence de coordination entre les différentes mesures d'accompagnement, et entre ces mesures et les politiques d'aménagement rural"(67). La Cour a relevé de nombreux cas où la coordination laissait à désirer dans la pratique. 62. En Espagne, par exemple, l'aide au boisement est versée au titre de la conversion de surfaces agricoles en forêts, alors que les Fonds structurels versent une aide au reboisement pour la plantation d'arbres sur des surfaces non agricoles. Cependant, les autorités nationales n'ont pas clairement défini la notion de "surface agricole". La définition arrêtée, selon laquelle il s'agit de surfaces ayant une fonction productive permettant à un agriculteur d'en tirer un revenu, n'est pas adaptée, car même la plus pauvre des terres (éligible à l'aide au reboisement relevant des Fonds structurels) peut être utilisée comme pâtis pendant quelques jours chaque année. Il existe donc un risque de chevauchement important de ces deux programmes communautaires, avec des aides susceptibles d'être versées deux fois. Le Portugal présente le même problème. 63. Il existe également un manque de cohérence entre différents programmes agroenvironnementaux, au sein ou entre les États membres. En Bavière, le ministère de l'agriculture et celui de l'environnement mettent en oeuvre, indépendamment l'un de l'autre, leur propre programme, à savoir respectivement le "Kulturlandschaftsprogramm" (KULAP) et le "Vertragsnaturschutzprogramm" (VNP). Ces programmes visent les mêmes problèmes, dans les mêmes zones et se retrouvent, dans quelques cas, en concurrence (notamment pour ce qui concerne les actions de soutien en faveur d'exploitations viticoles respectueuses de l'environnement). À la suite de l'audit de la Cour, et à la demande de la Commission, les autorités bavaroises ont depuis harmonisé les procédures pour assurer la cohérence des actions agroenvironnementales. 64. En Italie, le bassin fluvial du Pô est confronté à des problèmes écologiques globaux, pour lesquels chaque région administrative traversée par le fleuve a élaboré son propre programme. De même, le Luxembourg et l'Allemagne versent tous deux des aides en faveur des exploitations viticoles respectueuses de l'environnement, sur chacune des rives de la Moselle; mais, bien que les conditions agroenvironnementales soient semblables, les programmes sont différents. 65. Un problème semblable a été relevé s'agissant de la culture biologique. Certains États membres ne soutiennent que le passage des méthodes conventionnelles aux méthodes biologiques, alors que d'autres soutiennent également le maintien des méthodes biologiques après la conversion (voir encadré 5). Encadré 5 Il n'y a pas d'uniformité dans les États membres quant aux critères d'octroi, dans le cadre des mesures agroenvironnementales, des aides destinées à encourager les cultures biologiques. En France, en Grèce, au Portugal et au Royaume-Uni, seule la conversion des cultures conventionnelles aux cultures biologiques bénéficie d'un soutien au titre de mesures agroenvironnementales. Dans ces États membres, les producteurs ayant déjà choisi les cultures biologiques ne bénéficient d'aucun soutien. Par contre, la poursuite des cultures biologiques est soutenue au même titre que la conversion dans les États membres suivants: Autriche, Finlande, Italie et Allemagne. En d'autres termes, les producteurs grecs, français, portugais et britanniques sont désavantagés par rapport à ceux des autres États membres. Cette situation est susceptible d'induire une distorsion de la concurrence intérieure dans la Communauté. 66. Un manque de coordination entre les actions en matière d'agroenvironnement et de boisement a également été observé. En Bavière, par exemple, dans la région subalpine mixte (pâturages/zones forestières), un lieu de pâturage extensif écologiquement important et éligible aux aides agroenvironnementales a été boisé en bénéficiant des subventions en faveur du boisement. La plantation d'arbres dans de tels paysages pour "combler" des espaces dans la forêt est néfaste pour la biodiversité. Des pratiques analogues ont été constatées en France, au Portugal, en Finlande et en Autriche (voir encadré 6). Encadré 6 En France, la Cour, ayant examiné la mesure locale pour le plateau de Millevaches dans le Limousin, a constaté que pour les pâturages du haut plateau éligibles à l'aide agroenvironnementale, une action de boisement était également prévue dans le cadre des mesures de boisement. Au Portugal, la participation aux mesures agroenvironnementales est faible dans les régions montagneuses, car l'aide au titre du boisement est beaucoup plus avantageuse. En Finlande, il est permis de se demander s'il est souhaitable de boiser des terres agricoles. Le ministère de l'environnement estime qu'aucune parcelle cultivée ne devrait être boisée; afin d'obtenir une biodiversité maximale, il conviendrait de donner la priorité au maintien d'espaces cultivés ouverts. En Autriche, la situation est la même: le pays étant largement couvert de forêts, il n'y a aucun besoin de boiser des terres cultivées. 67. La coordination entre le soutien en matière d'agroenvironnement et de boisement et le régime d'aides en faveur des terres arables laisse également à désirer. L'AEE a mentionné notamment la concurrence entre les mesures agroenvironnementales et les aides en faveur des grandes OCM (telles que la prime au maïs)(68). En Suède, l'institution de contrôle nationale a constaté que les aides environnementales en faveur de l'assolement de longue durée avec pâtures temporaires menacent de perdre du terrain par rapport aux paiements plus importants versés au titre des cultures arables(69). Des problèmes comparables ont été observés au Portugal et en Espagne (voir encadré 7). Encadré 7 Au Portugal, certaines des mesures agroenvironnementales doivent remédier aux effets nuisibles de la PAC: l'aide est octroyée pour maintenir des arbres fruitiers locaux qui, sans cela, seraient progressivement remplacés par de nouvelles variétés ayant des rendements plus élevés et procurant des avantages plus importants dans le cadre de l'OCM "fruits et légumes", mais qui nécessiteraient l'utilisation de produits agrochimiques en plus grande quantité. Une aide dans le cadre des mesures agroenvironnementales est également accordée pour soutenir l'élevage extensif, menacé par les fortes primes à l'élevage versées depuis l'entrée en vigueur de la réforme de la PAC en 1992. D'autres mesures agroenvironnementales destinées à préserver des herbages et des pâturages temporaires sont en concurrence avec l'aide aux cultures arables, plus élevée, à laquelle les terres sont éligibles. En Espagne, l'aide au titre des mesures agroenvironnementales est versée pour réduire la consommation d'eau, mais le régime d'aide aux cultures arables accorde pour les terres irriguées des montants supérieurs à ceux qui sont versés pour les terres non irriguées, ce qui encourage l'irrigation. Le montant des aides agroenvironnementales a donc été augmenté afin de rendre le programme plus intéressant aux yeux des exploitants de terres arables. Dans les propositions de l'Agenda 2000, la Commission a souligné que "l'ampleur de l'aide octroyée par le biais du régime des prix et des paiements liés aux cultures (par exemple, maïs d'ensilage et lin) peut décourager les agriculteurs de s'engager dans des pratiques plus extensives ou de consacrer des terres à des fins environnementales" [COM 97(2000) final, p. 27]. 68. Des divergences injustifiées ont également été relevées dans les modalités concernant le gel des terres. Au Royaume-Uni, les exploitants sèment et entretiennent une couverture végétale sur les terres gelées pour bénéficier des paiements au titre du gel des terres dans le cadre du régime en faveur des terres arables, alors que dans le Land de Saxe, les autorités allemandes permettent que des terres gelées soient éligibles à la fois aux aides versées en matière d'agroenvironnement et aux paiements pour le retrait de terres arables, si une couverture végétale est semée et entretenue. 69. Un manque de coordination apparaît également entre les aides agroenvironnementales et le régime communautaire de protection de l'environnement. Une part importante des aides agroenvironnementales, par exemple, vise à indemniser les exploitants qui utilisent moins d'engrais afin de lutter contre la pollution par les nitrates. Parallèlement, douze États membres sont poursuivis devant la Cour de justice des Communautés européennes pour ne pas avoir transposé, ou pour avoir appliqué de façon incorrecte, la directive communautaire sur les nitrates - cette dernière prévoit que les agriculteurs doivent employer moins d'engrais sans toucher de compensation (B, D, EL, E, F, IRL, I, L, NL, A, P, et UK). Selon une étude récente, il se pourrait que 5 à 6 % de la population européenne consomment actuellement de l'eau potable dont la concentration en nitrates dépasse la teneur maximale autorisée dans l'UE (soit 50 mg/l) essentiellement en raison d'émission d'effluents agricoles, et qu'un quart de la population utilise de l'eau dont la teneur en nitrates est supérieure à la concentration optimale, soit 25 mg/l(70). S'agissant de la directive sur les nitrates - dont la mise en oeuvre déficiente a fait l'objet d'un rapport spécial de la Cour(71) - aucun État membre ne l'a transposée de façon satisfaisante (voir tableau 9). La mise en oeuvre, par les États membres, des directives sur les oiseaux sauvages et les habitats, relatives à la protection des espaces naturels, s'est également avérée problématique. Comme l'AEE l'a constaté, jusqu'à présent, l'interaction existant entre la législation en matière d'environnement et la PAC demeure insuffisante au niveau communautaire(72). Tableau 9 Mise en oeuvre par les États membres de la directive sur les nitrates >EMPLACEMENT TABLE> 70. En outre, il existe des incohérences entre les politiques communautaires et nationales relatives à l'agriculture et à l'environnement. L'AEE a constaté que certains États membres, du sud de l'Europe notamment, soutiennent les exploitants qui consomment de l'eau; parallèlement, des fonds communautaires sont versés aux agriculteurs pour diminuer leur consommation d'eau. L'AEE indique qu'"à l'échelle nationale, les subventions les plus importantes ayant une incidence sur l'environnement sont celles versées en faveur des cultures irriguées dans le sud de l'Europe. Les municipalités qui fournissent de l'eau aux exploitations agricoles du bassin du Pô, en Italie, sont tenues de facturer des prix en se fondant sur le principe de recouvrement des coûts, mais de nombreuses exceptions sont accordées dans la pratique. En Espagne, les exploitants consommant de l'eau à des fins agricoles sont assujettis à un prélèvement qui ne dépend pas du volume d'eau utilisé mais de la surface des terres; on observe un écart entre le montant des coûts remboursés et celui des coûts d'approvisionnement. Dans d'autres pays, les subventions peuvent prendre la forme d'une exonération fiscale: c'est le cas au Portugal, où la nouvelle taxe introduite en 1995 ne s'applique pas à l'irrigation, et aux Pays-Bas, où les agriculteurs ne sont pas assujettis à la taxe concernant l'exploitation des nappes phréatiques"(73). Mise en oeuvre et contrôle Mise en oeuvre et contrôle par la Commission 71. Il se peut que la mise en oeuvre de certaines actions agroenvironnementales soit incompatible avec le "principe du pollueur-payeur" affirmé par le traité sur l'Union européenne(74). Alors que ce principe prévoit que le pollueur paie pour éviter ou réparer la dégradation de l'environnement causée par toute activité économique, la politique agroenvironnementale transfère à l'évidence les coûts afférents à l'environnement dans l'agriculture des exploitants vers les contribuables. L'approche agroenvironnementale n'est compatible avec le principe du pollueur-payeur que si les agriculteurs sont indemnisés pour mettre en oeuvre des normes environnementales plus strictes que la "bonne conduite agricole". Cependant, dans la plupart des pays d'Europe, les normes habituelles - telles que lesdites "règles de bonne conduite agricole" - sont soit inexistantes soit insuffisantes. Souvent, la Commission ne peut donc garantir, dans la pratique, que les aides de l'UE permettent des progrès réels au niveau des aspects environnementaux de l'agriculture, et non une simple amélioration des revenus des agriculteurs. 72. S'agissant du contrôle, la Commission n'effectue pas de visites régulières auprès des États membres pour vérifier les données ou les analyses qu'ils soumettent à l'appui de leurs propositions de programme; de même, les agents de l'unité chargée de la mise en oeuvre des mesures agroenvironnementales et de boisement n'effectuent pas de missions sur place de façon régulière pour vérifier que, dans la pratique, les programmes sont d'un bon rapport coûts/avantages pour l'environnement. Les inspecteurs de la Commission effectuent bien des visites sur place pour contrôler la légalité et la régularité des paiements; mais le rôle de ces agents n'est pas de réaliser une évaluation de l'efficacité au plan de l'environnement des mesures agroenvironnementales et de boisement. L'approche actuelle consistant à gérer les programmes à partir de Bruxelles n'est pas compatible avec un contrôle efficace et concret. L'inaction de la Commission à cet égard est déconcertante, d'autant plus qu'elle est tout à fait consciente de la pertinence des critiques de la Cour: comme la Commission le souligne dans son propre rapport d'évaluation, "pour diverses mesures, les difficultés de contrôle sont évidentes"(75). Mise en oeuvre et contrôle par les États membres 73. La politique agroenvironnementale, en particulier, crée une charge de travail très importante pour les administrations des États membres. Plus précisément, ces derniers doivent recourir à des agronomes et à des experts en environnement pour identifier les problèmes agroenvironnementaux et proposer des solutions pratiques. Des administrateurs sont nécessaires pour élaborer des programmes détaillés à partir des considérations théoriques des scientifiques. La présence d'inspecteurs s'impose pour vérifier que les bénéficiaires satisfont bien aux exigences. Enfin, des agents qualifiés sont appelés à suivre et à évaluer l'incidence des programmes. 74. Les travaux du "National Audit Office" (NAO) britannique ont montré que le rapport coûts administratifs/subventions en faveur des agriculteurs était très élevé(76). Le NAO a constaté que, pour le programme le plus important en matière d'agroenvironnement au Royaume-Uni, les coûts administratifs correspondant au démarrage de la mise en oeuvre, en 1995 - 1996, s'élevaient à 13 millions d'écus au total, ce qui équivaut à 46 % des aides versées aux exploitants (voir illustration graphique 1). Le régime d'aides est complexe et sa gestion exige le suivi d'un grand nombre de processus différents. Les coûts annuels de gestion du régime d'aides s'élèvent à 8 millions d'écus, tandis que les coûts de suivi et de recherche environnementaux représentent 5 millions d'écus (voir illustration graphique 2). Si une gestion et un contrôle satisfaisants des programmes doivent entraîner des coûts aussi élevés, l'ensemble des coûts annuels supportés par les États membres concernant la mise en oeuvre de la politique agroenvironnementale atteindrait alors 700 millions d'écus. Un autre examen approfondi des travaux des administrations nationales a même permis d'établir que le total des coûts directs, pour l'ensemble de l'UE, de la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 2078/92 (non compris les coûts du suivi en matière d'environnement) a représenté entre 1000 et 2000 millions d'écus pour la période 1992 - 1996(77). En dépit de ces coûts élevés, l'AEE a signalé que les administrations de nombreuses régions manquent de moyens et d'expérience pour mener à bien cette nouvelle politique(78). Illustration graphique 1 Régime concernant les zones sensibles du point de vue environnemental - subventions versées et frais administratifs, 1991 - 1992 à 1996 - 1997 >PIC FILE= "C_2000353FR.002701.EPS"> Notes: 1) Les frais antérieurs à 1993 - 1994 ne comprennent pas les coûts liés aux programmes de recherche, ceux-ci ne pouvant être identifiés séparément. 2) Les chiffres pour 1996 - 1997 sont des estimations et comprennent certains coûts de recherche et de développement relatifs au régime "Countryside Stewardship". 3) Les chiffres relatifs aux frais administratifs pour 1991 - 1992 ne sont pas disponibles et ont été supposés semblables à ceux de 1992 - 1993. Source: Rapport du "National Audit Office" intitulé "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Protection des zones sensibles du point de vue environnemental), p. 33. Illustration graphique 2 Frais administratifs liés au régime concernant les zones sensibles du point de vue environnemental, 1995 - 1996 >PIC FILE= "C_2000353FR.002702.EPS"> (79)Source: Rapport du "National Audit Office" intitulé "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Protection des zones sensibles du point de vue environnemental), p. 34. 75. La Cour a relevé des difficultés importantes en matière de mise en oeuvre, se traduisant par de faibles taux de participation des agriculteurs, et donc par une incidence faible sur l'environnement, en Allemagne, au Portugal, au Royaume-Uni, en Autriche, en Espagne, en France, en Finlande et en Suède (voir encadré 8). Encadré 8 En Bavière (Allemagne), la mise en oeuvre de certaines mesures dans le cadre du programme KULAP - comme le gel des terres sur 20 ans, qui couvre un peu plus de 100 ha - est tellement insuffisante que leur incidence sur l'environnement est minime. Les mêmes problèmes se retrouvent pour certaines mesures relevant du programme MEKA dans le Bade-Wurtemberg. En Saxe, 85 % des terres cultivables sont menacées d'érosion, mais les mesures de lutte contre l'érosion ne concernent que 30 % de ces terres. Dans les zones les plus vulnérables, la participation à la mesure la plus importante de lutte contre l'érosion ("paillage des semis") n'excède pas 3 %. Au Portugal, les mesures de lutte contre les pratiques intensives et de reconversion de terres arables en pâturages n'ont pas été appliquées et n'ont donc pas eu d'incidence sur l'environnement. Au Royaume-Uni, le NAO a constaté que la participation était beaucoup plus faible que prévu dans certaines régions. Ainsi, dans les Cotswolds, 1600 ha seulement de terres arables avaient été convertis en pâturages, alors que l'objectif était de 6000 ha. La commission parlementaire de contrôle des dépenses nationales a noté que l'incidence du régime aurait pu être beaucoup plus importante si le ministère s'était davantage efforcé d'en assurer la promotion. En Autriche, les auditeurs de la Cour ont constaté une grande confusion parmi les exploitants et un taux d'erreurs élevé dans les demandes d'aide en raison du nombre considérable de mesures proposées, dont le cumul était possible pour certaines mais pas pour d'autres. En Espagne, les auditeurs de la Cour ont constaté que la contribution nationale au titre des mesures agroenvironnementales et des mesures de boisement était versée tardivement aux bénéficiaires. Cette pratique est irrégulière et a compromis la crédibilité du programme et la participation. La complexité administrative constitue également un problème en France, où les fonctions de gestion et de contrôle sont réparties entre un grand nombre d'organismes. En Finlande, les exploitants ont trouvé la procédure de demande si complexe qu'ils ont dû recourir à des spécialistes pour remplir leurs formulaires. L'institution de contrôle nationale suédoise a constaté que certains exploitants s'abstenaient parfois de participer au régime agroenvironnemental suédois pour éviter la charge administrative qu'aurait entraînée cette démarche. 76. S'agissant du contrôle des dépenses communautaires au niveau des États membres, le dispositif permettant de vérifier que les bénéficiaires satisfont aux exigences du FEOGA-Garantie repose en grande partie sur le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), qui est soutenu par la Communauté et est utilisé dans chaque État membre pour la plupart des dépenses relevant du FEOGA-Garantie. Les auditeurs de la Cour ont constaté des lacunes en matière de contrôle des actions en faveur de l'agroenvironnement et du boisement au Portugal, en Allemagne, en Autriche, en Italie et en France, du fait que ces contrôles ne respectaient pas les normes correspondant au SIGC (voir encadré 9). En Saxe, par exemple, une grande partie des cartes officielles utilisées pour vérifier les demandes d'aide datent de plus de 75 ans et sont donc inexactes - il s'agit d'un problème qui concerne tous les territoires de l'ex-RDA. Ainsi, la Commission elle-même a constaté que, dans un État membre, "aucune inspection n'a été faite dans les exploitations agricoles jusqu'en 1995 et (que), dans plusieurs États membres, il y avait peu ou pas de rapprochement avec les données du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)"(80). Encadré 9 Au Portugal, le SIGC n'était toujours pas opérationnel au moment de la visite des auditeurs de la Cour, en janvier 1998. L'absence de cadastre dans le nord du pays aggravait encore le problème. Lors de leurs visites dans 16 exploitations, les auditeurs ont observé des différences concernant la plupart des demandes d'aide. Le rapprochement entre l'aide aux cultures arables, l'aide à l'huile d'olive et les déclarations relatives au vin a montré que les versements au titre des mesures agroenvironnementales ou d'autres régimes étaient excessifs. En Autriche, le registre officiel des terrains en pente n'est toujours pas achevé, de sorte que les informations fournies à cet égard par les exploitants dans leurs demandes d'aide, qui constituent l'une des conditions de l'octroi d'une partie de l'aide dans le cadre des mesures agroenvironnementales, ne peuvent être vérifiées par les gestionnaires. En Italie, le suivi des différences mises au jour par le SIGC est insuffisant et n'entraîne pas toujours l'application des sanctions prévues par la réglementation communautaire. L'absence d'enregistrement circonstancié des résultats des inspections empêche tout recours à l'analyse de risque pour la sélection de l'échantillon prélevé aux fins de contrôle, comme cela est prévu par la réglementation communautaire. En France, les superficies bénéficiant de l'aide au titre des mesures agroenvironnementales n'étaient pas saisies dans le même système informatique que les superficies bénéficiant de l'aide aux cultures arables, et il était donc impossible de procéder sur ordinateur à des recoupements avec les parcelles bénéficiant de l'aide aux cultures arables. 77. D'autres problèmes existent en matière de contrôle. Les programmes comprennent, pour la plupart, une mesure de compensation pour les agriculteurs qui réduisent leur utilisation d'engrais (voir encadré 10). Il n'est toutefois pas possible de s'assurer que ces mesures sont effectivement respectées. Comme l'indique l'institution de contrôle nationale finlandaise, les méthodes de contrôle actuelles ne permettent guère de surveiller certaines conditions liées à l'application des programmes. Il est particulièrement difficile de vérifier les niveaux d'utilisation des engrais. D'après certaines études sur ce sujet, c'est même pratiquement impossible(81). Les inspections sur place, les prélèvements d'échantillons des sols et l'examen de la documentation des exploitations peuvent contribuer, s'ils sont effectués avec soin, à vérifier les données, mais aucune de ces méthodes n'est suffisante. Les auditeurs de la Commission sont conscients du problème, mais cette dernière continue d'approuver ce type de mesures. Encadré 10 En France, aucune vérification régulière des sols ou de l'eau n'a été effectuée dans le cadre du régime de la "prime à l'herbe", alors que celui-ci prévoit la limitation à 70 kg/ha de l'utilisation d'engrais sur les herbages. Les autorités nationales estiment qu'il est impossible de vérifier dans la pratique si cette disposition est respectée par les bénéficiaires. Le contrôle consiste donc souvent, pour l'essentiel, à demander à l'exploitant combien il a utilisé d'engrais. Si la réponse se situe dans les limites prévues par le régime, l'aide est versée. Dans le cadre du programme "Steillagen" (vignes plantées sur des terrains en pente) en Rhénanie-Palatinat (Allemagne), ce sont les bénéficiaires qui sont chargés de sélectionner les sites sur lesquels sont prélevés les échantillons de sol, de prélever ceux-ci et de les présenter aux laboratoires officiels, qui les analysent pour vérifier le respect des dispositions en matière de restriction des engrais. En Saxe (Allemagne), bien qu'en principe des tests du sol doivent être effectués lors de chaque "inspection approfondie", il s'est avéré dans la pratique que, sur les lieux où se sont rendus les auditeurs, une seule de ces inspections avait été opérée depuis l'instauration du régime et qu'elle n'avait donné lieu à aucun test portant sur les sols. En Bavière (Allemagne), dans le cadre du programme VNP, aucun test des sols n'avait non plus été effectué, malgré une recommandation de principe en ce sens. Dans le cadre du programme KULAP en Bavière, les évaluateurs officiels ont constaté les difficultés qu'éprouvaient les inspecteurs à vérifier si les bénéficiaires remplissaient les conditions prévues par certains régimes. Dans le Bade-Wurtemberg (Allemagne), l'absence de tests réguliers portant sur les sols n'était compensée par aucun examen des registres des exploitations, et les résultats des inspections sur place n'étaient pas corroborés par des informations documentées. Au Royaume-Uni, les inspecteurs de la Commission ont constaté que "le contrôle des engrais est très douteux. Il n'est tenu compte que des caractéristiques des herbages (par exemple, la couleur et les types d'herbe que l'on y trouve). Aucune analyse des sols ou des herbes n'est effectuée" (Commission européenne, DG VI. A. I.3, rapport de mission sur les "mesures d'accompagnement" au Royaume-Uni du 19.11.1998, point 7.2). Les inspections physiques comprennent une vérification des documents relatifs aux engrais que les participants au régime sont tenus de conserver. 78. Dans la pratique, certains États membres (tels que le Danemark) ont observé que la meilleure méthode pour lutter contre la pollution par les nitrates consistait à planifier la fertilisation des terres et à procéder à des inspections; c'est-à-dire que les autorités nationales doivent élaborer un plan avec chaque exploitant pour définir la quantité d'azote pouvant être utilisée pour chaque champ ainsi que la période d'utilisation, de façon à prévenir la pollution de l'environnement et à assurer une certaine rentabilité à l'exploitant. Le plan est appliqué par champ, car les terrains agricoles fixent l'azote différemment selon leurs caractéristiques propres: notamment selon la composition du sol, la capacité de la culture pratiquée à absorber l'azote, l'historique de la culture, l'inclinaison du champ et le fait qu'il soit, ou non, à proximité d'un cours d'eau. Une telle planification de la fertilisation implique une charge administrative importante, tant pour les autorités de l'État membre que pour les exploitants, mais elle s'est avérée une méthode de lutte contre la pollution par les nitrates pratique et efficace. 79. Certains problèmes de contrôle sont manifestement liés à des programmes particuliers, mais ils sont symptomatiques de la difficulté qu'éprouvent les autorités nationales à élaborer des systèmes de contrôle adaptés aux exigences de l'approche de la politique agroenvironnementale. En Castille-La Manche, afin de contrôler l'utilisation de l'eau, les autorités se fondent sur des tableaux agronomiques de consommation théorique d'eau (voir points 54 - 55), détaillant la quantité d'eau normalement utilisée pour les différents types de cultures. Les autorités permettent même aux exploitants de déclarer une consommation d'eau inférieure à la quantité théorique figurant dans les tableaux en contrepartie d'un versement supplémentaire au titre des aides agroenvironnementales: même si le programme prévoit que, dans de telles conditions, l'exploitant doit installer un débitmètre pour prouver ce qu'il affirme, dans la pratique cette exigence n'a pas été respectée partout au cours des premières années de la mise en oeuvre du programme. S'il désire augmenter ses rendements, l'exploitant risque d'utiliser davantage d'eau que ce qui est spécifié dans les tableaux en question. Ces insuffisances du contrôle ont conduit la Commission à exiger le paiement d'une correction financière par les autorités espagnoles au titre de ce programme. 80. Des problèmes de contrôle "ponctuels" similaires ont été constatés en Finlande, où 80 % des "inspections" sont réalisées par examen de photos satellites, procédure qui ne permet pas de détecter de nombreuses formes de non-respect des pratiques agroenvironnementales comme, par exemple, le recours aux pesticides. L'institution de contrôle nationale finlandaise a constaté "des déficiences significatives au niveau des procédures de contrôle administratif... Ainsi, en 1998, on pouvait noter l'absence de programmes de gestion environnementale pour 3000 exploitations agricoles environ et de programmes d'exploitation pour 5000 exploitants sur un total de 77000 exploitations environ. Aucun des contrôles administratifs nécessaires n'avait été effectué pour vérifier que les exploitants remplissaient les conditions d'éligibilité avant le versement des aides". Toujours selon l'institution de contrôle finlandaise, on pouvait noter de grandes différences régionales en matière de taux d'inspections et de sévérité des sanctions appliquées aux exploitants qui ne respectaient pas les exigences des programmes(82). 81. La Cour a également détecté des problèmes de contrôle en ce qui concerne les actions de boisement. En Finlande, par exemple, bien que le programme prévoie une visite d'inspection avant l'approbation de la plantation, les auditeurs de la Cour n'ont trouvé aucun élément attestant la réalisation de telles visites dans le cas de plusieurs bénéficiaires. En outre, dans un centre forestier, aucun des bénéficiaires n'avait mis en oeuvre son projet tel qu'il avait été approuvé par les autorités. Dans un cas, les auditeurs ont constaté qu'une superficie qui devait, selon le document d'approbation, être plantée de feuillus, ne comportait en fait que des conifères. En Estrémadure (Espagne), un bénéficiaire a reçu des fonds pour construire 25 km de pistes forestières; il n'en a cependant construit que 17 km et a amélioré 3 km de pistes existantes. Pour ce même bénéficiaire, les autorités n'ont pas déduit de la superficie faisant l'objet de la demande d'aide certaines parties inéligibles - y compris une rivière. Par ailleurs, dans le cadre d'une aide versée au titre de la perte de revenu agricole, des pâturages dépourvus d'arbres ont été indûment classés "pâturages boisés/cultures arables de grande valeur". Les auditeurs de la Cour ont constaté que les exploitants n'avaient conservé aucun document attestant la vérification des demandes avant le versement de l'aide ou spécifiant les modalités pratiques des vérifications de conformité effectuées par les inspecteurs. Les inspecteurs de la Commission ont relevé des problèmes analogues en Castille-León et en Castille-La Manche, en 1997 - 1998. Des problèmes en matière de contrôle ont également été identifiés en Italie (Émilie-Romagne) et en Autriche. Suivi 82. Conformément à l'article 2 du règlement financier des Communautés, la Commission et les États membres coopèrent pour que les dépenses communautaires soient effectuées dans le cadre de programmes ayant des objectifs précis et qu'il soit procédé à une évaluation de la réalisation des objectifs. Comme indiqué plus haut, les travaux d'évaluation ont été cependant entravés dès le départ par le fait que ni la Communauté ni les États membres n'ont réussi à appuyer la conception des programmes et la fixation des objectifs sur une étude de base concernant la situation de l'environnement. Comme l'AEE l'a récemment observé, les interactions entre les pressions environnementales et l'importante force motrice qu'est l'agriculture sont diverses et complexes. Rares sont les informations, à l'échelle communautaire, qui donnent une vue objective de l'évolution des pressions sur l'environnement rural. Malgré une avancée des travaux concernant les indicateurs agroenvironnementaux au sein de l'UE et de l'OCDE, ainsi qu'au niveau national, il reste à les appliquer de façon systématique(83). 83. L'absence d'indicateurs environnementaux sur la base desquels l'incidence des programmes aurait pu être quantifiée a constitué un obstacle supplémentaire aux travaux d'évaluation. La Commission et les États membres ont reconnu explicitement l'importance de ce problème. Dans sa synthèse des évaluations des États membres, la Commission affirme qu'"il y a eu comparativement peu de progrès réalisés dans l'élaboration d'indicateurs applicables à l'évaluation des mesures agroenvironnementales. En conclusion, le choix des indicateurs pour surveiller les incidences écologiques est indispensable à la réussite de tout programme d'évaluation. Les indicateurs doivent être en rapport avec le programme et son domaine d'application. L'une des conditions préalables au choix d'indicateurs utiles est que les objectifs du programme doivent être clairs, nets et précis. En effet, si les objectifs sont flous, on risque d'avoir beaucoup de mal à assurer le suivi des incidences"(84). 84. L'élaboration d'indicateurs adaptés est la condition sine qua non à l'optimisation des futures dépenses consacrées à l'environnement dans le cadre de la politique agricole. Comme le montre la conclusion du rapport de M. Stefan Tangermann, réalisé pour la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, pour traiter ces différents aspects, il convient de disposer d'indicateurs de la protection des ressources du sol, de l'eau et de l'atmosphère, de l'étendue et de l'état sanitaire des habitats naturels et semi-naturels, de la biodiversité existant sur les terres cultivées, aux lisières des champs et sur les surfaces avoisinantes, des caractéristiques du paysage et des changements intervenant, ainsi que des circonstances historiques et des particularités du patrimoine(85). Les connaissances actuelles en matière d'agroenvironnement présentent d'importantes lacunes: l'absence d'analyses appropriées ne permet pas actuellement de connaître la présence et l'importance de résidus de nombreux pesticides susceptibles d'avoir des effets nuisibles à la santé(86). 85. Au niveau des États membres, la commission parlementaire de contrôle des comptes publics du Royaume-Uni, en se fondant sur des éléments probants fournis par le NAO, s'est déclarée consternée que, dix ans après le lancement du régime d'aides, le ministère n'ait toujours pas établi un ensemble suffisant d'objectifs mesurables permettant d'apprécier la réussite du régime(87). En Suède, l'institution de contrôle nationale a conclu, après son audit, que seule une évaluation très limitée de l'incidence des aides environnementales concernant la protection de la biodiversité est possible. En d'autres termes, les éléments de base nécessaires pour opérer des choix entre différentes actions environnementales font défaut, dans une large mesure, au gouvernement(88). Pour l'AEE, l'absence d'évaluation ou de suivi exhaustifs des résultats est une faiblesse de la mise en oeuvre de la politique agroenvironnementale(89). Toutefois, des exceptions à cette insuffisance généralisée ont été relevées, comme le programme VNP du ministère de l'environnement bavarois, qui était fondé sur une étude de base satisfaisante. Suivi de la Commission 86. Les règlements de base, tant en matière d'agroenvironnement que de boisement, prévoient que la Commission rende compte au Conseil et au Parlement européen de l'application des mesures dans les trois ans suivant leur date d'adoption et d'entrée en vigueur(90). Ces informations ont été dûment présentées à la fin de 1997(91). Cependant, aucun des "rapports d'application" ne constitue une évaluation. 87. En matière d'agroenvironnement, la Commission a, d'une part, réalisé sa propre étude concernant l'incidence de la politique et, d'autre part, présenté un rapport récapitulatif des résultats des évaluations effectuées par les États membres. L'étude de la Commission a porté sur les actions agroenvironnementales mises en oeuvre dans le cadre des programmes dans un grand nombre d'États membres. Cette évaluation, réalisée par des consultants externes pour le compte de la Commission, a révélé, dans une large mesure, les mêmes insuffisances que celles relevées par la Cour dans le présent rapport. Cette dernière se félicite de l'apparition d'une "culture d'évaluation" à la Commission et dans les États membres à l'égard des programmes agroenvironnementaux. 88. L'impact environnemental de l'initiative politique en matière de boisement, en revanche, n'a pas été suffisamment analysé au niveau communautaire. Même si les arbres plantés dans les années 90 n'auront pas terminé leur croissance avant plusieurs décennies, il importe néanmoins de procéder à une évaluation pour s'assurer que le boisement est réalisé comme prévu, notamment que les arbres sont plantés dans les endroits où les besoins environnementaux se font le plus sentir. L'absence d'évaluation peut aboutir à ce que des pratiques infructueuses, telles que la plantation de jeunes arbres qui se révéleraient ultérieurement inadaptés aux conditions locales, risquent de ne pas être identifiées ni corrigées, les fonds communautaires n'atteignant pas alors leur potentiel maximal en termes de rentabilité environnementale. Suivi des États membres 89. Au niveau des États membres, l'analyse de l'incidence de la politique agroenvironnementale apparaît inégale. En Allemagne, par exemple, trois régions ont présenté des études d'évaluation imposantes, mais 22 programmes n'ont pas encore été évalués. En Italie, trois régions doivent toujours procéder aux évaluations en matière d'environnement. Dans certains États membres, la qualité de l'évaluation est insuffisante; c'est le cas en Espagne (Castille-La Manche), où l'évaluation n'isole pas l'impact du programme d'autres facteurs affectant le niveau des réserves d'eau, comme les variations annuelles du taux de précipitations. L'Espagne et la Commission affirment que ce programme est responsable de la montée du niveau des nappes phréatiques, mais aucun élément probant empirique ne conforte cette thèse. Bien que des données empiriques relatives aux précipitations soient disponibles, elles ne sont pas utilisées. En fait, c'est la sécheresse dont l'Espagne a souffert pendant cinq ans et qui s'est achevée en 1996, qui est susceptible d'être à l'origine de la montée du niveau des nappes phréatiques. En outre, la Commission a constaté que le Luxembourg et plusieurs régions d'autres États membres semblent ne s'être "vraiment pas investis dans l'évaluation"(92). Les États membres n'ont pas procédé à une évaluation des aspects environnementaux du boisement. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 90. L'importance des considérations environnementales dans la politique agricole ira en augmentant à l'avenir. Le document d'orientation politique essentiel de la Commission "Agenda 2000 - Pour une Union plus forte et plus large" indique que "l'intégration des objectifs environnementaux dans la PAC et le développement du rôle que les agriculteurs peuvent et devraient jouer sur le plan de la gestion des ressources naturelles et de la sauvegarde du paysage représentent un autre objectif de plus en plus déterminant de la PAC. Au cours des prochaines années, une importance accrue sera accordée aux instruments agroenvironnementaux destinés à contribuer au développement durable des zones rurales et à répondre à un accroissement des exigences de la société en matière de services écologiques. Les mesures visant à maintenir et à améliorer la qualité de l'environnement doivent être renforcées et développées"(93). À l'heure actuelle, un montant de 2800 millions d'écus par an figure dans l'estimation budgétaire de l'Agenda 2000 pour les mesures d'accompagnement(94). 91. Il se peut que la Communauté ait réussi à placer la PAC sous le signe de l'écologie grâce à la réforme de 1992, mais pas nécessairement l'agriculture. Jusqu'ici, les bienfaits pour l'environnement escomptés après les modifications apportées aux organisations communes de marchés (OCM) par la réforme de 1992 ne se sont traduits dans les faits que de façon limitée, comme l'indique clairement la dernière évaluation de l'état actuel de l'environnement rural effectuée par l'Agence européenne pour l'environnement (voir point 7). Dans le secteur des cultures arables, l'aide "surface" continue d'inciter les exploitants à utiliser des méthodes de production et à privilégier des cultures qui sont dommageables du point de vue de l'environnement (voir points 10 - 16). Le soutien apporté dans le cadre de cette mesure aux terres irriguées et à la culture du maïs est comparativement plus élevé, ce qui entraîne une consommation plus élevée d'eau et de substances agrochimiques. Il a en outre favorisé l'extension des superficies cultivées au détriment des pâturages et de la faune. Le potentiel environnemental élevé du gel des terres n'a pas non plus été exploité (voir points 17 - 18). 92. Dans le secteur de l'élevage, les problèmes de pollution causés par la production intensive n'ont pas été abordés de façon efficace par la réforme (voir points 19 - 26). Les limites concernant les troupeaux ont été appliquées d'une façon qui n'a pas permis d'atteindre l'objectif d'extensification de la production, les exploitants ayant pu détenir autant d'animaux qu'ils le souhaitaient tout en ne faisant figurer dans leurs déclarations que le nombre d'animaux éligibles (voir points 19 - 22). Par ailleurs, les restrictions du facteur de densité du cheptel pour les ovins et les caprins n'ont pas apporté de solution efficace au problème des pâturages trop intensifs car, dans de nombreux cas, les limites ont été fixées à des niveaux beaucoup trop élevés (voir point 23). Autre point très important, la réforme n'a pas du tout résolu le problème de la pollution par les nitrates causée par la production intensive de porcs et de volaille (voir point 26). D'importants problèmes de pollution par les nitrates subsistent dans de nombreuses régions d'Europe, en raison d'une mise en oeuvre déficiente de la directive sur les nitrates par les États membres. En outre, les OCM non concernées par la réforme MacSharry n'ont pas été suffisamment fondées sur des préoccupations environnementales et des activités qui causent des dommages à l'environnement continuent d'être financées dans le cadre de ces OCM (voir points 27 - 30). 93. Les mesures agroenvironnementales ont eu un certain effet bénéfique, notamment en incitant les exploitants qui pratiquaient la culture extensive à la maintenir, ce qui a évité que des terres ne soient abandonnées ou converties à l'exploitation intensive. Mais elles ont très peu contribué à faire progresser l'exploitation extensive par rapport à l'exploitation intensive. Cela s'explique en grande partie par le fait que la Commission et les États membres n'ont pas su cibler les ressources, ni concevoir, approuver et évaluer les programmes de façon satisfaisante. L'affectation des ressources a été essentiellement fonction des priorités et de la capacité des gouvernements et des autorités régionales à fournir des contributions nationales (voir point 37). Cette situation a eu pour conséquence un financement élevé dans certains pays ou certaines régions dont les problèmes environnementaux étaient moins urgents, alors que dans des pays qui ne mettaient pas en oeuvre des programmes globaux le manque de moyens empêchait de résoudre des besoins plus urgents (voir point 38). En outre, la mise en oeuvre des programmes s'est révélée très coûteuse sous l'angle de la gestion et du contrôle (voir points 72 - 73). 94. S'agissant des actions de boisement, dans de nombreux cas la plantation de certaines espèces rentables du point de vue commercial a bénéficié de concours, alors que ces espèces ont une incidence négative sur l'environnement, en particulier pour ce qui est du respect de la biodiversité et du paysage (voir point 43). Par ailleurs, dans un certain nombre de pays, une part très importante de l'aide au boisement a été utilisée pour financer la construction de routes forestières, lesquelles peuvent à long terme avoir des implications néfastes pour l'intégrité des écosystèmes (voir point 52). Comme pour les mesures agroenvironnementales, l'affectation des ressources en faveur du boisement n'a pas tenu suffisamment compte des besoins en matière d'environnement. 95. L'instauration de ces deux catégories de mesures a aggravé les problèmes déjà existants liés au manque de cohérence entre les nombreux programmes communautaires ayant une incidence sur l'environnement rural, comme cela a déjà été reconnu par la Cour (voir points 61 - 69)(95). 96. Pour améliorer la situation, les règles facultatives concernant l'"écoconditionnalité" au sein de certaines OCM devraient être encore développées et rendues obligatoires dans l'ensemble de l'UE. Les autorités compétentes en matière d'environnement au niveau européen et au niveau national devraient s'engager activement dans l'identification des pratiques agricoles dommageables et des zones vulnérables, ainsi que dans l'élaboration d'une politique globale en réaction à ces menaces. Ainsi, l'aide aux cultures arables devrait être accordée aux seuls agriculteurs qui respectent les réglementations européenne et nationale sur la protection de l'environnement, comme la réglementation sur le contrôle des pesticides ou la directive sur les nitrates. S'agissant de l'aide à l'élevage, elle devrait être subordonnée au respect, par les exploitants, des limites du facteur de densité réelle ainsi que des législations européenne et nationale en matière vétérinaire, de bien-être des animaux et de protection de l'environnement. 97. La Commission devrait également procéder à un examen approfondi de toutes les mesures liées à l'environnement qui ont une incidence sur l'agriculture, afin de vérifier qu'elles sont convenablement coordonnées, cohérentes et globales. 98. Les effectifs de l'unité chargée des mesures agroenvironnementales devraient être renforcés, pour être bien adaptés à l'importance financière et à la complexité technique de la mise en oeuvre des politiques dans ce domaine. Cela est d'autant plus nécessaire que l'initiative relative à la politique de développement rural dans le cadre de l'Agenda 2000 a généré une forte augmentation de la charge de travail de la Commission. Il est essentiel que le personnel de la Commission responsable de la gestion et du contrôle de ces dépenses acquière une meilleure connaissance de base des interactions agroenvironnementales. Cela est possible soit en recrutant des agents qualifiés, soit en formant les agents en place, soit encore en ayant recours à des consultants, cette dernière option n'excluant pas les autres (voir points 48 - 50). 99. Il importe que l'aide communautaire soit ciblée en priorité sur les zones et activités où elle peut garantir le meilleur rapport coûts/avantages au plan de l'environnement. À cette fin, la Commission devrait adopter une approche plus volontariste et faire en sorte que les fonds communautaires soient utilisés pour répondre aux priorités reconnues au niveau européen en matière d'environnement. 100. Les procédures d'approbation des programmes doivent être améliorées de sorte que le lien avec l'obtention d'avantages environnementaux mesurables soit clairement établi. L'approbation du programme par la communauté autonome de Castille-La Manche devrait faire l'objet d'une révision. La Commission doit vérifier par des inspections sur place que les programmes ont été conçus sur des bases solides (par exemple, que les taux d'aide proposés reflètent exactement les données sur le terrain) et qu'ils sont mis en oeuvre tels qu'ils ont été approuvés. 101. Pour remédier au problème de vérification que posent les mesures limitant l'utilisation d'azote, il conviendrait de subordonner l'application de ces mesures à l'élaboration, par les États membres, d'une planification de la fertilisation au niveau des exploitations ainsi que d'orientations destinées aux exploitants. À l'avenir, la Commission devrait rejeter (en invoquant la nécessité de fournir un cadre solide à la gestion financière des fonds communautaires) toute demande d'approbation, présentée par un État membre, qui porterait sur des programmes ne prévoyant ni planification de la fertilisation ni inspection au niveau de l'exploitation. 102. Les États membres doivent aussi, d'une façon générale, continuer à développer des systèmes leur permettant de concevoir des programmes sur une base solide, de vérifier la conformité des bénéficiaires aux exigences des programmes, ainsi que de suivre et d'évaluer les effets des programmes. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 6 juillet 2000. Par la Cour des comptes Jan O. Karlsson Président (1) Dans le traité original, l'article correspondant est l'article 31, paragraphe 1, point a); dans le traité de Rome modifié par le traité d'Amsterdam, il s'agit de l'article 33. (2) Agra-Europe, "Agriculture and the Environment: Development of European Union Agri-environment Policy" (Agriculture et environnement: Évolution de la politique agroenvironnementale communautaire), Brian Gardner, EPA Associates, Bruxelles, 1999, p. 24. (3) Agence européenne pour l'environnement, "Europe's Environnment. The second Assesment" (L'environnement en Europe - Deuxième évaluation), Copenhague, 1998, p. 242. (4) Résolution du Conseil (93/C 138/01), JO C 138 du 17.5.1993. (5) Ibid., p. 15 et 37. (6) Conclusions de la présidence, Conseil européen de Berlin, 24 et 25 mars 1999, point 20, cité dans "Bulletin quotidien Europe" du 27.3.1999. (7) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 407. (8) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 406 et 407. (9) Commission européenne, COM(91) 258 du 11.7.1991, p. 15. (10) Eurostat et Commission européenne, "Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres - Les défis de l'agriculture", juillet 1999, chapitre "L'azote en agriculture", p. 3 - 7. (11) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 57. (12) Voir en particulier A. J. Oskam, R. Vijftigschild et C. Graveland, "Additional EU Policy Instruments for Plant Protection Products" (Instruments supplémentaires en faveur de l'utilisation de produits phytosanitaires dans le cadre de la politique de l'UE), Wageningen Pers, Wageningen, 1998. (13) Eurostat et Commission européenne, "Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres - Les défis de l'agriculture", juillet 1999, L'eau et l'agriculture: contribution à l'analyse d'une relation décisive mais difficile», p. 3 - 7. (14) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the EU at the turn of the century", Copenhague, 1999, p. 407. (15) BirdLife International, "Economic appraisal and EU funds" (Évaluation économique et fonds de l'UE), Sandy, Bedfordshire, UK, 1994, p. 3. (16) G. Tucker, "Priorities for bird conservation in Europe: the importance of the farmed landscape" (Priorités en matière de conservation des oiseaux en Europe: l'importance de l'entretien du paysage), cité dans "Farming and birds in Europe" (Les oiseaux et l'agriculture en Europe), 1997, p. 105. (17) Institut français de l'environnement, "Indicateurs sur les relations entre agriculture et environnement au niveau national", Paris, 1996, p. 2. (18) Étude de F. Suárez et J. Onate, 1994, citée dans Tucker, "Farming and birds in Europe" (Les oiseaux et l'agriculture en Europe), 1997, p. 102. (19) Office suédois de l'agriculture "Propositions en vue de l'établissement d'un programme de suivi et d'évaluation des effets de la politique agricole commune sur l'environnement", 1997, p. 15. Pour l'Espagne, voir Tucker, p. 102. (20) Voir en particulier: Institute of Terrestrial Ecology "Managing set-aside land for wildlife" (Institut d'écologie terrestre "Gestion des terres gelées en faveur de la faune"), Huntingdon, 1993. À l'inverse, le gel des terres peut présenter des risques pour l'environnement, comme l'a noté l'OCDE dans "Les effets sur l'environnement des régimes des terres agricoles", Paris 1997. (21) Règlement (CEE) n° 2293/92 du Conseil, article 3, paragraphe 3, JO L 221 du 6.8.1992, p. 19. (22) D. J. Ansell et S. A. Vincent, "An evaluation of set-aside management in the European Union with special reference to Denmark, France, Germany and the UK" (Évaluation de la gestion du gel des terrres au sein de l'Union européenne, notamment au Danemark, en France, en Allemagne et au Royaume-Uni), "Centre for Agricultural Strategy", Université de Reading, Reading, 1994, p. 79. (23) Commission européenne, COM(91) 258, p. 27. (24) Considérants du règlement (CEE) n° 2066/92 du Conseil, JO L 215 du 30.7.1992, p. 49. (25) Commission européenne, "CAP Working Notes: Agriculture and Environment" (Document de travail relatif à la PAC: Agriculture et environnement), 1997, p. 22: "Afin d'encourager l'élevage extensif dans le secteur de la viande bovine, le nombre total d'animaux éligibles à la prime est limité par un facteur de densité". (26) Conseil donné par l'Union nationale des exploitants agricoles britanniques, cité dans M. Winter, "Rural politics: policies for agriculture, forestry and the environment" (Politiques pour l'agriculture, la sylviculture et l'environnement), Londres, 1996, p. 255. (27) Règlement (CEE) n° 2066/92 du Conseil, article 4g), paragraphe 1. (28) J. C. Caldes, chapitre sur le Portugal dans "La PAC et l'environnement rural en période de transition", de F. Brouwer et P. Lowe, Wageningen, 1998, p. 285 - 301. (29) Document de travail de la Commission PDW/601. (30) M. Winter et Gaskell, "The effects of the 1992 reform of the CAP on the countryside of Great-Britain" - (Les effets de la réforme de la PAC de 1992 sur l'espace naturel en Grande-Bretagne), 1997. (31) C. Varela-Ortega et J. M. Sumpsi, chapitre sur l'Espagne dans "La PAC et l'environnement rural en période de transition" Wageningen, 1998, p. 201 - 239. (32) V. Clements, Macaulay Land Use Institute, "Sheep Economy: Rethinking the subsidy system" (Économie ovine: repenser le régime de subventions), dans "Reforesting Scotland" (Reboiser l'Écosse), n° 15, 1996, p. 27. (33) En Irlande, "Chacun reconnaît désormais que de vastes zones de collines et de montagnes ont subi des dommages considérables, en raison du surpâturage lié à l'expansion spectaculaire du nombre d'ovins depuis 1980. Ces zones ont été détériorées par l'érosion, accompagnée d'un raréfaction de la végétation, qui a entraîné la disparition d'espèces animales et végétales caractéristiques de ces reliefs; cela a également eu des conséquences néfastes sur la qualité de l'eau, sur la pêche et sur le tourisme" [B. Kearney, G. Boyle, J. Walsh, "Final Report on Evaluation of the Compensatory Allowances Scheme in Ireland" (Rapport final relatif à l'évaluation du régime d'indemnités compensatoires en Irlande), Dublin, 1995, p. 109]. (34) Pour le secteur de la viande bovine, voir JO L 328 du 29.12.1993, p. 7 - 8, règlement (CE) n° 3611/93 du Conseil, article 1er, paragraphe 3. Pour le secteur des viandes ovine et caprine, voir JO L 30 du 3.2.1994, p. 9, règlement (CE) n° 233/94 du Conseil, article 1er, paragraphe 3. (35) Eurostat et Commission européenne, "Eurostat et Commission européenne, 'Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres' - Les défis de l'agriculture", juillet 1999, chapitre "Un ensemble agricole et agroalimentaire dynamique", p. 5/7. (36) AgraEurope, "Agriculture and the Environment: Development of European Union Agri-environment Policy" (Agriculture et environnement: Évolution de la politique agroenvironnementale communautaire), Brian Gardner, EPA Associates, Bruxelles, 1999, p. 2. (référence à la UK Royal Commission on Environmental Pollution, "Agriculture and Pollution", 7th Report, Command Paper 7644, HMSO, Londres, 1979). (37) En 1998, le montant des restitutions à l'exportation s'élevait au total à 70 millions d'écus (source DG VI). (38) Commission européenne, "Rapport sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre du programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable - Vers un développement soutenable", COM(95) 624 final, p. 35. (39) Observations figurant dans une étude financée par la Commission, citée dans Agra-Europe du 7.8.1998, p. EP/5. (40) Observations figurant dans une étude financée par la Commission, citée dans Agra-Europe du 7.8.1998, p. EP/5. (41) Voir Brouwer, Terluin et Godeschal, "Pesticides in the EC" (Les pesticides dans la CE), 1994, p. 15 - 16. (42) Rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 1994, points 2.118 - 120, p. 79, JO C 303 du 14.11.1995. (43) Louloudis et Beopoulous, "Agriculture, environment and the European Common Market" (L'agriculture, l'environnement et le marché commun européen), Nea Ecologia, 1995, dans D. Papaioannou, "Environment and Agriculture: Assessment of the Environmental Impact of the CAP in southern European Member States" (Environnement et agriculture: évaluation des effets de la PAC sur l'environnement dans les États membres de l'Europe du Sud), Athènes 1996, p. 29 (non publié). (44) Voir le cinquième programme d'actions environnementales, p. 33. (45) AgraEurope, "Agriculture and the Environment: Development of European Union Agri-environment Policy" (Agriculture et environnement: Évolution de la politique agroenvironnementale communautaire), Brian Gardner, EPA Associates, Bruxelles, 1999, p. 24 et 49. (46) JO L 215 du 30.7.1992, p. 85, 91 et 96 respectivement. (47) Article 1er du règlement (CEE) n° 2078/92, article 1er du règlement (CEE) n° 2080/92. (48) Instance composée de représentants des États membres et présidée par un agent de la Commission. (49) Eurostat et Commission européenne, "Eurostat et Commission européenne, 'Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres' - Les défis de l'agriculture", juillet 1999, chapitre "Impact des mesures agroenvrionnementales", p.8/8. (50) Commission européenne, COM(1999) 22 final du 27.1.1999, p. 16. (51) JO L 160 du 26.6.1999, p. 80 - 101. (52) Eurostat et Commission européenne, "Eurostat et Commission européenne, 'Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres' - Les défis de l'agriculture", juillet 1999, chapitre "Agriculture et les changements climatiques", p. 1 - 2/7. (53) Eurostat et Commission européenne, "Eurostat et Commission européenne, 'Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres' - Les défis de l'agriculture", juillet 1999, chapitre "Agriculture et acidification", p. 2/5. (54) Commission européenne, COM(1999) 22 final du 27.1.1999, p. 13. (55) Commission européenne, (DG-VI-F-II-1) "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 9. (56) La principale action en matière d'agroenvironnement en France ("prime au maintien des systèmes d'élevage extensifs"), qui absorbe plus de 75 % des dépenses relatives à ce domaine dans ce pays. (57) Lettre de la DG XI (Environnement) à la DG VI (Agriculture), du 13.5.1993. (58) Règlement (CE) n° 746/96 de la Commission, JO L 102 du 25.4.1996, p. 19. (59) Commission européenne (DG-VIF. II.1), "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 128. (60) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 286. (61) Voir P. Clinch, Environmental Institute - University College Dublin. "Irish Forestry Policy: A Cost Benefit Analysis" (Politique forestière irlandaise: Analyse coûts-avantages), dans "Irish Banking Review", printemps 1998, p. 35 - 36. (62) Document de la Commission n° 3634, du 18.1.1995, point 3; soit 36882 et 53141 respectivement en milliers d'écus. (63) Agence européenne pour l'environnement, "Europe's Environment: The second Assessment" (L'environnement en Europe - Deuxième évaluation), Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 1998, p. 148. (64) Ministère finlandais de l'agriculture, Rapport final du groupe de suivi; rapport n° 1998/5 - Helsinki 1998, p. 73. (65) Rapport de l'institution de contrôle nationale suédoise, "Jordbrukets miljöstöd - minskning av kväveläckage och bevarande av biologisk mångsald" (Contribution de l'agriculture à la protection de l'environnement - Réduction du trou dans la couche d'ozone et sauvegarde de la diversité biologique), Stockholm, 1998, p. 9 - 11. (66) Commission européenne (DG-VIF. II.1), "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 86 et 89. (67) Commission européenne (DG-VIF. II.1), "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 118. (68) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 306. (69) Rapport de l'institution de contrôle nationale suédoise, op. cit., p. 9 - 11. (70) AgraEurope, "Agriculture and the Environment: Development of European Union Agri-environment Policy" (Agriculture et environnement: Évolution de la politique agroenvironnementale communautaire), Brian Gardner, EPA Associates, Bruxelles, 1999, p. 3. (71) Rapport spécial n° 3/98 de la Cour des comptes, JO C 191 du 18.6.1998. (72) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 303. (73) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 409. (74) Article 174 (anciennement 130 R), paragraphe 2, du traité CE. (75) Commission européenne (DG-VIF. II.1), "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 8. (76) Rapport du contrôleur et auditeur général (Comptroller and Auditor General), "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Protéger les régions écologiquement fragiles), HC 120 session 1997 - 1998, Londres, 23.7.1997. (77) K. Falconer et M. Witby, Rapport de recherche du Centre pour l'économie rurale "Transaction and Administrative Costs in Countryside Stewardship policies" (Coûts financiers et administratifs liés aux politiques d'entretien de l'espace naturel) Université de Newcastle, 1999. (78) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 306. (79) ADAS: Ministry of Agriculture's Agricultural Development and Advisory Service = Service de développement agricole et de conseil du ministère de l'agriculture. (80) Commission européenne (DG-VIF. II.1), "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 111. (81) Institution de contrôle nationale finlandaise "Rapport d'audit sur la gestion et le contrôle du soutien à l'agriculture en faveur de l'environnement", Helsinki, 18.6.1999. Résumé en anglais, p. 3. (82) Ibid., p. 2. (83) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 58. (84) Commission européenne (DG-VIF. II.1), "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 33 - 34. (85) Parlement Européen, "The purpose and methodology of evaluation in regard to EU agricultural expenditure" (Objectif et méthodologie d'évaluation des dépenses agricoles de l'UE), PE 168.019, BUDG 102-EN, p. 64. (86) Eurostat et Commission européenne, "Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres - Les défis de l'agriculture", juillet 1999, chapitre "Eau et agriculture: contribution à l'analyse d'une relation décisive mais difficile", p. 8. (87) Trente-neuvième rapport de la commission parlementaire de contrôle des comptes publics: ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation: "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Protéger les régions écologiquement fragiles), point 2. Le programme britannique en faveur des régions écologiquement fragiles a été mis en oeuvre dans le cadre du règlement (CEE) n° 797/85 du Conseil (JO L 93, du 30.3.1985, p. 1 - 18), qui prévoit une participation financière limitée de la Communauté au cofinancement de mesures agroenvironnementales nationales relevant du FEOGA-Orientation. (88) Rapport de la Cour des comptes suédoise, op. cit., p. 9 - 11. (89) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, 1999, p. 306. (90) Article 10 du règlement (CEE) n° 2078/92 concernant l'agroenvironnement; article 8 du règlement (CEE) n° 2080/92 concernant le boisement. (91) En matière d'agroenvironnement, voir Commission européenne, COM(97) 620 final du 4.12.1997; en matière de boisement, voir Commission européenne, COM(97) 630 final du 28.11.1997. (92) Commission européenne (DG-VIF. II.1), "État d'application du règlement (CEE) n° 2078/92; Évaluation des programmes agroenvironnementaux", document de travail VI/7655/98, 25.11.1998, p. 106. (93) Commission européenne, "Agenda 2000: Pour une union plus forte et plus large", tome I, COM(97) 2000 final du 15.7.1997, p. 27 et 33. (94) Commission européenne, COM(97) 2000 final du 15.7.1997, p. 75. (95) Rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 1996, point 8.54, sous b). Annexe I Extrait du cinquième programme d'actions environnementales: Agriculture et forêts - Objectifs et mesures d'ici à l'an 2000, actions, calendrier et acteurs >EMPLACEMENT TABLE> Annexe II Problèmes environnementaux liés aux pratiques agricoles et identifiés par l'Agence européenne pour l'environnement: sélection d'extraits tirés du rapport intitulé "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), 1999 OBSERVATIONS D'ORDRE GÉNÉRAL 1. "Dans de nombreuses régions de l'UE, l'agriculture a recours à des méthodes de production intensive et de grande envergure. Cela s'est traduit (et se traduit encore) par une utilisation considérable d'engrais artificiels (essentiellement à base d'azote et de phosphate) et par l'application de produits phytosanitaires, tels que des herbicides, des insecticides et des fongicides. Les cultures n'absorbent pas la totalité de ces substances et une certaine partie des engrais contribue donc à l'eutrophisation des sols et des réseaux hydrographiques, tandis que les pesticides polluent les sols, les eaux de surface, les eaux souterraines et l'air. L'élevage entraîne également l'eutrophisation, l'acidification et la production de gaz à effet de serre. L'agriculture est aussi responsable, dans certaines régions, de la dégradation, de l'érosion et de la salinisation des sols "(1). 2. "Il existe des programmes de subventions, tant au niveau communautaire que national, qui touchent des marchés écologiquement importants (comme celui de l'agriculture); ces subventions peuvent avoir des effets néfastes sur l'environnement, car elles encouragent les productions inutiles ou encore l'utilisation excessive de produits nocifs (tels que les engrais ou les pesticides). On observe une diminution des subventions dans leur ensemble, mais les crédits octroyés à l'agriculture par l'intermédiaire de la PAC (entre autres) restent importants et peuvent avoir des effets extrêmement nuisibles à l'environnement"(2). 3. "Les interactions entre les pressions environnementales et l'importante force motrice qu'est l'agriculture sont diverses et complexes. Rares sont les informations, à l'échelle communautaire, qui donnent une vue objective de l'évolution des pressions sur l'environnement rural. Malgré une avancée des travaux concernant les indicateurs agroenvironnementaux au sein de l'UE et de l'OCDE ainsi qu'à à l'échelle nationale, il reste à les appliquer de façon systématique"(3). 4. "Les subventions susceptibles d'avoir une incidence néfaste (comme une large part des opérations de soutien des prix) restent monnaie courante"(4). BIODIVERSITÉ 5. "Les espèces sauvages d'Europe sont de plus en plus gravement menacées... L'abandon des formes traditionnelles d'utilisation des surfaces agricoles - qui à lui seul est à l'origine du déclin de plus de 40 % des espèces aviaires - l'inadéquation des activités sylvicoles, le développement d'infrastructures, le prélèvement d'eau et la pollution en sont les principales raisons"(5). 6. "Bien que les actions des différents domaines commencent à tenir compte de la protection de la nature, l'intensification de l'agriculture, l'abandon des terres, les plantations monospécifiques et l'introduction d'espèces étrangères (voire d'organismes génétiquement modifiés) sont susceptibles d'entretenir les nuisances portant atteinte à la biodiversité. La polarisation des activités agricoles (sur l'intensification ou l'abandon) dans des zones traditionnellement exploitées de façon extensive dégrade les conditions écologiques nécessaires à la conservation des espèces... Dans les domaines agricole et sylvicole, de nombreux transferts sont déjà intervenus entre patrimoines génétiques cultivés et indigènes... Des informations en provenance de différents pays concernant les OGM montrent que les gènes des cultures peuvent s'introduire - et l'ont déjà fait - dans des espèces indigènes proches, mais ce phénomène a également été observé pour le colza et les choux (Brassica), susceptibles de s'introduire dans d'autres espèces telles que la moutarde blanche (Sinapis alba) et la ravenelle (Raphanus raphanistrum)"(6). PAYSAGES 7. "Les paysages subissent des transformations radicales en raison de six grandes tendances, dont les deux premières sont l'intensification des paysages agricoles - dans le cadre de laquelle la course à la productivité agricole continue avec un élargissement constant des propriétés et une mécanisation accrue - et l'abandon progressif par l'agriculture du reboisement ou de la mise en jachère des terres"(7). 8. "Les systèmes agricoles traditionnels exigent des travaux spécialisés considérables pour gérer les systèmes de pâturage et entretenir certaines particularités du paysage, telles que les murs de pierre et les haies vives. Avec le déclin de l'exploitation agricole traditionnelle et le passage à une mécanisation et à des systèmes de production plus intensifs, auxquels vient s'ajouter un recul du nombre de personnes travaillant la terre, de nombreuses caractéristiques de ces paysages 'culturels' disparaissent"(8). RESSOURCES EN EAU 9. "Le stress hydrique résulte des activités provenant de deux secteurs déclarés prioritaires dans le cinquième programme d'actions environnementales, à savoir l'agriculture et l'industrie... Peu de progrès ont été réalisés dans le secteur agricole... Le stress hydrique provoque une détérioration des ressources d'eau douce en termes quantitatifs (surexploitation aquifère, sécheresse des cours d'eau, etc.) et qualitatifs (eutrophisation, pollution organique, invasion d'eau salée, etc.). Cette détérioration peut se traduire par des problèmes de santé et par une incidence néfaste sur les écosystèmes"(9). 10. "Ces dernières décennies ont été marquées par une tendance à utiliser davantage d'eau à des fins agricoles, en raison de l'augmentation des besoins en eau pour l'irrigation(10). La consommation d'eau communautaire (essentiellement par évapotranspiration) est estimée à 77 km3/an, soit 32 % environ du total des prélèvements en eau, dont 80 % sont imputables à l'agriculture (principalement l'irrigation)"(11). 11. "Les ressources en eau du bassin méditerranéen, exposées à une pression accrue, sont en passe de devenir un défi majeur en matière de développement et de sécurité au cours des prochaines décennies... Selon les prévisions, en 2025, plus de 13 pays prélèveront plus de 50 % des ressources renouvelables en eau et six pays plus de 100 %(12). Dans les pays méditerranéens, la surexploitation s'explique généralement par des prélèvements excessifs à des fins d'irrigation. L'augmentation de la productivité et la transformation de l'utilisation agricole en résultant peut créer un cycle de développement socio-économique non durable au sein d'une région irriguée. Des ressources supplémentaires sont exploitées afin de satisfaire la demande accrue de la population et de l'agriculture, au détriment d'un environnement déjà fragile, en faisant baisser les niveaux des eaux souterraines et, dans certains cas, en accélérant les processus de désertification... On estime que près de 50 % des principales zones humides en Europe sont menacées en raison de la surexploitation des eaux souterraines(13). Au cours de la période 1990 - 1995, 25 % de la population espagnole, principalement dans le sud du pays, ont dû limiter leur consommation d'eau courante en raison d'une restriction de l'alimentation en eau"(14). 12. "Les activités agricoles sont également à l'origine de rejets de phosphore... Les rejets de phosphore provenant de l'agriculture sont considérables dans certains pays. Au Royaume-Uni, par exemple, ils représentent 43 %, en Allemagne 46 % et 38 % au Danemark"(15). 13. "La qualité de l'eau est fondamentale pour la santé. En règle générale, la pollution de l'eau a diminué dans l'UE, malgré la persistance de problèmes de qualité ponctuels, et notamment la contamination des ressources en eaux souterraines par les nitrates... Une évaluation de la qualité de l'eau potable et une estimation des risques pour la santé en découlant, réalisée à l'échelle européenne, se heurte à de nombreuses difficultés: les données pertinentes sont rares et il est difficile de les comparer"(16). 14. "Les avancées concernant la directive 91/414/CEE (la directive communautaire relative à la lutte contre la contamination par les pesticides) sont extrêmement lentes - sept ans après l'adoption de la directive, l'analyse d'une seule substance active est achevée, sur 800 environ"(17). 15. "L'agriculture est la première cause de rejet d'azote dans les eaux. Une quantité élevée d'azote dans les eaux peut provoquer des changements écologiques considérables(18). Bien qu'il soit établi que le recours aux engrais, le nombre de cheptels et la production de lisier diminuent, l'agriculture européenne répand toujours beaucoup plus d'azote dans le sol qu'il n'est nécessaire pour la croissance des cultures. Lorsque cet azote infiltre le sol et atteint de l'eau, cela peut créer des problèmes(19). En cas de sources diffuses, telles que le ruissellement de nitrates à partir de terres agricoles, il n'a guère été possible de réaliser un contrôle efficace... La mise en oeuvre de la directive sur les nitrates n'a pas été satisfaisante dans la plupart des États membres(20). 'Les concentrations en nitrate dans les cours d'eau de l'Union européenne ont peu changé depuis 1980, contribuant à l'eutrophisation des eaux côtières. L'apport de nutriments issus de l'agriculture demeure élevé...'. 'La surexploitation et la salinisation des nappes souterraines dans les zones côtières restent critiques'(21). La capacité des sols à absorber l'azote diffère fortement au sein des États membres de l'UE. L'excédent d'azote est élevé dans certaines régions de Belgique, du Danemark, de France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. On estime que le volume des engrais naturels utilisés (UE-12) dépasse 170 kg N par ha - seuil fixé par la directive sur les nitrates pour les zones considérées vulnérables à l'infiltration par les nitrates - dans environ 13 % (soit près d'un million) des exploitations agricoles (UE-12); ce pourcentage va de 63 % aux Pays-Bas, à moins de 10 % en France, en Irlande et en Italie(22). La situation la plus grave a été observée dans les régions d'élevage et de culture intensifs (notamment en Bretagne, dans le Bassin parisien et dans la vallée du Rhône)"(23). RESSOURCES EN SOL 16. "L'agriculture intensive industrielle soumet les terres agricoles, qui représentent 40 % environ des ressources totales en sol de l'UE, à de fortes et croissantes pressions. Les principales incidences sur le sol se traduisent par une plus grande vulnérabilité à l'érosion par le vent et l'eau, du fait des pratiques agricoles (longue exposition de sols labourés, détérioration des matières organiques, culture sur pentes raides, etc.), par la détérioration de la couverture végétale et l'érosion en raison du surpâturage, par la baisse de la fertilité du fait de labours profonds, l'élimination des résidus des récoltes, la monoculture et la disparition des modes d'exploitation mixtes cultures/élevage, et par le tassement du sol par de lourds engins entraînant un ruissellement accru. Ces problèmes, qui se concentraient à l'origine dans les zones fertiles d'Europe, se sont maintenant étendus sur le continent, à mesure que l'agriculture industrielle a atteint les régions aux sols moins fertiles et plus vulnérables, comme la région méditerranéenne"(24). 17. "L'agriculture est à l'origine d'émissions de gaz acidifiants (ammoniac) et, en raison du développement de l'élevage, ce secteur sera l'un des premiers responsables de l'acidification dans les dix prochaines années"(25). 18. "La contamination diffuse est particulièrement importante dans les zones d'agriculture intensive... Les stratégies de protection des sols et les systèmes de gestion des sols ne sont pas suffisamment développés aux niveaux européen et national"(26). 19. "L'érosion est l'une des principales causes de dégradation du sol et ses effets vont en s'accentuant. Tous les pays européens sont touchés à quelque degré que ce soit: 12 % environ de la surface agricole européenne, principalement rurale, souffrent d'érosion par l'eau et 4 % d'érosion éolienne...(27). Les principales causes en sont des pratiques agricoles non durables et le surpâturage... La dégradation de nutriments végétaux et de matières organiques en raison de sédiments érodés diminue la fertilité et la productivité du sol. Cela crée un cercle vicieux, les exploitants utilisant plus d'engrais pour compenser cette baisse de fertilité. Le sol, une fois érodé, a tendance à s'éroder encore davantage, et le cercle est sans fin. Les nutriments perdus de cette façon sont très coûteux pour la communauté agricole. En Autriche, la perte potentielle de matières organiques présentes dans les terres agricoles du fait de l'érosion a été estimée à plus de 150000 t par an, alors que la perte potentielle de nutriments tels que l'azote et le phosphore pourrait être supérieure à 15000 et 8000 t par an respectivement(28). Dans certaines parties de la région méditerranéenne, l'érosion du sol est irréversible et, à certains endroits, elle a stoppé en raison d'une perte de sol complète. La vitesse de formation du sol étant extrêmement lente, tout phénomène d'érosion correspondant à plus d'une tonne/ha/an peut être considéré comme irréversible sur une période de 50 à 100 ans. Des cas d'érosion représentant entre 30 et 40 tonnes/an suite à des orages ponctuels surviennent régulièrement, tous les un ou deux ans, dans l'UE; une érosion représentant plus de 100 tonnes/ha est parfois enregistrée dans des cas extrêmes... Les pertes de sol sont importantes en Espagne, où l'érosion des terres agricoles a atteint son maximum au cours de la période 1990 - 1995, soit 28 tonnes/ha/an en moyenne, la superficie totale touchée représentant 18 % de l'ensemble du pays en 1995. Une érosion importante a été observée en Autriche, où l'érosion moyenne des terres agricoles était supérieure à neuf tonnes/ha/an, soit 8 % environ de la superficie totale du pays... Les pays méditerranéens membres de l'UE connaissent de graves problèmes d'érosion, qui, à un stade ultime, peuvent conduire à la désertification. Si les taux d'érosion actuels persistent, d'importantes zones en Méditerranée et dans les Alpes, qui ne sont pas directement menacées aujourd'hui, risquent d'atteindre un stade de dégradation définitive, au-delà du point de non-retour, d'ici 50 à 75 ans. Certaines petites zones ont déjà atteint ce stade"(29). 20. "En dehors du cadre, large, du cinquième programme d'actions, il n'existe pas de réglementation communautaire qui traite directement du problème de la protection du sol"(30). 21. "Le recours à des pratiques agricoles modernes et intensives, consistant à se spécialiser dans la culture ou dans l'élevage, se traduit par le déclin des matières organiques présentes dans le sol de certaines zones rurales en raison de la rupture du cycle traditionnel nutritif et organique entretenu par les systèmes d'exploitation mixtes"(31). MESURES AGROENVIRONEMENTALES 22. "Bien qu'importants pour la préservation des milieux exploités, précieux au plan écologique, les régimes d'aide agroenvironnementaux en faveur de l'amélioration de la diversité génétique et de la protection des agroécosystèmes présentent un certain nombre de faiblesses: concurrence avec les principales aides à la production; capacité administrative insuffisante - restrictions budgétaires (en 1997, 3, 7 % seulement du budget total de la PAC, ou 5 % en incluant les contributions nationales; dans certains pays, il a semblé difficile d'atteindre un taux de cofinancement s'élevant à 25 %); les régimes d'aide relevant du règlement (CEE) n° 2078/92 ne sont viables que grâce à la mise en oeuvre de mesures supplémentaires en faveurs des agriculteurs (telles que les programmes Leader); - la poursuite du versement des aides dans le futur n'était pas garantie; il n'y a eu ni évaluation complète ni suivi des résultats"(32). 23. "Une étude récente a conclu, premièrement, que les mesures agroenvironnementales sont susceptibles de retarder certaines évolutions néfastes et de réparer certains dommages, mais qu'une réorientation des systèmes axés sur la production est 'très peu probable', et deuxièmement, que d'autres mesures agricoles ne tiennent pas compte des bénéfices en matière d'environnement"(33). MESURES EN FAVEUR D'ACTIVITÉS DE BOISEMENT 24. "Les programmes de boisement prévus par le règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil ont été diversement mis en oeuvre dans les États membres. Quatre États membres (Espagne, Royaume-Uni, Irlande et Portugal) ont activement mis en oeuvre ces programmes et représentent plus de 80 % de la surface totale qui a été boisée dans le cadre du règlement. Dans de nombreux cas, ce sont des espèces de croissance rapide, y compris des espèces exotiques, qui ont été utilisées, souvent au détriment d'habitats précieux au plan de la biodiversité"(34). 25. "Dans le cadre de mesures de boisement, 700000 ha de nouveaux arbres seront plantés et 300000 ha de forêt seront aménagés dans l'UE. Toutefois, cette mise en oeuvre ignore trop souvent que le choix des espèces d'arbres influe sur le sol, l'eau, le paysage et la biodiversité, si bien qu'en définitive ces actions ne s'avèrent pas nécessairement bénéfiques pour l'environnement... Une étude récente a montré que les objectifs recherchés par les plans zonaux de boisement, tels que la sélection d'espèces d'arbres adaptées aux conditions locales, n'ont pas été atteints et qu'il faut s'attendre à des effets secondaires sur le sol, l'eau et les biotopes"(35). 26. "L'Irlande et l'Espagne, en cherchant à étendre rapidement leur surface boisée à des fins commerciales et d'aménagement des bassins versants, se sont souvent heurtées à des dilemmes relatifs à l'incidence du boisement sur le paysage: la plantation de monocultures ou de conifères est au prix de la disparition de champs ouverts ou de zones marécageuses"(36). PERSPECTIVES 27. "Malgré l'intégration d'un certain nombre de mesures environnementales dans les réformes de la PAC, la perspective de polarisation agricole, consistant en une combinaison d'exploitation intensive et de marginalisation des terres - toutes deux ayant une incidence sur l'environnement - subsiste"(37). 28. "Les subventions néfastes pour l'environnement, qui illustrent la difficulté à intégrer les coûts environnementaux dans les prix du marché (l'un des objectifs du cinquième programme d'actions), sont encore monnaie courante dans le secteur agricole"(38). 29. "À la suite des mesures prises dans le cadre de l'Agenda 2000, il se peut que les producteurs de cultures céréalières freinent leur utilisation de certains intrants, tels que les produits phytopharmaceutiques et les engrais artificiels. Il convient cependant de garder à l'esprit que, dans le secteur de l'élevage bovin, la polarisation, sur l'intensification ou la marginalisation, se poursuit"(39). 30. "S'agissant des pressions et des incidences futures sur la biodiversité susceptibles de se produire aux environs de 2010, les principales considérations sont les suivantes: l'eutrophisation demeurera une pression importante; il est probable que l'intensification de l'agriculture se poursuivra à grande échelle dans les zones de plaines, notamment dans la région atlantique, et apparaîtra localement dans plusieurs régions; dans les pays du nord de l'Europe, l'intensification de la sylviculture et du boisement se poursuivra; l'abandon des terres, touchant essentiellement les écosystèmes des pâturages, affectera probablement largement les régions méridionales, provoquant une érosion du sol considérable et augmentant les risques d'incendie. L'abandon des terres et la marginalisation existent également dans les moyennes montagnes continentales et subcontinentales(40). Même les mesures prises pour instaurer des zones protégées ou pour encourager des productions agricoles respectueuses de l'environnement ne suffisent pas à faire barrage aux influences et incidences néfastes, si les régions concernées sont de petite taille"(41). 31. "Les résultats de la réforme de la PAC intervenue en 1999 auront probablement une incidence à la fois positive et négative sur la biodiversité, mais il n'est pas encore possible d'en prévoir la totalité des conséquences"(42). 32. "Les politiques rurales, et notamment les politiques rurales agroenvironnementales, offrent d'importantes possibilités d'intégration des questions environnementales dans un contexte ou un cadre concret permettant de discerner l'incidence réelle de l'évolution des réponses apportées aux objectifs politiques. L'Agenda 2000 marque un pas décisif dans cette direction en présentant comme le second pilier de la PAC les politiques rurales, y compris les politiques rurales agroenvironnementales, ainsi que les investissements dans des techniques respectueuses de l'environnement"(43). 33. "Étant donné l'indigence des informations concernant les mesures actuelles, il conviendra également de veiller à la mise en place de dispositifs adaptés qui permettront de suivre l'incidence des mesures en matière de développement rural et d'agroenvironnement"(44). (1) Agence européenne pour l'environnement, "Environment in the European Union at the turn of the century" (L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle), Copenhague, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1999, p. 56. (2) Ibid., p. 403. (3) Ibid., p. 29 et 58. (4) Ibid., p. 397. (5) Ibid., p. 347. (6) Ibid., p. 285. (7) Ibid., p. 345. (8) Ibid., p. 344. (9) Ibid., p. 155. (10) Ibid., p. 161. (11) Ibid., p. 159. (12) Ibid., p. 161. (13) Ibid., p. 162. (14) Ibid., p. 163. (15) Ibid., p. 165 et 166. (16) Ibid., p. 267. (17) Ibid., p. 156. (18) Ibid., p. 164. (19) Ibid., p. 165. (20) Ibid., p. 178. (21) Ibid., p. 24. (22) Ibid., p. 57. (23) Ibid., p. 176. (24) Ibid., p. 186 et 187. (25) Ibid., p. 31. (26) Ibid., p. 183. (27) Ibid., p. 346. (28) Ibid., p. 188. (29) Ibid., p. 189. (30) Ibid., p. 197. (31) Ibid., p. 346. (32) Ibid., p. 306. (33) Ibid., p. 392. (34) Ibid., p. 286. (35) Ibid., p. 393. (36) Ibid., p. 345. (37) Ibid., p. 31. (38) Ibid., p. 32. (39) Ibid., p. 58. (40) Ibid., p. 294. (41) Ibid., p. 295 et 296. (42) Ibid., p. 306. (43) Ibid., p. 352. (44) Ibid., p. 353. Réponses de la Commission SYNTHÈSE Avec l'examen de "La PAC et l'environnement", la Cour des comptes s'est attaquée à un sujet énorme et très complexe. La Commission accueille avec intérêt le rapport dont les nombreuses conclusions, observations et recommandations apportent une contribution constructive au débat relatif aux effets de l'agriculture sur l'environnement et aux instruments de la PAC en particulier. La Commission est particulièrement heureuse que la Cour ait pris conscience de la complexité de l'interaction agriculture-environnement, et notamment du fait que l'environnement rural européen est tributaire de l'agriculture, ce qui fait l'originalité de ce secteur économique. La Commission a elle-même détecté bon nombre des insuffisances de politique mises en évidence par la Cour et a intégré des réformes importantes dans la récente réforme de la PAC de l'Agenda 2000. À cet égard, le rapport de la Cour approuve en principe les mesures et actions prévues dans la récente réforme qui prolonge celle de 1992 et continue ainsi à intégrer dans la PAC davantage de préoccupations liées à l'environnement. Les prix de soutien sont encore réduits, les faiblesses de la première réforme sont corrigées et le nouveau règlement sur le développement rural aborde d'une manière plus cohérente les enjeux liés aux paysages, et notamment l'environnement. Toutefois, et c'est inévitable dans un rapport d'une portée aussi étendue que "La PAC et l'environnement", parmi les points soulevés par la Cour, la Commission trouve que certains, bien que pertinents, sont soit formulés trop abruptement, soit à rejeter, auquel cas elle campe sur ses positions. Par exemple, la Commission (et les États membres) n'ont pas, selon la Cour, orienté le budget agroenvironnemental vers ceux des problèmes liés à l'agriculture les plus lourds de conséquences pour l'environnement en Europe, comme la pollution par les nitrates, la surexploitation de l'eau, etc. Le danger, aux yeux de la Commission, c'est que le fait de payer pour atténuer un grand nombre des problèmes d'environnement les plus graves serait contraire au principe "pollueur-payeur" - principe défendu par la Cour elle-même. Réforme des régimes de marché La réduction des prix de soutien aux céréales, qui a en fait commencé en 1988 avec le système de stabilisation, a entraîné l'extensification de la production. La baisse du prix des produits entraîne la baisse du niveau économiquement optimal d'intrants. L'un des objectifs du passage du soutien des prix aux paiements directs était précisément de décourager l'intensification de la production des cultures arables. Les prix institutionnels constituent généralement la base des prix du marché dans l'Union européenne. Mais certaines années, d'autres facteurs exercent une forte influence sur les prix du marché. Pendant quelques années, vers le milieu des années quatre-vingt-dix, un marché mondial fort a maintenu les prix intérieurs nettement au-dessus des prix institutionnels. Toutefois, les prix du marché mondial ont depuis lors diminué à nouveau et les agriculteurs de l'UE font face à une chute considérable des prix du marché intérieur. Dans le secteur de l'élevage, la réforme de 1992 présentait une grande faiblesse par rapport à l'environnement, comme le souligne la Cour, à savoir que les limites en matière de charge de bétail pour recevoir des primes à l'animal ne se sont pas révélées complètement efficaces dans la pratique. Dans la nouvelle organisation commune de marché pour la viande bovine, règlement (CE) n° 1254/1999, décidé dans le cadre de l'Agenda 2000, il est précisé que le calcul de la charge de bétail pour la prime à l'extensification doit comprendre tous les animaux de l'exploitation à l'herbage. C'est l'une des améliorations importantes pour l'environnement introduites par l'Agenda 2000. Les problèmes d'environnement concernant la production de porcs et de volailles dans certaines régions de l'UE devraient être traités dans le cadre de la directive "nitrates" plutôt que par la PAC. Malheureusement, douze États membres n'ont pas entièrement transposé la directive "nitrates". La Commission essaie de régler cette affaire vis-à-vis des États membres concernés par l'intermédiaire de la Cour de justice. La PAC ne peut pas résoudre les problèmes entraînés par la non-application de dispositions essentielles de la législation environnementale. Dans les secteurs non concernés par la réforme de 1992, un certain nombre de changements ont été depuis lors apportés, avec des effets bénéfiques pour l'environnement. Par exemple, le secteur des fruits et légumes a été réformé en 1996 en tenant compte de préoccupations environnementales, de sorte que les règles sont devenues plus strictes en ce qui concerne les retraits. Dans le cadre de l'Agenda 2000, de nouvelles primes directes seront introduites dans le secteur laitier à partir de l'année 2005: une prime par tonne de lait dans le cadre du quota laitier et une prime à la superficie pour les pâturages permanents. Dans le même temps, le prix de soutien du lait sera réduit de 15 %. Ces mesures encouragent clairement l'extensification de la production. Mesures agroenvironnementales À la demande du Parlement européen, les services de la Commission ont présenté en 1998 un document exhaustif concernant l'évaluation des programmes agroenvironnementaux (document de travail de la Commission 7655/98, "Application du règlement (CEE) n° 2078/92 - évaluation des programmes agroenvironnementaux"). Ce document décrit les principales réalisations et insuffisances de la mise en oeuvre du programme, sur la base d'informations tirées de 150 rapports des États membres et de nombreuses études financées par la Communauté dans le cadre du programme FAIR et de ceux qui l'ont précédé. La Commission note que la Cour a repris par endroits ce document. Le règlement agroenvironnemental était, comme le rappelle la Cour, une mesure innovante, introduite avec la réforme de 1992, visant à encourager les agriculteurs à adopter des pratiques agricoles allant au-delà des exigences obligatoires et des bonnes pratiques agricoles habituelles. La principale innovation juridique réside dans l'adoption d'une démarche décentralisée pour la mise en oeuvre d'une obligation communautaire. Les États membres sont tenus de mettre en oeuvre les mesures sur l'ensemble de leur territoire en fonction de leurs besoins. Telle était la décision du Conseil, et aucun État membre ou région n'avait le pouvoir de modifier les termes de cette obligation fondamentale en invoquant la subsidiarité. L'approbation des programmes a été fondée exclusivement sur la base des critères figurant dans le règlement (CEE) n° 2078/92, dont la répartition géographique équilibrée des dépenses ne faisait pas partie. Il importe toutefois pour la Commission de préciser qu'aucun programme n'a été refusé pour manque de ressources, alors que des programmes ont été refusés pour motif d'incompatibilité avec le règlement (CEE) n° 2078/92, par exemple pour non-prestation de services environnementaux dépassant les exigences obligatoires et les bonnes pratiques agricoles habituelles. Le nouveau règlement (CE) n° 1257/1999 sur le développement rural, qui a été préparé à la lumière de l'expérience de la Commission et des avis exprimés par le Parlement européen, est plus précis sur la justification du programme et règle ainsi la plupart des points soulevés par la Cour. Les États membres doivent à présent élaborer une stratégie en vue de faire face à leurs problèmes environnementaux. Ils seront invités à donner une image complète de leurs besoins et de leur potentiel environnementaux, y compris quant aux questions traitées par des mesures nationales ou communautaires ne faisant pas partie du régime agroenvironnemental. Cette nouvelle approche globale donnera à la Commission la possibilité d'influencer la répartition des fonds à l'intérieur des programmes. Même si des problèmes ont été mis en évidence, les mesures agroenvironnementales ont été dans l'ensemble couronnées de succès. Les contrats agroenvironnementaux concernent un agriculteur sur sept offrant des services environnementaux sur près de 20 % des terres agricoles européennes. Cela représente une étape très importante vers le développement durable. L'objectif fixé dans le cinquième programme d'action pour l'environnement, à savoir un taux de couverture de 15 % en l'an 2000, a donc été dépassé. La Commission prend note des observations de la Cour sur les problèmes de contrôle. Mais chaque fois que des audits effectués par la Commission ont révélé des pratiques inappropriées, les autorités compétentes ont été invitées à y remédier (par exemple, il leur a été demandé d'augmenter le nombre de contrôles en cas de pourcentage élevé d'insuffisances, etc.). Les insuffisances sont également suivies dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Le règlement d'application (CE) n° 746/96 a apporté un outil très important en matière de contrôles, en exigeant une surveillance administrative complète, comprenant le recoupement, chaque fois que cela se justifie, avec les données du système intégré de gestion et de contrôle qui était également un nouvel outil mis en oeuvre en même temps que les mesures agroenvironnementales. Sur la question des ressources humaines au sein des services de la Commission, il convient de noter que la Commission a procédé en 1999 à la réorganisation des directions de la DG "agriculture" chargées du développement rural, avec notamment la création d'une unité de coordination en vue d'assurer la cohérence de la procédure d'approbation des programmes. À propos de l'affirmation de la Cour selon laquelle la Communauté n'a pas réussi à placer l'agriculture sous le signe de l'écologie, la Commission doit souligner qu'elle est fermement convaincue que la Communauté est sur la bonne voie et que l'on peut déjà observer des résultats positifs. Par exemple, le tableau 2 du rapport de la Cour montre une réduction significative de l'utilisation d'engrais dans la Communauté ces dix dernières années. En faisant la synthèse de ce rapport, la Commission dégage deux grands messages. Tout d'abord, avec la réforme de l'Agenda 2000, les instruments sont en place pour parvenir à l'intégration de l'environnement. Cette conclusion va jusqu'à suggérer qu'au niveau législatif, la prise en compte des considérations environnementales dans la politique agricole commune devient une réalité. Forte d'un tel résultat, l'agriculture s'est trouvée à la pointe des projets d'intégration dans d'autres secteurs - ce qui ne devrait pas être surprenant compte tenu de la relation de symbiose qui unit les activités agricoles et le paysage rural. Le second message, c'est qu'il importe de développer et de cibler les programmes et mesures agroenvironnementaux afin d'obtenir des retombées environnementales effectives et quantifiées. INTRODUCTION 1 - 9. Avec l'examen de "La PAC et l'environnement", la Cour des comptes s'est attaquée à un sujet énorme et très complexe. Dans ce rapport, la Cour a étudié non seulement tous les régimes de la PAC et les mesures d'accompagnement - près de 40 milliards d'euros de dépenses par an - mais aussi l'interrelation complexe entre l'agriculture et l'environnement rural. La Commission accueille avec intérêt ce rapport dont les nombreuses conclusions, observations et recommandations apportent une contribution constructive au débat relatif aux effets de l'agriculture sur l'environnement et aux instruments de la PAC en particulier. La Commission est particulièrement heureuse que la Cour ait pris conscience de la complexité de l'interaction entre l'agriculture et l'environnement, et notamment du fait que l'environnement rural européen est tributaire de l'agriculture. La Commission accueille favorablement et accepte certaines critiques, parfois virulentes, portant sur les réalisations de la politique communautaire en matière d'intégration de l'environnement à la suite de la réforme de 1992. Dans ses remarques, la Cour se concentre sur un certain nombre d'éléments clés, dont le respect mutuel, l'adaptation de tous les régimes d'OCM pour améliorer les effets sur l'environnement, et la nécessité de renforcer les programmes agroenvironnementaux. Cette nécessité politique a également été reconnue par la Commission et intégrée dans la réforme récente de la PAC de l'Agenda 2000. À cet égard, le rapport de la Cour approuve en principe les mesures et actions prévues dans la récente réforme. L'Agenda 2000 suit la même orientation que la réforme de 1992 et continue donc à prendre en compte un plus grand nombre de préoccupations environnementales dans la PAC. Le soutien des prix est à nouveau réduit, les faiblesses de la première réforme qui ont été détectées sont corrigées et avec le nouveau règlement sur le développement rural, la Communauté a adopté une démarche plus cohérente pour aborder les enjeux de l'espace naturel dont l'environnement fait partie. Toutefois, il importe de souligner que la PAC ne peut pas résoudre les problèmes entraînés par la non-application de dispositions essentielles de la législation en matière d'environnement, comme la directive sur les nitrates. La Cour considère le cinquième programme d'action pour l'environnement comme une mise au banc d'essai. La Commission note que le seul objectif quantifié du cinquième programme d'action pour l'environnement concernant l'agriculture était que 15 % des terres fassent l'objet de contrats de gestion agroenvironnementale. Cet objectif a été dépassé puisque, en 1998, les contrats souscrits concernaient près de 20 % du total des terres agricoles de l'UE. L'INCIDENCE ENVIRONNEMENTALE DES ORGANISATIONS COMMUNES DE MARCHÉS APRÈS 1992 Cultures arables 10. Le nouveau règlement (CE) n° 1259/1999 (article 3) stipule plus précisément les obligations des États membres quant à l'application des mesures environnementales nécessaires. La Commission va surveiller de près la mise en oeuvre du règlement. 11 - 12. La réduction des prix de soutien aux céréales, qui a en fait commencé en 1988 avec le système de stabilisation, a entraîné l'extensification de la production. La baisse des prix entraîne la baisse du niveau économiquement optimal des intrants. L'un des objectifs du passage du soutien des prix aux paiements directs était précisément de décourager l'intensification de la production de cultures arables. Les prix institutionnels constituent généralement la base des prix du marché dans l'UE. Mais certaines années, d'autres facteurs exercent une forte influence sur les prix de marché. Ce fut le cas pour les céréales pendant quelques années au milieu des années quatre-vingt-dix où un marché mondial fort a maintenu les prix intérieurs largement au-dessus des prix institutionnels. Il n'est donc pas surprenant que la réduction de l'utilisation d'engrais et de substances agrochimiques se soit ralentie ces années-là. Cependant, depuis lors, les prix du marché mondial ont à nouveau baissé et les agriculteurs de l'UE voient les prix du marché intérieur chuter considérablement. 13 - 14. Les superficies de base et les primes à l'hectare sont fondées sur des données historiques de rendement et d'utilisation des sols. Comme le principe de la réforme était d'indemniser l'agriculteur pour la perte de revenu due à la baisse des prix, il était juste d'accorder une indemnisation plus élevée pour les terres irriguées que pour les terres non irriguées, car la perte subie était également due à un rendement à l'hectare plus élevé. Il convient également de mentionner que dans certaines parties d'Europe du Sud, l'agriculture est possible, dans une large mesure, uniquement grâce à l'irrigation. La différenciation des primes a été maintenue dans l'Agenda 2000. Une fois fixées, les superficies de base sont restées inchangées. Dans la mesure où les différences de prime reflètent des moyennes différentes de rendement potentiel, elles n'obligent pas les agriculteurs à poursuivre ou à introduire l'irrigation. L'introduction de paiements directs ne devrait donc pas constituer une incitation à renforcer l'irrigation. Le fait que les paiements compensatoires n'aient pas été les mêmes pour tous les produits peut avoir eu une certaine influence sur la décision des agriculteurs quant à l'utilisation des terres, bien que, dans l'ensemble, on n'ait pas vu une augmentation de la production de maïs dans le sud de l'Europe. Avec l'Agenda 2000, les paiements par tonne seront les mêmes pour toutes les céréales et tous les oléagineux et neutraliseront donc tout effet qu'auraient pu avoir des paiements différents. La prime élevée versée pour le blé dur constitue inévitablement une incitation à cette production. La production était cependant limitée dans le passé à des superficies éligibles données; elle l'est aujourd'hui à des superficies maximales garanties pour chaque État membre concerné. 15. La Commission convient que, malgré l'existence de règles claires concernant l'éligibilité à l'aide aux cultures arables, des problèmes se sont posés dans la pratique. On ne peut pas exclure que, durant la détermination de la superficie de base, certaines terres aient glissé dans cette catégorie alors qu'elles étaient auparavant utilisées différemment, par exemple comme herbages dont la rotation a été si longue qu'ils ne remplissaient pas les critères de la période de référence. Un autre exemple concerne les herbages classés comme "terres arables" dans le plan cadastral, de sorte qu'il devient pratiquement impossible de prouver qu'ils ne sont pas éligibles. Toutefois, la critique selon laquelle la réforme aurait incité à modifier l'utilisation des sols ne vaut que pour la phase de mise en place car - une fois le cadastre des parcelles établi - les paiements directs ne peuvent pas inciter à de nouvelles modifications de l'utilisation des sols. Selon les informations dont dispose la Commission, ces problèmes n'ont pas été très fréquents et n'ont pas d'influence significative sur la détermination des superficies éligibles. 16. Comme indiqué dans la réponse aux points 13 et 14, les primes aux cultures arables avaient pour objet d'indemniser les agriculteurs au titre de la perte de revenu due à la baisse des prix de soutien. La décision de l'agriculteur relative à la quantité d'intrants se fonde normalement sur le rapport entre le prix des intrants et le prix à la production, à savoir le prix des engrais, substances agrochimiques, etc., d'un côté et le produit final (céréales) de l'autre côté. Le paiement compensatoire est un élément fixe et il n'influence pas la décision de l'agriculteur relative aux intrants. Une raison très importante de l'introduction des paiements directs visait précisément à réduire par des prix élevés l'incitation à intensifier la production. Par ailleurs, il importe de noter que la production intensive ne nuit pas obligatoirement à l'environnement. La production intensive peut être viable dans le cadre d'une production combinant cultures arables et élevage. C'est notamment le cas lorsqu'une meilleure efficacité écologique (émission par unité produite) compense largement les effets environnementaux d'une plus grande utilisation d'intrants. Gel des terres 17. Le gel des terres a été introduit dans un premier temps comme mesure visant à contrôler la production. Il peut cependant avoir des effets bénéfiques sur l'environnement, s'il est convenablement géré. 18. Voir la réponse au point 10. Élevage 19 - 21. La faiblesse relevée par la Cour a été corrigée dans l'Agenda 2000. Dans la nouvelle OCM relative à la viande bovine, règlement (CE) n° 1254/1999, il est précisé que, s'agissant de la prime à l'extensification, le calcul de la charge de bétail doit comprendre tous les animaux de pâturage de l'exploitation. C'est l'une des grandes améliorations en matière d'environnement introduites par l'Agenda 2000. L'impact des restrictions relatives à la charge de bétail est naturellement très différent selon les États membres. Le Royaume-Uni est un pays qui dispose de superficies fourragères importantes, et nombreux sont les éleveurs qui sont déjà dans les conditions de densité encouragées par la réglementation. Dans d'autres États membres, l'application du plafond de densité de 2 UGB/ha a eu des effets très nets en défaveur des élevages intensifs. Principalement en raison de l'existence du facteur de densité, les nombres de primes sont, dans plusieurs États membres, très inférieurs au plafond régional pour la prime spéciale et aux droits potentiels pour la prime à la vache allaitante. C'est notamment le cas de l'Italie, des Pays-Bas, de la Belgique et du Danemark. L'impact de ces mesures sur les systèmes d'élevage intensif a été jugé suffisamment important par le Conseil de l'Union européenne pour que celui-ci, en novembre 1996, demande à la Commission "d'examiner des solutions appropriées à la situation spécifique des régions traditionnellement dépendantes de la production intensive". En ce qui concerne l'Espagne, la pratique abusive mentionnée par la Cour a été identifiée par la Commission, qui a demandé aux autorités espagnoles de prendre les mesures appropriées. 20. La limite de densité du cheptel est une mesure environnementale visant à encourager une relation durable entre superficie fourragère et production de bétail. Cette mesure est particulièrement importante dans le cas de grandes exploitations comportant un nombre élevé d'animaux. L'exemption des petits exploitants a été introduite pour des raisons sociales et administratives. Dans certains pays, comme le Portugal, de nombreux agriculteurs tirent leur revenu d'une petite production de bétail. Il serait difficile à bon nombre d'entre eux de respecter la limite de densité du cheptel s'ils devaient continuer à vivre de cette production. L'exemption a donc été maintenue dans l'Agenda 2000. 22. La Commission reconnaît que la surexploitation des pâturages est devenu un problème dans certaines régions. Une analyse actuellement en cours de l'organisation commune des marchés de la viande ovine comprend l'examen de l'impact du régime sur l'environnement. La Commission en dégagera ses conclusions lorsque l'étude sera terminée, c'est-à-dire probablement au printemps 2000. 23. L'éco-conditionnalité figure en tant que faculté pour l'État membre dans le règlement (CEE) n° 805/68 modifié par le règlement (CE) n° 3611/93. Un pas supplémentaire a été franchi avec l'Agenda 2000, puisque qu'une disposition analogue figure dorénavant dans le règlement (CE) n° 1259/1999 du Conseil, relatif aux régimes de soutien direct, de manière obligatoire. 24. Les améliorations apportées par l'Agenda 2000 au régime de paiement à l'extensification portent non seulement sur la prise en compte de tous les bovins présents (voir point 20), mais aussi sur les superficies fourragères prises en compte. Les cultures figurant à l'annexe I du règlement (CE) n° 1251/1999 (aide aux producteurs de certaines cultures arables) ne seront plus considérées comme "superficies fourragères" pour le paiement à l'extensification. En outre, les superficies fourragères prises en considération devront comprendre au moins 50 % de pâturages. 26. La baisse du soutien des prix dans le secteur des cultures arables conduit normalement à l'extensification du secteur, comme il a été indiqué dans la réponse au point 16. Toutefois, la baisse du prix des céréales pourrait avoir l'effet inverse dans le secteur de l'élevage où les céréales sont l'un des principaux intrants. La baisse du prix des intrants améliorerait la compétitivité relative du système de production intensive. Cela montre que la réduction ou la suppression du soutien des prix n'entraîne pas automatiquement des effets positifs pour l'environnement. Comme il a été indiqué dans la réponse à l'introduction, les problèmes environnementaux posés par la production de porcs et de volailles devraient être abordés avant tout dans le cadre de la directive "nitrates". Les OCM non concernées par la "réforme MacSharry" 27 - 28. Avec la réforme du secteur des fruits et légumes, les retraits sont à présent régis par des règles plus strictes en ce qui concerne l'élimination des fruits. Selon le règlement (CE) n° 2200/96, les États membres doivent mettre en place des cadres nationaux pour les aspects environnementaux des programmes opérationnels et pour les retraits, et les organisations de producteurs sont invitées à informer les autorités nationales des mesures prises pour assurer des pratiques de retraits respectueuses de l'environnement. Avec la réforme du secteur laitier, de nouvelles primes directes seront introduites à partir de 2005: une prime par tonne de lait dans le cadre du quota laitier et une prime à la superficie pour les pâturages permanents. Parallèlement, le prix de soutien du lait sera réduit de 15 %. Ces mesures encouragent clairement l'extensification de la production. La production de tabac n'est peut-être pas la forme de culture la plus respectueuse de l'environnement. Néanmoins, le règlement (CE) n° 2848/98 prévoit dans son article 40 qu'une aide spécifique peut être octroyée à des mesures de protection de l'environnement. Il ne faut pas non plus perdre de vue que ce secteur est un appoint économique important pour des agriculteurs et des communautés locales, souvent situés dans des régions reculées de l'UE. 29. La Commission a récemment présenté une proposition de réforme de l'organisation commune des marchés du lin et du chanvre. À partir de 2002/2003, ces deux cultures seront incorporées dans le régime général de soutien aux cultures arables avec le même niveau de soutien que les céréales. La deuxième partie de la proposition consiste à accorder un soutien supplémentaire pour la transformation du lin et du chanvre textiles. L'énorme surproduction de lin enregistrée ces dernières années par rapport à la capacité du marché devrait cesser à la suite de l'introduction des quantités nationales garanties. À noter que le lin et le chanvre peuvent avoir des effets bénéfiques sur l'environnement, car ils ne nécessitent pas beaucoup d'engrais ni de pesticides. 30. Le secteur des fourrages séchés a été institué dans les années soixante-dix, lorsque la Communauté décida, à la suite de l'embargo américain sur le soja, de favoriser une production indigène de protéines de qualité. Le secteur a été réformé par le Conseil en 1995. La dépense budgétaire a été considérablement réduite et surtout, bétonnée dans les limites d'une enveloppe budgétaire fixe. En 1999, l'aide à la tonne a été réduite pour la première fois en raison du dépassement de la quantité maximale garantie communautaire. La Commission souhaite, dans son évaluation continuelle des différents schémas d'aide et de leurs mérites respectifs de nature économique, agricole, sociale et environnementale, prendre acte des remarques de la Cour et déterminer s'il y a lieu de proposer au Conseil une nouvelle réforme du secteur, sans exclure la possibilité d'abandonner le régime. 31. Le texte cité n'établit pas de distinction entre les effets générés par le soutien des prix et ceux induits par les paiements directs, en dépit des différences importantes que les économistes attribuent généralement à ces deux formes d'aide en termes d'impact. Alors que le soutien des prix encourage l'intensification, les paiements directs constituent un élément fixe de la comptabilité des exploitations agricoles qui n'affectent en rien les décisions relatives aux intrants. Même si les paiements directs sont réinvestis dans l'achat d'équipements, les modifications en matière de coûts d'équipement n'affectent nullement les coûts d'application des intrants agricoles et, partant, leur intensité d'emploi. L'Agence européenne pour l'environnement, dans son deuxième rapport d'évaluation de 1999 (page 407), apporte des preuves de la réduction des émissions d'origine agricole. Les progrès considérables réalisés en matière d'efficacité écologique en agriculture sont encore plus appréciables lorsque les émissions sont mises en relation avec la production totale, comme indiqué à la page 33 du rapport précité. En outre, la Commission souhaiterait souligner que la baisse des prix garantis, de l'ordre de 45 % pour les céréales et de 40 % pour la viande bovine sur une période de huit ans, est la preuve indéniable du succès de la réforme. L'INCIDENCE ENVIRONNEMENTALE DES "MESURES D'ACCOMPAGNEMENT" En 1998, les services de la Commission, DG "Agriculture", ont présenté un document de travail sur l'évaluation des programmes agroenvironnementaux(1) (ci-après dénommé "document de travail 1998"). Ce document de plus de 200 pages a été publié (également sur l'Internet) à la demande du Parlement européen; il présente une analyse complète de l'opinion de la Commission sur les réalisations et les insuffisances de la mise en oeuvre des programmes agroenvironnementaux, à la lumière d'informations tirées de 150 rapports des États membres. La Commission note que la Cour a par endroits repris ce document et il y est également fait référence dans la présente réponse. Au point 8, la Cour note que son enquête s'est concentrée sur les difficultés de mise en oeuvre, lesquelles sont donc tout naturellement privilégiées dans la présente réponse. Une analyse plus nuancée des effets négatifs et positifs des programmes agroenvironnementaux est présentée dans le document de travail 1998. 34. La subsidiarité a été introduite dans la politique communautaire par l'article 2 du traité de Maastricht, qui dispose que le principe s'applique selon les termes de l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne (traité de Rome). Cet article limite l'application du principe de subsidiarité à la prise de décision dans les domaines qui ne sont pas du ressort exclusif de la Communauté. La politique agricole commune, dont les mesures d'accompagnement, et notamment les mesures agroenvironnementales, font partie intégrante, est du ressort exclusif de la Communauté. C'est pourquoi, en vertu des dispositions du traité, la subsidiarité ne s'applique pas. La Cour a néanmoins raison de souligner que le système de gestion introduit par les mesures d'accompagnement était innovant. L'innovation consistait à adopter une démarche décentralisée pour la mise en oeuvre d'une obligation communautaire. Dans le cas du règlement "agroenvironnement", les États membres étaient tenus de mettre en oeuvre les mesures sur l'ensemble de leur territoire en fonction de leurs besoins. Telle était la décision du Conseil et aucun État membre ou région n'avait le pouvoir de modifier les termes de cette obligation fondamentale en invoquant la subsidiarité. 35. Il convient de souligner que l'obligation, citée par la Cour, du programme d'action pour l'environnement d'atteindre l'objectif de 15 % des terres agricoles communautaires faisant l'objet d'un contrat est la seule obligation exclusivement imputable à la PAC - et la seule qui ait été entièrement remplie. La Cour déclare que le territoire couvert ne garantit pas à lui seul qu'il y ait une incidence significative, ce qu'avait souligné la Commission dans son document de travail 1998, section 18.3. Planification Planification de la Commission Dans le système de garantie, les crédits étaient affectés uniquement au budget des programmes approuvés. L'approbation des programmes se faisait exclusivement sur la base des critères établis dans le règlement (CEE) n° 2078/92 et il n'entrait pas dans ces critères d'assurer une répartition géographique uniforme des dépenses. La Commission peut affirmer catégoriquement qu'aucun programme n'a été refusé pour manque de ressources, alors que des programmes ont été refusés pour incompatibilité avec le règlement (CEE) n° 2078/92. En fait, par rapport aux ambitions définies par l'autorité budgétaire, les dépenses des programmes agroenvironnementaux ont été inférieures aux estimations pendant de nombreuses années. La question des considérations budgétaires et l'influence des États membres sur la portée des programmes fait l'objet d'une discussion détaillée dans le document de travail 1998, section 18.1.3. 37 - 38. La Commission rappelle que ces mesures sont essentiellement du ressort des États membres dans le cadre du système décentralisé de gestion des programmes énoncé dans les textes juridiques. Par ailleurs, ces mesures sont cofinancées par la Communauté, ce qui signifie obligatoirement que la répartition des fonds communautaires va dépendre dans une large mesure des priorités régionales et des ambitions environnementales des États membres. Dans les cas cités d'États membres dont les dépenses ont été très basses, et ce de manière disproportionnée (Espagne et Grèce), la Commission a déployé des efforts pour encourager l'adoption du programme dans les deux pays. Toutefois, il existe toute une série de bonnes raisons pour développer les programmes lentement, et notamment la capacité administrative et la capacité de contrôle. Dans le cas des nouveaux États membres, les éléments favorables à une application étendue étaient en place: l'expérience acquise; la sensibilisation aux questions d'environnement chez les agriculteurs et le public; le sens des priorités politiques; les services qualifiés de vulgarisation. 39. La Commission souligne les limites du ciblage des fonds pour améliorer des "pratiques intensives nuisibles à l'environnement", dans la mesure où cela serait en contradiction avec le principe du "pollueur-payeur". En partie grâce à l'expérience acquise avec le fonctionnement de la mesure agroenvironnementale, la Commission est arrivée à la conclusion que les agriculteurs ne devraient pas être payés dans le cadre des programmes agroenvironnementaux pour atteindre la norme des "bonnes pratiques agricoles". Celles-ci comprennent au moins le respect de la loi contraignante et des normes qu'un "agriculteur avisé" suivrait dans la région concernée. Ces normes ne sont pas fixes et vont évoluer au fil du temps, de même qu'il n'existe pas de codes de bonnes pratiques agricoles dans toutes les régions et pour tous les secteurs. La Commission pense que les "bonnes pratiques" sont la seule base sérieuse et cohérente à partir de laquelle élaborer des programmes agroenvironnementaux et elle a incorporé cette "norme de référence" dans le chapitre "agroenvironnement" du règlement sur le développement rural. 41. La Commission admet que la mise en oeuvre n'a pas été assez importante dans certains États membres. 42. La raison principale expliquant l'absence de programme orienté vers les émissions de gaz à effet de serre est que la mesure la plus évidente consisterait à mettre fin au pâturage extensif inefficace en faveur de systèmes intensifs efficaces. Les émissions de gaz à effet de serre par unité produite (viande, lait) sont jusqu'à 50 % plus élevées avec un système extensif qu'avec un système intensif. L'idée maîtresse des programmes agroenvironnementaux a consisté à préserver les systèmes extensifs et à prévenir les dommages provoqués par l'abandon et, au moins, à ne pas encourager l'intensification de l'élevage, même si celle-ci entraîne la réduction des émissions. La pollution atmosphérique mériterait toutefois plus d'attention dans le choix de mesures appropriées. 43. La Commission conteste le fait qu'elle n'aurait pas analysé les besoins environnementaux les plus importants de l'UE: les différents programmes d'action pour l'environnement, notamment le cinquième programme d'action pour l'environnement, remplissent ce rôle. La Commission admet que l'analyse des besoins n'a pas été suffisamment poussée pour définir le rôle des programmes agroenvironnementaux (voir également le document de travail 1998, section 18). Toutefois, afin d'assurer la compatibilité avec le "principe du pollueur-payeur", certains des problèmes environnementaux les plus pressants à l'échelle européenne, comme la pollution par les nitrates résultant de méthodes agricoles non conformes aux bonnes pratiques agricoles, devraient être traités au moyen de mesures restrictives contraignantes (comme par exemple celles prévues par la directive communautaire sur les nitrates) plutôt que par des programmes agroenvironnementaux fondés sur le volontariat. 46. Bien que la Commission accepte la remarque de la Cour, il faut comprendre que, du fait de la nature innovante de l'instrument agroenvironnemental, bon nombre des difficultés abordées par le règlement d'application [règlement (CE) n° 746/96] de la Commission n'ont pu être identifiées qu'au bout d'un an ou deux de mise en oeuvre. Les programmes ont été adaptés à ses dispositions au cours de leur exécution. La Commission peut affirmer avec certitude que ses dispositions ont largement donné satisfaction, car la plupart des problèmes abordés dans le règlement (CE) n° 746/96 ont été entièrement résolus par celui-ci. La Commission s'est largement appuyée sur ce règlement en adoptant le règlement d'application sur le développement rural - ce qui a été fait avant la mise en oeuvre du programme. 48 - 50. La Cour met en évidence le problème du sous-effectif dans les services de la Commission, problème qui n'est malheureusement pas limité au champ d'action couvert par le présent rapport. Du fait de cette situation générale, il n'a pas été possible de recruter plus de personnel dans les unités "agroenvironnement" et "boisement". La Commission pense néanmoins qu'en dépit de cette situation, le travail effectué pour l'approbation des programmes a été réalisé de manière compétente et a contribué à la réussite globale, malgré quelques imperfections, des deux règlements. La Commission partage les remarques de la Cour concernant les exigences en matière de personnel. Toutefois, elle souhaiterait mettre en valeur la contribution des experts nationaux détachés, dont un grand nombre possèdent des compétences dans les domaines de l'environnement et de l'agronomie. En 1999, la Commission a réorganisé les directions de la DG "agriculture" chargées du développement rural, avec notamment la création d'une unité de coordination chargée d'assurer la cohérence de la procédure d'approbation des programmes. Comme l'indique la Cour, la charge de travail que représentera la prise en charge des nouveaux programmes pour les services de la Commission sera considérable. Le problème des retards concernant le pourvoi des postes vacants sera traité dans le cadre de la restructuration générale des services de la Commission, mise en route récemment par la Commission. Planification des États membres 51. En ce qui concerne le ciblage des programmes, la Commission souligne que les mesures agroenvironnementales sont souvent inadaptées au traitement des activités qui sont le plus "nuisibles à l'environnement" - car c'est souvent l'agriculteur qui ferait les frais de l'opération consistant à mettre fin à la dégradation selon le principe "pollueur-payeur". Réponse à l'encadré 1 ALLEMAGNE Rhénanie-du-Nord-Westphalie En Allemagne, les Länder sont responsables de la politique environnementale, y compris de son volet agroenvironnemental. Outre le règlement (CEE) n° 2078/92, il existe d'autres moyens d'obtenir des effets bénéfiques pour l'environnement dans les zones rurales. La faible participation du financement communautaire observée par la Cour des comptes en Rhénanie-du-Nord-Westphalie par rapport au total des terres agricoles de la région confirme cette situation et pourrait aussi refléter les ressources financières de ces régions. La faible participation du financement communautaire en Rhénanie-du-Nord-Westphalie n'a toutefois jamais été associée aux dépenses plus élevées enregistrées dans d'autres régions. Saxe Le programme agroenvironnemental de Saxe inclut une mesure destinée à réduire l'apport en azote qui comprend une réduction volontaire de 20 % des engrais azotés. Les premières évaluations de cette mesure ont montré une diminution significative des concentrations de nitrate dans le sol. Il n'est pas encore possible d'observer une diminution significative équivalente des concentrations de nitrate dans l'eau. Celle-ci ne peut être envisagée normalement qu'à longue échéance, c'est-à-dire 10 à 15 ans. La superficie concernée par la mesure spécifique représentait près de 140000 ha en 1996/1997 et elle était en augmentation. Les problèmes écologiques cités par la Cour des comptes (érosion des sols) ont été traités par des mesures entrant dans le cadre du programme du règlement (CEE) n° 2078/92 (notamment le semis sous paillis) ainsi que par des mesures extérieures à ce programme. La sélection des mesures les plus appropriées à la résolution des problèmes environnementaux relève en premier lieu de la responsabilité de l'État membre. La Commission hésiterait à imposer sa propre vision de l'interprétation correcte de la définition des priorités dans l'application des régimes d'aide en Saxe ou dans toute autre région, de la manière suggérée par la Cour. Bavière L'article 2 du règlement (CEE) n° 2078/92 autorise les États membres à fixer des mesures qui "peuvent comprendre des aides aux exploitants agricoles qui maintiennent une production extensive déjà entreprise dans le passé". La question de savoir si les agriculteurs continueraient à appliquer des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement s'ils ne recevaient pas d'aide financière doit recevoir une réponse dans le contexte suivant: 1) quelle est la représentativité de ces déclarations? 2) quelle est la pertinence de ces déclarations sur le long terme (agriculture durable)? Le programme bavarois a resserré récemment les critères d'éligibilité à la prime de base concernant les pratiques agricoles respectueuses de l'environnement. À la suite de quoi 30000 agriculteurs ont abandonné les mesures. De plus, KULAP A, modifié fin 1997, a augmenté le nombre de mesures mieux ciblées, de sorte que des sommes importantes ont été affectées aux mesures mieux ciblées. Bade-Wurtemberg Le règlement autorise expressément les programmes horizontaux contenant une ou plusieurs mesures ainsi que les programmes zonaux. En fait, le programme MEKA comporte, outre les mesures horizontales, un grand nombre de mesures ciblées, centrées sur un type de biotope ou sur des zones délimitées. FRANCE Même s'il semble souhaitable d'opérer la répartition des fonds entre régions en fonction des priorités environnementales, il convient de noter que le règlement (CEE) n° 2078/92 n'a prévu aucune clé de répartition obligatoire. Toutefois, la Commission peut accepter l'idée selon laquelle la définition de méthodes d'allocation des aides par les États membres peut contribuer à garantir une utilisation plus efficace des fonds communautaires. Par ailleurs, l'hétérogénéité des situations pourrait parfois rendre difficile une comparaison environnementale entre les différentes régions. Par exemple, il n'est pas possible de comparer les conséquences de l'élevage intensif de porc sur l'environnement en Bretagne, que tout le monde connaît, avec l'abandon de milliers d'hectares en Auvergne. Enfin, certaines difficultés environnementales résultent en partie de la mauvaise application des exigences obligatoires et elles ne devraient pas être traitées par l'affectation de fonds supplémentaires à l'agroenvironnement. Dans l'exemple susmentionné de l'élevage intensif de porcs en Bretagne, l'agroenvironnement ne devrait pas compenser l'application insatisfaisante de la directive "nitrates" dans cette région. ITALIE Les programmes agroenvironnementaux ont suscité un degré de participation différent, du fait de la nature innovante et de la complexité de leur administration: le schéma classique de l'innovation (participants précoces, majorité anticipée) ou courbe d'apprentissage a été suivi en Italie. Les estimations initiales avancées par les régions n'ont en outre pas toujours été exactes. Enfin, dans certains cas, le montant des primes s'est avéré inapproprié, en particulier dans les terres de culture intensive à rendement élevé. La nouvelle répartition des fonds a permis aux régions où les programmes agroenvironnementaux s'étaient révélés les plus performants, en termes de taux de participation, de financer les dépenses dépassant les prévisions budgétaires initiales. Si les objectifs environnementaux n'ont peut-être pas été la préoccupation principale à cet égard, cette "clause de flexibilité" a permis un taux de participation plus élevé lorsque les mesures proposées avaient de bonnes chances de réussite, et a contribué de toute façon à une plus large diffusion des méthodes de production compatibles avec l'environnement. S'agissant plus particulièrement de la Sicile, les services de la Commission considèrent que l'agriculture biologique et la production intégrée contribuent de fait à traiter le problème de l'érosion des sols, grâce à leur incidence positive sur l'environnement. Le phénomène de l'érosion, qui est dû à la combinaison de plusieurs facteurs (à la fois de l'érosion anthropique et des aspects particuliers du territoire - topographie, type de végétation, indice pluviométrique, etc.), est aggravé par une utilisation des sols inappropriée, comme l'agriculture intensive, le pâturage excessif, la déforestation. Les méthodes d'agriculture biologique améliorent les caractéristiques physiques et chimiques du sol en augmentant le contenu en composés organiques, la capacité d'échange de cations et la capacité de rétention d'eau: elles contribuent donc de différentes manières à la réduction de l'érosion. La Commission a pris note des observations de la Cour sur le manque de débouchés de l'agriculture biologique. C'est un sujet de grande préoccupation, que les services de la Commission ont soulevé dans un document de travail STAR relatif aux mesures en faveur de l'agriculture biologique. La solution consiste à supprimer les obstacles à la commercialisation des produits, et à cet égard, l'approche intégrée préconisée dans le nouveau règlement sur le développement rural contribuera à répondre à ce défi. Toutefois, la lecture des observations de la Cour amène à penser que l'absence de garantie de débouchés affecte la valeur de la mesure agroenvironnementale. Les services de la Commission ne partagent pas cet avis et soulignent qu'en fait, l'introduction et le maintien de l'agriculture biologique existent en vertu du règlement (CEE) n° 2078/92 pour son impact positif sur l'environnement, et non à cause de la destination des produits. FINLANDE En Finlande, les problèmes d'environnement liés à l'activité agricole existent dans le sud du pays, mais ils sont aussi assez importants le long des côtes et dans les cours d'eau intérieurs et les lacs dans l'ensemble du pays. Les zones dites A et B (Finlande du Sud) ont reçu près de 60 % du soutien GAEPS (mesure générale de soutien) et représentent près de 50 % des terres concernées par l'accord agroenvironnemental. L'affirmation selon laquelle le programme finlandais autorise les exploitants à utiliser davantage d'engrais qu'il ne serait nécessaire est inexacte. PORTUGAL Une modification du programme agroenvironnemental portugais a été approuvée par la Commission en 1998 pour éliminer les limites maximales concernant le nombre d'hectares et d'unités de bétail. AUTRICHE Le programme autrichien prévoit des mesures limitées à quelques régions seulement. Il s'agit de mesures individuelles destinées à des sites ou zones particuliers qui n'impliquent pas ou ne nécessitent pas des fonds importants. C'est pourquoi leur répartition régionale pourrait être difficile à retrouver. L'Autriche publie chaque année un rapport sur l'affectation réelle des dépenses selon les mesures et les Länder. Bien que la base de données sur laquelle se fonde la Cour des comptes pour affirmer que les mesures agroenvironnementales n'ont permis de réduire que très légèrement le cheptel autrichien (0,1 %) ne soit pas connue, on peut faire les commentaires suivants: - la biodiversité en termes de variétés d'espèces de faune et de flore est influencée non seulement par la densité du cheptel mais aussi, si ce n'est davantage, par la réduction des engrais et des pesticides ainsi que par la définition de la saison de pâturage; tous ces éléments faisant partie du programme autrichien OPUL, - la densité de cheptel requise, de 2 UB/ha, représente une faible densité sur les sols typiques autrichiens qui permet la biodiversité. Le maintien de cette faible densité du cheptel satisfait déjà aux exigences du règlement (CEE) n° 2078/92. SUÈDE Plusieurs mesures du programme suédois sont déjà orientées vers les parties du pays qui connaissent des problèmes environnementaux particuliers. En réponse aux constatations et recommandations des rapports d'évaluation, la Suède a régulièrement modifié son programme. Les recommandations figurant dans le dernier rapport sont en harmonie avec les observations de la Cour et il est probable que la Suède va proposer des mesures dans son nouveau programme afin de mieux cibler ses mesures. 52. Réponse à l'encadré 2 AUTRICHE Le pourcentage élevé de construction de routes forestières dans le programme autrichien de boisement doit être examiné sous l'angle des problèmes particuliers auxquels sont confrontées les forêts des Alpes autrichiennes. L'Autriche compte près de 4 millions d'hectares de forêts (46,8 % de la superficie totale) situées pour la plupart dans les zones de haute montagne. Ces forêts doivent assurer une fonction importante de protection contre l'érosion des sols, les avalanches et la régulation des eaux. Le grand problème de ces régions est que très souvent, les forêts sont composées de résineux trop âgés sans potentiel de régénération naturelle. L'objectif le plus urgent est donc d'organiser des mesures de régénération dans le but d'établir des peuplements mixtes d'âges différents qui assurent une plus grande stabilité écologique et en même temps une plus grande biodiversité. Ce type d'intervention dans le domaine de la sylviculture n'est possible qu'avec une certaine infrastructure de routes forestières, notamment si l'on emploie des pratiques sylvicoles respectueuses de l'environnement (récolte d'arbres isolés par exemple). Le programme "boisement" a ainsi contribué a jeter les bases solides d'une sylviculture respectueuse de l'environnement dans ces régions. La Commission estime que le texte cité de l'AEE concernant l'effet des routes sur l'environnement s'applique aux routes normales et non aux chemins forestiers. La Commission est d'avis qu'un chemin forestier étroit et non goudronné ne peut avoir qu'un effet vraiment très limité sur la faune. BAVIÈRE La construction de routes forestières représente seulement 5 % du budget financé par le FEOGA. Il n'y a pas lieu de critiquer l'effet des routes forestières sur l'environnement, notamment dans les zones de montagne où elles jouent un rôle très important dans la protection contre l'érosion et les avalanches. Par ailleurs, il convient de rappeler qu'en Bavière, aucun hectare n'est boisé sans l'accord des autorités chargées de l'environnement, qui examinent attentivement l'effet des mesures forestières sur l'environnement. ITALIE Comme dans les autres États membres, le programme italien a pour but de favoriser les fonctions économique, sociale et environnementale des forêts et ne se limite pas à un seul de ces aspects. 53 - 55. La Commission et la Cour des comptes ont procédé à de nombreux échanges de vues sur le programme agroenvironnemental dans la communauté autonome de Castille-La Manche. Leurs évaluations respectives de ses effets sur le niveau de consommation d'eau continuent néanmoins de diverger. La Commission aimerait souligner que ce programme a permis de faire baisser la consommation d'eau pour l'irrigation, comme le montre, entre autres, la remontée du niveau des eaux souterraines. S'agissant des obligations des agriculteurs dans le cadre de ce programme agroenvironnemental, il convient de souligner qu'elles dépassent ce que demande le règlement sur les cultures arables au sujet des conditions de retrait des terres (gel des terres), qui prévoit seulement une simple exploitation des terres. Cependant, la Commission convient avec la Cour que, comme dans les autres régimes d'aide, certains exploitants peuvent recevoir une indemnisation plus importante que d'autres étant donné les différents niveaux de consommation d'eau entre les exploitations. Même si une approche trop prudente risque de faire baisser de manière disproportionnée la participation au programme espagnol, la Commission va essayer d'améliorer la qualité des contrôles au cours de la nouvelle période de programmation (2000 - 2006). 56 - 57. S'agissant des taux de paiement jugés trop élevés ou trop bas, la Commission a relevé des imperfections dans les documents cités par la Cour qui indiquent que tous les facteurs n'ont pas été pris en compte. L'un des problèmes relevés concerne l'hypothèse selon laquelle, sans le paiement, les exploitants auraient conservé une stabilité économique. Ce point est discuté en détail dans le document de travail 1998, section 19.4.1. Dans l'exemple suédois, l'évaluation des excédents de versement de la mesure relative à l'assolement de longue durée avec pâtures temporaires contredit l'affirmation de la Cour des comptes nationale citée au point 67 selon laquelle le paiement est insuffisant pour couvrir la perte de revenus. Réponse à l'encadré 3 ALLEMAGNE Il est difficile de déterminer un taux approprié d'aide à la reconversion sur la base de la perte de revenu, des coûts additionnels et d'un élément incitatif nécessaire, limité à 20 %. Par ailleurs, pour accepter de s'engager dans cette mesure, l'exploitant sera fortement influencé par les perspectives économiques liées à la reconversion. AUTRICHE En ce qui concerne le montant des primes au titre de l'Elementarförderung, l'Autriche a fourni des justifications concernant les pertes de revenu, les coûts additionnels et tout élément incitatif nécessaire (au maximum 20 %). Lors de la récente adaptation du programme, le montant des primes a été ajusté. En particulier, la possibilité de combiner des mesures différentes a été limitée. La critique de la Cour concernant le taux de rotation des cultures et de cessation de la production de maïs ne peut pas être partagée. Comme le rapport d'évaluation mentionne l'absence de mesures destinées à combattre l'érosion, l'Autriche en tiendra compte dans la suite du programme. PORTUGAL Conformément à l'observation de la Cour, le programme portugais a été modifié afin d'ajuster le montant des aides sur la base d'un rapport d'évaluation. À cette fin, le Portugal a utilisé une nouvelle méthode de calcul (nouveaux indicateurs techniques et économiques) et supprimé les limitations par exploitation. 58 - 60. En fixant le niveau des aides, les gestionnaires de programme calculent l'effet net des obligations sur le revenu d'un agriculteur concerné par la mesure. Dans tous les programmes, les moyennes sont utilisées et les calculs sont effectués en prenant comme référence la pratique usuelle. Étant donné la nature des engagements pour l'environnement, les coûts de respect des engagements peuvent varier sensiblement. Si la mesure couvre différents paysages ou systèmes agricoles, la variation peut être importante. Les paiements sont établis en moyennes régionales. Selon la théorie économique, la prime efficace correspondrait aux coûts du "fournisseur marginal" - c'est-à-dire celui qui coûte le plus cher au titre du respect des engagements souscrits, parmi les fournisseurs dont la participation est souhaitée. Les fournisseurs dont les coûts de respect des engagements sont inférieurs au montant de la prime seront favorisés, et bénéficieront de ce que l'on appelle le "revenu du fournisseur". En règle générale, la Commission note avec intérêt les observations relatives au ciblage des mesures. La question des cibles est discutée longuement dans la section 18 du document de travail de 1998. Les conclusions présentent l'avis de la Commission selon lequel "l'application générale de toutes les activités sans tenir compte des conditions locales devrait être évitée". S'agissant des coûts du boisement, il convient de rappeler que le règlement détermine seulement le montant maximal éligible et laisse une certaine liberté aux États membres pour fixer le niveau de soutien. Les montants sont calculés sur la base des coûts effectifs, qui peuvent varier considérablement d'une région à l'autre en fonction des caractéristiques socio-économiques et écologiques. La Commission a, conformément au règlement, tenu compte de la diversité des situations lorsqu'elle a approuvé les programmes et s'est assurée que le règlement était respecté. La prime plus élevée pour un boisement plus important dans certains programmes (comme au Portugal) est accordée lorsque les bénéficiaires se regroupent pour boiser une zone plus étendue. 61 - 67. Comme le note la Cour, l'absence de coordination entre programmes n'est pas propre à l'agroenvironnement. Cette question a été longuement discutée dans la section 23 du document de travail de 1998. En fait, la Commission a abordé la question du chevauchement des programmes dans le règlement d'application en 1996, une fois que le problème a été identifié. En prenant une mesure juridique innovante (à l'époque), le règlement d'application a fixé le principe de la suppression du double financement au titre du programme agroenvironnemental et d'un autre programme. Auparavant, on supposait que l'objectif pouvait être atteint en appliquant indépendamment chacun des programmes susceptibles de se chevaucher. Les dispositions du règlement sur le développement rural relatives à la cohérence s'appuient sur cette disposition législative et ce règlement est devenu un aspect central de la programmation du développement. Une action supplémentaire prévue dans le règlement d'application consiste à s'assurer que les autorités environnementales seront consultées, ce qui devrait permettre de détecter les incohérences à un stade précoce, comme dans le cas bavarois relevé par la Cour. 68. Le programme agroenvironnemental de Saxe a été révisé. Le nouveau programme a été approuvé par la Commission le 18 décembre 1998 et la mesure citée par la Cour n'est plus appliquée. 69. Les programmes agroenvironnementaux ont été coordonnés avec la directive sur les nitrates, car les paiements destinés à atténuer la pollution grave par les nitrates n'ont pas été autorisés dans le cadre des programmes agroenvironnementaux. Les paiements pour la réduction de l'utilisation d'engrais aux nitrates ont pour but d'inciter les agriculteurs à aller au-delà du niveau des bonnes pratiques agricoles - ce qui pourrait inclure un niveau obligatoire ou conseillé dans le cadre des mesures d'application de la directive "nitrates". Les problèmes de coordination ont été considérablement aggravés par l'absence de mise en oeuvre de cette directive. En ce qui concerne les directives relatives à la conservation des oiseaux sauvages et des habitats, les mesures agroenvironnementales ont contribué à leur mise en oeuvre mais sur la base du principe du volontariat, ce type de mesure ne pouvant donner lieu à des mesures obligatoires. 70. Les problèmes de l'utilisation de l'eau font actuellement l'objet d'une étude de la Commission, qui devrait rendre son rapport en 2000. Cela pourrait orienter la Commission sur la manière d'aborder les questions complexes relatives à la quantité d'eau. Mise en oeuvre et contrôle Mise en oeuvre et contrôle par la Commission 71. Voir également le commentaire du point 37. La Commission pense que l'agroenvironnement n'est indiqué que pour le type de mesures qui entrent dans la catégorie des mesures facultatives. Il n'est donc pas approprié d'affecter un financement important dans le cadre de l'agroenvironnement pour faire face aux problèmes environnementaux les plus graves - lesquels devraient être traités par des règles contraignantes ou dans le cadre de l'éco-conditionnalité. La Commission, tout en convenant que les codes de bonnes pratiques agricoles n'existent pas toujours, souhaiterait souligner qu'une région sans code n'est pas pour autant dépourvue de bonnes pratiques. En particulier, toutes les régions agricoles disposent d'une expertise détaillée sur l'utilisation optimale (non excessive) des intrants et sur les bonnes techniques d'élevage. Lors de l'approbation des programmes, la Commission a fait porter la majeure partie de son effort sur l'examen des données agronomiques - sur la base des "bonnes pratiques" - à partir desquelles s'effectue le calcul des paiements. 72. La Commission ne disposait pas des ressources nécessaires pour effectuer des contrôles ex ante avant l'approbation des programmes, mais des contrôles ultérieurs ont été réalisés par les unités AE et AF ainsi que par l'unité responsable de l'apurement des comptes. Dans ce contexte, il convient également de mentionner qu'au sein de l'unité d'apurement des comptes, une équipe spécialisée dans les mesures d'accompagnement a été créée en 1997. La Commission souligne la différence entre les activités de contrôle et les activités d'évaluation. L'évaluation ne peut être assimilée à un contrôle ou à un audit. En outre, il est reconnu qu'une évaluation ne peut être entreprise que lorsqu'on est sûr que des contrôles corrects ont été préalablement effectués. Mise en oeuvre et contrôle par les États membres 73 - 75. La Commission convient avec la Cour que la politique agroenvironnementale impose une lourde charge aux États membres en matière d'administration et de contrôle. Plusieurs facteurs sont à l'origine de cette situation. Premièrement, les conditions agricoles et environnementales régionales/locales, jointes à l'opinion du public sur les problèmes agroenvironnementaux, sont à l'origine de la diversité des programmes. Les mesures figurant dans les programmes peuvent être d'ordre général, et donc comprendre toutes les exploitations éligibles, ou bien elles peuvent être spécifiques et ciblées. Enfin et surtout, les mesures agroenvironnementales sont de nature innovante et peuvent faire intervenir des mécanismes complexes. Les conclusions générales qui peuvent être tirées du rapport de la Cour des comptes du Royaume-Uni montrent que les coûts de démarrage sont élevés. Il importe aussi de noter que le rapport porte sur la phase de démarrage pendant laquelle la charge administrative sera inévitablement élevée. On trouvera une discussion détaillée de la capacité administrative dans le document de travail 1998, section 18. 76. L'exigence de contrôle des mesures agroenvironnementales par le SIGC a été instaurée par le règlement d'application et des progrès sensibles ont été réalisés. D'autres commentaires sur les contrôles figurent dans le document de travail 1998, section 21. Il convient également de noter que l'Agenda 2000 prend pleinement en compte les principes du système intégré de gestion et de contrôle dans toutes les mesures de soutien au développement rural. Réponse à l'encadré 9 PORTUGAL Les difficultés des autorités portugaises pour l'intégration des mesures agroenvironnementales dans le SIGC sont connues de l'unité d'apurement des comptes depuis longtemps. Elles sont dues à des techniques dans les bases de données et les fichiers utilisés par les deux organismes responsables de la gestion du SIGC (INGA) et des mesures d'accompagnement (Ifadap). Des corrections financières ont été proposées jusqu'à la fin de la campagne 1997. Suite aux recommandations de l'unité de l'apurement des comptes, les autorités portugaises ont pris les dispositions nécessaires pour remédier à cette situation dès la campagne 1998. AUTRICHE Le cadastre des régions montagneuses est en cours d'élaboration et il devrait être terminé en l'an 2000. Actuellement, les pentes sont vérifiées à l'aide d'un inclinomètre lors des visites sur place. ITALIE L'absence de communication entre les résultats d'inspection du SIGC et les mesures environnementales a également été constatée par la Commission et la question fait actuellement l'objet d'une procédure de régularisation. FRANCE À partir de 1998, la mesure de "prime à l'herbe" a été gérée dans le SIGC. Les insuffisances antérieures font l'objet d'une procédure de régularisation. 77. Réponse à l'encadré 10 FRANCE Ces insuffisances ont été relevées par la Commission et corrigées dans le renouvellement du programme en 1998. RHÉNANIE-PALATINAT D'après ce qu'a compris la Commission, en Rhénanie, l'échantillon de sol est prélevé essentiellement pour déterminer le niveau optimal de fertilisation dans l'exploitation et non pour contrôler la réduction de l'utilisation d'engrais. Demander à l'agriculteur de prélever l'échantillon est une manière de le responsabiliser. ROYAUME-UNI La courte déclaration tirée du rapport de mission des inspecteurs de la Commission devrait être nuancée, dans la mesure où l'aspect visible des herbages n'est pas le seul élément pris en considération. Le programme scientifique de surveillance et d'évaluation complet du programme sur les zones sensibles au nitrate comprend: - une mesure des fuites de nitrate (échantillonnage des eaux de drainage), - une mesure des niveaux de dépôt et d'émission d'azote dans l'atmosphère, - un échantillonnage de l'herbe pour obtenir des informations scientifiques concernant les effets sur la fertilité du sol. 78. La Commission note tout d'abord que le système danois de comptage de l'azote fait partie du programme agroenvironnemental danois, ce qui est un bon exemple de cohérence, et ensuite que ce système est d'un fonctionnement exceptionnellement complexe. Le rapport coût-bénéfice ne justifie peut-être pas le recours à cette démarche dans les régions ignorant les problèmes d'élimination de l'azote auxquels sont confrontés les agriculteurs dans certaines parties du Danemark. 80. Le caractère inadapté de la photographie par satellite pour contrôler les engagements a été mis en évidence dans la section 21 du document de travail 1998. Les insuffisances de contrôle évoquées par la Cour ont également été détectées par la Commission et des corrections financières ont été imposées dans le cadre de la procédure de régularisation en ce qui concerne l'Espagne et la Finlande. La Cour rapporte, au sujet de la mesure de boisement en Finlande, que certains bénéficiaires n'ont pas été inspectés. Lors d'une mission de la Commission en 1998, l'examen des statistiques d'inspection fournies par les autorités finlandaises concernant 1997 montre que le taux d'inspection variait d'une mesure à l'autre, dans une fourchette de 7,2 à 27,3 %. En l'absence de règles strictes dans le règlement, ce taux d'inspection a été jugé acceptable. S'agissant des autres cas concernant les changements apportés aux plans de boisement, la Commission peut se rallier à la critique de la Cour au sujet de la documentation et des autres procédures administratives, tout en notant que les insuffisances ne sont peut-être pas d'une telle gravité qu'elles justifient une correction financière. La qualité de l'information des rapports d'inspection en Autriche a également été jugée défavorable par la Commission et l'État membre en a été informé. La question n'a toutefois pas été jugée suffisamment grave pour justifier une correction financière. Par contre, des corrections financières ont été annoncées pour l'Espagne et l'Italie en raison des défaillances dans leur système de gestion et de contrôle. Suivi 82 - 85. Les difficultés de la sélection des indicateurs sont facilement sous-estimées. Pour une discussion plus complète, se reporter à la section 10 du document de travail 1998. En reprenant les critiques du Royaume-Uni et de la Suède, la Cour a choisi deux des États membres qui se trouvent à la pointe de l'élaboration d'indicateurs agroenvironnementaux. Cela fait ressortir la difficulté de la tâche plutôt que l'insuffisance de l'effort. Le grand danger, souligné dans le document de travail 1998, consisterait à choisir des indicateurs simplistes qui ne tiennent pas compte de la spécificité du site - alors que c'est peut-être là que réside la majeure partie de la valeur environnementale. Suivi de la Commission 86 - 87. La section 19 du document de travail de 1998 présente une discussion plus détaillée sur les efforts d'évaluation. 88. Une évaluation du boisement, plus complète que le rapport de mise en oeuvre, déjà établi, est en préparation. Suivi des États membres 89. La Commission convient avec la Cour que les analyses des programmes sont de qualité différente. Les résultats d'évaluation sont cependant satisfaisants dans l'ensemble et ils reflètent bien la stratégie énoncée à l'article 16 du règlement d'application visant à responsabiliser les États membres à cet égard. Il semble toutefois que de nombreuses régions et certains États membres aient déployé moins d'efforts. Dans d'autres États membres, l'évaluation en est encore à un stade précoce et aucun résultat n'est prévu avant l'an 2000. Le nouveau règlement sur le développement rural prévoit la possibilité de cofinancer les évaluations ex post de l'État membre. En Allemagne, en plus des études d'évaluation de qualité réalisées qu'a notées la Cour, l'évaluation est en cours dans tous les Länder. Depuis l'audit de la Cour, la plupart des régions d'Italie ont produit et soumis leur premier rapport d'évaluation à la Commission. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 90. La réforme de 1992 de la PAC a constitué une étape importante dans la prise en considération des aspects environnementaux dans la PAC. La baisse des prix de soutien, en liaison avec l'introduction des aides directes, a constitué une nette incitation à pratiquer des méthodes de production moins intensives. Les mesures agroenvironnementales ont marqué une autre étape importante en favorisant les pratiques agricoles qui vont au-delà des exigences obligatoires et des bonnes pratiques agricoles. L'Agenda 2000 avance dans la même direction. Les prix de soutien ont encore diminué et le nouveau règlement sur le développement rural (RDR) dote la Communauté d'une approche plus cohérente pour aborder les défis à relever en matière d'espace naturel et d'environnement. 91. Quant à la nécessité de placer la PAC sous le signe de l'écologie, la Commission est convaincue que la Communauté est sur la bonne voie et que l'on peut déjà observer des résultats positifs. Cette opinion est corroborée par les conclusions de l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), qui conclut, dans son dernier rapport, que la prise en compte de l'environnement dans la PAC "avance dans la bonne direction" et que "les progrès actuels seront poursuivis dans les réformes d'Agenda 2000 dans ces domaines" [AEE, "L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIe siècle" - Rapport d'évaluation de l'environnement (REE) n° 2, Copenhague 1999; page 407]. De plus, les prévisions de l'AEE promettent une amélioration de l'incidence environnementale de la réduction des engrais (AEE, deuxième REE, page 33). En ce qui concerne les cultures arables, les paiements ne constituent pas une mesure environnementale, mais une mesure économique destinée à indemniser les agriculteurs compte tenu de la baisse des prix. Ils sont un élément nécessaire dans une réforme qui augmente sensiblement les incitations en faveur de pratiques agricoles plus extensives. Les compensations plus élevées payées par hectare de terres irriguées s'expliquent par le rendement plus élevé et donc par une perte de revenu plus importante entraînée par la réduction des prix de soutien. Il était donc juste d'accorder une indemnisation plus élevée pour les terres irriguées. De même, les compensations accordées dans les régions à haut rendement sont plus élevées que dans les régions à faible rendement moyen. Les compensations sont calculées sur la base de données historiques. Pour l'agriculteur, l'aide à la superficie devient donc un élément fixe de revenu qui n'influence pas sa décision sur la quantité d'intrants comme les engrais et substances agrochimiques. Seul le rapport entre le prix des intrants et celui du produit final (céréales) influence cette décision. C'est la raison pour laquelle l'évolution vers des prix de soutien moins élevés compensés par des aides directes représente un progrès considérable vers des pratiques moins intensives dans le secteur des cultures arables. En ce qui concerne les possibles effets d'intensification générés par la hausse des primes allouées aux terres irriguées, la Commission souligne que celles-ci sont restées inchangées après la fixation de la superficie de base. Toutefois, lorsque la superficie de base n'était pas totalement irriguée au moment de l'introduction des aides, celles-ci ont pu constituer une incitation à accroître l'irrigation. L'Agenda 2000 a aligné l'aide au maïs sur l'aide versée pour les céréales, ce qui supprime donc toute incitation à cultiver le maïs. Le gel des terres est avant tout une mesure destinée à contrôler la production, mais qui est susceptible d'avoir des effets positifs sur l'environnement, s'il est convenablement géré. 92. Dans la nouvelle OCM pour la viande bovine, règlement (CE) n° 1254/1999, il est prévu que, pour la prime à l'extensification, le calcul de la densité du cheptel doit comprendre tous les bovins présents sur une exploitation. La faiblesse mise en évidence par la Cour a ainsi été corrigée. C'est l'une des grandes améliorations en matière d'environnement introduites par l'Agenda 2000. La Commission reconnaît que la surexploitation des pâturages est devenu un problème dans le secteur des ovins et des caprins. Une étude d'évaluation du secteur est en cours, qui porte également sur les aspects liés à l'environnement. Lorsque cette étude sera terminée, la Commission en dégagera les conclusions appropriées en ce qui concerne les actions requises. Les problèmes environnementaux posés par la production de porcs et de volailles dans certaines régions devraient être traités dans le cadre de la directive "nitrates" plutôt que dans le cadre de la PAC. Les OCM des porcs et des volailles laissent une large place aux mécanismes de marché et ne contiennent pas de mesures telles que l'aide directe, à laquelle l'éco-conditionnalité serait applicable. Le véritable problème, c'est que douze États membres n'ont pas entièrement mis en oeuvre la directive "nitrates". La Commission essaie de régler cette affaire vis-à-vis des États membres concernés par l'intermédiaire de la Cour de justice. La PAC ne peut pas résoudre les problèmes entraînés par la non-application de dispositions essentielles de la législation environnementale. Dans les secteurs non concernés par la réforme de 1992, un certain nombre de changements ont été depuis lors apportés, avec des effets bénéfiques pour l'environnement. Par exemple, le secteur des fruits et légumes a été réformé en 1996 en tenant compte de préoccupations environnementales, telles que des règles plus strictes en ce qui concerne les retraits. La réforme récente du secteur viticole comprend la possibilité de subordonner l'arrachage des vignes à des mesures environnementales. 93. En ce qui concerne les insuffisances constatées dans l'application de l'ensemble des programmes agroenvironnementaux, la citation suivante est tirée de l'évaluation indépendante produite pour la Commission: "[...] il n'est pas étonnant que l'application ne se fasse pas toujours sans heurts et qu'elle soit très en retard sur le calendrier dans plusieurs États membres. Lorsque l'on regarde certains de ses aspects décevants, il ne faut pas oublier la nature novatrice du règlement et le poids relativement lourd qu'il fait peser sur les moyens administratifs de bien des régions. Il faudrait considérer le règlement comme une mesure expérimentale susceptible d'être adaptée et améliorée au fil du temps". La Commission fait preuve de circonspection quant à l'affirmation de la Cour selon laquelle l'agroenvironnement devrait traiter les "besoins environnementaux urgents". La clé de l'agroenvironnement réside dans la nature volontaire de l'engagement. Si le besoin urgent peut être traité dans le cadre d'une mesure volontaire, telle que la conservation de la biodiversité par l'entretien de pâturages peu intensifs, la Commission apporte alors tout son soutien à la position de la Cour. Cependant, afin d'assurer la compatibilité avec le "principe du pollueur-payeur", certains des problèmes environnementaux les plus pressants à l'échelle européenne, comme la pollution par les nitrates résultant de méthodes agricoles non conformes aux bonnes pratiques agricoles, devraient être traités au moyen de mesures restrictives contraignantes (comme par exemple celles prévues par la directive communautaire sur les nitrates) plutôt que par des programmes agroenvironnementaux fondés sur le volontariat. Il est néanmoins exact que le règlement (CEE) n° 2078/92 présente des lacunes. C'est pourquoi le nouveau règlement (CE) n° 1257/1999 sur le développement rural est plus précis quant à la justification des programmes. Les États membres doivent élaborer une stratégie en vue de faire face à leurs problèmes environnementaux. Ils seront invités à donner une image complète de leurs besoins et de leur potentiel environnementaux, en mentionnant les questions traitées par des mesures nationales ou communautaires ne faisant pas partie du programme agroenvironnemental. Cette nouvelle approche globale donnera à la Commission un rôle plus effectif pour influencer la répartition des fonds à l'intérieur des programmes. Les mesures agroenvironnementales étant très détaillées et complètes, les frais administratifs seront très importants, en particulier pendant la phase initiale de mise en oeuvre. 94. Il faut rappeler l'importance de la prise en compte des fonctions à la fois écologique, économique et sociale de la forêt. Le fait qu'une essence ait un intérêt commercial ne signifie pas qu'elle n'ait pas d'intérêt pour l'environnement. La Commission estime que le texte cité de l'AEE concernant l'effet des routes sur l'environnement s'applique aux routes normales et non aux chemins forestiers. La Commission est d'avis qu'un chemin forestier étroit et non goudronné ne peut avoir qu'un effet vraiment très limité sur la faune sauvage. 95. La Commission souligne qu'un effort législatif innovant a été fait dans le règlement d'application "agroenvironnement" pour assurer la cohérence entre les mesures. 96. Il convient de noter que le nouveau règlement (CE) n° 1259/1999 (article 3) stipule l'obligation des États membres de faire appliquer les mesures environnementales nécessaires dans tous les secteurs couverts par les organisations communes de marchés (OCM). La Commission surveillera de près la mise en oeuvre du règlement. 97. Le programme de la Commission sur l'évaluation des politiques comprend les aspects environnementaux. 98. En 1999, la Commission a procédé à la réorganisation des directions de la DG "agriculture" chargées du développement rural, avec notamment la création d'une unité de coordination en vue d'assurer une procédure cohérente d'approbation des programmes. 99. La Commission est en désaccord avec la fixation des priorités au niveau européen. Dans le système agroenvironnemental, les priorités devraient être fixées par l'autorité d'exécution en fonction des besoins (en restant dans le champ d'application des mesures). Cela peut comprendre des objectifs européens, mais définis dans un contexte national ou régional. 100. La nouvelle période de programmation donnera à la Commission l'occasion d'améliorer la qualité des contrôles relatifs à l'utilisation de l'eau dans la communauté autonome de Castille-La Manche. 101. La proposition de la Cour relative aux mesures de restriction de l'azote est d'actualité. Dans le nouveau règlement sur le développement rural, le Conseil a prévu une mesure agroenvironnementale pour la "planification agricole", destinée à faciliter l'introduction de ce type d'action. De plus, la Commission a prévu dans le règlement d'application que les mesures de réduction de l'azote ne soient financées que si la réduction est mesurable. La Commission souligne toutefois que si elle avait rejeté dans le passé toutes les mesures de réduction de l'azote sans ce type de programmation, cela aurait entraîné un déséquilibre des dépenses entre les États membres encore plus grand que celui qui a été critiqué au point 38. 102. La Commission convient de la nécessité d'améliorer l'évaluation. (1) Évaluation des programmes agroenvironnementaux, document de travail de la DG "Agriculture" VI/7655/98. Fin du document Document livré le: 27/12/2000

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