Législation communautaire en vigueur Document 300Y0810(01) Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé: [ 11.70.10 - Généralités ] [ 01.60.60 - Contrôle financier ] 300Y0810(01) Rapport spécial nº 12/2000 relatif à la gestion par la Commission du soutien apporté par l'Union européenne au développement des droits de l'homme et de la démocratie dans des pays tiers, accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 230 du 10/08/2000 p. 0001 Texte: Rapport spécial no 12/2000 relatif à la gestion par la Commission du soutien apporté par l'Union européenne au développement des droits de l'homme et de la démocratie dans des pays tiers, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (2000/C 230/01) TABLE DES MATIÈRES >EMPLACEMENT TABLE> SYNTHÈSE DES OBSERVATIONS Les principales observations ont été regroupées en trois catégories. En premier lieu et pour ce qui concerne la programmation, la Cour a relevé les déficiences suivantes: a) d'une manière générale, la Commission doit améliorer la façon dont les mesures en faveur des droits de l'homme et de la démocratie sont définies dans les stratégies par pays (voir points 20 - 24); b) très souvent, les projets étaient proposés par les communautés et organisations locales, la Commission évaluant ensuite les propositions pour prendre une décision; bien que cette approche fondée sur la demande soit pertinente dans ce domaine pour renforcer le sentiment de responsabilité à l'égard des projets, elle devrait s'inscrire dans un cadre de priorités et de critères de sélection plus clairement défini. C'est en matière de programmes dans les pays d'Europe centrale et orientale que des procédures ont été le plus systématiquement appliquées, avec des appels réguliers à des manifestations d'intérêt (voir points 25 - 28); c) au niveau de la sélection des projets, la Commission n'a pas porté une attention suffisante à l'évaluation de la capacité des organismes chargés de la mise en oeuvre. Les procédures de la Commission dans ce domaine ont cependant été améliorées pour l'appel à propositions de juin 1999 (points 29 - 31). Par ailleurs, la Cour a examiné le résultat des programmes et constaté que: a) les projets étaient par trop disséminés sur un nombre excessif de zones d'intervention, ce qui en limitait l'incidence sur la situation en matière de démocratie et de droits de l'homme dans les pays tiers (points 34 et 46); b) les différents projets étaient pertinents en soi, c'est-à-dire qu'ils portaient sur les droits de l'homme et la démocratie dans les pays visés, mais le défaut d'indicateurs prédéfinis ne permettait pas d'en évaluer l'efficacité et l'incidence (points 35 - 39 et 46); c) la poursuite des activités n'a pas fait l'objet d'une attention suffisante, ce qui limitait les effets à long terme du soutien de la Commission (points 47 - 49); d) les moyens d'obtenir une plus grande visibilité de la contribution de l'Union européenne au soutien des droits de l'homme et de la démocratie n'ont pas toujours fait l'objet d'une réflexion approfondie (point 50); e) bien que les constatations générales résultant de l'évaluation des programmes soient positives, certaines ont confirmé les observations de la Cour concernant le caractère générique des objectifs, la faiblesse de l'impact et le manque de ressources de gestion (points 45 - 46). Dans l'ensemble de l'audit, la Cour a également relevé un nombre important d'insuffisances affectant la gestion des programmes par la Commission: a) afin de pallier l'insuffisance des ressources en personnel affectées par la Commission à la gestion des différents programmes, chaque DG chargée de la mise en oeuvre confiait les tâches de gestion à du personnel extérieur supplémentaire. Toutes les solutions adoptées présentaient des insuffisances et n'étaient pas acceptables (points 54 et 63); b) dans un certain nombre de cas, les conditions contractuelles appliquées étaient celles établies pour les subventions; mais, en réalité, la relation entre l'organisme chargé de la mise en oeuvre et la Commission était une relation de service nécessitant d'autres conditions contractuelles (point 64); c) les dispositions contractuelles et les mécanismes de financement n'étaient pas uniformes (points 65 - 66); d) le suivi financier des contrats était insuffisant, ce qui a entraîné le paiement de dépenses inéligibles (points 70 - 71); e) les recommandations en matière de rapports d'évaluation n'étaient pas suivies d'effet (points 73 - 74). Les constatations exposées ci-dessus montrent que l'approche adoptée par la Commission pour la gestion des programmes n'était pas appropriée. En raison de l'insuffisance des ressources en personnel et des systèmes, la Commission n'est pas à même de suivre dans le détail la mise en oeuvre de nombreux et, souvent, petits contrats. C'est pourquoi la Commission devrait adopter une approche différente, davantage centrée sur les résultats atteints par les partenaires au moyen des fonds reçus, tout en obtenant l'assurance raisonnable que les fonds sont bien utilisés aux fins pour lesquelles ils ont été octroyés (voir conclusions et recommandations). INTRODUCTION Importance croissante de la politique en matière de droits de l'homme et de démocratie 1. Depuis la seconde moitié des années 80, lorsque des processus de transition démocratique se sont imposés en différentes parties du monde, les programmes d'aide au développement des droits de l'homme et de la démocratie financés par l'Union européenne et par d'autres grands donateurs ont connu une expansion rapide et significative. L'objectif global de ces programmes comporte deux volets: a) promouvoir les droits de l'homme et la démocratie en soi, comme une évolution politiquement bénéfique, propre à améliorer la vie des citoyens en apportant plus de liberté, en renforçant la représentation politique et en rendant les gouvernements davantage comptables de leurs actes; b) soutenir l'idée que la promotion des droits de l'homme et de la démocratie est un élément clé du processus de promotion d'un développement économique et social durable. 2. Lors du Conseil européen de Copenhague en juin 1993, s'agissant des conditions requises de la part des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, il avait été fixé en préalable que ces pays devraient avoir des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection. Les lignes directrices décidées en octobre 1999 par la Commission pour la mise en oeuvre du programme Phare pour la période 2000 - 2006(1) soulignent que ces critères demeurent d'actualité s'agissant de l'octroi des aides préadhésion. 3. L'Union européenne a également été en première ligne en déclarant que la protection et la promotion des droits de l'homme et de la démocratie étaient des priorités de ses programmes de développement. Elle a oeuvré sur deux fronts: a) en exerçant une pression politique sur les gouvernements (par le biais d'accords qui imposent aux gouvernements bénéficiaires d'une aide de l'UE de respecter les principes de liberté, de démocratie, des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de l'État de droit, et en gelant l'aide lorsque ces principes sont bafoués); b) deuxièmement, en finançant des actions par l'intermédiaire d'autorités et d'institutions publiques, d'ONG et d'organisations bénévoles. 4. L'importance attachée par les autorités politiques de l'Union à la protection de la démocratie et des droits de l'homme trouve un écho dans les traités. L'article 177 du traité instituant la Communauté européenne stipule que "la politique de la Communauté dans le domaine de la coopération au développement contribue à l'objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l'État de droit, ainsi qu'à l'objectif du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales". L'article 11 du traité sur l'Union européenne prévoit parmi les objectifs de l'Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune "le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit". De plus, l'article 5 de la quatrième convention de Lomé révisée traite largement des droits de l'homme et de la démocratie. 5. Des initiatives communautaires visant à définir une stratégie globale et des priorités dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie ont été développées au fil du temps, compte tenu de l'expérience acquise et de l'intérêt croissant des autorités de l'UE. Parmi ces initiatives figurent la recherche confiée à l'Institut universitaire européen en 1989, en vue d'identifier des thèmes prioritaires pour les programmes communautaires relatifs aux droits de l'homme, une communication de 1995 proposant que tous les accords de coopération comportent une clause qui reconnaisse que la promotion et la protection des droits de l'homme sont un élément essentiel dans le contexte des relations extérieures(2) et une étude de 1998 portant sur les aspects juridiques, politiques, institutionnels et philosophiques du rôle actuel de l'UE dans ce domaine. Complexité du cadre juridique et budgétaire 6. Afin de donner suite aux objectifs politiques généraux énoncés dans les traités, la plupart des règlements du Conseil adoptés dans le domaine de l'aide extérieure comportent des objectifs concernant les droits de l'homme et la démocratie. Tous les principaux règlements ayant un objectif géographique (Phare, Tacis, PVDALA et MEDA), et ceux recoupant plusieurs domaines, par exemple l'intégration des questions concernant l'égalité des sexes dans le cadre de l'aide extérieure, prévoient le financement d'actions visant à développer et à consolider la démocratie et l'État de droit, ainsi qu'à promouvoir le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. De même, le règlement du Conseil relatif au cofinancement d'opérations réalisées avec des organisations non gouvernementales met l'accent sur les actions liées au renforcement de la société civile ainsi qu'à la promotion et à la défense des droits de l'homme et de la démocratie. Le règlement relatif à la coopération décentralisée vise à contribuer à la diversification et au renforcement de la société civile et de la démocratie populaire dans les pays en voie de développement. 7. Chaque règlement du Conseil, avec ses propres procédures et sa définition spécifique des objectifs dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie, forme la base juridique des dépenses exécutées à partir des différentes lignes budgétaires prévues à cet effet. C'est pourquoi il existe différentes sources de fonds budgétaires à partir desquelles les actions en faveur des droits de l'homme et de la démocratie peuvent être financées. 8. En 1994, à la demande du Parlement, l'initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme a été lancée en vue d'assurer la cohérence et l'efficacité des actions dans ce domaine par le regroupement, au titre B 7 - 7 du budget, des ressources expressément affectées à la promotion des droits de l'homme et des principes démocratiques. 9. Toutefois, les objectifs du règlement de base du Conseil régissant l'initiative européenne, proposé par la Commission en 1997 et arrêté en avril 1999(3), sont ambitieux et exhaustifs (voir tableau 1); ils couvrent un large éventail d'activités qui sont aussi éligibles au titre d'autres règlements. Au point 75, la Cour propose une simplification du cadre juridique et budgétaire. Tableau 1 Objectifs des règlements du Conseil régissant les dépenses relatives à l'initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme Actions ayant pour objet la promotion et la défense des droits de l'homme et des autres libertés fondamentales: - la promotion et la protection des droits civils et politiques, - la promotion et la protection des droits économiques, sociaux et culturels, - la promotion et la protection des droits fondamentaux des personnes faisant l'objet de discrimination, souffrant de pauvreté ou défavorisées, ce qui contribuera à diminuer la pauvreté et l'exclusion sociale, - le soutien aux minorités, aux groupes ethniques et aux populations autochtones, - le soutien aux institutions locales, nationales, régionales, ou internationales, y compris les ONG, ayant des activités en rapport avec la protection, la promotion ou la défense des droits de l'homme, - le soutien aux centres de réhabilitation pour les victimes de tortures et aux organisations offrant une aide concrète aux victimes de violations des droits de l'homme ou pour contribuer à l'amélioration des conditions dans les lieux où des personnes sont privées de leur liberté, afin d'empêcher la torture ou les mauvais traitements, - le soutien à l'éducation, la formation et la sensibilisation dans le domaine des droits de l'homme, - le soutien aux actions visant à l'observation dans le domaine des droits de l'homme, y compris la formation des observateurs, - la promotion de l'égalité des chances et des pratiques non discriminatoires, y compris des mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie, - la promotion et la protection des libertés fondamentales telles que mentionnées dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques, notamment la liberté d'opinion, d'expression et de conscience, ainsi que le droit à la pratique de sa langue. Soutien aux processus de démocratisation: - la promotion et le renforcement de l'État de droit et notamment le soutien à l'indépendance et au renforcement du pouvoir judiciaire et l'appui à un système pénitentiaire respectueux de la personne humaine; le soutien des réformes constitutionnelles et législatives; le soutien aux initiatives en faveur de l'abolition de la peine de mort, - la promotion de la séparation des pouvoirs, notamment celle des pouvoirs judiciaire et législatif par rapport au pouvoir exécutif, et le soutien des réformes institutionnelles, - la promotion du pluralisme tant au niveau politique qu'au niveau de la société civile. Dans ce but, il faut renforcer les institutions nécessaires pour assurer le caractère pluraliste de la société, y compris les organisations non gouvernementales, et promouvoir l'indépendance et la responsabilité des médias et le soutien à la liberté de la presse ainsi que le respect des droits à la liberté syndicale et à la liberté de réunion, - la promotion de la bonne gestion des affaires publiques, notamment par l'appui à la transparence de l'administration et à la prévention et la lutte contre la corruption, - la promotion de la participation des populations aux processus de prise de décision tant au niveau national et régional que local et, en particulier, la promotion d'une participation équilibrée des hommes et des femmes à la société civile, à la vie économique et à la politique, - le soutien des processus électoraux, notamment par l'appui aux commissions électorales indépendantes, l'octroi d'une assistance matérielle, technique et juridique à la préparation des élections, y compris aux recensements électoraux, des mesures visant à favoriser la participation de groupes spécifiques, notamment les femmes, aux processus électoraux ainsi que par la formation d'observateurs, - le soutien aux efforts nationaux de démarcation des responsabilités civiles et militaires et la sensibilisation et la formation au respect des droits de l'homme pour les personnels civils et militaires. Soutien aux actions de promotion du respect des droits de l'homme et de démocratisation par la prévention des conflits et le traitement de leurs conséquences, en liaison étroite avec les enceintes compétentes en la matière: - le soutien à la mise en place de structures, notamment la mise en place de systèmes locaux d'alerte rapide, - le soutien aux mesures visant à équilibrer les chances et à combler les disparités existant entre différents groupes d'identité, - le soutien aux mesures favorisant un règlement pacifique entre les intérêts de groupe, notamment le soutien aux mesures destinées à instaurer la confiance dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratisation, afin d'empêcher les conflits et de rétablir la paix civile, - la promotion du droit humanitaire international et de son respect par toutes les parties engagées dans un conflit, - l'appui aux organisations internationales, régionales ou locales, y compris les ONG, intervenant en matière de prévention et de règlement des conflits et de traitement de leurs conséquences, y compris le soutien à l'établissement de tribunaux pénaux internationaux ad hoc et à l'instauration d'une juridiction pénale internationale permanente, ainsi qu'en matière de soutien et d'assistance aux victimes de violations des droits de l'homme. Actions de l'UE en faveur de la démocratie et de la défense des droits de l'homme 10. En raison de la dimension des objectifs politiques, larges par nature, et de la dissémination des activités dans les différents chapitres budgétaires consacrés à l'aide extérieure, la Cour n'a pas essayé de présenter un aperçu global de l'ensemble des crédits consacrés aux actions relatives aux droits de l'homme et à la démocratie, car cette entreprise comporterait nécessairement une part de jugement arbitraire sur les éléments à inclure ou à exclure. 11. L'annexe 1 présente des informations concernant les engagements contractés et les paiements effectués dans le cadre du titre B 7 - 7 (initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme) du budget pour la période allant de 1994 à 1998. À l'heure actuelle, les engagements représentent 397,1 Mio EUR et les paiements 264,4 Mio EUR. Les points qui suivent donnent une brève description des stratégies adoptées par la Commission pour ces programmes dans chacune des principales zones géographiques visées. 12. Dans le cadre des programmes Phare et Tacis, l'action pour la mise en place de structures démocratiques consiste à financer des programmes, adoptés en accord avec chaque État, qui visent à renforcer les institutions démocratiques (par exemple Parlement, services publics et tribunaux). 13. En ce qui concerne le développement d'une société civile ouverte par le biais du financement de propositions émanant d'ONG et d'organisations bénévoles, deux instruments principaux ont été utilisés, à savoir: a) le programme LIEN (financé à partir des principales lignes budgétaires dévolues à Phare et à Tacis) dans le cadre duquel la Commission cofinance les actions d'ONG en faveur de groupes défavorisés. Ce programme se situe à la frontière entre les programmes de développement social et général et les actions véritablement axées sur les droits de l'homme et la démocratie; b) les programmes Phare et Tacis en faveur de la démocratie (inscrits séparément au titre B 7 - 7 du budget) qui ont permis le financement de macro- et de microprojets. 14. La Cour a rassemblé à l'annexe 2 des informations financières (1993 - 1998) relatives aux programmes examinés dans les pays d'Europe centrale et orientale. Pour cette période, les paiements ont représenté 243,9 Mio EUR. La note relative aux limites de ces données doit être gardée présente à l'esprit. 15. En ce qui concerne les pays d'Asie, d'Amérique latine et ceux du Bassin méditerranéen, le service concerné de la Commission a utilisé les crédits disponibles du titre B 7 - 7 essentiellement pour cofinancer de petites actions pilotes (par exemple des cours pour policiers, concernant les droits de l'homme, l'éducation dans le domaine des élections et l'aide juridique), en faveur du renforcement des structures démocratiques (mise en place d'institutions) et de la société civile. De plus, des projets plus importants mettant l'accent sur les droits de l'homme et la démocratie (soutien au processus électoral, aide aux services publics, par exemple aux forces de police, aux systèmes judiciaires, projets concernant les enfants de la rue, etc.) ont été financés dans le cadre des principaux programmes de coopération financière et technique. 16. S'agissant des activités de coopération dans les pays ACP, une stratégie comparable a été adoptée, de petites actions pilotes (par exemple observateurs des droits de l'homme, soutien électoral) ayant été financées à partir des crédits du titre B 7 - 7 et, le cas échéant, de grands projets concernant les droits de l'homme et la démocratie ayant bénéficié d'un soutien dans le cadre des programmes indicatifs nationaux du Fonds européen de développement (FED). Une grande partie des crédits du titre B 7 - 7 a servi à compléter les fonds octroyés par le FED en faveur d'opérations telles que l'observation d'élections, le soutien au processus de paix et l'envoi de missions d'observation des droits de l'homme, type d'actions qui, ailleurs et dans d'autres circonstances, a été financé dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune. Étendue de l'audit 17. Dans chacune des grandes régions géographiques(4), les pays ont été sélectionnés d'abord en fonction de l'importance des problèmes qu'ils connaissaient en matière de droits de l'homme et de l'ampleur des actions financées par la Communauté. La politique générale de l'UE en matière de droits de l'homme dans ces pays a été examinée. Dans chaque pays, la planification et la mise en oeuvre d'un certain nombre de projets sélectionnés ont été étudiées en détail. Ces projets, qui couvrent la période 1994 - 1998, relevaient essentiellement de l'initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme, mais certains grands projets et programmes financés à partir des principales lignes budgétaires ont également été inclus. Des missions ont aussi été effectuées dans plusieurs régions et pays(5), et pour d'autres, l'audit a été réalisé uniquement auprès des services de la Commission(6). 18. La Commission a donné suite aux constatations détaillées, notamment lorsque la Cour recommandait que d'autres enquêtes soient menées en ce qui concerne des insuffisances de la gestion et des irrégularités (voir point 71). 19. Les observations présentées dans ce rapport revêtent un caractère général et couvrent toutes les formes d'aide, ainsi que la plupart des pays dans lesquels des actions sont entreprises. Lorsque les observations portent sur des programmes particuliers, cela est indiqué. STRATÉGIE DES PROGRAMMES Stratégies par pays 20. À l'intérieur de chaque programme de coopération, la Commission a pour politique d'élaborer des stratégies par pays qui servent de cadre à ses interventions. Cela suppose, entre autres, l'évaluation de la situation actuelle du pays, la définition de zones prioritaires dans lesquelles la Commission souhaite intervenir et l'établissement d'un cadre à l'intérieur duquel les actions individuelles peuvent être identifiées, sélectionnées et mises en oeuvre. La situation et les politiques en matière de démocratie locale et de droits de l'homme devraient faire partie intégrante d'une telle stratégie par pays, en particulier lorsque la démocratie et la protection des droits de l'homme sont des problèmes de premier plan pour le pays concerné(7). 21. Les pays souhaitant adhérer à l'UE forment un cas particulier. L'accord européen signé par chacun d'entre eux contient un engagement pour une démocratie pluraliste fondée sur l'État de droit, les droits de l'homme et les libertés fondamentales, un régime pluraliste comportant des élections démocratiques libres et le principe d'une économie de marché et d'une justice sociale, qui forme la base de l'association(8). Cette disposition a amené la Commission à s'intéresser aux problèmes concernant les droits de l'homme et la démocratie en tant que condition spécifique à l'adhésion. 22. Bien que les pratiques suivies aient été différentes pour les autres pays, la Cour n'a guère trouvé d'élément attestant que la Commission a effectivement évalué la situation et les besoins des pays bénéficiaires en matière de démocratie et de droits de l'homme et qu'elle avait élaboré une stratégie spécialement adaptée aux exigences du pays (identification des problèmes majeurs et propositions de solutions). Même dans les pays où le soutien aux droits de l'homme et à la démocratie apparaissait dans les documents concernant la stratégie globale par pays, comme c'était par exemple le cas dans certains pays d'Amérique latine, les définitions étaient vagues et trop génériques pour permettre une approche ciblée. Dans la plupart des documents de stratégie par pays concernant les pays d'Asie et d'Amérique latine examinés par le comité Asie et Amérique latine (ALA) en 1998 et en 1999, les questions relatives aux droits de l'homme et à la démocratie n'étaient guère, voire pas du tout mentionnées. 23. Toutefois, la Cour a constaté que, au niveau des délégations, la situation en matière de droits de l'homme et de démocratie dans les pays était l'objet d'un suivi attentif. Par exemple, au Chili et au Pérou, les délégations avaient établi des documents en 1997, dans lesquels elles décrivaient clairement les principaux problèmes et événements dans les différents sous-domaines. 24. Dans un grand nombre des pays concernés, les principaux domaines où une intervention s'imposait étaient parfaitement connus, si bien que les actions dans ces domaines étaient forcément pertinentes. Il n'en demeure pas moins indispensable d'élaborer une stratégie fondée sur des objectifs et des priorités clairement définis(9). Il convient d'observer que la finalité d'une telle stratégie ne consiste pas simplement à donner au personnel un cadre et une base pour gérer le programme, mais aussi à permettre aux représentants des États membres, aux agences et aux ONG participant aux actions dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie de comprendre ce que la Commission entend réaliser. Sélection des projets 25. Dans tous les domaines couverts par le présent rapport, les projets étaient très souvent proposés par les communautés et organisations locales, la Commission évaluant ensuite ces propositions pour prendre une décision. Cette approche fondée sur la demande est pertinente dans ce domaine pour renforcer le sentiment de responsabilité à l'égard des projets, mais elle devrait s'inscrire dans un cadre de priorités et de critères de sélection plus clairement défini. 26. Le service de la Commission responsable de la mise en oeuvre des programmes dans les pays d'Europe centrale et orientale faisait régulièrement appel à des manifestations d'intérêt et utilisait des procédures de sélection harmonisées. Cette approche permettait de déterminer les besoins de la société civile par le biais des propositions de projets des ONG locales. En fait, la plupart des projets ainsi sélectionnés concernaient les droits de l'homme, le développement des ONG, l'indépendance des médias et la pratique parlementaire. 27. Avec la publication de son avis sur l'adhésion de certains États d'Europe centrale et orientale à l'UE(10), la Commission a reconnu qu'il est désormais plus raisonnable que les procédures de sélection pour le programme relatif aux droits de l'homme et à la démocratie soient davantage ciblées sur les problèmes liés à l'adhésion. 28. Les procédures d'identification et de sélection des projets utilisées par les services de la Commission responsables des pays d'Amérique latine, du Bassin méditerranéen et des pays ACP étaient beaucoup plus informelles, la seule raison apparente de cet état de choses résidant dans les différences de méthode de travail de ces services. Pour ces régions, les délégations ont été invitées à faire connaître les programmes en en informant les ONG et les agences gouvernementales, mais aucun appel à manifestation d'intérêt n'a été lancé. La plupart des projets ont été identifiés et évalués par des missions d'experts à court terme ou étaient le produit de contacts directs entre les organisations locales et la délégation/les services centraux. Même si les projets approuvés tenaient compte des priorités telles qu'elles étaient perçues par ces organisations locales, cette procédure ne garantit pas que tous les besoins essentiels aient été identifiés ou pris en compte. Sélection des organismes chargés de la mise en oeuvre 29. En Europe centrale et orientale, les services de la Commission ont d'abord constaté que le soutien de la société civile locale nécessitait toujours le recours à des ONG partenaires de l'Union européenne pour la mise en oeuvre des projets. Mais, bien souvent, le rôle de ces partenaires a été limité et peu clair, et sa valeur ajoutée aux projets n'était pas proportionnelle au coût de leur intervention. C'est pourquoi, compte tenu également du fait que les ONG locales ont acquis de l'expérience, l'intervention directe d'ONG de l'UE devrait désormais être réduite. 30. Les services de la Commission responsables des pays d'Amérique latine et du Bassin méditerranéen ont choisi de travailler directement avec des ONG locales. Cela aurait pu permettre à la Commission de créer un lien direct et solide avec la société civile locale, et de participer activement au renforcement de la capacité des organisations avec lesquelles elle travaille. Il ne semble pas, cependant, qu'elle y soit parvenue, et ce pour les raisons suivantes: a) les dossiers relatifs aux projets ne contenaient guère d'informations, voire aucune, attestant que les services de la Commission avaient suffisamment examiné les forces et les faiblesses de ces partenaires sur les plans administratif, organisationnel, financier, technologique et dans le domaine du personnel; b) les orientations administratives (exigences en matière de budget et de rapports) et les procédures (décisions et paiements) définies par le service de la Commission sont plus souvent une charge supplémentaire pour les partenaires qu'une aide leur permettant d'être plus efficaces. 31. En juin 1999, la Commission a publié un appel global à propositions(11) pour la plupart des lignes budgétaires relevant de l'initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme. Il s'agit là d'une amélioration majeure. La transparence générale des procédures de sélection est ainsi rehaussée. Les services de la Commission ont établi des orientations dans lesquelles sont définis des critères d'éligibilité portant à la fois sur la teneur du projet (domaines thématiques), avec un premier effort de définition des priorités, et sur les organismes chargés de la mise en oeuvre (statut, solidité financière, etc.). RÉSULTATS DES PROGRAMMES Efficacité, pertinence et incidences des actions 32. Pour évaluer l'efficacité, autrement dit pour déterminer si les buts et objectifs assignés aux programmes et aux projets ont été atteints, ils doivent avoir été clairement définis et de manière telle qu'ils puissent être appréciés. Les liens entre les différents niveaux doivent être identifiés, en faisant apparaître comment les résultats d'un projet contribuent à la réalisation des objectifs du programme. Les systèmes de suivi, de contrôle et d'information devraient ensuite fournir les données nécessaires pour effectuer l'évaluation. 33. Les points 1 et 22 font état de l'imprécision des objectifs assignés au programme et du défaut de stratégie appropriée, définie en termes opérationnels. C'est pourquoi il est difficile d'évaluer l'efficacité au niveau du programme ou du pays. 34. Cependant, dans la plupart des documents de la Commission, l'incidence des programmes lancés par cette dernière en matière de droits de l'homme et de démocratie est considérée comme étant positive, en raison de leur contribution au développement des sociétés civiles qui ont joué un rôle fondamental dans les processus de démocratisation des pays visés. Si le mérite peut en être attribué pour une part aux programmes de l'UE, l'une des principales constatations de l'audit, étayée par les évaluations des programmes commanditées par la Commission(12), est que l'ensemble des projets de cette dernière a été trop finement dispersé sur les différentes zones d'intervention, entraînant ainsi une certaine dilution des effets escomptés. 35. En ce qui concerne les projets individuels, les objectifs et les résultats n'ont pas été clairement définis et quantifiés, et la façon dont l'incidence pouvait être évaluée n'était pas précisée. Bien souvent, les activités relatives aux projets étaient présentées comme l'objectif même du projet. Dans aucun des projets examinés les critères d'appréciation des résultats n'étaient expressément formulés ou un mécanisme d'évaluation proposé. Bien que la Commission ait introduit l'utilisation de l'analyse "cadre logique" pour ses programmes de coopération au cours de cette période, cet instrument de gestion de projet n'a pas été exploité pour la plupart des projets relevant de l'initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme(13). 36. L'organisation et la tenue de conférences, de réunions et de séminaires ne suffit pas à prouver que les actions sont efficaces. Il faut en premier lieu intégrer dans ces activités des éléments qui permettent d'en apprécier la qualité. Il conviendrait également de mettre davantage l'accent sur la recherche de moyens permettant d'évaluer si de tels événements sont efficaces. 37. Certes, il n'est pas facile de concevoir et de définir ce type d'indicateurs dans ce domaine de la coopération et il n'est pas toujours possible de les quantifier. De plus, s'il est très difficile, voire impossible de quantifier l'incidence d'une mesure, cela ne justifie pas que l'on reste sceptique. Il est également reconnu que les effets d'un projet ne peuvent souvent être observés qu'à moyen et à long terme. 38. La Cour considère néanmoins que la Commission doit s'efforcer plus activement de déterminer des critères et repères au regard desquels il soit possible d'apprécier le résultat des activités. Sinon, l'aide extérieure dans ce domaine risque de n'être plus que le financement d'actions apparemment pertinentes, considérées de manière subjective comme étant efficaces et positives, mais sans qu'aucun élément probant ne vienne étayer cette idée. 39. En l'absence d'objectifs et de résultats clairement définis, il est extrêmement difficile d'apprécier l'efficacité des projets. De ce fait, les différents instruments de suivi n'ont pas fourni d'information sur l'efficacité: a) la majorité des rapports intermédiaires présentés par les gestionnaires de projets consistait en une description chronologique des activités déployées, assortie d'une évaluation qualitative réduite. La comparaison des résultats avec les objectifs fixés était limitée, voire inexistante, tandis que la pertinence et l'incidence des mesures n'étaient pas prises en considération; b) les rapports des missions de suivi/d'évaluation envoyées par la Commission pour vérifier ses projets en suspens ne contenaient pas suffisamment d'informations objectivement vérifiables concernant l'efficacité des projets. 40. Néanmoins, la Cour a constaté que la plupart des projets examinés relevant du titre B 7 - 7 étaient utiles, en ce sens qu'ils répondaient à des besoins réels des pays concernés. Cela n'est peut-être pas surprenant compte tenu de la définition très large de ce que recouvre une intervention dans le domaine de la démocratie et de l'aide aux droits de l'homme, et du fait que les besoins essentiels des pays concernés étaient tout à fait clairs. 41. Les projets examinés les plus importants qui étaient financés à partir des principales lignes budgétaires correspondaient également très bien aux priorités des pays concernés. Cependant, à l'époque de l'audit, leur degré de réalisation n'était pas suffisant pour que des conclusions puissent être formulées quant à leur efficacité. 42. L'efficacité et l'incidence d'un grand nombre de projets examinés étaient compromises par la lenteur de la mise en oeuvre à différentes étapes. Bien que les opérations financées dans le cadre du programme pour l'Amérique latine, par exemple, fussent essentiellement à court terme et de caractère unique, les procédures administratives étaient rigides et inefficaces, ce qui a entraîné des retards conséquents. Pour la plupart des projets, plusieurs mois se sont écoulés entre la date de la proposition et la date de la signature du contrat, et dans certains cas, la procédure de passation du contrat a même pris plus d'un an. 43. Après signature du contrat, ces projets du programme pour l'Amérique latine subissaient encore des retards parce qu'il fallait plusieurs mois aux services de la Commission pour transférer les avances initiales, alors même que les organisations n'étaient pas en mesure de préfinancer les activités. Dans certains cas, les activités prévues n'étaient plus pertinentes ou avaient été mises en oeuvre par d'autres moyens à la date où les fonds de l'UE étaient finalement arrivés. 44. Des problèmes analogues à ceux décrits ci-dessus se sont également posés avec les programmes Phare et Tacis examinés dans le cadre de l'audit. Constatations résultant des évaluations des programmes 45. La Commission a financé plusieurs évaluations de ses programmes relatifs aux droits de l'homme et à la démocratie(14) qui, d'une manière ou d'une autre, ont toutes abordé la question de l'efficacité des programmes. Les constatations générales de ces évaluations sont positives: elles estiment que les activités des CE étaient appropriées et qu'elles ont contribué de manière significative au processus de soutien à la démocratie et à la protection des droits de l'homme dans les différentes régions du monde. Ces évaluations confirment, à quelques exceptions près, que les projets financés étaient utiles au regard des problèmes auxquels devaient faire face les pays concernés. Elles indiquaient également que les programmes communautaires avaient joué un rôle important pour le soutien et le renforcement des ONG. L'évaluation des programmes "démocratie" de Phare et Tacis pour la période 1992 - 1997 et celle des actions communautaires en faveur des droits de l'homme et de la démocratie pour la période 1991 - 1993 considéraient que ces ONG avaient également joué un rôle important en favorisant les réformes démocratiques et le respect des droits de l'homme. 46. Cependant, les évaluations confirment également certaines des critiques émises par la Cour, par exemple: a) dans l'évaluation du programme pour l'Amérique centrale, il est indiqué que, s'agissant des programmes sur les droits de l'homme et sur la démocratie dans leur ensemble, les objectifs - ambitieux - sont définis de manière trop générale et imprécise, et qu'ils n'ont pas été classés par ordre de priorité. Cette évaluation constate également que le nombre élevé - excessif - de lignes budgétaires a rendu la mise en oeuvre confuse et incertaine; b) deux évaluations signalent qu'il était difficile d'apprécier l'efficacité en raison du manque d'indicateurs et d'informations sur les extrants et les résultats au niveau des projets; c) le nombre de petits projets est trop important et leur incidence est diluée: l'évaluation pour l'Amérique centrale indique que, même si les projets ont contribué à renforcer les ONG et à conforter leur rôle, ce qui, en soi, est un résultat positif, leur incidence sur une partie plus large de la société n'est guère attestée; d) la réalisation des programmes a souffert du manque de ressources de gestion, de l'application de systèmes peu performants, de l'accent mis sur les aspects opérationnels et sur la précision des contrats plutôt que sur la politique et la stratégie, et des retards dans la mise en oeuvre et les versements. Développement durable 47. Changer les choses de manière durable et assurer la pérennité des ONG est impossible sans un engagement, s'inscrivant dans une perspective à long terme, à résoudre les problèmes existants et à maintenir le système des aides extérieures dans un domaine où les sources de financement autres sont peu nombreuses. De manière générale, la Commission n'a cependant pas accordé une attention suffisante à la question de savoir si les activités entreprises continueraient lorsqu'elle cesserait de les financer. Pour l'essentiel, la Commission a centré son approche sur des programmes annuels de financement, sans engagement à plus long terme et, lorsque son aide financière cessait, elle ne cherchait pas à assurer le suivi des actions. En Amérique centrale, par exemple, la Cour a constaté que le projet B 7 - 7 n'était suivi d'un programme de soutien à long terme de la Commission que dans le cas d'un seul projet ("Nicaraguan Land Property") sur les 14 examinés. S'agissant des autres projets, aucun élément probant n'attestait que les activités correspondantes avaient continué au terme du financement par la Commission, ni que des actions s'inscrivant dans la continuité des précédentes avaient été mises en oeuvre. La documentation figurant dans les dossiers montre que cet aspect des choses n'a que très superficiellement été pris en considération. 48. Il existe également des ONG qui ont obtenu de bons résultats(15) et qui, par exemple, jouent un rôle important de gardiennes des droits de l'homme; pourtant elles ne parviennent pas à obtenir des fonds autres que communautaires pour poursuivre leurs activités. Il s'agit souvent d'initiatives plébiscitées, et la question est de savoir dans quelle mesure l'UE devrait, du point de vue de l'amélioration de la situation dans le domaine des droits de l'homme, mettre fin à sa contribution financière après une année ou deux. 49. Dans le cas des ONG qui remédient aux carences de l'État, la Commission se trouve également confrontée à un dilemme, à savoir choisir entre la poursuite ou l'arrêt d'une aide financière importante lorsque l'État n'est pas en mesure de prendre le relais. Le cas échéant, la Commission devrait s'efforcer d'obtenir des autorités concernées qu'elles s'engagent à assumer progressivement une part croissante des coûts, sans quoi le soutien apporté à court terme par la Commission à ce type de projets constituerait une aide humanitaire, et non une étape d'un processus structuré visant à améliorer la situation en matière de respect des droits de l'homme par le biais de réformes structurelles. Visibilité 50. Bien que la visibilité soit l'un des objectifs traditionnels de la politique de la Commission en matière d'aides extérieures, la volonté de l'améliorer encore doit se traduire par l'élaboration d'une stratégie bien réfléchie, définissant les moyens d'y parvenir. S'agissant des programmes en faveur des droits de l'homme et de la démocratie, l'approche de la Commission en ce qui concerne la visibilité s'est essentiellement limitée à essayer d'obtenir des organisations qu'elles donnent au concours communautaire une publicité adéquate. 51. La Commission n'a pas accordé une importance suffisante à son image de donateur important et de bâtisseur, qui soutient activement le processus de démocratisation dans les pays concernés; elle a souvent donné d'elle une vision caractérisée par l'absence d'organisation et d'efficacité. L'inexistence d'une approche coordonnée et uniforme entre les différents programmes communautaires dans un pays donné, la lenteur et la lourdeur des procédures administratives et l'intervention, à des moments divers, de plusieurs gestionnaires de projets de la Commission sont autant de situations frustrantes pour les organisations partenaires. 52. Un grand nombre d'organisations visitées ont clairement exprimé leur insatisfaction à l'égard de la Commission. Qu'elle soit justifiée ou non, là n'est pas l'essentiel: ce qui importe du point de vue de la visibilité des actions de l'UE en général et de la Commission en particulier, c'est que la vision positive résultant des interventions dans le domaine des droits de l'homme est rapidement altérée par la perception négative de la Commission, qui apparaît comme un donateur inflexible, désorganisé, voire parfois arrogant. GESTION DES PROGRAMMES PAR LA COMMISSION Organisation et ressources de gestion 53. Au cours de la période couverte par l'audit, la gestion des programmes en faveur des droits de l'homme et de la démocratie était répartie entre plusieurs services de la Commission. Un service de la DG IA(16) était responsable des programmes concernant les pays d'Europe centrale et orientale ainsi que les nouveaux États indépendants, et assurait leur coordination générale par l'intermédiaire d'un groupe interservices. Au sein de la DG VIII, une unité était responsable des actions mises en oeuvre dans les États ACP, et pendant la majeure partie de la période de référence, cette DG était également compétente pour les actions de promotion des droits de l'homme et de la démocratie en Asie. La DG IB assurait la gestion des programmes concernant l'Amérique latine et le Bassin méditerranéen, et, en 1998, elle a repris à la DG VIII la responsabilité de la gestion des mesures en faveur des droits de l'homme et de la démocratie en Asie. 54. Les ressources humaines financées sur les crédits de fonctionnement (partie A du budget général) et affectées par la Commission à ces programmes, tant au sein des services de la Commission à Bruxelles qu'auprès des délégations, étaient limitées (par exemple, il n'y avait parfois qu'un seul agent pour le programme relatif à l'Amérique latine), et, en tout état de cause, largement inférieures aux besoins sur le plan opérationnel. La Commission a donc très souvent fait appel à des organisations extérieures, telles que les BAT (bureaux d'assistance technique), pour remplir diverses fonctions administratives, financières et de gestion. 55. S'agissant des programmes Phare et Tacis, une partie importante de la gestion et du suivi des macroprojets "LIEN" et "démocratie" a été confiée par sous-traitance au Centre européen du volontariat (CEV)(17) et à la Fondation européenne des droits de l'homme (FEDH) respectivement. Ces deux organismes étaient responsable de la présélection des projets, de la préparation des contrats, du suivi et de l'approbation préalable des rapports sur l'état d'avancement des travaux et des rapports finals. La Commission conservait la responsabilité du choix définitif, de la signature des contrats et des paiements après adoption des rapports. 56. Entre 1994 et 1997, la Fondation a perçu 7,8 Mio EUR pour exécuter quatre grandes tâches pour le compte de la Commission: a) l'attribution de petites subventions à des associations de tous pays s'occupant de la question des droits de l'homme; b) la gestion des macroprojets "démocratie" des programmes Phare et Tacis; c) la mise à disposition de bureaux et de personnel en appui aux services de la Commission; d) le versement de subventions à des ONG actives dans le domaine des droits de l'homme en Bosnie-et-Herzégovine. 57. Tous les contrats conclus avec la FEDH sur la période l'ont été sans procédure de mise en concurrence, même lorsqu'il s'agissait de prestations de services à caractère quasi commercial. La Commission n'a exécuté aucun audit des dépenses de fonctionnement de la FEDH bien que le statut juridique de cette dernière soit resté peu clair, notamment en ce qui concerne les systèmes d'engagement et de rémunération du personnel et ses mécanismes de reddition de comptes notamment à l'égard des autorités belges. Enfin, la Fondation qui agit quasi exclusivement pour compte de la Commission n'a pas été soumise à la surveillance régulière de ses organes statutaires d'administration entre 1994 et 1998 laissant une marge de manoeuvre excessive à sa direction. 58. En novembre 1997, la Commission a passé avec une société de conseil IBF un contrat d'assistance technique concernant trois programmes horizontaux relevant des programmes Phare et Tacis(18). Les tâches confiées à IBF consistaient notamment à passer des contrats de cofinancement avec les bénéficiaires des aides, à effectuer des paiements en leur faveur, à assurer le suivi administratif des projets et à produire des éléments d'information. La plupart des tâches assignées par contrat à IBF sont donc similaires à celles confiées au Service commun des relations extérieures (SCR). 59. Dans la plupart des pays Phare, la Commission a également mis en place des Fondations pour le développement de la société civile (FDSC) en tant que bailleurs de fonds autochtones et indépendants. La principale activité des FDCS est l'octroi d'aides aux ONG locales. Le conseil d'administration de ces fondations est généralement composé de représentants de la société civile, chaque membre étant nommé par le gouvernement du pays concerné. En Slovaquie et en Bulgarie, les délégations respectives de la Commission ont sous-traité la gestion des microprojets "démocratie" et "LIEN" aux FDSC. 60. Une évaluation des activités des FDCS(19) a montré qu'elles n'avaient généralement pas développé de stratégies susceptibles de leur permettre de mener à bien leur mission, ni assuré la visibilité des résultats des projets qu'elles ont financés. Les initiatives et les impulsions sont principalement venues de l'extérieur. Il serait également utile que les directeurs des FDCS suivent une formation en gestion. 61. En Amérique centrale, plusieurs contrats ont été passés avec l'"Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas" (IRELA) pour la réalisation d'études et d'activités diverses de coordination, d'identification et de suivi de projets relevant du programme de la Commission pour la démocratie et les droits de l'homme. Les ressources allouées au titre de ces contrats, soit plus de 1 Mio EUR, ont été utilisées pour financer, entre 1992 et 1998, ce qui, dans la pratique, était une unité de coordination et de suivi au sein de la délégation de la Commission au Costa Rica. 62. En ce qui concerne l'Amérique du Sud, la Commission a conclu deux contrats de service avec une organisation sans but lucratif qui a assuré la production d'études et de bulletins de presse ainsi que l'organisation de réunions d'experts et d'un séminaire. Cependant, dans la pratique, le principal objet de ces contrats était l'identification de projets sur place, la réalisation de missions de suivi et l'assistance à l'unité de programme basée à Bruxelles. 63. L'engagement de ressources supplémentaires par sous-traitance a contribué à la mise en oeuvre des programmes pour l'Amérique latine, Phare et Tacis. Un certain nombre de problèmes préoccupants a toutefois été relevé en ce qui concerne les pratiques de la Commission en matière de sous-traitance: a) ces pratiques ont permis à la Commission de convertir en fait des crédits budgétaires destinés aux programmes en ressources en personnel et autres moyens de fonctionnement qui lui avaient été refusés en raison de contraintes budgétaires. Dans certains cas, les commentaires correspondant aux lignes budgétaires en cause étaient incompatibles avec les termes des contrats; b) ces contrats étaient attribués par entente directe. La Commission a fait une application incorrecte des articles 112 à 118 du règlement financier pour justifier la non-soumission des contrats à la CCAM; c) les personnes engagées ont souvent été présentées aux organisations concernées par les services de la Commission. Il s'agissait parfois de personnes ayant déjà travaillé sous contrat temporaire dans les services en question(20); d) en confiant à l'extérieur, sur une longue durée, les tâches d'identification des projets, de préparation et de suivi, les services de la Commission risquent de ne pas acquérir une connaissance suffisamment approfondie de la mise en oeuvre des programmes et de devenir dépendants du savoir et des compétences d'agents extérieurs; e) étant donné le manque de mise en concurrence et la dépendance des partenaires à l'égard du financement de la Commission, il existe un risque de gonflement des prix. En fait, dans certains cas, ces organisations ont réclamé des montants qui ont été versés forfaitairement, sans que le partenaire fournisse les pièces justificatives nécessaires, et c'est ainsi que le remboursement de dépenses inéligibles a été demandé et effectué. À la suite des constatations de la Cour, la Commission examine de manière approfondie l'une de ces organisations (IRELA). Règles administratives, lignes directrices et procédures Subventions contre contrats de service 64. Les programmes relatifs aux droits de l'homme et à la démocratie ont été principalement mis en oeuvre aux moyens de subventions accordées à des organisations de la société civile. Cependant, au cours de la période couverte par l'audit de la Cour, les règles de la Commission en matière de gestion des subventions n'étaient pas bien définies, et il a été constaté qu'en de nombreux cas, la Commission avait eu recours aux subventions alors que d'autres mécanismes étaient en l'occurrence plus indiqués, en particulier lorsqu'il s'agissait d'acquérir des biens ou des services: a) de nombreux projets relatifs aux droits de l'homme et à la démocratie comportaient l'organisation de conférences, de réunions et de cours de formation, ainsi que la production d'études. Il s'agit là de domaines dans lesquels il est difficile de distinguer entre subventions et contrats de service. Toutefois, les services de la Commission n'ont pas été suffisamment conscients de la nécessité de distinguer entre les différentes formes de contrats et de procédures; b) dans son rapport spécial relatif aux élections palestiniennes(21), la Cour critiquait l'attribution de contrats par entente directe en ce qui concerne le soutien logistique des missions d'observation des élections. Dans le cadre de son examen d'un échantillon de neuf contrats portant sur des projets relatifs aux droits de l'homme et à la démocratie au Mozambique, au Rwanda et en Haïti, la Cour a constaté que six d'entre eux étaient en réalité des contrats de service mais que, dans tous les cas, les contrats avaient été attribués par entente directe; c) certains des projets examinés avaient été confiés à des ONG parce que ces dernières étaient considérées comme étant les seuls organismes ayant bien vocation à mettre en oeuvre des projets dans ce domaine. Même si cela est peut-être vrai pour de nombreuses actions concernant les droits de l'homme et la démocratie, ce n'est pas forcément le cas lorsqu'il s'agit de fournir des biens (tels que du matériel de bureau) et des services (tels que la formation et l'administration). Passation des contrats et cofinancement 65. Les formules et les dispositions contractuelles étaient diverses. Chaque service de la Commission avait ses propres exigences à l'égard de ses partenaires (en matière de comptabilité, de rapports, de systèmes de paiement, etc.). Dans certains cas, des contrats de type différent ont été utilisés au sein d'un service de la Commission pour couvrir le même type d'actions. 66. Chaque service de la Commission appliquait ses propres règles d'appréciation de l'éligibilité des coûts et de l'opportunité d'assurer l'essentiel du financement d'organisations. Cependant, les services ont en général trop souvent essayé de financer ce qu'ils considéraient comme des projets séparés, même lorsqu'en pratique il s'agissait des activités normales de l'organisation et qu'un soutien institutionnel eût été plus indiqué. Cela s'est traduit par l'affectation inadéquate du concours de la Commission et par un glissement des exigences en matière de budget et de rapports financiers, du contrôle des extrants vers le contrôle des intrants. 67. Dans le cadre du programme de soutien aux droits de l'homme et à la démocratie dans les pays ACP, la Commission a apporté un concours financier substantiel à des opérations internationales auxquelles participaient plusieurs donateurs. La Cour a déjà souligné les difficultés rencontrées par la Commission au niveau de la conception de ses projets lorsqu'elle n'est pas l'unique bailleur de fonds, et a recommandé que cette dernière évite l'affectation inadéquate des crédits(22). Les cas examinés au cours de cet audit confirment les observations antérieures de la Cour. 68. Le service responsable de la Commission a expliqué sa réticence à participer aux fonds en fiducie des Nations unies par la difficulté du suivi et l'absence de visibilité qu'impliquaient de telles participations. Le cas des fonds en fiducie des Nations unies pour les élections au Mozambique justifiait cette réticence: il a fallu attendre trois ans après la fin de la mission Onumoz pour que les rapports financiers soient communiqués, et les états financiers sommaires qui ont été fournis faisaient apparaître des soldes inutilisés, sans indiquer quel usage il serait fait de ces reliquats. Aucun rapport décrivant le déroulement des élections n'a été fourni à la Commission. 69. Malgré ce cas particulièrement déplorable de mauvaise prestation et de non-respect des obligations contractuelles, la Commission ne devrait pas abandonner ce type de mécanisme de financement. En tant qu'important bailleur de fonds pour de telles opérations, la Commission devrait user de son poids financier - avec l'appui des États membres - pour faire en sorte que les Nations unies mettent en place des mécanismes appropriés en matière de rapports, d'obligation de rendre compte et d'audit qui répondent à son attente. Les opérations de cofinancement montées dans le cadre d'une structure et d'une organisation unique devraient, si elles sont bien menées, être un moyen plus économique, plus efficient et plus efficace que des opérations parallèles de mettre en oeuvre une action financée sur le plan international. Suivi financier 70. Un certain nombre d'insuffisances notables a été observé dans le suivi financier des contrats par la Commission. La situation constatée était plutôt paradoxale: alors que l'une des critiques la plus fréquente et la plus vive exprimée par les partenaires chargés de la mise en oeuvre à l'égard de la Commission concernait le poids excessif de la gestion administrative et financière imposée par les procédures de cette dernière, ces mêmes procédures n'ont pas permis d'éviter les problèmes suivants: a) les budgets des projets n'ont pas été établis avec soin, ni dans les formes ou selon les définitions habituelles: le suivi et le contrôle par les services de la Commission en ont été rendus plus difficiles; b) les règles en matière de sous-traitance et d'acquisition n'étaient pas suffisamment claires; par exemple, les contrats gérés par les services responsables des programmes relatifs à l'Amérique latine et au Bassin méditerranéen mentionnaient seulement la nécessité d'obtenir trois offres pour l'achat de biens et de matériels, alors qu'il s'agissait d'une composante accessoire de la plupart des contrats. Aucune règle n'était établie pour l'engagement d'experts ou de personnel pour les projets, ou encore pour la sous-traitance de travaux tels que l'impression. Plusieurs exemples de politique critiquable en matière d'engagement de personnel et de sous-traitance ont été observés(23); c) les partenaires ont considéré les sommes inscrites dans les budgets comme des taux ou des montants forfaitaires pour lesquels aucune pièce justificative autre que des déclarations de dépense ne devait être communiquée à la Commission. Ni les services centraux de cette dernière, ni les délégations, ni les consultants engagés par la Commission pour superviser la mise en oeuvre des projets n'ont vérifié si les dépenses déclarées correspondaient aux dépenses réelles. En Amérique centrale, par exemple, les auditeurs de la Cour ont constaté que dans huit projets (sur les quatorze examinés), les paiements finals étaient erronés ou ne pouvaient être expliqués; d) des dépenses inéligibles ont été financées: la Commission a financé des dépenses encourues avant la date de la signature du contrat et des dépenses correspondant à des postes non prévus par le contrat. 71. En réponse aux constatations de la Cour concernant les irrégularités mentionnées ci-dessus pour le programme en Amérique centrale, la Commission a promis de réexaminer les demandes de paiement final approuvées par l'unité de suivi. En outre, s'agissant d'un certain nombre de contrats passés avec une organisation, elle a entamé, en mars 1999, un audit approfondi de tous les contrats attribués à cette organisation, ainsi que de la subvention dont cette dernière avait bénéficié en matière de dépenses administratives. 72. Les constatations exposées ci-dessus mettent en relief l'inadéquation de l'approche adoptée par la Commission et consistant à essayer de gérer la mise en oeuvre d'un nombre élevé de contrats modestes ou moyennement importants par le biais de contrôles relativement détaillés centrés sur les intrants. La Commission ne possède ni les ressources humaines ni les systèmes qui lui permettraient d'accomplir ce travail efficacement. Suites données aux évaluations 73. La Commission a effectué un certain nombre d'évaluations de ses actions dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie (voir point 45). Elle s'est appuyée sur son évaluation du programme relatif à l'Amérique centrale pour revoir sa stratégie dans ce domaine, ce qui s'est traduit par l'adoption d'un programme pluriannuel à la fin de 1998. Cependant, il n'apparaît pas clairement que la Commission ait effectivement réagi aux critiques significatives formulées dans cette évaluation en ce qui concerne l'absence de liste de priorités, la confusion née du grand nombre de lignes budgétaires à partir desquelles les actions en faveur des droits de l'homme et de la démocratie peuvent être financées, l'absence d'indicateurs de performance, et les nombreux problèmes dus à l'insuffisance des moyens de gestion et à l'inadéquation des règles administratives et financières. 74. La Cour n'a pas relevé d'élément attestant que l'évaluation du programme "démocratie" de Phare et Tacis publiée en mars 1998 avait une incidence majeure sur la révision de la politique entreprise par la Commission dans le même temps. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS Simplifier le cadre juridique et budgétaire 75. La Commission devrait proposer au Conseil et au Parlement européen une simplification du cadre budgétaire et réglementaire actuel en matière d'aide extérieure. Il serait par exemple possible de disposer d'un nombre limité de règlements "principaux" pour les grands programmes (par exemple MEDA, ALA et Tacis) qui intégreraient des éléments tels que la promotion des droits de l'homme et de la démocratie, à la fois comme une composante de la conditionnalité et comme un domaine d'intervention, assortis, le cas échéant, de lignes directrices complémentaires et plus précises en dehors de ces règlements. Améliorer la sélection des projets et des partenaires 76. L'Union européenne a été à la pointe du combat en faisant de la protection et de la promotion des droits de l'homme et de la démocratie des priorités de ses programmes de développement et en confirmant cette politique par l'inscription de ces objectifs dans ses traités. Elle doit cependant prendre d'autres mesures pour traduire cette volonté dans la pratique. 77. Premièrement, des évaluations dûment fondées par pays sont nécessaires pour définir des stratégies claires, par pays, formant un cadre propre à accueillir un ensemble de projets équilibrés et ciblés. Deuxièmement, des priorités doivent être fixées pour éviter la dispersion excessive des ressources. Troisièmement, des procédures plus performantes de sélection de projets et de partenaires doivent être appliquées de manière uniforme. En ce qui concerne la fixation des priorités, l'appel à propositions de juillet 1999 pour le programme 1999 constitue un pas décisif dans la bonne direction. Définir des indicateurs de succès des programmes et des projets, et suivre les réalisations 78. La Commission devrait mettre en place des systèmes de suivi objectifs, tant au niveau des programmes qu'au niveau des projets. À cet effet, elle devrait déterminer comment apprécier le résultat des actions qu'elle finance et élaborer des indicateurs appropriés et quantifiables. Les progrès devraient alors être mesurés de manière régulière. Mettre l'accent sur l'incidence à long terme de l'aide de l'UE en veillant au caractère durable des actions 79. Les programmes visant la promotion et la protection des droits de l'homme et de la démocratie doivent reposer sur un engagement à moyen ou à long terme. C'est pourquoi la Commission devrait non plus financer des actions individuelles et annuelles comme elle le fait actuellement, mais offrir un soutien plus permanent et à long terme aux organisations qui disposent du potentiel indispensable à l'amélioration effective de la situation des droits de l'homme et de la démocratie dans les pays concernés. 80. Lorsqu'elle approuve et met en oeuvre des aides, la Commission devrait également s'assurer que les organismes bénéficiaires renforcent suffisamment leurs structures organisationnelles, administratives, financières et techniques pour être à même de poursuivre leurs activités efficacement lorsque l'aide financière de l'UE aura cessé. 81. En outre, la Commission devrait continuer de suivre les activités des organisations après le versement de l'aide financière. Cela lui permettrait non seulement d'apprécier le développement durable des activités qu'elle soutient, mais aussi d'obtenir directement des informations locales sur la situation en matière de droits de l'homme et de démocratie. Adopter des procédures appropriées pour gérer les programmes d'aide 82. Les programmes relatifs aux droits de l'homme et à la démocratie consistent pour l'essentiel en un nombre relativement élevé de contrats modestes ou moyennement importants passés avec une multiplicité d'organisations dans l'ensemble du monde. De par leur nature, bon nombre des partenaires chargés de la mise en oeuvre ne disposent que de systèmes de gestion et de contrôle financier relativement peu élaborés. Si, conformément au règlement financier, la Commission doit veiller à l'utilisation régulière et appropriée des fonds qu'elle octroie, il ne lui est pas possible de contrôler dans le détail la mise en oeuvre financière. La solution qui consiste à faire appel à des BAT n'est pas non plus satisfaisante. 83. La Commission doit adopter des procédures davantage ciblées sur les actions mises en oeuvre par les partenaires au moyen des fonds qu'ils ont reçus, et donnant l'assurance raisonnable que les montants octroyés sont utilisés correctement aux fins assignées. En ce qui concerne les projets d'importance moyenne ou de grande envergure, les fonctions de supervision, de suivi et de contrôle devraient être essentiellement décentralisées et confiées aux délégations, lesquelles devraient être habilitées à passer des contrats de vérification de la mise en oeuvre financière avec des auditeurs locaux. 84. En ce qui concerne les microprogrammes d'aide, la Commission devrait faire appel à des organismes locaux dont la gestion pourrait être assurée avec l'assistance de la délégation. Ces organismes, qui auraient une bonne connaissance de la situation locale, pourraient instruire les demandes et attribuer les aides. L'organisation bénéficiaire établirait un rapport sur l'utilisation des fonds, et, si l'organisme n'était pas satisfait des résultats, il ne lui accorderait plus de fonds à l'avenir. Les Fondations pour le développement de la société civile dans la plupart des pays Phare offrent un bon exemple de ce système qui, si les déficiences signalées au point 61 sont corrigées, pourrait être appliqué ailleurs. 85. Enfin, lorsque la Commission participe à des opérations internationales cofinancées par plusieurs bailleurs de fonds, elle devrait encourager l'utilisation de structures et d'organisations de financement unifiées. Elle devrait utiliser son poids financier, de préférence avec le soutien des États membres, pour faire en sorte que des mécanismes uniformes et suffisants en matière de rapport, de comptabilité et de contrôle soient intégrés. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 18 mai 2000. Par la Cour des comptes Jan O. Karlsson Président (1) SEC(1999) 1596 final du 13 octobre 1999. (2) COM(96) 672 final du 17 janvier 1997. (3) Règlements (CE) n° 975/1999 et (CE) n° 976/1999 du 29 avril 1999 (JO L 120 du 8.5.1999). (4) Europe centrale et orientale, nouveaux États indépendants, Amérique du Sud, Amérique centrale, Asie, Méditerranée, Moyen-Orient, Afrique, Caraïbes et Pacifique. (5) Argentine, Brésil, Bulgarie, Chili, Pérou, Roumanie, Russie, Slovaquie et Ukraine. (6) El Salvador, Guatemala, Haïti, Mozambique, Nicaragua, Palestine, Panama, Rwanda et Turquie. (7) La Commission considère que les documents relatifs aux stratégies par pays couvrent essentiellement les principaux programmes d'aide à la coopération financière, technique et économique, mais non tous les aspects de sa coopération avec un pays donné. Des documents de stratégie distincts doivent être établis pour les autres aspects, tels que les droits de l'homme et la démocratie. La Cour estime cependant qu'il devrait y avoir un document de stratégie couvrant tous les grands domaines de la coopération. (8) Les pays demandeurs sont tenus de répondre aux critères de Copenhague concernant des institutions stables garantissant la démocratie, l'État de droit et le respect des droits de l'homme, en particulier ceux des minorités, et de s'attaquer aux problèmes posés par la Commission dans la série d'analyses publiées dans le cadre de l'Agenda 2000 sur les progrès réalisés dans la mise en place d'une économie pluraliste. (9) Dans sa réponse aux observations formulées par les auditeurs dans une lettre de secteur, une délégation a fait valoir que, si aucune stratégie n'avait été établie par écrit, on pouvait en percevoir l'existence en considérant l'ensemble des projets financés, lesquels portaient tous sur des domaines de préoccupation majeurs touchant aux droits de l'homme et à la démocratie. (10) Agenda 2000. (11) Appel à propositions 1999/C 170/10 concernant l'initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme publié le 17 juin 1999. (12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 - 1993)", GDI, mai 1995; "Phare Democracy Programme 1992 Evaluation Report of the Pilot Phase", E. Eberhardt, août 1995; "Evaluation of the Phare and Tacis Democracy Programme 1992 - 1997", ISA Consult, European Institute, Sussex University, and GJW Europe, septembre 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America" (novembre-décembre 1997), V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Les autres évaluations réalisées dans ce domaine sont: "Evaluation of MEDA democracy programme, Euronet Consulting", avril 1999; "Evaluation on the European special programme in South Africa", octobre 1996; "International Alert's actvities in conflict prevention", mai 1998; "AWEPA (Association of Western European Parliamentarians) activities", novembre 1998; "Mozambique elections", février 1999. (13) Il a été utilisé pour le programme Phare-démocratie et pour les principaux projets financés dans le cadre de la coopération financière et technique. (14) Voir note 2 en bas de page 8. (15) Par exemple "Grazhdansky Kontrol - Citizens' Watch" et "Soldiers' Mothers of St. Petersburg", ONG défendant les droits des conscrits de l'armée russe. (16) Dans le cadre de la réorganisation des services de la Commission en 1999, une partie des DG IA et IB a été intégrée dans la DG Relations extérieures, et la DG VIII est devenue la DG Développement. (17) Association internationale créée pour coordonner, au niveau européen, les organisations nationales de volontaires pour l'aide au développement. (18) Programmes Phare et Tacis Démocratie, Phare et Tacis "LIEN" et Phare "Partenariat". (19) Charities Aid Foundation (CAF), février 1997. (20) La Cour a critiqué des procédures similaires dans son rapport spécial n° 2/97 relatif à l'aide humanitaire (JO C 143 du 12.5.1997). (21) Rapport spécial n° 4/96 relatif aux comptes de l'unité électorale européenne établis dans le cadre de l'action commune de politique étrangère de sécurité commune concernant l'observation des élections palestiniennes (JO C 57 du 24.2.1997, points 24 - 25). (22) Rapport annuel relatif à l'exercice 1995 accompagné des réponses des institutions (JO C 340 du 12.11.1996, points 11.29 - 11.57). (23) Par exemple, dans un pays, il a été constaté que les mêmes personnes étaient à la fois agents d'une organisation bénéficiaire et membres du personnel affecté au projet dans une autre. Dans le cadre d'un projet, un contrat a été conclu avec un imprimeur pour l'intégralité des fonds prévus pour l'impression (45000 ECU), sans obtenir d'offre concurrentielle et sans spécifier ce qui devrait être fourni dans le cadre du contrat. Ces problèmes n'avaient pas été décelés par la Commission. Annexe 1 Aperçu des actions extérieures de l'UE dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie pour la période 1994 - 1998 >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> Évolution des paiements correspondant aux engagements de chaque exercice pour la période 1994 - 1998 >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> Annexe 2 Analyse des mesures de soutien en faveur de la démocratie et des droits de l'homme financées au titre des programmes Phare et Tacis (1993 - 1998) >EMPLACEMENT TABLE> Annexe 3 Liste des acronymes utilisés ACP États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique signataires de la convention de Lomé BAT Bureau d'assistance technique CCAM Commission consultative des achats et des marchés CEV Centre européen du volontariat DG Direction générale FDSC Fondations pour le développement de la société civile FED Fonds européen de développement FEDH Fondation européenne des droits de l'homme IBF Institut belge de formation IRELA Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (Institut pour les relations Europe - Amérique latine) LIEN Programme LIEN (entre les ONG européennes) de Phare et Tacis MEDA Partenariat euro-méditerranéen ONG Organisation non gouvernementale Onumoz Mission des Nations unies au Mozambique Phare Programme d'aide communautaire aux pays d'Europe centrale et orientale PVDALA Pays en voie de développement de l'Amérique latine et d'Asie SCR Service commun des relations extérieures Tacis Programme d'assistance technique à la Communauté des États indépendants UE Union européenne Réponses de la Commission SYNTHÈSE DES OBSERVATIONS La Commission considère le rapport de la Cour sur les actions de l'Union européenne dans les pays tiers en faveur des droits de l'homme et de la démocratie comme une contribution importante pour évaluer le bien-fondé des initiatives communautaires et identifier les obstacles à franchir pour rendre l'action plus cohérente et plus transparente. - En vue de rendre les actions plus cohérentes: a) la Commission partage le point de vue de la Cour des comptes selon lequel il conviendrait de procéder à une évaluation plus systématique de la situation de chaque pays bénéficiaire dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie et de s'y référer dans la stratégie de chaque pays: un nouveau cadre permettant de s'acquitter de cette tâche d'une manière plus systématique est en cours d'élaboration. (Voir également la réponse aux points 20 - 24.) Jusqu'à présent, dans certaines parties du monde, la Commission a élaboré des stratégies par pays en ce qui concerne les droits de l'homme et la démocratie. Une attention particulière a été accordée: - aux pays candidats à l'adhésion à l'UE (l'accent est mis, dans les accords européens, sur les questions des droits de l'homme et de la démocratie comme étant des exigences spécifiques à l'adhésion), - aux pays ACP (inscription des actions droits de l'homme financées par le FED dans le cadre d'une stratégie et d'un programme indicatif par pays); b) diverses méthodes complémentaires sont utilisées pour l'identification des projets afin de tenir compte de la diversité des besoins en matière de droits de l'homme et de la multiplicité des situations. Ces méthodes visent à faire correspondre les priorités de la Commission aux demandes des ONG, étant donné que les projets répondant à une demande ont plus de chances que les projets axés sur l'offre de répondre aux besoins réels des bénéficiaires (à condition que ces demandes soient présentées par les véritables parties prenantes) et ont, par conséquent, plus de chances d'être durables. (Voir également la réponse aux points 25 - 28); c) la Commission essaie dans tous les cas d'apprécier la capacité des organisations qu'elle sélectionne dans les projets. Parfois, le choix d'ONG est très limité. (Voir également la réponse aux points 29 - 31.) - En vue de rendre les actions plus transparentes: a) dans le contexte des droits de l'homme, les projets les plus marquants ne sont bien souvent pas les projets mis en oeuvre par de grandes ONG européennes, mais bien de plus petits projets exécutés par des ONG locales, qui permettent progressivement à la société civile locale de se renforcer et de créer un tissu démocratique nécessaire; b) l'utilisation d'indicateurs pour mesurer non seulement l'efficacité et l'impact d'une action au sujet des droits de l'homme est une des préoccupations de la Commission. En mars 1998, elle a présenté une communication "Démocratisation, État de droit, respect des droits de l'homme et bonne gestion des affaires publiques: les enjeux du partenariat entre l'Union européenne et les ACP" dans laquelle étaient esquissés des éléments pouvant être utilisés comme indicateurs. Depuis, les services s'efforcent d'approfondir cette recherche. Cela dit, à ce jour, des recherches conduites par d'autres organismes comme l'OCDE ou l'Office du Haut-Commissaire des droits de l'homme n'ont pas mené à des résultats définitifs. La première évaluation réalisée par les services de la Commission sur les actions "droits de l'homme" dans les pays ACP a été confrontée au problème majeur de ne pas disposer d'indicateurs susceptibles d'être utilisés comme instruments de mesure. C'est seulement au fil des années et par des évaluations successives que des éléments fiables d'analyse commencent à se concrétiser. (Voir également la réponse aux points 32 - 39); c) certaines mesures ne peuvent s'insérer dans une perspective de durabilité, puisqu'elles sont - ou ne doivent être que - temporaires. Une approche de dialogue avec le gouvernement, et la préparation d'une stratégie conjointe pour améliorer la situation concernant les droits de l'homme dans un pays, est adoptée dans les pays où les circonstances le permettent. Ceci vise justement à ce que les activités en matière de démocratie, État de droit, voire droits de l'homme soient progressivement financées par le budget de l'État en question (pour autant que cela s'avère possible). Pour atteindre ce but, les instruments - ligne budgétaire, montant incitatif, Programme Indicatif National et dialogue politique - sont mis en place et doivent être utilisés conjointement. (Voir également la réponse aux points 47 - 49); d) la Commission partage les commentaires de la Cour quant à la nécessité d'améliorer la visibilité des initiatives de l'Union. (Voir également la réponse au point 50); e) les évaluations auxquelles la Commission a procédé ont été dans l'ensemble positives et ont confirmé l'importance de la contribution apportée au processus de soutien à la démocratie et de protection des droits de l'homme. (Voir la réponse au point 46.) - En vue d'améliorer la gestion des actions: a) la Commission s'efforce de rechercher les mesures appropriées pour faire face aux besoins en expertise et en ressources. Des groupes de travail ont été institués afin d'étudier les différentes options en matière d'externalisation; b) la Commission prend acte du fait que la distinction opérée entre les aides et les autres types de contrats est insuffisante; elle a exprimé l'intention de clarifier cette distinction en adoptant des règles relatives aux aides dans les modifications qu'il est prévu d'apporter au règlement financier. (Voir également la réponse au point 64.) c) La Commission adopte actuellement des mesures visant à standardiser les dispositions contractuelles et les mécanismes financiers. (Voir la réponse aux points 65 - 66.) d) les règles types simplifiées adoptées récemment en matière d'appels d'offres prévoient de ne payer que les dépenses éligibles réelles. (Voir la réponse aux points 70 - 71.) e) Depuis l'audit de la Cour, les conclusions de l'évaluation effectuée sur les actions réalisées dans le cadre de Phare et Tacis démocratie ont été incluses dans les nouveaux règlements (CE) n° 975/1999 et (CE) n° 976/1999 (JO L 120 du 8.5.1999) qui entre-temps ont été adoptés. L'appel à proposition, lancé en juillet 1999 tient, lui aussi, compte des conclusions dans ce nouveau cadre réglementaire. La Cour des comptes propose à la Commission d'insister davantage sur les résultats obtenus par ses partenaires et de veiller à obtenir une assurance raisonnable que les fonds sont utilisés aux fins pour lesquelles ils ont été accordés. L'approche proposée par la Cour des comptes nécessitera une modification des méthodes de gestion et ce point est actuellement à l'étude dans le cadre de la réforme de la Commission. Le problème majeur est celui du déséquilibre entre le financement et les ressources humaines. INTRODUCTION Importance croissante de la politique en matière de droits de l'homme et de démocratie 1 - 5. En matière de droits de l'homme, l'action communautaire s'est engagée par étapes successives dans un domaine où tout était à découvrir. En effet, la notion des droits de l'homme, totalement absente dans le traité de Rome, est apparue dans un premier temps dans le préambule de l'Acte unique pour être ensuite incorporée dans le texte du traité de Maastricht, et couvrir enfin l'ensemble de l'action de l'Union dans le traité d'Amsterdam. Parallèlement, des références aux droits de l'homme sont apparues dans le cadre non seulement des déclarations mais également des accords, et notamment dans l'article 5 de la convention de Lomé IV révisée. Cette référence a été renforcée dans le nouvel accord de partenariat qui sera signé en juin 2000. De ce fait, les différentes formes d'intervention ont constitué bien souvent des essais visant à apprécier le bien-fondé de l'intervention et la capacité à répondre aux besoins. Parmi les initiatives mises en oeuvre par la Commission dans ce domaine, il y a lieu de rappeler celles ayant un caractère stratégique et visant à définir des orientations, à savoir: - en 1995, elle a adopté deux communications: - l'une visant à faire le point sur l'acquis et à identifier des priorités d'action ["L'Union européenne et les aspects extérieurs de la politique des droits de l'homme: de Rome à Maastricht et au-delà" COM(95) 567 final], - l'autre visant à introduire, dans chaque accord, une clause reconnaissant que la promotion et la sauvegarde de ce droit constituent un facteur essentiel des relations extérieures, - en mars 1998, la Commission a adopté une communication "Démocratisation, État de droit, respect des droits de l'homme et bonne gestion des affaires publiques: les enjeux du partenariat entre l'UE et les ACP" visant à identifier des éléments qui pourraient être utilisés comme indicateurs. - Elle a lancé deux recherches confiées à l'Institut universitaire européen: - l'une en 1998, qui a permis de faire pour la première fois le point sur le rôle de l'Union européenne dans le domaine des droits de l'homme et en esquissant des éléments pour une stratégie d'action, - l'autre en 1989, qui a analysé les aspects légaux, politiques, institutionnels et philosophiques de l'Union dans le contexte de ses activités internes et externes afin d'identifier les thèmes prioritaires pour un programme d'actions communautaires en matière de droits de l'homme. La Commission prépare une nouvelle communication pour le second semestre de 2000. La Commission a toujours été consciente de l'enjeu, et elle n'a pas manqué d'entreprendre des recherches visant à identifier les priorités et définir sa stratégie bien avant la présentation des "lignes de conduite" décidée en octobre 1999 pour la présentation des programmes Phare pour la période 2000 - 2006. Complexité du cadre juridique et budgétaire 6 - 9. Compte tenu de l'importance de ces questions, on note une tendance croissante à prévoir des dispositions relatives aux droits de l'homme et à la démocratie dans les règlements à vocation géographique, ce qui traduit la nécessité d'intégrer ces aspects dans les grandes politiques communautaires et renforce la coopération avec les États en vue de l'action dans le domaine des droits de l'homme. Cette coopération en faveur des droits de l'homme et de la démocratie constitue un volet essentiel de la stratégie à négocier avec chaque pays ou région en vue d'un soutien communautaire. La Commission établit une distinction entre l'utilisation du budget prévu par le chapitre B7 - 7 et le recours aux programmes de coopération géographique non pas en fonction du thème, mais selon la nature de l'intervention. Lorsqu'il s'agit notamment d'interventions à grande échelle, lorsque l'État joue un rôle significatif en tant que partenaire dans la mise en oeuvre d'une action, dans le cas où il s'agit de reprendre la suite d'un projet pilote, traité dans le cadre du chapitre B7 - 7 et dont les résultats particulièrement valables justifient la continuation, ou lorsqu'une action pilote antérieure est reprise à une plus grande échelle, il est alors tout à fait approprié de faire appel aux lignes budgétaires géographiques dans le cadre de leur réglementation. En revanche, lorsqu'il s'agit d'actions relativement limitées et lorsque les organisations non gouvernementales jouent un rôle essentiel, il est préférable de recourir au chapitre B7 - 7. Suite à l'entrée en vigueur des règlements (CE) n° 975/1999 et (CE) n° 976/1999, il est clair que toutes les futures opérations d'assistance et d'observation électorales seront financées au titre du premier pilier. Cette opération reposera sur la complémentarité: le financement d'une action en faveur d'un pays spécifique devra être assuré essentiellement par les instruments de coopération (convention de Lomé, PVD/ALA, OBNOVA, Phare, Tacis, etc.). Le financement d'actions thématiques, telles que la formation, les médias, l'éducation des citoyens et des électeurs, devrait être assuré par le chapitre B7 - 70. Malgré l'inclusion dans ce chapitre d'une ligne budgétaire spécifique, la ligne B7 - 709, pour le soutien à la transition démocratique ainsi que l'appui et à la surveillance des processus électoraux, les fonds affectés ne sont pas suffisants pour couvrir tous les engagements en matière d'assistance et d'observation électorales auxquels la Communauté devra faire face au cours de chaque exercice financier. Le recours permanent à des fonds affectés aux instruments de coopération constitue donc un impératif. En outre, les aides au titre du chapitre B7 - 70 sont essentiellement destinées à soutenir les ONG ainsi que les organisations internationales. Un financement complémentaire peut naturellement être fourni par les États membres. Afin de contribuer à clarifier la distinction entre le chapitre B7 - 7 et les règlements (CE) n° 975/1999 et (CE) n° 976/1999 et les lignes budgétaires géographiques, la Commission envisage de restructurer ce chapitre dans le projet de budget (PDB) pour 2001. L'ensemble actuel de 11 lignes budgétaires géographiques et thématiques (au nombre de 12, si on inclut les droits de l'enfant dans le chapitre B7 - 6) serait réduit pour refléter les actions envisagées au titre des règlements sur une base thématique. Actions de l'UE en faveur de la démocratie et de la défense des droits de l'homme 10. La Commission note que la Cour des comptes reconnaît l'ampleur de l'objectif visé et la grande diversité des situations dans lesquelles ces pays ont besoin d'un financement. 16. La coopération en matière de droits de l'homme avec les pays ACP mérite une attention particulière. Au fil des années, une approche efficace a été développée visant à promouvoir les initiatives d'un pays ACP en faveur de la démocratie utilisant des fonds du budget B7 - 7 à titre de complément. Cette complémentarité a été particulièrement développée dans le domaine des élections. Dans le domaine des élections, une communication d'avril 2000 au Parlement et au Conseil fait le point des expériences du passé et propose une nouvelle orientation pour l'avenir. Étendue de l'audit 18. La Commission note que la Cour des comptes prend acte de l'action entreprise à la suite des observations formulées antérieurement concernant les programmes. STRATÉGIE DES PROGRAMMES Stratégies par pays 20 - 24. La Commission partage les propositions de la Cour en ce qui concerne la nécessité d'inclure la situation des droits de l'homme et de la démocratie dans les documents destinés à la définition des priorités pour chaque pays. Un exercice de rédaction est en cours afin d'élaborer la structure d'un document stratégique qui puisse être adopté par l'ensemble des services ayant en charge les relations extérieures. Sélection des projets 25 - 28. Pour répondre à la multiplicité des besoins en matière "de droits de l'homme et de démocratie", il est nécessaire d'utiliser différentes formules dans le processus de sélection des projets qui varient non seulement en fonction de la situation du pays (questions historiques, culturelles, etc.) mais également des objectifs qui peuvent être étalés à court, moyen et long termes. 25. Il est important de laisser aux communautés locales la possibilité d'exprimer leurs besoins et leurs priorités tout en fixant un cadre général qui reprenne les objectifs des règlements concernés ainsi que les besoins du pays. 26. La formule de l'appel à propositions s'adapte bien à la situation dans ces régions où les possibilités d'intervention sont multiples, au travers de microprojets et grâce à la coopération directe avec les autorités gouvernementales. Dans ce contexte, l'appel à propositions permet l'identification des projets dont la mise en oeuvre peut être différée à moyen et long termes, centrés sur des thèmes particulièrement sensibles touchant au cadre démocratique, aux médias et aux pratiques parlementaires. 27 - 28. Bien que les objectifs soient les mêmes dans les pays candidats à l'adhésion à l'Union, les pays d'Amérique latine, les pays ACP ou bien les pays méditerranéens, à savoir apporter une contribution à l'amélioration de la situation des droits de l'homme, il est clair qu'il faut choisir les instruments les plus aptes à intervenir dans des terrains aux caractéristiques bien différentes. C'est dans cette optique que la formule de missions d'experts a été adoptée, permettant d'identifier les besoins propres à chaque situation. Sélection des organismes chargés de la mise en oeuvre 29 - 31. La formule de l'appel à propositions est une solution très utile, ceci étant, étant donné les délais de préparation, de publication, de sélection et de décision, elle s'adapte à l'identification de projets dont la mise en oeuvre est prévue à moyen et long termes. D'autres formules sont utilisées pour répondre aux besoins en matière de droits de l'homme, notamment lorsque les objectifs demandent des réactions urgentes et immédiates. En ce qui concerne en particulier l'Europe centrale et orientale, le nouveau programme Access/Phare prend en considération le développement d'ONG locales et exige que les organisations directrices principalement responsables des projets soutenus soient établies dans les pays Phare candidats. Les ONG de l'Union européenne ne peuvent participer que comme partenaires complémentaires. RÉSULTAT DES PROGRAMMES Efficacité, pertinence et incidence des actions 32 - 39. La Commission admet qu'il est possible d'améliorer la qualité des projets et des programmes en fixant d'emblée des objectifs et des cibles, ainsi qu'en utilisant des indicateurs vérifiables comme outil de gestion. Un effort significatif a d'ailleurs visé, pour la plupart des lignes budgétaires du chapitre B7 - 7 en 1999, à recourir à l'analyse-cadre logique dans les propositions de financement afin de faciliter la gestion ultérieure du projet. Quel que soit l'intérêt pour des indicateurs vérifiables, il est important de souligner que les projets "Droits de l'homme" sont difficilement quantifiables. L'accent mis sur les résultats des projets présente en outre l'avantage d'associer les différents partenaires à leur mise en oeuvre. La discussion entre les différentes parties prenantes sur les objectifs du projet permet d'élargir le nombre des partenaires associés à sa conception. 42 - 43. La Commission est d'accord avec le constat que la mise en oeuvre des projets, notamment en Amérique latine, a été lente. Le problème tient à une pénurie des ressources humaines et à l'incapacité d'adapter les procédures aux besoins spécifiques des ONG qui travaillaient aux programmes concernant les droits de l'homme. Constatations résultant des évaluations des programmes 46. La Cour des comptes fait observer que les évaluations financées par la Commission ont en général été positives et ont confirmé l'impact positif des activités sur le processus de soutien aux droits de l'homme ainsi que la pertinence des projets et l'importance de leur rôle dans le renforcement des ONG. Développement durable 47 - 49. En général, la Commission s'intéresse de près à la continuité de l'activité, même après que le financement communautaire s'arrête. Il faut considérer que le chapitre B7 - 7 vise la mise en oeuvre d'actions ponctuelles; il ne couvre pas directement des frais de fonctionnement, sauf dans des cas exceptionnels. Bien entendu, il faut éviter de créer une dépendance entre les initiatives communautaires et l'action des organisations sur le terrain. En effet, la finalité étant de développer la créativité et le soutien d'initiatives émergentes, la continuation éventuelle de ces "projets pilotes" peut être reprise dans d'autres cadres plus appropriés, comme ceux de la coopération. Dans un avenir proche, dans le cadre de la "stratégie par pays", ces problèmes pourraient être examinés et le cas échéant, des solutions pourraient être envisagées pour les projets les plus valables. Visibilité 50. La Commission partage l'avis de la Cour quant à la nécessité d'améliorer la visibilité de l'action de l'Union. Des efforts devraient porter: - en premier lieu, sur une harmonisation de la présentation, de manière à éviter toute confusion auprès de l'opinion publique entre les sigles des différents programmes (Phare, Tacis, Obnova, etc.) et adopter uniquement la formule "Union européenne", - en second lieu, en veillant à ce que, au moment de la négociation d'un projet, lors de l'élaboration du contrat, et ensuite dans le cadre de la mise en oeuvre, la question de la mise en valeur du rôle de l'Union soit systématiquement traitée. GESTION DES PROGRAMMES PAR LA COMMISSION Organisation et ressources de gestion 53. La Commission partage l'examen de la Cour quant aux difficultés créées dans le passé par l'organisation des services ayant en charge les droits de l'homme; consciente de ce problème, elle a décidé de confier à une structure unique l'ensemble des lignes du chapitre B7 - 7 en réunifiant notamment l'ancienne unité "Droits de l'homme et ACP" au sein de la DG Relex avec l'unité "Droits de l'homme et démocratisation". La question du support aux délégations sera étudiée dans le contexte de la programmation des lignes budgétaires du chapitre B7 - 7 et dans la communication sur la stratégie "Droits de l'homme" que la Commission se propose d'adopter dans le premier semestre de l'année 2000. 54. La Commission est entièrement d'accord avec les remarques de la Cour des comptes concernant l'insuffisance des ressources humaines. Une décision a été prise déjà en septembre 1999 afin de réunir dans une seule unité les responsabilités et les ressources humaines affectées à l'utilisation du chapitre B7 - 7, ainsi qu'aux initiatives à prendre dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie. 55 - 57. Quant aux possibilités d'externalisation des tâches qui ne relèvent pas de la responsabilité de la puissance publique, la Commission est en train d'analyser les meilleures solutions possibles pour développer sur une base soutenable les activités d'aide à l'activité extérieure en matière de droits de l'homme. 58. Les tâches dont il est dit qu'elles ont été confiées à IBF ont fait l'objet d'un contrat avant la création du SCR. Depuis lors, le contrat d'IBF a été modifié et la Commission, par le biais du SCR, se charge désormais de conclure les contrats et d'effectuer les paiements. 59. Le conseil d'administration des Fondations pour le développement de la société civile devrait, par définition, être indépendant des pouvoirs publics et ses membres ne sont pas approuvés par le gouvernement (même si celui-ci peut nommer un des membres du conseil d'administration). 60. Dans le cadre des priorités identifiées par la Commission pour les Fondations pour le développement de la société civile, le programme est établi en fonction de la demande. Une formation en gestion existe d'ores et déjà mais un effort supplémentaire est assurément nécessaire. En tant que dispositifs de distribution de fonds mis en place par la Commission, les FDSC ont pour l'essentiel mis en oeuvre des programmes de développement de la société civile approuvés par la Commission et il est donc logique de constater que "les initiatives et les impulsions sont principalement venues de l'extérieur". 62. Le manque de personnel a conduit la Commission à recourir largement aux contrats d'assistance technique, qui ont généralement été jugés utiles pour l'identification, le suivi et l'évaluation des projets. 63. En vue de faire face au manque de ressources humaines et pour mettre en oeuvre les projets, la Commission a toujours veillé à utiliser les possibilités mises à sa disposition en respectant les règles. Le risque est qu'un recours excessif à des consultants extérieurs entraîne une moindre participation des services de la Commission à l'identification, à la préparation et au suivi des projets et que ce degré de dépendance soit lié au type et à la nature des tâches qui ont été confiées à l'extérieur. Cette question est abordée dans le livre blanc sur la réforme de la Commission. La Commission procède actuellement à un audit de l'organisation IRELA (Instituto de Relaciones Europeo). (Voir la réponse aux points 70 - 72). Règles administratives, lignes directrices et procédures Subventions contre contrats de service 64. La Commission note, comme la Cour des comptes, qu'il n'est pas fait de distinction claire entre les subventions et d'autres formes de contrats. Elle a manifesté son intention de clarifier cette distinction en arrêtant des règles sur les subventions dans le projet de modification du règlement financier. De nombreux projets réalisés par des ONG dans les divers domaines de l'aide extérieure, y compris les droits de l'homme, nécessitent une certaine proportion d'intrants sous la forme d'acquisitions, de services et/ou de travaux. C'est précisément la raison pour laquelle la Commission a généralement fait figurer dans les contrats d'aide conclus avec les ONG bénéficiaires des obligations quant aux procédures à suivre à cet égard. a) La Commission a généralisé de telles procédures dans le contrat type de subvention adopté par ses services en novembre 1999 et a parallèlement aligné ces règles sur les nouvelles dispositions en matière de procédure de passation de contrats de fournitures, de services et de travaux dans le domaine de l'aide extérieure, adoptées par la Commission le 10 novembre 1999. Des contrats avec des BAT ont été conclus pour le programme LIEN et le programme Phare de partenariat sous forme de contrats de services réguliers au terme d'une procédure d'appel d'offres. b) Dans le cas des observateurs des droits de l'homme au Rwanda, il est vrai que l'encadrement des observateurs a été effectué par la GTZ, par le biais d'un contrat de gré à gré. La justification de ce choix reposait sur la qualité de GTZ, organisation déjà sur place, en mesure de gérer l'opération avec succès, ce qui a d'ailleurs été confirmé par les évaluations faites tant par la Commission que par le bureau du Haut-Commissaire aux droits de l'homme. En outre, l'urgence de la mise en place des observateurs et la méconnaissance de la durée de l'opération (initialement prévue pour trois mois) prônaient la procédure suivie. Passation de contrats et cofinancement 65 - 66. La Commission admet que les dispositions contractuelles et les mécanismes financiers qu'elles prévoyaient n'étaient pas suffisamment unifiés. Elle a mis un terme à cette situation en adoptant en novembre 1999 le contrat d'aide type susmentionné, que ses services sont tenus de respecter à compter du 1er janvier 2000. En ce qui concerne le financement de base, la Commission examine attentivement cette question dans le contexte plus général de ses relations avec les ONG et du financement de leurs activités et elle procédera dans cette perspective à la clarification nécessaire. Il y est fait référence dans le point 3.1 du document de discussion présenté le 18 janvier 2000 à la Commission par le président et M. Kinnock concernant "La Commission et les organisations non gouvernementales: le renforcement du partenariat". Les services concernés s'efforceront d'utiliser des formes de contrat type pour couvrir le même type de mesures. Des règles uniformes pour évaluer l'éligibilité des coûts seront fixées. 68 - 69. La Commission envisage d'adopter de nouvelles procédures de participation à des opérations internationales telles que les Fonds en fiducie des Nations unies. Ces procédures couvriront le recours à une organisation et des structures de financement unifiées prévoyant des mécanismes unifiés en matière de contrôle, de comptabilité et d'établissement de rapports. Suivi financier 70 - 72. La Commission s'efforce de gérer un grand nombre de contrats en l'absence des systèmes et des ressources humaines nécessaires et il est suggéré qu'il aurait été préférable de ne pas se fier à des contrôles axés sur les intrants. Dans certains cas, il peut être plus difficile de se baser sur les extrants, en particulier quand il n'est pas facile de les chiffrer. Des règles types simplifiées en matière de sous-traitance et de passation de contrats sont incluses dans le nouveau contrat de subvention standard Relex, lequel précise également que seuls les coûts réels sont considérés comme éligibles et quels sont les coûts éligibles. Suite aux observations de la Cour des comptes, la Commission procède à un audit dont les résultats seront connus ultérieurement. Suites données aux évaluations 73. Cette évaluation a inspiré l'extension à d'autres régions de certains des instruments appliqués en Europe centrale et orientale au titre des programmes en question. Elle a également inspiré les modalités de leur mise en oeuvre. Elle a contribué à la conception du programme Access et à l'évaluation du programme LIEN. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS Simplifier le cadre juridique et budgétaire 75. La Commission n'est pas de l'avis qu'une simplification du cadre réglementaire et budgétaire actuel devrait limiter la base réglementaire des activités en faveur des droits de l'homme à celle fournie uniquement par les règlements géographiques. Elle ne pense pas non plus qu'un règlement relatif aux activités en faveur des droits de l'homme et de la démocratie couvre de manière adéquate les efforts que le traité envisage dans ce domaine. Les deux sont nécessaires pour mettre pleinement en oeuvre les dispositions du traité. (Voir également la réponse aux points 6 - 9). Améliorer la sélection des projets et des partenaires 76 - 77. La Commission partage l'avis de la Cour sur la nécessité d'approfondir l'approche stratégique par pays. Ceci peut être atteint par un dialogue continu avec le gouvernement et la société civile, pour les pays à régime démocratique, et ce sur base d'une étude ex ante de la situation. Des appels à propositions devraient dans la mesure du possible s'inscrire dans cette perspective de stratégie par pays. La Commission pense qu'il faut parvenir à un délicat équilibre entre la sélection des projets sur la base de leur degré de priorité et le recours aux appels à propositions pour améliorer les procédures de sélection des projets et des partenaires. C'est la raison pour laquelle elle estime qu'il devrait exister un ensemble d'instruments complémentaires pour utiliser le chapitre B7 - 7. L'appel à propositions permet, de manière transparente, de mêler étroitement les priorités de la Communauté à la sélection de bons projets dont la "paternité" revient aux partenaires chargés de la mise en oeuvre. Toutefois, les projets choisis ne peuvent être qu'à moyen ou long terme. Cela signifie que, en aucun cas, le projet ne pourra s'inscrire dans une exigence à court terme. Pour des actions particulièrement urgentes, la sélection de projets ciblés reste souhaitable: dans le cadre de la coopération ACP, par exemple, l'allocation de fonds provenant du chapitre B7 - 7 peut servir d'incitation en vue de la programmation de sommes plus importantes destinées aux mêmes fins au titre des grands programmes géographiques. En ce qui concerne le soutien à la société civile, proposé par des petites organisations oeuvrant dans des démocraties émergentes, la Commission éprouve des difficultés à leur appliquer le système des appels d'offres tel que suggéré par la Cour des comptes et qui s'applique mieux à des projets de taille importante. Définir des indicateurs de succès des programmes et des projets, et suivre les réalisations 78. L'élaboration d'indicateurs d'analyse fiables est un exercice complexe; aussi bien la Commission, l'OCDE et l'Office du Haut-Commissaire des droits de l'homme sont en train de le mener. Cette recherche demande beaucoup d'attention car il ne s'agit pas de mesurer uniquement l'efficacité et l'impact de l'action, mais également la progression de la situation d'un pays. Comme cela a déjà été indiqué, la Commission admet que la qualité des projets et des programmes peut être améliorée en fixant d'emblée des objectifs et des cibles et en se servant d'indicateurs vérifiables comme outil de gestion. Les coûts en termes de gestion d'un contrôle généralisé peuvent être très élevés. La Commission pense que des systèmes d'échantillonnage fiables font partie d'un système de contrôle approprié. Mettre l'accent sur l'incidence à long terme de l'aide de l'UE en veillant au caractère durable des actions 79 - 81. La Commission estime également souhaitable le suivi de l'activité des organisations après que le soutien financier communautaire a pris fin. Dans la mesure où les ressources le permettront, il en sera tenu compte à l'avenir. La politique de la Communauté en faveur des pays tiers met l'accent sur l'importance de la capacité contributive des organisations à la construction de structures démocratiques. Si cette contribution transite par le biais d'une ONG européenne (cofinancement) en partenariat avec des acteurs locaux, cela permet un renforcement des capacités et la formation des partenaires. C'est la méthode d'action choisie par la Commission qui est d'avis qu'une telle pratique doit être étendue. Adopter des procédures appropriées pour gérer les programmes d'aide 83. La Commission envisage une décentralisation supplémentaire vers les délégations des fonctions de supervision, de suivi et de contrôle en ce qui concerne les projets de taille moyenne et importante. Les délégations pourront avoir les compétences leur permettant de passer un contrat avec des réviseurs locaux ayant le mandat approprié afin de contrôler la mise en oeuvre financière des projets. 84. La Commission étudie des mesures supplémentaires visant à permettre aux délégations de gérer des microprogrammes d'aide par le biais d'organisations locales. 85. La Commission envisage de nouvelles procédures de participation de l'UE à des opérations internationales. 82 - 85. La Commission estime qu'une approche diversifiée était inévitable compte tenu des circonstances et qu'elle a effectivement permis d'apporter des réponses plus adaptées à des circonstances particulières. Il ne fait pas de doute que le règlement financier doit être mis à jour pour servir d'outil de gestion de tels projets. La Cour des comptes reconnaît que la Commission devrait se concentrer davantage sur ce qui a été effectué par ses partenaires au moyen des fonds perçus. Les plans de gestion centrée sur les résultats, ainsi qu'une plus grande décentralisation, sont peut-être la voie à suivre. Toutefois, l'inadéquation des fonds et des ressources humaines par rapport aux tâches entreprises demeure une contrainte majeure. Fin du document Document livré le: 28/08/2000

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