EUR-Lex: Législation communautaire en vigueur

Législation communautaire en vigueur

Document 300Y0330(01)

Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé:
[ 04.05 - Généralités, approvisionnement et recherche ]
[ 03.30.50 - Recherches agronomiques ]
[ 01.60.60 - Contrôle financier ]

300Y0330(01)
Rapport spécial nº 9/99 relatif aux actions de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche [programme FAIR (Fisheries, Agriculture and Agro-Industrial Research)], accompagné des réponses de la Commission
Journal officiel n° C 092 du 30/03/2000 p. 0001 - 0032

Texte:

Rapport spécial no 9/99
relatif aux actions de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche [programme FAIR (Fisheries, Agriculture and Agro-Industrial Research)], accompagné des réponses de la Commission
(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
(2000/C 92/01)

TABLE DES MATIÈRES
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Introduction
Actions de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche
1. L'agriculture a toujours constitué, en raison des enjeux sociaux et économiques qu'elle représente au sein de l'Union européenne, un domaine traditionnel de recherche. Bien avant la mise en place de la politique communautaire de recherche, ce domaine, sur la base de l'article 41 du traité instituant la Communauté économique européenne (CEE), a bénéficié des premiers financements. Par la suite, les efforts consentis n'ont fait que croître, profitant de la diversification des actions de la recherche communautaire engagée sur la base de l'article 235 du traité et, surtout, à la suite de l'entrée en vigueur de l'Acte Unique en juillet 1987, de l'insertion d'un nouveau titre dédié aux activités de recherche et développement technologique (RDT). Ainsi, de 1987 à 1991, la recherche agricole était présente, avec un budget total de 205 Mio ECU, dans cinq programmes spécifiques(1) du deuxième programme-cadre de recherche de la CEE(2). Ultérieurement, le troisième programme-cadre (1990 - 1994)(3) a substitué à ces programmes d'échelle réduite un programme spécifique unique de recherche agricole et agro-industrielle, dénommé AIR(4), doté d'un budget de 377 Mio ECU.
2. Le quatrième programme-cadre(5) (ci-après dénommé "4e PC"), arrêté pour la période 1994 - 1998 pour un montant de 11879 Mio ECU, se compose de quatre grandes actions. Les activités communautaires de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche s'inscrivent principalement dans la première de ces actions et bénéficient d'un budget global de 739,5 Mio ECU. Elles visent à améliorer la production, à favoriser le développement d'entreprises modernes et à instaurer une agriculture et une sylviculture moins intensives, plus respectueuses de l'environnement et des exigences de qualité et de sécurité des utilisateurs finals. Le tableau 1 situe financièrement leur part dans le budget du 4e PC.
Contrôle de la Cour
3. Le contrôle de la Cour a porté sur l'examen des procédures de gestion et de suivi de ces actions. Plus particulièrement centré sur le programme communautaire spécifique de recherche FAIR(6), il s'est attaché à l'analyse des règles, des procédures et des moyens mis en oeuvre par la Commission tant auprès des directions générales gestionnaires du programme que d'une sélection de bénéficiaires et/ou de contrats de recherche. À cette fin, neuf missions de contrôle sur place ont été effectuées dans sept pays de la Communauté. Elles ont été l'occasion de contrôler 27 bénéficiaires du programme, coordonnateurs ou partenaires de 44 contrats de recherche. Ponctuellement, pour les besoins de l'enquête, le champ de l'audit a été élargi au contrôle d'autres dossiers. Le tableau 2 présente le récapitulatif des projets contrôlés sur place, en nombre et en montant.
4. L'enquête a débuté à la fin de mars 1998, à l'issue de l'enquête préliminaire, et s'est achevée par un projet de rapport spécial adopté par la Cour en juillet 1999. Les observations reprises dans ce rapport sont principalement fondées sur quatre lettres de secteur adressées à la Commission respectivement en décembre 1998 et en février 1999. Les réponses afférentes sont parvenues à la Cour en juin et juillet 1999.
Résumé des principales observations
5. Le programme spécifique de recherche FAIR s'inscrit dans la continuité de nombreuses expériences antérieures. Bien que doté de crédits plus importants et mis en oeuvre par des actions de forme plus variée, sa structure et ses moyens de gestion n'ont pas été suffisamment adaptés. L'absence d'objectifs quantifiés préalablement définis ou résultant des actions antérieures rend, en outre, difficiles la mesure des résultats et la vérification de l'adéquation avec sa stratégie (voir points 1 et 13 - 19).
Tableau 1
Répartition par action du budget du quatrième programme-cadre
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Tableau 2
Récapitulatif des projets contrôlés sur place par type de projets du programme FAIR, en nombre et en montant
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6. Certaines modalités de réalisation du programme n'ont pas été correctement appliquées par manque de clarification ou de précisions suffisantes. Ainsi, outre les critères de sélection scientifiques et techniques, des critères de sélection relatifs à la conformité des projets aux objectifs de la politique agricole commune (PAC) ont été utilisés. Pour l'appel FAIR 1, ils n'étaient pas préalablement explicités. L'ordre de priorité des projets retenus tel qu'il découlait de l'évaluation scientifique externe en a été substantiellement modifié. Le principe d'un financement décroissant en fonction de la proximité du marché des propositions soumises a également rarement été pratiqué pour la fixation des montants de la participation financière (voir points 20 - 30).
7. En l'absence de processus de sélection et d'évaluation commun au 4e PC, les services gestionnaires ont élaboré des procédures propres au programme FAIR. Ces dernières, insuffisantes et, dans certains cas, mal appliquées, n'ont pas pleinement assuré la transparence des sélections opérées. En matière d'évaluation finale, les obligations des quatre programmes spécifiques antérieurs n'ont pas été respectées. La Commission a interprété les nouvelles dispositions du 4e PC relatives à l'évaluation finale de telle sorte qu'en pratique l'exercice n'est plus effectué (voir points 31 - 39).
8. Des projets de recherche agricole ont également été financés par d'autres instruments ou formes d'interventions communautaires. Mal connus de la Commission, ils n'ont pas été coordonnés avec ceux du programme FAIR. Les outils de gestion dont dispose la Commission ne permettent pas d'en apprécier la complémentarité ni d'éviter le risque de redondances (voir points 53 - 55).
9. Comme pour le programme antérieur, les actions du programme FAIR ont été cogérées par trois directions générales. Cette direction partagée relevait de considérations historiques et organisationnelles. Les responsabilités et les compétences respectives n'étant pas formalisées, la gestion du programme a manqué de clarté et d'homogénéité. Les moyens humains et techniques disponibles n'ont pas été optimisés (voir points 43 - 51).
10. L'absence de politique coordonnée en matière de systèmes d'information pour l'ensemble des directions générales gestionnaires du 4e PC a donné lieu à des développements d'applications informatiques séparées. Ces dernières ont freiné la gestion coordonnée des actions, la bonne exploitation et la diffusion des informations disponibles. Elles ont non seulement privé la Commission de données complètes, mais également généré des surcoûts (voir point 52).
11. Les contrôles de la Cour ont mis en évidence des cas de non-respect de dispositions réglementaires ou contractuelles. Des lacunes et faiblesses ont également été constatées dans la mise en oeuvre des procédures de gestion, de suivi et de contrôle (voir points 56 - 110).
12. Le contrat type en vigueur pour les projets de recherche comporte des imperfections susceptibles d'affecter les intérêts de la Communauté européenne. La responsabilité financière conjointe et solidaire des contractants n'est ainsi pas prévue. Les obligations des contractants au regard de la justification des dépenses déclarées ne sont pas suffisantes. Enfin, les conditions de mise en jeu des sanctions sont trop restrictives (voir points 40 - 42).
Caractéristiques générales des actions de recherche agricole
Cadre juridique et objectifs
13. Au sein du 4e PC, la recherche agricole bénéficie du concours de deux programmes spécifiques au travers de trois types d'actions: indirectes, directes et concurrentielles. Les actions indirectes sont mises en oeuvre par le programme spécifique de recherche "Agriculture et pêche", communément appelé "programme FAIR" et doté d'un budget de 658 Mio ECU. Son champ de disciplines s'étend de l'agro-industrie aux technologies alimentaires, en incluant la sylviculture, l'aquaculture et le développement rural(7). Les actions directes et les activités concurrentielles, dotées respectivement de 50 et 31,5 Mio ECU, relèvent du programme(8) spécifique de "RDT et de démonstration à exécuter pour la CE, d'une part, par le CCR et, d'autre part, au moyen d'activités s'inscrivant dans le cadre d'une approche concurrentielle, et destinées à un soutien scientifique et technique aux politiques communautaires". Les premières sont mises en oeuvre par attribution directe au CCR, les secondes dans le cadre d'une approche concurrentielle.
14. Ces actions de recherche, tout en s'inscrivant dans la continuité des expériences antérieures, cristallisent les évolutions qui ont peu à peu ponctué les programmes. Elles intègrent notamment de nouveaux thèmes de recherche pour tenir compte, à la lumière de la PAC et de la politique commune de la pêche (PCP), de préoccupations nouvelles liées à la qualité, à la sécurité et à la protection de l'environnement. La crise de la "vache folle" les ont également conduites à réagir aux besoins pressants de recherche dans le domaine des encéphalopathies spongiformes transmissibles(EST). Ce faisant, elles ont anticipé les nouvelles orientations du cinquième programme-cadre, dont deux actions clés d'un budget d'environ 810 Mio ECU sont consacrées à la recherche agricole: "Alimentation, nutrition et santé" et "Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et de la sylviculture".
Particularités
15. Le domaine de la recherche agricole a la particularité de bénéficier, en dehors du 4e PC, de la contribution significative d'autres formes d'interventions et politiques communautaires dédiées, directement ou indirectement, à l'agriculture et à la pêche. L'inventaire quantitatif et qualitatif précis de ces dernières est néanmoins difficile à dresser. En effet sait-on tout au plus en termes financiers que 5,6 %(9) du budget des actions à finalité structurelle (soit 8518 Mio ECU) sont alloués à la RDT.
16. Les activités concurrentielles constituaient une nouveauté pour le 4e PC. Elles ont toutefois démarré sans que les conditions de leur mise en oeuvre et les modalités de leur suivi aient été clairement organisées. Dans ce contexte, le CCR a souvent contribué à la préparation des cahiers des charges des différents appels à propositions. Cependant, la spécificité des domaines de recherche était telle que le marché n'a pas toujours été à même d'y répondre. De ce fait, alors que le CCR ne pouvait pas soumissionner, certains projets lui ont finalement été attribués au motif qu'il était le seul à disposer d'une compétence dans les domaines concernés.
17. Les activités du type de celles soutenues par le programme FAIR ont connu, au cours de la dernière décennie, une forte croissance des crédits et une plus grande diversité des mesures financées. Cogérées par trois directions générales, elles répondent à 68 sous-domaines regroupés en six domaines principaux(10). Cette diversité des actions et cette étendue du programme ont fait naître des liens importants avec d'autres activités du 4e PC ou instruments communautaires.
Données financières
18. Les crédits d'engagement consacrés au programme FAIR se sont élevés au 31 décembre 1998 à 595 Mio ECU, dont 565 réservés aux interventions opérationnelles. Les tableaux 3 et 4 donnent une répartition des contrats afférents par domaine et par type de projets.
19. Parmi les six domaines d'intervention du programme, les cinq premiers demandent une concentration de moyens. Le dernier, réservé aux activités de concertation et doté d'un budget indicatif de 8 % des crédits du programme, est destiné à la mise en place de réseaux européens. Au 31 décembre 1998, seuls sept contrats étaient directement financés par ce domaine. La contribution communautaire afférente s'élevait à 3,6 Mio ECU, ce qui représentait à peine 0,55 % des crédits. Jusqu'au quatrième des six appels prévus, faute d'une définition claire, son contenu est resté mal cerné.
Organisation du programme FAIR
20. Les actions de recherche agricole menées dans le cadre du programme FAIR sont fortes de leurs nombreuses expériences antérieures, de leur diversité de forme et d'étendue et de l'intérêt croissant qu'elles suscitent. L'augmentation des fonds alloués a toutefois pesé sur la gestion du programme en l'absence de réformes, dans sa mise en oeuvre, du dispositif et des moyens de gestion des actions.
Tableau 3
Exécution financière par domaine
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Tableau 4
Exécution financière par type de projets du programme FAIR
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Cadre de mise en oeuvre
21. Les faiblesses décrites dans les points qui suivent tiennent à certaines caractéristiques propres au programme FAIR ainsi qu'à des imprécisions dans le cadre réglementaire et la structure de gestion.
Définitions et règles
Stratégie et objectifs
22. Le programme FAIR s'inscrit dans la stratégie de recherche déterminée pour le 4e PC: il en reflète les orientations et en précise les objectifs scientifiques et technologiques dans le domaine de l'agriculture et de la pêche. Les secteurs économiques concernés, les objectifs stratégiques et généraux visés et les moyens proposés pour les atteindre sont ainsi présentés dans sa première annexe. Mais la définition de la mise en oeuvre et le contenu scientifique et technologique du programme sont exposés d'une manière générale. La description des objectifs aurait gagné à être accompagnée d'indicateurs quantitatifs. De même, il aurait été utile de mettre mieux en évidence le lien avec le résultat des recherches communautaires antérieures.
Types d'actions
23. Conformément aux modalités définies dans son annexe III, le programme FAIR s'appuie sur une large palette d'actions. Si 84 % des crédits restent consacrés à des projets de recherche à frais partagés, 16 % sont affectés à des mesures moins traditionnelles. Parmi ces dernières figurent plus particulièrement les bourses de formation et de mobilité des chercheurs et les mesures de stimulation en faveur des PME. Ces actions thématiques, déjà expérimentées dans d'autres programmes spécifiques, voire dans le programme antérieur, mais à moindre échelle, n'étaient pas nouvelles. Pour les services de la Commission, leur intégration dans le processus décisionnel et de mise en oeuvre existant a néanmoins engendré une surcharge de travail en raison de leurs règles particulières et du partage de leur gestion entre plusieurs services.
24. Les bourses de formation et de mobilité attribuées dans le cadre du programme FAIR totalisent, à la fin de décembre 1998, une contribution communautaire de 26,4 Mio ECU pour 323 contrats. Elles font l'objet d'un traitement harmonisé, imposé par le programme spécifique "Formation et mobilité des chercheurs". Les dossiers, nombreux mais de faible valeur unitaire, sont soumis à des procédures de gestion complexes, ponctuées par l'intervention de différentes directions gestionnaires. Les bénéficiaires sont, en outre, confrontés à un dispositif de sélection, d'évaluation et de décision inadapté au traitement rapide des demandes. L'efficacité de l'instrument est pénalisé par la longueur des délais et de fréquents désistements. L'intérêt de cette action au sein du programme est, de surcroît, difficile à mesurer en l'absence de suivi régulier, après le contrat de formation, des bénéficiaires dont les dernières situations connues sont désormais anciennes. Pour éviter le risque de double financement de sujets d'études précédemment financés par des fonds communautaires, une disposition spécifique devrait être prévue au contrat.
25. La gestion scientifique, administrative et financière des mesures de stimulation en faveur des PME est, pour sa part, complexe en raison de la spécificité de leurs règles d'application et de l'attention particulière que requièrent les bénéficiaires. En cours de programme, elle a suscité de tardives mises au point (en avril 1998) de l'unité "Coordination des PME" de la direction générale "Science, recherche et développement". Malgré les efforts consentis et les actions de soutien engagées au sein du programme FAIR, notamment au travers de la mise en place de réseaux d'informations spécifiques, seuls 5,5 % des crédits au lieu du maximum fixé à 10 % par la décision du Conseil arrêtant le programme FAIR ont été consommés.
26. Pour en favoriser la diffusion, la Commission a pris l'initiative de financer les activités de réseaux ou Focal Points FAIR, destinées plus particulièrement à l'information des PME du secteur agro-industriel. En fin de programme, 34 projets avaient bénéficié d'une subvention d'un montant total de 1,2 Mio ECU. Bien que ces derniers aient apporté leur part de contribution à l'amélioration de l'information des entreprises ciblées, les contrôles ont souligné la faiblesse des modalités de leur mise en oeuvre, faute, principalement, d'une claire délimitation entre ces projets par nature sectoriels et ceux pris en charge par les organismes similaires déjà établis dans les États membres et financés sur fonds strictement nationaux. Les subventions étaient, de plus, accordées sur la base d'un contrat qui n'intégrait pas de manière formelle le contenu et les conditions de réalisation du travail financé.
Critères de sélection et participation financière
27. Les critères de sélection et les modalités de participation financière retenus par le programme FAIR reposent sur les règles communes aux activités de RDT, précisées par le 4e PC et les décisions du Conseil associées(11). La décision du Conseil arrêtant le programme n'ayant pas défini de critères distinctifs, les projets de recherche FAIR devaient être sélectionnés en fonction de leurs qualités scientifiques et techniques. Dans certains domaines cependant, particulièrement dans le domaine 4, "Agriculture, sylviculture et développement rural", qui associe la recherche aux besoins de la PAC et du développement rural, des critères de sélection supplémentaires ont été utilisés. En ce qui concerne le domaine cité, ces critères, telle la priorité donnée aux aspects de la politique agricole dans le processus de sélection, n'étaient pas préalablement explicités. Lors du premier appel, ils ont été mal compris par les bénéficiaires potentiels des actions de recherche.
28. Le contrôle de l'ensemble des propositions soumises au titre du premier appel a montré que, postérieurement à l'évaluation des propositions, 13 projets considérés comme scientifiquement excellents par les experts indépendants ainsi que 47 très bonnes propositions, respectivement notés A+ et A, n'avaient pas été retenus dans la liste des actions à financer. Le motif invoqué était que ces projets ne satisfaisaient pas aux critères d'évaluation appliqués pour le domaine 4 et relatifs, notamment, à la conformité des projets aux objectifs de la PAC. La Commission a, cependant, été conduite à réviser sa liste de projets pour se conformer plus strictement aux règles de sélection convenues pour le programme. Ainsi, 10 propositions notées B par les experts, qui avaient été retenues en raison de leur intérêt au regard des objectifs de la PAC, ont été remplacées par des projets de plus haute qualité scientifique. Ce rééquilibrage des critères de sélection, en faveur de la qualité scientifique et technique des projets, n'est toutefois intervenu que partiellement: l'examen du remaniement opéré par la Commission montre que les 10 propositions B éliminées ont toutes été portées en liste de réserve et que 5 d'entre elles ont finalement été financées.
29. Lorsque des dispositions appropriées autorisent l'utilisation de critères de sélection autres que les critères classiques d'excellence scientifique et technique, des explications préalables, sur leur nature, leur poids et leur combinaison s'imposent. À défaut, la transparence du processus de sélection des propositions n'est pas assurée.
30. D'autres dispositions générales du 4e PC ou des décisions du Conseil précitées manquaient de clarté. Ainsi, le financement communautaire décroissant des projets de RDT en fonction de la proximité du marché a rarement été pratiqué. La Commission n'avait défini ni les modalités d'application ni les conditions de fixation des taux dégressifs correspondants.
Procédures
Évaluation des programmes
31. Pour répondre aux obligations découlant du 4e PC et des programmes spécifiques, la Commission a mis en place, en 1995, une nouvelle approche de suivi et d'évaluation des actions de recherche communautaire, structurée en deux processus distincts: un suivi annuel et une évaluation quinquennale des programmes de recherche.
32. L'évaluation quinquennale relève d'un triple exercice, qui consiste en l'intégration de l'évaluation finale du programme-cadre précédent, l'évaluation de tous les programmes spécifiques en cours et une évaluation ex ante préparatoire au programme-cadre suivant. Dans ce schéma, cependant, l'étendue et le contenu des évaluations finales telles que décrites par les dispositions des programmes spécifiques ne sont pas précisés. L'exercice d'évaluation finale n'a, en pratique, pas été réalisé pour certains programmes spécifiques.
33. Alors que les programmes spécifiques de recherche agricole du 2e PC sont terminés, la Commission n'a pas encore arrêté les dispositions nécessaires pour procéder à l'évaluation finale de trois d'entre eux(12). Elle s'est, jusqu'à présent, contentée de renvoyer aux rapports relatifs à la dernière évaluation quinquennale des programmes de recherche, dont la portée de l'exercice diffère. Le rapport relatif à l'évaluation des programmes spécifiques des actions de recherche agricole apporte peu de développements quant à la nature réelle de l'évaluation finale des programmes achevés qu'il se proposait pourtant d'intégrer. Celui afférent aux programmes-cadres, établi en février 1997 par le groupe d'experts mandatés par la Commission, indique que "compte tenu du temps disponible, le groupe a décidé de se concentrer essentiellement sur l'avenir plutôt que de s'attarder sur le passé".
34. Jusqu'en juillet 1997, date à laquelle la Commission a publié un appel à candidatures(13) pour la constitution de listes d'experts, les critères de sélection des experts évaluateurs de programme n'étaient pas clairement définis. Faute de précision contraire, la sélection d'un expert ayant participé ou participant au comité de programme FAIR (voir point 69) n'était pas exclue. Un représentant d'un État membre, dont le mandat s'est achevé en juillet 1995, a ainsi été retenu par les directions générales gestionnaires du programme pour le rapport annuel de suivi 1995. La possibilité de choisir des candidats ayant une précédente expérience dans l'exercice de suivi des programmes a été confirmée, sans, toutefois, permettre l'utilisation d'un même groupe d'experts, comme ce fut le cas pour les suivis 1995 et 1996.
Évaluation des propositions
35. La procédure d'évaluation des propositions mise en place n'assure pas la transparence du processus ni la rigueur du suivi, bien qu'une amélioration tangible ait été relevée en cours de programme FAIR.
36. La procédure prévoit deux étapes successives: l'évaluation scientifique des propositions; la préparation de la liste des actions proposées au financement communautaire soumise au comité de programme FAIR et à la décision de la Commission.
37. L'évaluation scientifique est confiée à des groupes d'experts indépendants à qui il est demandé, sur la base de questionnaires préétablis, de noter la valeur scientifique et technique des propositions soumises et de décider d'une note de synthèse. Ce système de notation des propositions ne permet pas, à lui seul, de justifier complètement la note finale attribuée. Ainsi, pour certaines propositions examinées, la formule de notation n'établissait pas un lien convenable entre, d'une part, les évaluations individuelles des experts et l'évaluation globale remise par leur groupe et, d'autre part, les évaluations globales entre elles. Pour les projets de démonstration du programme FAIR, ce lien était mieux assuré car l'évaluation associait aux commentaires des experts un système de notation par points, selon une combinaison déjà en vigueur dans de nombreux programmes de la direction générale "Science, recherche et développement".
38. Alors que la sélection des experts indépendants évaluateurs des propositions exigeait de l'attention, peu de règles ont été établies, tant au niveau du 4e PC que du programme FAIR, pour en assurer la transparence. Le guide d'évaluation rédigé pour le programme a toutefois apporté quelques précisions et restrictions. Il a notamment souligné le caractère personnel, indépendant et confidentiel de la prestation à fournir. Il a aussi exclu le choix d'un expert dont l'organisation serait partenaire de la proposition soumise à son évaluation. Toutefois, l'absence de procédure et de cadre réglementaire propres n'ont pas donné à ces dispositions le poids qu'elles méritaient. Dans certains cas, les liens constatés entre les experts évaluateurs et les organisations présentées dans les propositions de recherche examinées en ont donné confirmation.
Processus décisionnels
39. Après l'évaluation des propositions de RDT et l'obtention de l'avis favorable du comité de programme, la Commission décide, par procédure écrite, des financements octroyés. Cette décision, qui établit le montant estimé nécessaire pour chaque action présentée, lie ultérieurement les directeurs généraux qui ne peuvent, lors de la négociation des contrats, ajuster librement les montants que dans des limites fixées à plus 5 % et à moins 20 % des contributions décidées. Le bon fonctionnement de ce dispositif de délégation est toutefois subordonné à la qualité des travaux préalables d'analyse des services gestionnaires. Or, ces derniers, qui éprouvent fréquemment des difficultés pour respecter le calendrier serré imposé, n'ont aucune obligation précise quant à l'étendue et à la forme de cette analyse. Pour éviter une nouvelle décision et le retard qui en découle, un contrat a ainsi été conclu avec des modifications du montant de sa contribution initiale plafonnées aux limites réglementaires.
Dispositions contractuelles
40. Certaines dispositions du contrat type, relatives notamment à la définition et à l'étendue des obligations des bénéficiaires, sont restées lacunaires. Selon les termes de l'article 1er, les contractants ont prioritairement une obligation d'exécution du projet dans le but d'atteindre les résultats visés. Sauf conditions restrictives stipulées au contrat, les partenaires sont tenus de remplir les obligations d'un contractant défaillant. Aux termes du contrat type, cette responsabilité conjointe est toutefois limitée à l'exécution des travaux et ne s'étend pas aux aspects financiers des contrats. Les contrôles montrent que la Commission est mal armée lorsqu'il s'agit de récupérer auprès des bénéficiaires des subventions communautaires indues d'autant que les risques financiers pris par la Communauté sont mal mesurés (voir points 91 - 93).
41. Par ailleurs, faute de transmission aux services gestionnaires des pièces justificatives détaillées, au-delà d'un certain montant et pour certains types de frais, l'actuel relevé de dépenses, qui vaut pour la Commission titre justificatif de paiement, ne donne pas une garantie suffisante de la réalité et de la conformité des coûts. Les conditions posées par le règlement financier(14) pour procéder à la liquidation de la dépense ne sont de ce fait qu'exceptionnellement remplies.
42. Enfin, la disposition du contrat type(15), qui permet à la Commission, en présence notamment d'une irrégularité financière grave, de décider de la résiliation du contrat, est en pratique rarement mise en jeu. Pourtant, les contrôles laissent régulièrement apparaître de fréquentes erreurs dans les dépenses déclarées qui, sans constituer des irrégularités financières graves, n'en portent pas moins atteinte aux intérêts de la Communauté. La Commission, face à cette situation, se trouve désarmée et ne dispose pas de moyens de sanctions appropriés. De plus, certains contractants, faute de clauses spécifiques dans leurs contrats communautaires, contournent, à l'occasion de la mise en oeuvre des projets de recherche, la réglementation nationale en vigueur. Ainsi les règles relatives aux marchés publics, à la rémunération ou au recrutement des agents des entités publiques sont le plus souvent ignorées.
Structure et moyens de gestion
43. Jusqu'au troisième programme-cadre, les actions de recherche agricole relevaient de programmes sectoriels, confiés à différentes directions générales de la Commission, XII - "Science, recherche et développement", VI - "Agriculture", ou XIV - "Pêche", selon le domaine visé. Depuis, la Commission a intégré ces actions au sein d'un programme spécifique unique. Mais cette intégration des axes de recherche dans un cadre législatif commun n'est pas arrivée à terme, en ce sens qu'elle est restée sans effet majeur sur les structures et les moyens de gestion des actions concernées.
Structure de gestion
Cogestion du programme
44. Les actions de recherche agricole du programme FAIR sont toujours cogérées par trois directions générales (XII, VI, XIV) chacune étant responsable de respectivement 41 %, 40 % et 19 % des crédits, la première, conformément aux règles d'habilitation en matière de RDT, ayant la qualité de chef de file.
45. Dans le cadre de cette cogestion, chaque direction générale gestionnaire du programme est responsable d'un ou plusieurs domaines de recherche: schématiquement, la DG XII gère les projets agro-industriels des domaines 1 "Chaînes intégrées de production et de transformation", 2 "Application industrielle et méthodes de transformation" et 3 "Science générique et technologies avancées pour aliments nutritionnels"; la DG VI, les contrats du domaine 4 "Agriculture, sylviculture et développement rural"; la DG XIV ceux du domaine 5 "Pêche et aquaculture", le domaine 6 "Autres activités essentiellement mises en oeuvre par la concertation" pouvant concerner des actions de chacun de ces domaines. La DG XII, en qualité de chef de file, assure en outre le secrétariat du programme ainsi que la mise en oeuvre d'un certain nombre de procédures communes. Si les attributions, en termes de compétences, de responsabilités et de pouvoirs décisionnels aux plans scientifique et financier avaient été posées par écrit, le rôle de la direction générale chef de file aurait été plus aisé. Dans la réalité, elle est peu intervenue, en matière d'information, de décision ou d'arbitrage, dans les domaines ne relevant pas de sa compétence.
Modalités de mise en oeuvre
46. Cette imprécision des règles de gestion et de décision communes des actions du programme FAIR explique pour partie les différences qui apparaissent au sein des directions générales gestionnaires dans les modalités de leur mise en oeuvre. Ainsi, pour l'organisation des premiers appels à propositions et des procédures d'évaluation des projets soumis, certaines méthodes appliquées par les directions associées s'écartaient sensiblement de celles retenues par le chef de file du programme.
47. Le programme FAIR a fait l'objet de six appels à propositions référencés de FAIR 1 à FAIR 6. À ces derniers se sont ajoutés trois appels réservés aux actions relatives aux encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST), le premier spécifique au programme et les deux autres menés conjointement avec les deux autres programmes spécifiques de recherche des sciences du vivant. Ces appels sont intervenus selon un calendrier serré avec une cadence de deux, voire trois, appels par an. Ce rythme soutenu permettait de cibler les propositions et en conséquence de répartir de manière plus équilibrée les efforts des bénéficiaires et des services sur toute la période d'exécution du programme. Mais cette cadence n'a pas été retenue par la direction générale "Agriculture" qui lui a préféré des appels annuels. Peu ciblés, ces derniers ont occasionné une surcharge de travail et conduit à de fortes pressions pour respecter le calendrier budgétaire. En cours de programme et en concertation avec les autres DG, la DG VI a progressivement ciblé ses appels.
48. Les appels à propositions réservés aux actions EST (spécifiques ou conjoints) faisaient suite aux événements se rapportant à la "vache folle", qui requéraient des travaux intensifiés de recherche dans des domaines précis conformément au plan d'action élaboré par la Commission. L'appel spécifique a été lancé le 17 décembre 1996 avec un budget de 8,8 Mio ECU. Le premier appel conjoint a suivi peu après, le 29 avril 1997. Le budget de 35 Mio ECU (dont 11,5 pour le programme FAIR) réservé aux actions EST n'étant pas épuisé, un nouvel appel conjoint pour un montant de 13,6 Mio ECU a finalement été lancé le 17 mars 1998. Mais les procédures de ces trois appels, pourtant déclenchés de manière rapprochée, n'étaient pas similaires: les modalités de l'appel séparé FAIR, ouvert quatre mois avant le premier appel conjoint, se différenciaient nettement de celles convenues ultérieurement pour les deux appels conjoints. Ces trois appels successifs, qui ont donné lieu à la sélection respectivement de huit, deux et neuf propositions FAIR, ont mobilisé d'importantes ressources, tant internes qu'externes, compte tenu du souci des services de la Commission de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la transparence et la qualité du processus de sélection.
49. En l'absence de procédure d'évaluation de propositions pour le 4e PC, un guide spécifique pour le programme FAIR a été établi, dès 1994, par les trois directions cogestionnaires du programme. Toutefois les services gestionnaires du domaine 4 "Agriculture, sylviculture et développement rural" ont soumis, postérieurement à l'évaluation scientifique externe prévue par le guide, les propositions de ce domaine à l'évaluation interne de différentes unités de la direction générale "Agriculture" pour en apprécier la pertinence et la conformité à la PAC et au développement rural. Pour l'appel FAIR 1, cette analyse interne a conduit à adapter substantiellement l'ordre de priorité des projets retenus tel qu'il découlait de l'évaluation scientifique externe. Faute d'information adéquate et de formalisation suffisante, elle a rendu le processus de sélection des propositions de ce domaine moins transparent.
Moyens de gestion
50. Le programme spécifique FAIR a fait face à des demandes croissantes auxquelles les services de la Commission ont eu à coeur de répondre mais avec des moyens de gestion limités. Ces limites étaient d'autant plus sensibles du fait de la répartition de la gestion du programme entre trois directions générales, qui, individuellement, n'ont pu tirer le meilleur profit des moyens humains et matériels mis à leur disposition.
Personnel
51. Plus de 90 gestionnaires scientifiques et financiers se partagent la gestion et le suivi d'environ 1300 contrats du programme FAIR. Près d'un tiers de ce personnel dispose de contrats précaires d'une durée maximale de six mois ou d'un an, conduisant à une rapide rotation des agents. Ainsi, 14 des 44 projets de recherche examinés ont été gérés par au moins deux gestionnaires (dont deux par trois). Enfin, bien que les services de la Commission aient pris l'engagement de veiller à une meilleure répartition des tâches au sein des équipes scientifiques et financières, il arrive fréquemment que le gestionnaire scientifique administre un nombre encore trop élevé de projets. Ce contexte nuit à la bonne qualité du suivi.
Systèmes d'information
52. Les systèmes d'information sur lesquels s'appuie la gestion du programme FAIR sont organisés de manière séparée. Chaque direction générale a en effet développé unilatéralement ses propres outils informatisés de gestion scientifique et financière des projets. L'absence de politique informatique coordonnée pour la gestion des actions de recherche en est pour partie la cause. Ces développements séparés qui font obstacle à l'échange d'information et à une réelle coordination entre les services gestionnaires du programme, ne sont pas justifiés. Source de coûts inutiles, ils freinent la mise en place d'un système partagé et complet. Aucun service ne dispose en effet d'une base complète et historique des éléments du programme en terme de projets et de bénéficiaires. Ce caractère incomplet des systèmes utilisés prive les services gestionnaires de véritables outils de gestion et de contrôle, faute de possibilités de recherche, d'investigations croisées étendues ou plus simplement statistiques.
Mécanismes de coordination et de coopération
53. Dans le domaine de la recherche agricole, les contrôles de la Cour auprès des bénéficiaires ont confirmé l'existence d'activités similaires à celles soutenues par le programme FAIR mais financées en marge du 4e PC.
54. De tels financements peuvent intervenir de manière significative dans le cadre des Fonds structurels. Pour autant, la Commission n'a apporté aucune réponse adéquate à la réduction des risques de double financement et de duplication d'efforts. L'augmentation du nombre de projets de démonstration dans les programmes spécifiques de recherche était cependant un facteur aggravant. Les déclarations faites par les partenaires dans les propositions de recherche, qui ne sont ni reprises sous forme de dispositions contractuelles, ni centralisées dans une base de données commune aux directions générales concernées, ne peuvent pas être considérées comme suffisantes.
55. En 1996, la mise en place d'une meilleure collaboration avec les services gestionnaires des politiques agricoles avait été envisagée par la direction générale chef de file du programme FAIR pour combler son manque d'information. Mais ses efforts n'ont pas abouti. En ce qui concerne la coordination avec les travaux de recherche nationale, les actions entreprises jusqu'à présent n'ont pas donné de résultats concrets. En matière agricole, l'ancien système d'information a été abandonné sans qu'un nouveau ne prenne le relais.
Gestion des actions du programme FAIR
56. Sur les quatre années d'exécution du programme, des efforts ont été entrepris pour améliorer la gestion des actions. Cependant un certain nombre de défaillances au regard des règlements et des pratiques en vigueur et de lacunes dans la mise en oeuvre des procédures de gestion, de suivi et de contrôle subsistent.
Règlements et pratiques
57. Les pratiques décrites ci-après ont eu, directement ou indirectement, pour effet d'atténuer voire de contourner les règles en vigueur.
Datation des contrats
58. Pour pallier le retard pris sur le calendrier du premier appel, la direction générale "Agriculture" a dû, compte tenu de la contrainte budgétaire, accélérer la phase de négociation pour signer les contrats avant le 31 décembre 1995. Les négociations n'étant pas achevées à cette date, nombre de contrats n'ont été finalisés qu'au début de l'exercice suivant. La Commission les a néanmoins datés de décembre 1995. Cette pratique d'antidatation des contrats ne s'est pas limitée aux seules propositions du premier appel FAIR. En effet, sur 48 projets étudiés, 18 cas similaires d'appels différents mais tous du domaine 4, ont été identifiés. Ce procédé est contraire à l'article 6, cinquième alinéa, du règlement financier qui dispose que "les engagements sont comptabilisés sur la base des engagements contractés jusqu'au 31 décembre". Il a pour effet d'établir des relations mal fondées entre la Commission et ses partenaires. La Commission, en février 1998, a mis un terme à cette pratique qui n'était pas acceptable en droit.
Position et rôle de l'ordonnateur
59. Il ressort de l'analyse des délégations en matière d'engagement des dépenses que l'ordonnateur délégué de l'unité en charge de la gestion des projets du domaine 4 se trouvait en relation de subordination hiérarchique vis-à-vis du gestionnaire des dossiers, chef de l'unité. De par cette situation, il était chargé de la préparation des dossiers à soumettre au gestionnaire et de signer les engagements de dépenses correspondants. En 1996, plus de 98 % des engagements de dépenses ont été ainsi ordonnancés par ce seul agent subordonné du gestionnaire. Comme le confirment le traité(16) et le règlement financier(17), l'ordonnateur est un des principaux acteurs dans l'exécution du budget; il est seul compétent pour poser certains actes dont il est explicitement rendu responsable. Ces dispositions ne sont pas respectées, pour le moins dans leur esprit, si l'ordonnateur délégué se trouve dans une position hiérarchiquement inférieure par rapport au gestionnaire. L'ordonnateur ne bénéficie pas, compte tenu de sa subordination hiérarchique, de l'indépendance rendue nécessaire par les responsabilités liées à ses fonctions.
Consultation interservices
60. La consultation interservices est une obligation du règlement intérieur de la Commission dans le but d'assurer la transparence et la cohérence des décisions finales qu'elle est amenée à prendre. Les consultations interservices pour la sélection des propositions de recherche du programme FAIR ont été effectuées sur la base d'une liste de projets identifiés par leur numéro, titre, coût et contribution communautaire estimée. Ces informations étaient en pratique insuffisantes pour permettre aux directions générales concernées de procéder à une véritable analyse des propositions et de juger en connaissance de cause leur intérêt.
61. Le délai réglementaire de consultation de dix jours ouvrables avant le dépôt du dossier au secrétariat général n'a de surcroît que rarement été respecté. Ainsi, les directions générales consultées au titre des trois premiers appels ne disposaient que d'un à quatre jours. De tels délais ne leur permettaient pas de procéder avec les diligences requises à l'analyse des propositions et de réagir à temps aux risques éventuels de double financement. Des risques importants avaient ainsi été identifiés dans le cadre du programme spécifique INNOVATION de "diffusion et de valorisation des résultats des actions de RDT et de démonstration"(18), dont certaines propositions s'étaient avérées similaires à celles financées par le programme FAIR.
Comptabilisation et suivi des dépenses de personnel et de fonctionnement
62. La Commission a recensé, au 31 octobre 1998, 93 agents financés sur les crédits de recherche du programme FAIR. Sur ce total, 54 contribuaient exclusivement à la gestion des actions FAIR, les autres étant, en réalité, affectés à d'autres programmes ou services. Pour leur part, les organigrammes des services font état de 91 agents affectés physiquement aux tâches du programme. Parmi ces derniers, 37 sont financés par d'autres sources que la ligne budgétaire FAIR, dont 21 par des crédits de fonctionnement. Cette dissociation entre la gestion budgétaire et la gestion physique des agents affectés à un programme est arbitraire. Elle complique, voire fausse, sans raison, le suivi des dépenses correspondantes.
63. La décision du Conseil adoptant le programme spécifique FAIR prévoit respectivement pour les dépenses de personnel et de fonctionnement un maximum de 3,3 % et de 4 % du budget du programme. Pour assurer le respect de ces seuils, la Commission a mis en place une méthode d'allocation forfaitaire des dépenses qui consiste à les répartir sur les programmes spécifiques proportionnellement à la dotation budgétaire prévue pour chacun. Il en ressort que les pourcentages maximaux imposés sont toujours respectés mais aussi que les coûts réels du personnel et a fortiori du programme ne sont pas connus.
64. L'enregistrement comptable des frais de personnel s'effectue au travers de deux comptes d'affectation, "Personnel" et "Personnel statutaire recherche", respectivement pour les experts nationaux détachés (END) et les intérimaires, et pour les agents permanents et les auxiliaires. Cependant, seules les dépenses inscrites sous le second servent au calcul du pourcentage maximal de frais de personnel autorisé par le Conseil. Les autres sont reprises au sein des dépenses dites administratives et entrent donc dans le calcul du plafond autorisé afférent.
65. En plus de ces pratiques comptables et budgétaires, il convient de relever que le calcul des frais de personnel pour le respect du pourcentage autorisé ne prend pas en compte les dépenses d'au moins 21 fonctionnaires permanents rémunérés sur des crédits de la partie A "Dépenses de fonctionnement" du budget.
Existence d'accords particuliers avec des contractants
66. Des accords financiers particuliers ont été consentis par la Commission à plusieurs contractants. Ils ont servi de prétexte à certains pour ne pas fournir les données détaillées relatives à leurs coûts réels lors des contrôles sur place. Ces accords les exonéraient en effet de l'obligation d'établir des taux de frais généraux réels et validaient l'emploi de taux forfaitaires pour tous les projets européens. L'existence de tels accords ne relevait pas de cas exceptionnels. Sur la base des informations de la Commission, 24 accords-cadres, conventions ou arrangements particuliers ont pu être identifiés.
67. Parmi ces derniers, plusieurs cas de calculs de montants de frais généraux non conformes au dispositif contractuel ont été relevés. Pour deux bénéficiaires contrôlés, les frais généraux déclarés étaient même excessifs. Malgré les résultats d'audits réalisés par des sociétés extérieures qui le confirmaient, aucune action correctrice n'avait été entreprise par les services compétents de la Commission. Ces accords étaient en outre, au terme du 4e PC, d'une valeur juridique contestable en raison principalement de leur ancienneté: aucun d'eux n'avait été établi à l'occasion du 4e PC et 17 dataient de plus de dix ans.
68. La conclusion d'accords financiers dérogatoires aux conditions générales du contrat type gêne le bon exercice du suivi et du contrôle des aspects financiers des dossiers et porte atteinte à la transparence des procédures contractuelles. Une telle pratique octroie en effet des facilités injustifiées à certains contractants sans que ces dernières ne soient mentionnées dans les dispositions des contrats signés.
Collaboration avec le comité de programme FAIR
Qualité et étendue de l'information communiquée
69. Le comité de programme, composé de représentants des États membres, a pour mission principale(19) d'assister la Commission pour l'adoption de certaines mesures. Selon la nature et le montant des projets concernés, les services de la Commission prennent son avis ou lui fournissent des informations sur les activités mises en oeuvre au sein du programme. En matière de recherche agricole, cette collaboration avec le comité a parfois été difficile, comme en témoignent les reproches formulés par le comité sur la qualité, l'étendue et les délais de présentation de l'information qui lui était soumise.
70. Le contrôle a montré que la Commission n'avait pas fourni par écrit au comité de programme la totalité des éléments d'informations nécessaires. Dans d'autres cas, elle s'était conformée aux dispositions réglementaires, mais sans respecter les délais de transmission des informations convenus dans les procédures de fonctionnement du comité. Ce dernier n'a donc pas toujours été en mesure de remplir correctement son rôle. Ainsi, pour le programme de travail, pour la proposition de financement de FAIR 1 et pour les informations budgétaires en cours de programme, son avis favorable n'a pu être obtenu que sous la pression des échéances que s'étaient imposés les services de la Commission pour respecter le calendrier budgétaire et ne pas perdre les crédits en fin d'exercice.
71. Compte tenu de seuils établis par la Commission pour ce programme spécifique, il n'était pas nécessaire de soumettre certaines actions à l'avis de ce comité. Ainsi, dans la mesure où la Commission avait fixé comme critère contraignant d'éligibilité(20) des seuls projets PME de recherche coopérative un seuil maximal de coût de 1 Mio ECU, aucune proposition n'a donné lieu à une contribution communautaire supérieure au seuil d'intervention de 0,5 Mio ECU, au-delà duquel l'avis du comité était requis. Le comité de programme a donc été informé de la liste des propositions PME sans être tenu de donner son avis.
72. Enfin, alors que certaines activités de recherche agricole, telles les activités institutionnelles et concurrentielles de soutien scientifique et technique aux politiques communautaires, étaient mises en oeuvre en dehors du programme spécifique FAIR, aucun mécanisme de coordination n'a été prévu.
Indépendance des membres du comité
73. Selon les règles de procédures établies pour le comité, les représentants des États membres ne doivent pas avoir un intérêt ou être liés avec une entité impliquée dans les propositions présentées pour avis. Bien que les contrôles aient montré qu'au moins 4 des 54 membres du comité de programme FAIR cumulaient leur mandat avec la responsabilité de contrats, le respect des dispositions prévues n'a pu être vérifié dans la mesure où les procès-verbaux des séances ne faisaient pas état de la participation ou non aux débats de membres impliqués ou concernés par une proposition.
74. Pour tenir compte des engagements pris par la Commission vis-à-vis du Parlement européen en matière de transparence(21), les membres non fonctionnaires publics devaient, lors de leur nomination au comité de programme, signer une déclaration certifiant l'absence de "conflit d'intérêt entre les travaux du comité et leurs intérêts personnels". Aucune déclaration n'a toutefois été demandée.
Mise en oeuvre des procédures de gestion, de suivi et de contrôle
75. Des cas de manque de rigueur et d'exigence dans l'application des procédures de gestion, de suivi et de contrôle ont été constatés, tant en interne que vis-à-vis des bénéficiaires des projets.
Pression des délais
76. La pression du calendrier budgétaire est fréquemment à l'origine des faiblesses constatées. Les services ne disposant pas de temps suffisant, la préparation de la gestion des actions a parfois été négligée.
77. Les partenaires gestionnaires de projets FAIR ont ainsi travaillé jusqu'en mars 1997 sur le guide d'établissement des rapports techniques relatif au programme antérieur. Le nouveau guide n'a été établi que tardivement et n'a pu être diffusé qu'à cette date. Les premières évaluations relatives aux actions concertées ont été effectuées sur la base du questionnaire des projets à frais partagés. Ce dernier n'était pourtant pas adapté, car plusieurs de ses questions étaient sans objet. Un formulaire adéquat propre aux actions concertées a ultérieurement été préparé. Discuté dans son principe en février 1996 mais accepté un an après, il n'a pu être utilisé avant FAIR 5, avant-dernier appel du programme.
78. Par ailleurs, suite à la renégociation avec le comité de programme de la liste des propositions FAIR1, la décision correspondante de la Commission pour la direction générale "Agriculture" a été prise tardivement, en décembre 1995. Pour les contrats signés avant la fin de l'année 1995, le délai disponible ne permettait pas la mise en oeuvre de la procédure normale de négociation.
79. Cette décision de la Commission est en outre intervenue au titre d'une procédure écrite accélérée. Bien que le recours à cette procédure soit restrictif, réservé - selon le manuel des procédures opérationnelles - aux actes normatifs dont l'urgence est due à des circonstances imprévisibles et exceptionnelles, aucun élément n'a permis d'apprécier si les conditions d'application prévues dans le manuel précité avaient été remplies. La nécessité d'un délai réduit ne pouvait en effet être invoquée pour rattraper un quelconque retard administratif.
80. Enfin, bien que le délai de soumission aux appels ne soit pas réglementé, il est de pratique habituelle d'accorder aux bénéficiaires un délai de trois mois. Ceux de l'appel spécifique et du premier appel conjoint EST étaient cependant plus courts, fixés respectivement à 59 et 77 jours. Des délais, qui ne permettraient pas une correcte mobilisation des efforts des proposants, sont peu compatibles avec l'exigence de qualité des actions de recherche communautaire. Ils sont également susceptibles de mettre en doute l'égalité de traitement des bénéficiaires potentiels. Il ressort des contrôles de la Cour que, sur les 53 propositions FAIR-EST reçues, huit émanaient d'au moins un expert indépendant, collaborateur du rapport ayant servi de base à l'élaboration du plan d'action de la Commission, et qu'au terme de la sélection, cinq d'entre elles bénéficiaient d'un financement communautaire sur les 19 projets retenus.
Formalisation de la gestion des actions
81. Les faiblesses identifiées ci-après relèvent assez régulièrement d'une formalisation insuffisante des travaux réalisés.
Évaluation et sélection des propositions
82. Cette rigueur a particulièrement fait défaut en matière de sélection des propositions, notamment sur deux aspects principaux. Le premier concerne l'absence d'une formalisation suffisante de l'évaluation finale des experts indépendants. À la fin de la phase externe d'évaluation, chaque groupe d'experts est chargé d'affiner son classement initial. Cette dernière analyse n'étant pas documentée, des bonifications octroyées aux propositions examinées n'ont pu être expliquées.
83. Le second se rapporte à la qualité des informations établies par la Commission pour justifier de la sélection de certaines actions notées B par les experts évaluateurs. Dans la mesure où le financement des meilleures propositions est de règle, son non-respect requiert de sa part une solide argumentation. Il lui faut démontrer que la sélection ne se fait pas au détriment de projets de plus haute qualité scientifique et technique et que les propositions concernées sont susceptibles de réelles améliorations. Or, dans la pratique, cette démonstration n'a pas toujours été apportée. Lorsque des justifications étaient fournies, la Commission s'engageait à prendre en compte les critiques des experts, mais sans définir les actions concrètes qu'elle considérait comme conditionnelles à l'octroi du soutien communautaire.
84. Les contrôles ont par ailleurs montré que les notes d'évaluation des experts indépendants attribuées aux mesures de stimulation technologique (primes exploratoires et projets de recherche coopérative) destinées aux PME étaient globalement plus faibles que celles des autres projets à frais partagés du programme FAIR. Cette particularité n'a pas été expliquée. Ainsi, sur 203 mesures financées au 31 décembre 1997, 126 avaient fait l'objet d'une note B, alors que le nombre de projets à frais partagés ou d'actions concertées financés notés B ne dépassait pas 40 cas sur les 310 concernés.
Négociation des contrats
85. Certains aspects de la phase de négociation des contrats ont également manqué de formalisation. Si les résultats des discussions sur les caractéristiques techniques apparaissent dans les dossiers, les négociations financières sont en revanche plus rarement documentées de manière adéquate. Dans les services de la DG XII notamment, des dossiers portent peu de trace des négociations budgétaires des propositions et l'information requise est souvent insuffisante pour procéder à une analyse des coûts éligibles.
86. Les fiches de négociation, initialement élaborées par la DG XII, n'ont pas été adaptées aux besoins et aux particularités des autres services gestionnaires. Outre des réponses qui ne sont pas pertinentes, certaines présentent des erreurs évidentes qui, au terme de la négociation, n'ont été ni relevées, ni corrigées. Les plus fréquentes portent sur le type ou la nature de l'entité ainsi que sur l'appartenance ou non à un groupe.
87. Dans 13 des 44 cas contrôlés, les négociations budgétaires se sont limitées à une réduction des budgets des propositions soumises. Ces baisses, parfois explicitement motivées par les commentaires des experts évaluateurs, n'ont toutefois pas été accompagnées d'une analyse permettant d'apprécier leur caractère suffisant et leur impact sur les travaux proposés, laissant libre initiative aux partenaires de décider par eux-mêmes de leurs répercussions sur les tâches et les objectifs des projets. Des réductions systématiques et unilatérales des budgets initialement proposés par les contractants ont régulièrement été appliquées par les services de la DG VI. Loin d'avoir les effets escomptés, elles ont conduit les partenaires à majorer d'autant le budget de coûts de leurs propositions.
88. Pour d'autres, la prise en compte dans les contrats définitifs des remarques formulées par les experts n'était pas apparente. Différentes situations montrent qu'une meilleure réponse aux recommandations, réserves ou doutes des experts, aurait évité à la Commission les difficultés ultérieurement rencontrées dans la mise en oeuvre des travaux de recherche.
89. L'annexe technique des projets, partie intégrante du contrat de recherche, ne tient pas suffisamment compte des changements décidés à l'issue de la négociation. En matière d'organisation et de modalités de coordination, les contrôles ont en outre montré d'importantes différences entre la description théorique de l'annexe technique et la pratique. Les informations fournies sur la qualification des équipes prévues pour les tâches de recherche y sont également peu détaillées. Ce dernier élément a parfois facilité la délégation de la gestion et du pilotage des projets à des tiers sans l'accord préalable de la Commission, tel que prévu par les dispositions du contrat type(22).
90. Des omissions répétitives de clauses usuelles ont été constatées dans les contrats de recherche de certains services gestionnaires. Ainsi, des informations relatives à la nature, au statut ou à la fonction des signataires faisaient régulièrement défaut, tandis que dans certains cas, les dispositions types relatives aux États et partenaires associés n'y étaient pas mentionnées.
Exigence financière et technique
Capacité financière des soumissionnaires
91. La vérification de la capacité financière des soumissionnaires préalablement à la conclusion des contrats n'a pas fait l'objet d'instructions particulières. Faute de matérialisation dans les dossiers, l'existence même des analyses effectuées par les services de la Commission n'a pu être confirmée, et ce d'autant que, sur l'échantillon de projets examinés, très peu de documents financiers adressés par les partenaires pour les besoins de la négociation avaient été conservés.
92. En pratique, peu de garanties bancaires ont été prises. En outre, celles contrôlées n'étaient ni suffisantes ni appuyées sur des critères pertinents. La DG XII ne compte ainsi que quatre contrats FAIR ayant fait l'objet d'une garantie bancaire depuis le début du programme. Toutes visent le coordonnateur des projets, indépendamment de la qualité et de la santé financière des autres contractants. Du fait de l'absence de solidarité financière entre les partenaires, elles ne sont pas suffisantes pour protéger de manière adéquate les intérêts communautaires. De plus, sur les quatre garanties, deux d'entre elles n'étaient pas prévues pour une durée adéquate.
93. Les garanties bancaires demandées n'ont pas fait l'objet, au sein des directions gestionnaires du programme, d'un suivi centralisé. Les demandes ont été décidées unilatéralement par chacune, indépendamment des informations déjà disponibles dans une autre, laissant ainsi apparaître de notables différences tant dans le contenu que dans l'étendue des risques couverts.
Obligations des contractants
94. Les contrôles donnent fréquemment l'occasion de constater que les partenaires ne prêtent pas aux clauses des contrats de recherche toute l'attention requise et que, par méconnaissance ou de manière délibérée, de nombreuses règles élémentaires sont ignorées. Ces erreurs, négligences, lacunes constatées sont, d'un contractant à un autre, similaires dans leur nature et dans leurs effets: les procédures comptables et analytiques sont défaillantes ou inexistantes, les dispositions relatives à la détermination et à la justification des temps et des coûts éligibles ne sont pas respectées. À deux reprises, des paiements effectués par les coordonnateurs, en reversement de la contribution communautaire reçue, avaient profité à des personnes physiques alors qu'ils revenaient aux organisations, partenaires des projets. L'absence de contraintes sérieuses associée à la faible exigence des services gestionnaires explique pour partie cette situation.
95. Dans de nombreux cas, des indices de la faible qualité des procédures ou du non-respect des dispositions du contrat type étaient pourtant apparents dans les informations fournies à la Commission. L'absence des visas prévus dans les dispositions contractuelles, des taux horaires ou de frais généraux excessifs ou incohérents ou encore le non-respect des périodes stipulées au contrat n'ont, par exemple, donné lieu à aucune investigation de la part des services de la Commission. En conséquence, aucune action n'avait été prise pour y remédier.
96. La participation de tiers, sous-contractants de projets communautaires de recherche, est autorisée sous réserve de certaines conditions, dont une autorisation préalable écrite de la Commission(23). Cette restriction, qui n'est assortie d'aucune réserve quant au mobile réel de la sous-traitance et à la nature des tâches confiées aux prestataires externes, n'est toutefois pas suffisante au regard des droits de contrôle dont dispose la Commission. Le contrat type ne lui confère en effet que des droits de contrôles limités, circonscrits au contrôle technique des tiers concernés et d'accès à ceux-ci, à l'exclusion de tout droit de contrôle financier.
97. Les contrôles sur place ont en outre montré que les conditions posées par le contrat type en matière de sous-traitance étaient méconnues et en conséquence mal appliquées. Dans certains cas, des sous-contrats ont eu pour principal objet de décharger le coordonnateur de la tâche même de coordination scientifique des projets ou encore de contourner les règles nationales imposées aux contractants. Sur les 44 projets contrôlés sur place, cinq cas au moins de sous-traitance étaient le prétexte de pratiques critiquables. Les plus fréquentes concernaient la conclusion de contrats entre partenaires d'un même projet ou avec une entreprise liée, sans régularisation des profits internes facturés à l'occasion, la conclusion de contrats ou d'avenants sans autorisation préalable de la Commission et l'absence de justification de la nature exacte de la prestation réalisée et des coûts afférents.
Suivi financier et technique des actions
98. Les modalités de suivi des actions font également apparaître force disparités de qualité et d'efficacité. L'absence d'instructions en est parfois à l'origine.
99. La forme des attestations scientifiques et financières délivrées par les gestionnaires à l'issue de l'analyse des rapports techniques périodiques et des relevés financiers n'est, dans certains services, pas adéquate. Faute d'information sur les événements marquants et sur l'état d'avancement des projets, les attestations ne sont pas documentées.
100. En cours de vie des projets, des visites sur place sont organisées mais avec une régularité et une fréquence variable. Des réunions à Bruxelles, au cours desquelles les coordonnateurs sont invités à présenter leurs projets et l'état d'avancement de leurs travaux, sont également tenues.
101. Outre des délais de traitement des relevés de dépenses supérieurs au délai contractuel, différentes méthodes de paiement de la contribution communautaire sont en usage dans les trois directions gestionnaires du programme. L'une d'elles est cependant contraire aux dispositions contractuelles. Les avances périodiques versées en fonction des dépenses acceptées sont calculées sur la base d'un calendrier prévisionnel des dépenses qui n'est pas stipulé au contrat. En cours de projet, cette méthode conduit, dans certains cas, à des versements communautaires significativement supérieurs à la contribution correspondant aux coûts réellement engagés.
Contrôle des actions
102. Le contrôle des actions de recherche n'a pas fait l'objet d'efforts coordonnés entre les directions générales gestionnaires du programme FAIR. La direction générale "Agriculture" ne disposait en outre ni des moyens ni du temps nécessaires pour procéder à des contrôles suffisants, compte tenu du nombre de projets gérés et du niveau des financements octroyés. Les contrôles de l'unité d'audit interne de la DG XII ont été réalisés en plus grand nombre. Toutefois, leur sélection n'a reposé sur aucune analyse de risque précise et leur mise en oeuvre a été, dans certains cas, marquée par des retards excessifs.
103. Les audits effectués ont un caractère financier marqué: ils portent principalement sur le contrôle des dépenses déclarées. La vérification de la réalité, de la conformité et de l'intérêt des travaux scientifiques effectués ainsi que des résultats acquis est en revanche peu organisée lors des audits. Le contrôle technique est en effet principalement réalisé sur dossier par les gestionnaires scientifiques à partir des rapports annuels communiqués par les contractants ou lors des visites de projets à l'occasion de réunions de partenaires.
104. Enfin, faute d'une claire répartition des tâches et des responsabilités entre les services gestionnaires et les services d'audit, le suivi des observations relatives à des contractants bénéficiaires du programme FAIR n'a pas été convenablement assuré, privant les contrôles d'une partie de leur intérêt et de leurs effets dissuasifs auprès des tiers concernés. Plusieurs cas significatifs ont révélé l'insuffisance d'exploitation et de diffusion des résultats des audits.
Recouvrements
105. L'efficacité de la procédure de recouvrement dépend de la bonne collaboration entre les trois services impliqués, ordonnateur, comptable et juridique. En pratique, le rôle du comptable est circonscrit à la comptabilisation des ordres de recouvrement et à l'information des ordonnateurs qui restent, avant toute phase contentieuse, maîtres de la clarification de la situation avec les débiteurs. Or, faute de contrôle approprié à ce stade, des dossiers transmis au comptable pour l'émission des ordres de recouvrement étaient soit incomplets soit remis tardivement.
106. L'analyse des comptes périodiques de la Commission relatifs aux exercices 1996, 1997 et début 1998, reprenant par année la liste des recouvrements émis et non régularisés, met en évidence des taux de recouvrement globalement faibles. Trois dossiers, en cours d'examen par le service juridique de la Commission depuis juillet 1996 et août 1997, et dont les dates d'échéance sont dépassées, représentent 92 % des 3,4 Mio ECU restant à recouvrer.
Projets de démonstration du programme AIR dans le domaine "non alimentaire"
107. Le programme AIR, dans le cadre du domaine 1 "non alimentaire", a financé sept projets de démonstration coordonnés, chacun, par un groupement européen d'intérêt économique (GEIE) constitué exclusivement pour les mener à bien. Ces projets d'une contribution communautaire de 45 Mio ECU, fixée à hauteur de 30 % de leurs coûts éligibles, faisaient suite à des études préliminaires coûteuses de 4,7 Mio ECU, menées de 1991 à 1992, dans le cadre des "actions de préparation, d'accompagnement et de suivi". Nonobstant, ils ont tous connu d'importantes difficultés. Leur gestion et leur suivi ont été de surcroît ponctués par de nombreuses faiblesses et anomalies.
108. Tous ont été notés B à l'issue de l'évaluation externe, sans que les améliorations nécessaires à la justification de leur sélection n'aient été documentées.
109. Bien que les contrats aient été signés entre octobre et novembre 1992, la date effective de commencement des travaux de trois d'entre eux a été fixée à une date antérieure. N'ayant pu être réalisés dans les délais de 36 mois impartis, des prorogations de contrat ont du être accordées à plusieurs reprises.
110. Leur montage au sein de GEIE s'est révélé inadapté aux procédures communautaires habituelles de gestion technique et financière des contrats. C'est ainsi que les financements communautaires ont été accordés sans prise de garantie bancaire particulière, alors que le capital de chaque GEIE était insignifiant au regard du montant alloué et des coûts des travaux à réaliser sur financements propres. En outre, en raison des retards enregistrés dans leur mise en oeuvre, les premières avances versées se sont révélées trop importantes ce qui a conduit les services de la Commission à minorer les montants des versements suivants. Pour cause de fin d'exercice budgétaire, des montants retenus ont finalement été versés.
Conclusion
111. Le programme spécifique FAIR a poursuivi et amplifié les efforts de recherche menés antérieurement dans le domaine agricole. Concrètement, cela s'est traduit par la croissance de ses crédits et la diversification des activités financées. Mais cette mise à disposition de moyens supplémentaires aurait été plus efficace si une structure et des moyens de gestion adaptés l'avaient accompagnée.
112. Des efforts devraient être entrepris pour développer des indicateurs et respecter les obligations en matière d'évaluation finale des programmes antérieurs. Les résultats et l'impact des actions de recherche pourraient ainsi être mieux mesurés et les enjeux du programme rendus plus concrets. La compréhension globale du programme ainsi que la pertinence des priorités retenues seraient dès lors renforcées et les vérifications ultérieures de l'adéquation des réalisations obtenues aux objectifs initiaux seraient rendues possibles.
113. La coordination des actions de recherche menées au sein du programme, et d'une manière plus large, dans le cadre de l'ensemble des politiques communautaires, devrait être accrue. Une meilleure utilisation, voire une amélioration des outils de coordination existant permettrait, d'une part, d'assurer la complémentarité et la convergence des efforts déployés et, d'autre part, d'éviter des redondances.
114. L'homogénéité des procédures et la cohésion d'ensemble des actions du programme seraient renforcées si le rôle de chef de file dévolu à l'une des directions générales lui attribuait formellement des prérogatives pour leur gestion scientifique et financière. La Commission devrait en outre s'attacher à définir une politique cohérente en matière de systèmes d'information pour l'ensemble des directions générales gestionnaires du programme-cadre et utiliser des outils informatiques de gestion communs.
115. La compréhension des décisions de la Commission en matière de sélection et de financement des actions serait plus grande et l'adhésion des bénéficiaires renforcée si les modalités clés de réalisation du programme étaient, préalablement à sa mise en oeuvre, précisées et clarifiées.
116. Des dispositions applicables à l'ensemble du programme-cadre de recherche devraient être définies afin de garantir la qualité et l'indépendance des experts évaluateurs et de mieux justifier les résultats des sélections. Compte tenu de la nature spécifique de certaines mesures du programme FAIR, les règles de collaboration avec le comité de programme devraient être revues afin de permettre à ce dernier d'exprimer son avis sur le financement des actions, indépendamment de leur montant.
117. La qualité juridique et technique des contrats est insuffisante et devrait être améliorée. La responsabilité financière conjointe et solidaire entre les contractants ainsi que des modalités de sanctions plus appropriées devraient être prévues. Compte tenu du niveau élevé des financements communautaires et pour respecter les dispositions du règlement financier, il conviendrait, à défaut de présentation des pièces justificatives, d'exiger une certification des dépenses par une autorité habilitée. Outre les améliorations précédentes, la vérification par les services gestionnaires des clauses techniques et financières des contrats devrait être renforcée.
118. Certaines faiblesses constatées dans la mise en oeuvre du programme auraient pu être évitées. Une meilleure planification des actions, un effort de formalisation des étapes d'évaluation des propositions et de négociation des contrats et, enfin, une plus grande exigence et rigueur en matière de suivi et de contrôle des actions contribueraient à améliorer sa qualité. La reconnaissance de l'efficacité du programme et de la gestion communautaire en dépend.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 16 décembre 1999.

Par la Cour des comptes
Jan O. Karlsson
Président

(1) Décision 87/516/Euratom, CEE du Conseil du 28 septembre 1987 relative au programme cadre pour des actions communautaires (1987 - 1991) (JO L 302 du 24.10.1987), modifiée par la décision 88/193/Euratom, CEE du 28 mars 1988 (JO L 89 du 6.4.1988).
(2) Décision 90/84/CEE du Conseil du 26 février 1990 arrêtant un programme communautaire spécifique de RDT dans le domaine de la compétitivité de l'agriculture et de la gestion des ressources agricoles (1989 - 1993) (JO L 58 du 7.3.1990) (CAMAR).
Décision 89/160/CEE du Conseil du 23 février 1989 concernant un premier programme pluriannuel de RDT dans le domaine agro-industriel, basé sur les biotechnologies (1988 - 1993) (JO L 60 du 3.3.1989) (ÉCLAIR).
Décision 89/411/CEE du Conseil du 20 juin 1989 concernant un premier programme pluriannuel de RDT dans le domaine des sciences et de la technologie de l'alimentaire (1989 - 1993) (JO L 200 du 13.7.1989) (FLAIR).
Décision 87/534/CEE du Conseil du 19 octobre 1987 concernant un programme de recherche et de coordination dans le secteur de la pêche (1988 - 1992) (JO L 314 du 4.11.1987) (FAR).
Décision 89/626/CEE du Conseil concernant un programme de RDT dans le domaine de la sylviculture (1990 - 1992) (JO L 359 du 8.12.1989) (FOREST).
(3) Décision 90/221/Euratom, CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative au programme cadre pour des actions communautaires de RDT (1990 - 1994) (JO L 117 du 8.5.1990), modifiée par la décision 93/167/Euratom, CEE du 15 mars 1993 (JO L 69 du 20.3.1993).
(4) Décision 91/504/CEE du Conseil du 9 septembre 1991 adoptant un programme spécifique de RDT et de démonstration pour la CEE dans le domaine de l'agriculture et de l'agro-industrie, y compris de la pêche (1990 - 1994) (JO L 265 du 21.9.1991) (AIR).
(5) Décision n° 1110/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 avril 1994 relative au quatrième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de RDT et de démonstration (1994 - 1998) (JO L 126 du 18.5.1994). Décision 2535/97/CE du 1er décembre 1997 portant deuxième adaptation de la décision 1110/94/CE (JO L 347 du 18.12.1997).
(6) Décision 94/805/CE du Conseil du 23 novembre 1994 adoptant un programme spécifique de RDT et de démonstration dans le domaine de l'agriculture et de la pêche (y compris l'agro-industrie, les technologies alimentaires, la sylviculture, l'aquaculture et le développement rural (1994 - 1998) (JO L 334 du 22.12.1994) (FAIR).
(7) Objectifs généraux du programme FAIR: a) accroître la compétitivité des entreprises dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche par le développement de nouvelles méthodes et des chaînes intégrées de production et de transformation; b) améliorer la gestion de l'espace rural et forestier sous forme de contribution à la politique agricole commune (PAC) réformée et à la politique communautaire de développement rural; c) assurer la protection de l'environnement et de la santé dans les secteurs de la pêche et de l'aquaculture sous forme d'un appui aux objectifs de la politique commune de la pêche (PCP).
(8) Décision 94/918/CE du Conseil du 15 décembre 1994 arrêtant un programme spécifique de RDT et de démonstration à exécuter pour la Communauté européenne d'une part par le CCR et, d'autre part, au moyen d'activités s'inscrivant dans le cadre d'une approche concurrentielle, et destinées à un soutien scientifique et technique aux politiques communautaires (1995 - 1998) (JO L 361 du 31.12.1994).
(9) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions "Renforcer la cohésion et la compétitivité par la recherche, le développement technologique et l'innovation" [COM(1998) 275 final du 27.5.1998].
(10) Domaine 1: chaînes intégrées de production et de transformation; domaine 2: accroissement d'échelle et méthodes de transformation; domaine 3: sciences génériques et technologies avancées pour les aliments nutritionnels; domaine 4: agriculture, sylviculture et développement rural; domaine 5: pêche et aquaculture; domaine 6: objectifs atteints par la concertation.
(11) Décision 94/762/CE du Conseil du 21 novembre 1994 relative aux règles de diffusion des résultats de la recherche issus des programmes spécifiques de RDT et de démonstration de la Communauté européenne (JO L 306 du 30.11.1994) et décision 94/763/CE du Conseil du 21 novembre 1994 relative aux règles de participation des entreprises, des centres de recherche et des universités aux actions de RDT et de démonstration de la Communauté européenne (JO L 306 du 30.11.1994).
(12) CAMAR, FOREST, FAR.
(13) JO C 232 du 31.7.1997.
(14) L'article 41 du règlement financier stipule que "toute liquidation d'une dépense est subordonnée à la présentation des pièces justificatives attestant les droits acquis du créancier et le service fait ou l'existence d'un titre justifiant le paiement".
(15) L'article 5, paragraphe 3, des conditions générales annexées au contrat type dispose que «la Commission peut immédiatement et par écrit résilier le présent contrat ou mettre un terme à la participation d'un contractant:
a) i) lorsque la Commission a demandé une action visant à remédier, dans un délai raisonnable qui ne pourrait être inférieur à un mois et qui aura été indiqué par écrit, à la non-exécution du présent contrat et que cette action n'a pas été entreprise d'une manière satisfaisante, ou
ii) en présence d'une irrégularité financière grave;
b) lorsque la propriété au niveau d'un contractant, d'un contractant associé ou d'une entreprise liée change, et que ce changement est de nature à porter atteinte au projet ou aux intérêts de la Communauté».
(16) Article 209, point c), du traité CE.
(17) Articles 21 et 73 du règlement financier.
(18) Décision 94/917/CE du Conseil du 15 décembre 1994 arrêtant un programme spécifique de diffusion et de valorisation des résultats des actions de RDT et de démonstration (1994 - 1998) (JO L 361 du 31.12.1994).
(19) Le rôle du comité de programme est défini par la décision du Conseil du 13 juillet 1987 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission et par les articles 5 à 7 de la décision du Conseil relative au programme spécifique FAIR. L'article 7 définit notamment les mesures qui requièrent son avis ou bien qui relèvent de son information régulière.
(20) Dans une note de bas de page du dossier d'information relatif aux mesures de stimulation technologique destinées aux PME.
(21) Note du secrétariat général de la Commission en date du 13 novembre 1996 [SEC(93)2118].
(22) Article 2, paragraphe 2, des conditions générales annexées au contrat type.
(23) L'article 3, paragraphe 2, des conditions générales annexées au contrat type stipule que les contractants peuvent conclure des sous-contrats sous réserve de l'approbation préalable écrite de la Commission lorsque le total des opérations sous-traitées excède 20 % des coûts remboursables estimés du contractant pour le projet, à moins que le contrat ne contienne des données détaillées concernant ces dernières.

Réponses de la Commission

Introduction
Actions de recherche dans le domaine de l'agriculture et de la pêche
1, 2 et 5. Le programme FAIR tire son origine de plusieurs programmes qui étaient gérés séparément par trois directions générales au sein du deuxième programme-cadre (PC2) et concernaient les secteurs de la pêche, de l'agriculture, de l'alimentation et des ressources renouvelables. Par la suite, le PC3 a regroupé ces programmes en un seul programme spécifique de recherche, de l'agriculteur ou du pêcheur au consommateur final, le programme AIR. C'est de ce dernier qu'est issu le programme FAIR, conçu comme un dispositif plus condensé et mieux intégré s'appuyant sur les résultats des programmes antérieurs.
Pour être en mesure d'atteindre les objectifs en continuelle évolution qu'elle s'assigne en matière de recherche dans les domaines de l'agriculture, de l'agro-industrie et de la pêche, la Commission a remanié plusieurs fois son organisation, dans le souci notamment d'utiliser au mieux des dotations financières toujours plus importantes.
Les objectifs du programme FAIR ont été fixés dans la décision du Conseil correspondante ainsi que dans le programme de travail adopté par la Commission, qui détaille les objectifs scientifiques et technologiques, les priorités de recherche et les modalités de mise en oeuvre.
La Commission estime qu'il est inévitablement difficile de définir des objectifs quantifiés, puisqu'il s'agit d'un programme de recherche précompétitif; qui plus est, la recherche implique par essence des éléments de nouveauté et d'incertitude. Néanmoins, la Commission dispose d'instruments permettant de mesurer si les objectifs des programmes de recherche ont ou non été atteints, et ce au moyen d'une évaluation quinquennale et d'un examen annuel qui, par une coïncidence, ont tous deux été réalisés depuis le début du programme en question. Les experts indépendants qui ont procédé à l'examen annuel ont toujours considéré que le programme FAIR avait atteint avec succès les objectifs fixés tout au long du programme.
Résumé des principales observations
6 - 7. S'il est vrai que, pour les programmes du PC4, la Commission n'a pas adopté de manuel de procédure pour l'évaluation des propositions comme c'est désormais le cas pour les programmes du PC5, elle a cependant publié en janvier 1994, soit près d'un an avant le lancement du PC4, un manuel de gestion à l'intention des parties intéressées. Ledit document décrit dans un langage simple les procédures générales relatives à l'évaluation des propositions et à la préparation des contrats de RDT, y compris les règles applicables à la sélection des experts. La Commission a mis en oeuvre ces procédures en toute transparence pour le programme FAIR. De plus, un manuel d'évaluation spécifique à FAIR a été élaboré et utilisé par les trois directions générales cogestionnaires du programme.
Tous les projets sélectionnés par la Commission dans le cadre du programme ont été jugés d'une qualité scientifique supérieure par les experts indépendants chargés de l'évaluation des propositions. Certains projets qui semblaient en contradiction avec les politiques communautaires (PAC, PCP) ont fait l'objet d'une analyse approfondie sur la base de critères de pertinence qui figuraient dans une documentation supplémentaire mise à la disposition du public au cours du programme. Réalisée après l'évaluation scientifique, cette analyse a été utilisée en complément et non en remplacement des conclusions de l'évaluation externe.
La Commission considère que les obligations en matière d'évaluation finale des programmes ont été respectées. Conformément au nouveau système d'évaluation introduit par une décision de la Commission de 1995, l'évaluation finale de certains programmes spécifiques des PC2 et PC3 a été intégrée dans l'évaluation quinquennale exécutée en 1996. Quant au principe du financement décroissant des projets en fonction de la proximité du marché, on notera que les projets FAIR sont dans leur écrasante majorité des projets de recherche précompétitifs: cela explique que le principe n'ait ait appliqué que dans deux cas.
8. Pour ce qui est de la coordination avec les autres politiques communautaires, des contacts réguliers ont été établis entre les services concernés. La Commission admet néanmoins que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer, conjointement avec les États membres, les mécanismes de coordination, en particulier en ce qui concerne les projets individuels financés par la Communauté.
9. L'un des éléments clés de FAIR a été l'établissement d'une collaboration et d'une gestion commune effectives entre les trois directions générales concernées. Les nombreuses actions conjointes ont été menées à l'initiative et sous la direction de la DG responsable de la mise en oeuvre générale du programme, qui assurait également la coordination des activités horizontales. Les rapports d'examen annuels de FAIR, qui offrent de solides garanties d'objectivité, confirment l'action coordonnée des trois directions générales pour la mise en oeuvre d'un programme bien organisé et efficace qui a produit des résultats appréciables.
10. Les systèmes d'information du programme FAIR ont été établis à l'époque où les trois DG géraient des programmes spécifiques distincts. Au cours de l'exécution de FAIR, celles-ci ont procédé à une mise en commun régulière des informations relatives aux propositions et aux contrats.
11 - 12. La Commission a mis en oeuvre le programme FAIR dans le strict respect du cadre réglementaire et contractuel. En ce qui concerne les cas et situations particuliers évoqués par la Cour, la Commission prend les mesures nécessaires pour y remédier. Pour ce qui est de la mise en oeuvre du programme et des procédures, la Commission mentionne dans sa réponse au rapport les améliorations d'ores et déjà acceptées et celles qui le seront ultérieurement.
Caractéristiques générales des actions de recherche agricole
Particularités
16. Si, conformément aux modalités prévues pour ces activités, le CCR a obtenu certains marchés, la Commission tient à rappeler que le CCR n'est pas le service qui a attribué le marché. Toutefois, les règles sur les marchés publics prévoient la possibilité de réaliser une entente directe (article 58 du règlement financier), au cas où un appel d'offre serait resté infructueux, c'est-à-dire s'il n'a donné lieu à aucune offre méritant d'être retenue sur le plan technique.
Données financières
19. Dans les premiers appels pour le programme, la plupart des propositions d'action concertée portaient sur les domaines 1 à 5. Lorsque, en décembre 1996, la Commission a révisé le programme de travail de FAIR, elle a apporté des éclaircissements supplémentaires à propos du domaine 6, soulignant que les réseaux thématiques devaient comprendre des producteurs, des transformateurs et les responsables de la "cohésion scientifique" entre les États, y inclus le transfert de technologies entres les différentes régions d'Europe. Ces précisions ont été apportées à la suite de discussions avec le comité de programme FAIR en novembre 1996 et ont eu pour effet d'accroître l'intérêt porté au domaine en question lors des appels ultérieurs.
Sur la base de la stratégie décrite ci-dessus, la Commission a affecté au domaine 6 les actions concertées pertinentes visant à coordonner la recherche des domaines thématiques. Le comité de programme FAIR a adopté cette approche. On notera que le programme a permis au total la mise en oeuvre de 115 actions concertées et de sept réseaux thématiques, contribuant ainsi à renforcer la coordination des efforts de recherche en Europe.
Organisation du programme FAIR
Cadre de mise en oeuvre
21. Le Conseil définit clairement les objectifs du programme FAIR dans la décision adoptée le 23 novembre 1994 (94/805/CE). En outre, le programme de travail de FAIR détaille les objectifs scientifiques et technologiques, les tâches de recherche et le calendrier de mise en oeuvre, y compris les dates d'appels à propositions.
Définitions et règles
Stratégie et objectifs
22. Lors de l'évaluation quantitative des résultats de programmes de recherche précompétitifs, il importe de tenir compte du fait qu'une part de nouveauté et d'incertitude est inhérente à la recherche. La Commission a mis en place un système extensif d'évaluation des programmes de recherche par des groupes d'experts externes indépendants, qui comporte une évaluation quinquennale et un examen annuel du PC et des programmes spécifiques.
Le rapport d'évaluation quinquennal s'est concentré sur un échantillon de programmes antérieurs mis en oeuvre entre 1991 et 1996; il a été l'un des documents de base pour la préparation du PC5. Le rapport indique que "sur la base de l'évaluation directe d'un échantillon aléatoire de 15 % des projets AIR, le groupe d'évaluation a conclu que, globalement, le programme avait largement atteint les objectifs fixés". Par ailleurs, l'examen annuel permet d'évaluer les résultats du programme au regard de ses objectifs et d'analyser les indicateurs de résultats et de mesure (par exemple: dépôt de brevets, retombées industrielles, etc.).
Types d'actions
23. Les bourses de formation pour la recherche et les mesures de stimulation en faveur des PME ont constitué deux instruments précieux pour atteindre les objectifs du programme FAIR. Ces mesures ont été soumises aux procédures harmonisées fixées pour tous les programmes spécifiques relevant du PC4. Cette harmonisation, ainsi que la coordination assurée par le programme spécifique de bourses de formation "Formation et mobilité des chercheurs" et par l'unité de coordination des PME de la DG "Recherche", ont facilité leur mise en oeuvre dans le cadre du programme FAIR.
24. En ce qui concerne les bourses de formation, le délai moyen entre la date de soumission des propositions et la date de signature des contrats pour les propositions retenues a été de six à neuf mois pour la DG "Agriculture" sauf en 1995, de six à neuf mois également pour la DG "Recherche" et de huit à neuf mois pour la DG "Pêche". En outre, en vertu de l'article 8, paragraphe 3, des dispositions générales, le boursier dispose de six mois après la signature du contrat pour commencer les travaux de recherche, ce qui contribue à expliquer certains des retards signalés par la Cour.
La Commission a abordé la question du risque de double financement sous différents angles. Dans leurs propositions de projet, les candidats devaient mentionner les liens éventuels des travaux proposés avec tout autre programme communautaire ou tout projet financé par la Communauté. L'un des critères d'évaluation appliqué par les experts indépendants était l'originalité des travaux et le degré d'innovation. De plus, les services de la Commission ont procédé à une analyse approfondie de ce point lors de l'établissement des listes restreintes et au cours des consultations interservices.
Par ailleurs, les services de la Commission assurent un suivi régulier des travaux des bénéficiaires. Les contractants sont tenus de soumettre chaque année des rapports scientifiques d'avancement, des relevés des dépenses et des rapports finals à l'approbation de la Commission, qui tient à jour des dossiers sur les projets. Il n'existe pas un suivi régulier à l'expiration du contrat de formation.
25. Grâce aux efforts de la Commission pour encourager l'inclusion de PME dans les programmes-cadres de RDT, leur participation a triplé entre le PC3 et le PC4, en passant à plus de 14500 PME. Dès lors, les procédures de la Commission se sont complexifiées. En cours de programme, l'unité de coordination des PME de la DG "Recherche" a procédé à des modifications des règles applicables aux PME. Cet ajustement a eu des effets bénéfiques sur la participation des PME au PC4.
En ce qui concerne le programme FAIR, le rapport d'examen de 1998 indique que les services de la Commission ont déployé des efforts soutenus pour faire connaître les mesures du programme relatives aux PME. C'est la qualité des propositions soumises qui a déterminé le volume définitif des crédits attribué à ces mesures. On notera, par ailleurs, l'inégalité du taux de réponse selon les domaines du programme, qui reflète la présence des PME dans les différents domaines de recherche. Ce taux était particulièrement élevé dans les domaines 1, 2 et 3 et la part du budget indicatif de ces domaines attribuée aux mesures en faveur des PME s'est élevée à 9,1 % pour la DG "Recherche", 1,4 % pour la DG "Agriculture" et 6,9 % pour la DG "Pêche".
26. Consciente de la nécessité d'aider les PME à participer au programme, la Commission a pris l'initiative de mettre en place dans les États membres des points focaux pour les PME, qui non seulement ont des activités de diffusion, mais surtout assistent les PME dans la préparation des propositions, la recherche de partenaires, etc. L'augmentation de la participation des PME au PC4 s'explique dans une large mesure par ces actions. Le programme FAIR a cofinancé ces réseaux à concurrence de 50 %; les projets comprenaient des calendriers, une méthodologie précise et une liste des éléments livrables.
À l'occasion du PC5, la Commission a mis en application un modèle de convention de subventions qui intègre formellement tous les éléments constitutifs du projet à financer.
Critères de sélection et participation financière
27. Le succès et la légitimité des programmes-cadres de RDT sont liés, entre autres, à l'application stricte de critères de sélection connus pour les propositions de projets à financer. Les critères de pertinence liés à la PAC et à la PCP viennent en complément des critères de qualité scientifique et n'ont jamais conduit à sélectionner des projets d'une qualité scientifique insuffisante.
28. S'agissant des dix propositions notées B remplacées par des projets de plus haute qualité scientifique, il s'agit, conformément aux règles du programme de recherche, de propositions de bonne qualité. Notées B, elles ont été, du fait de leur pertinence, portées en liste de réserve. À ce titre, cinq d'entre elles ont pu être financées grâce aux économies réalisées sur les projets de la liste principale. Cette procédure est correcte.
29. Le dispositif réglementaire n'exclut nullement de faire appel à des critères d'adéquation aux politiques communautaires, clairement explicités et venant en complément des critères de qualité scientifique qui ne sont pas remis en cause. Dès que les explications ont été fournies après le premier appel à propositions, ces difficultés ont disparu.
30. La quasi-totalité des projets du programme FAIR étant des projets de recherche précompétitifs (plus de 95 %), le critère de proximité du marché n'est appliqué que rarement (deux cas).
La Commission est sensible à la nécessité d'expliciter des concepts clés lors de la préparation d'un nouveau programme-cadre. C'est ainsi que, pour le PC5, les contrats types prévoient des taux fixes de 50 % pour des projets plus éloignés et de 35 % pour des projets plus rapprochés du marché. Des règles différentes pour la propriété intellectuelle sont également en vigueur.
Procédures
Évaluation des programmes
31 - 33. La Commission a mis en place depuis plusieurs années un important dispositif d'évaluation des programmes et des projets de RDT, qui constitue un mécanisme important pour une mise en oeuvre optimale des programmes et pour leur évolution stratégique. Cette structure comporte un exercice d'évaluation des activités menées durant les cinq dernières années. En particulier l'exercice d'évaluation de 1996 couvrait entièrement le PC3, qui s'est terminé en 1994. L'évaluation de 1996 couvrait également l'évaluation finale des programmes PC2.
34. La Commission est particulièrement soucieuse de garantir l'indépendance des experts appelés à évaluer les programmes et projets de RDT. L'expert auquel la Cour fait allusion n'était plus membre du comité de programme FAIR lors de la sélection des experts pour le suivi 1995 et avait quitté son ministère. Au demeurant, les États membres nomment les membres du comité de programme et, à la date de la constitution du panel de suivi, la Commission n'a relevé aucune incompatibilité entre la participation antérieure de l'expert au comité de programme FAIR et sa participation ultérieure aux panels de suivi.
Dans une optique de perfectionnement, la Commission a mis en place une procédure spécifique de sélection des experts pour le PC5, et elle a pris des dispositions pour qu'un membre d'un comité de programme ne soit pas éligible comme membre du panel de suivi annuel du même programme. Un ou plusieurs membres d'un panel de suivi annuel peuvent être reconduits pour assurer une continuité entre les exercices de suivi successifs sans toutefois reprendre le même panel d'experts.
Évaluation des propositions
35. L'évaluation des projets est une étape fondamentale de la gestion des programmes de RDT. Bien que la Commission n'ait pas adopté de manuel d'évaluation pour les programmes du PC4, il existait une procédure et un cadre pour guider le choix des experts de l'évaluation.
En janvier 1994, soit près d'un an avant le lancement du PC4, la Commission a publié un manuel de gestion à l'intention des parties intéressées. Ce manuel était largement disponible dans toutes les langues communautaires. Le document décrit dans un langage simple les procédures relatives à l'évaluation des propositions et à la préparation des contrats de RDT, y compris les règles applicables à la sélection des experts. Il confirme les règles de rotation régulière et de remplacement des experts que la Commission avait énoncées dans un document datant de juin 1993 (Gestion des activités communautaires de RDT - Calendrier de réformes)
37. Des panels composés de quatre à six experts indépendants en moyenne ont examiné chaque proposition soumise dans le cadre du programme FAIR. Il est logique de relever certaines divergences entre les différents experts d'un panel sur un projet donné. Le fait que le système de notation se fonde sur des points ou sur un classement n'y change rien.
En l'occurrence, une fois les évaluations individuelles terminées, les panels se sont réunis pour discuter des notes attribuées, en présence d'un fonctionnaire de la Commission agissant comme modérateur du groupe. Lors de ces réunions de consensus, les experts ont cherché à s'accorder sur une note définitive pour chaque groupe de critères et sur une note globale pour la proposition. Ils ont justifié leurs notes par des commentaires afin que le coordonnateur de la proposition bénéficie d'un retour d'information et ont établi un rapport succinct d'évaluation globale signé par chacun d'eux.
38. Il est à noter que la Commission a harmonisé les procédures d'évaluation à appliquer à tous les programmes spécifiques du PC5, comme indiqué dans son manuel des procédures d'évaluation des propositions.
Pour ce qui est du programme FAIR, les services de la Commission ont créé en 1995 une base de données contenant les noms des experts. Au terme du programme, elle contenait 2600 noms fournis par les États membres. Lors de la sélection des experts, des critères stricts ont toujours été appliqués en fonction du domaine du programme à évaluer: compétence et expérience, impartialité, répartition géographique équitable, diversité de l'expérience des candidats (types d'organisation), références. Ainsi, la Commission a toujours constitué des groupes d'experts sur la base de leurs compétences dans les domaines considérés, de leur disponibilité, de la répartition du type d'organisation et de leur pays d'origine. Elle a déployé en permanence les plus grands efforts pour éviter de recourir à des experts issus des organisations présentes dans les propositions à évaluer. Lorsque c'était inévitable, elle a prié l'expert concerné de s'abstenir lors de l'évaluation.
Processus décisionnels
39. Les services de la Commission procèdent à une analyse approfondie de la totalité des projets et n'ont pas délibérément maintenu les modifications du montant de la contribution communautaire en deçà des limites à partir desquelles une nouvelle décision de la Commission était nécessaire. La Commission souhaite rappeler que, sur les 640 propositions sélectionnées, 70 % (soit 454) ont fait l'objet d'une réduction comprise entre 0 % et 5 %, et 4 % seulement (soit 24) d'une réduction comprise entre 15 % et 20 %. De plus, une proposition pour laquelle la réduction dépassait 20 % a donné lieu à une nouvelle décision de la Commission.
Dispositions contractuelles
40. Le contrat représente une autre étape importante dans la constitution d'un projet de recherche, et la Commission juge que les dispositions du contrat-type relatives aux obligations des bénéficiaires ne sont pas lacunaires, notamment dans le domaine de la responsabilité financière entre les participants aux projets de recherche.
Dans les contrats-type du PC4, la Commission a prévu la responsabilité solidaire pour la réalisation technique des projets, et il en est de même pour le PC5. La Commission n'a toutefois prévu de responsabilité financière solidaire ni dans le PC4 ni dans le PC5, et elle estime que cela est pleinement justifié.
En cas de faillite d'un des contractants, la Communauté sera protégée par le droit national applicable. Une défaillance d'un contractant n'affectera pas la réalisation du projet, puisque la responsabilité solidaire et conjointe pour la réalisation du projet a pour conséquence que les autres contractants devront entreprendre les mesures nécessaires pour réaliser le projet, sans toutefois recevoir de remboursement de la Commission pour les coûts supplémentaires qui leur incombent. On peut donc considérer que dans ce cas, la responsabilité solidaire et conjointe a aussi des conséquences financières pour les contractants.
41. La Commission estime que les procédures actuelles sont conformes au règlement financier, et notamment à son article 41, paragraphe 1: "Toute liquidation d'une dépense est subordonnée à la présentation des pièces justificatives attestant des droits acquis du créancier et le service fait ou l'existence d'un titre justifiant le paiement".
Les relevés de coûts remis par les contractants remplissent cette fonction. En effet, le contrat-type prévoit l'obligation pour tous les contractants de tenir des livres de comptes et une documentation appropriée. La Commission peut exiger des pièces justificatives complémentaires, aussi bien pour étayer et attester les coûts présentés dans les relevés que lors d'un contrôle sur place.
42. Par rapport à la résiliation des contrats pour irrégularité financière, il y a lieu de différencier trois cas différents: les cas d'irrégularités financières graves, les erreurs qui ne sont pas des irrégularités graves et le contournement des réglementations nationales.
Dans le premier cas, le règlement financier et le système d'alerte mis en place par l'UCLAF en juillet 1997 exigent une motivation étayée qui doit se baser sur des éléments probants pour résilier le contrat, mettre fin à la participation et/ou demander le remboursement de payements effectués par la Commission. Celle-ci peut prendre les mesures nécessaires uniquement quand elle a des preuves suffisantes.
Dans le deuxième cas, la Commission prend l'initiative de la correction de ces erreurs afin d'assurer la bonne exécution du contrat. En tout état de cause, les règles contractuelles protègent les intérêts financiers de la Communauté, de même que les ordres de recouvrement que la Commission émet après l'échéance du contrat.
En cas de contournement des réglementations nationales, la Commission n'est pas en mesure d'effectuer des contrôles relatifs à de telles activités des contractants. Elle n'en a ni la compétence ni les possibilités. Il est de la responsabilité des contractants d'assurer l'application des règles nationales en vigueur relatives aux marchés publics, à la rémunération et au recrutement des agents des entités publiques.
Structure et moyens de gestion
43. Il existe pour la recherche agricole un cadre législatif commun complet: la décision du Conseil adoptant le programme FAIR. Celle-ci fixe clairement les objectifs du programme, les domaines scientifiques, le financement et la répartition par domaine ainsi que les modalités spécifiques de mise en oeuvre du programme. Le législateur et la Commission ont en permanence adapté les structures du programme, sa gestion et ses ressources aux nouvelles priorités. Ces remarques valent également pour le programme FAIR, objet du présent rapport.
Structure de gestion
Cogestion du programme
44. Le programme FAIR a été cogéré par trois directions générales ayant leurs spécificités propres mais travaillant en étroite collaboration pour concevoir et mettre en oeuvre un dispositif homogène, unifié chaque fois qu'il s'est agi d'une de ses composantes essentielles: le programme de travail et ses révisions ultérieures, l'info-pack du programme, le manuel d'évaluation, le guide pour l'établissement des rapports périodiques et finaux d'avancement des projets, les appels à propositions, les règles communes à l'établissement des bases de données des experts, les règles pour l'évaluation externe des propositions, les listes restreintes, les décisions de la Commission, les réunions du comité de programme, les exercices périodiques de monitorage et d'évaluation, etc.
Ces actions ont été conduites, comme il se devait, à l'initiative et sous la direction de la direction générale chef de file.
Pour être en mesure d'atteindre les objectifs en continuelle évolution qu'elle s'assigne en matière de recherche dans le domaine de l'agriculture, la Commission a remanié plusieurs fois son organisation, dans le souci notamment d'utiliser au mieux des dotations financières toujours plus importantes. L'un des éléments clés de FAIR a été l'établissement d'une collaboration et d'une gestion commune effectives entre les trois directions générales concernées, attesté par les réunions (GPIS) au niveau des directeurs que la Commission a organisées tout au long de l'exécution du programme pour assurer la gestion efficace de ce dernier, ainsi que par les contacts quotidiens entre les chefs d'unité et entre les fonctionnaires scientifiques.
Les procès-verbaux de ces réunions témoignent de la collaboration des trois directions générales et du fait que la DG "Recherche" assure la coordination des activités horizontales telles que les mesures en faveur des PME, les activités de démonstration, les aspects éthiques, la formation et le suivi annuel.
45. Les six appels à propositions que la Commission a lancés au début du programme conformément à l'article 5 de la décision du Conseil relative au programme FAIR ont été soumis à des procédures et des modalités de mise en oeuvre identiques, et les trois directions générales les ont organisés et gérés conjointement. Quant à l'évaluation des propositions, on notera que, pour la totalité des 3328 propositions, la Commission a appliqué à la lettre et moyennant un contrôle rigoureux le manuel de procédure pour l'évaluation des propositions adopté par les trois DG en mars 1995. En ce qui concerne le domaine 4 du programme FAIR, du fait du lien direct avec la PAC des projets dans ce domaine, la DG "Agriculture", avant l'établissement des listes restreintes, a largement consulté ses services compétents en matière de politiques et de marchés pour toutes les propositions notées A+, A, B+ et B par les experts indépendants.
Modalités de mise en oeuvre
46. Si l'on peut regretter que le calendrier de mise en oeuvre du programme FAIR ait engendré pour la DG "Agriculture" une certaine surcharge de travail, il y a lieu de reconnaître qu'elle a pris de sa propre initiative les dispositions pour y remédier, après le premier appel et a fortiori dans la préparation de ses activités dans le PC5.
47. La Commission a été en mesure de réagir à temps et efficacement lors de la crise de l'ESB, dite "crise de la vache folle". En ce qui concerne les deux appels conjoints, la Commission a proposé, sur la base des lignes directrices pour l'évaluation élaborées par la DG "Recherche", un manuel d'évaluation spécifique reprenant les différents aspects des trois programmes (FAIR, BIOMED et BIOTECH). En outre, le manuel abordait déjà la question de la sécurité et les aspects éthiques, particulièrement importants dans ce secteur de la recherche. L'avis du comité de programme conjoint (FAIR, BIOMED et BIOTECH) a été favorable à l'unanimité, tant en ce qui concerne le contenu des deux appels conjoints qu'en ce qui concerne le manuel d'évaluation.
S'agissant de l'appel spécifique EST de la DG "Agriculture", il a été publié et mis en oeuvre dans le cadre du programme FAIR seul et a donc suivi les procédures d'évaluation du programme FAIR (les formulaires et le guide d'évaluation, le système de notation FAIR, etc.) en y ajoutant une double évaluation scientifique des propositions. La procédure suivie à cet égard est correcte.
Il convient de souligner que les différences dans la procédure d'évaluation n'ont eu aucune incidence sur la qualité des propositions sélectionnées, ni sur la suite de la procédure (négociation des contrats et de leur annexe technique), identique quel que soit l'appel à propositions considéré puisqu'elle suit les règles communes à l'ensemble du programme-cadre. Dans le même souci d'homogénéité des procédures, chaque projet EST sélectionné comprenait une liste de contrôle relative aux échantillons, à la sécurité et aux aspects éthiques, quel que soit l'appel à propositions dont il émanait.
Aucune critique n'a été formulée à l'égard de la mise en oeuvre par la DG "Agriculture" ni par la DG "Recherche" des appels EST et, en particulier, à l'égard de l'utilisation des procédures, FAIR, d'un côté, ad hoc, de l'autre.
48. Dès l'appel à propositions suivant auquel elle a participé (FAIR 3), la DG "Agriculture" a veillé à fournir au préalable toute l'information nécessaire. Les problèmes rencontrés lors du premier appel à propositions ont alors disparu.
49. Dans le domaine de la recherche agricole, on est passé d'une situation initiale dans laquelle trois directions générales géraient des programmes de recherche distincts à une situation, à partir du PC3 (AIR), où elles géraient un programme unique.
Tout au long de cette période, et particulièrement au cours du programme FAIR, les trois DG concernées étaient associées en un partenariat étroit. Comme décrit plus haut, les directeurs se rencontraient régulièrement pour débattre de la conduite du programme et des questions stratégiques. Au niveau des chefs d'unité et du personnel technique, les contacts étaient quasi quotidiens entre les DG et un esprit de partenariat étroit s'est progressivement installé. L'affirmation selon laquelle les directions générales "n'ont pu tirer le meilleur profit des moyens humains et matériels mis à leur disposition" est dénuée de fondement.
Bien au contraire, les rapports d'examen annuels sur le déroulement du programme, qui offrent de solides garanties d'objectivité, confirment l'action coordonnée des trois directions générales pour la mise en oeuvre d'un programme bien organisé et efficace qui a produit des résultats appréciables.
Moyens de gestion
50. Le responsable scientifique est au coeur de la gestion des programmes de RDT, y compris FAIR. Selon la Commission, le fait que la gestion d'un projet ne soit pas confiée à un seul responsable scientifique n'a aucune incidence négative sur celle-ci. Tout au contraire, la mobilité du personnel scientifique et son affectation à des tâches diverses sont susceptibles d'améliorer l'efficacité générale et sont conformes à la politique du personnel de la Commission.
Personnel
51. Les systèmes d'information du programme FAIR ont été établis à l'époque où les trois directions générales géraient des programmes spécifiques distincts. Lors du lancement du programme FAIR, celles-ci ont procédé à une mise en commun régulière des informations relatives aux propositions et aux contrats. Cette coopération a joué un rôle essentiel pour l'élaboration des réponses aux différents rapports d'examen, pour la création de la page d'accueil FAIR sur le site web de CORDIS ainsi que pour la préparation des listes de projets pour le programme. À la connaissance de la Commission, aucun fait concret ne confirme les conclusions négatives de la Cour quant à la structure actuelle desdits systèmes d'information.
Systèmes d'information
52 - 54. Il existe depuis des années une collaboration entre les services responsables des Fonds structurels et ceux responsables de la politique de la recherche.
Dans son souci d'améliorer la gestion des projets et d'attirer l'attention des futurs contractants sur les règles de cumul des contributions publiques dans le cadre de la mise en oeuvre du PC5, la Commission a considérablement enrichi les formulaires de préparation contractuelle à remplir par les proposants au cours de l'étape de négociation. Ces formulaires contiennent désormais des indications claires, notamment sous la forme de tableaux et de références juridiques précis, sur les règles applicables au cumul des contributions publiques telles qu'elles relèvent, d'une part, de l'accord sur les subventions et mesures compensatoires de l'OMC, et d'autre part, de l'encadrement communautaire des aides d'État à la recherche et au développement. Ils alertent également les proposants sur la nécessité de notifier les aides d'État en bonne et due forme, eu égard aux dispositions du traité en la matière.
Concernant le domaine agricole, le système AGREP, auquel se réfère la Cour dans la dernière phrase du point 54, était destiné à recenser les projets de recherche agricole dans les États membres, puis à en centraliser les éléments essentiels dans une base de données commune. Il n'y a pas lieu de prévoir son remplacement, car un tel système est devenu superflu depuis l'avènement des outils actuels de la télématique (Internet) qui permettent d'accéder directement et très simplement à la même information.
La Commission a discuté d'un nouveau système d'information sur les programmes de recherche agricole nationaux avec les États membres au sein du comité permanent de la recherche agricole (CPRA), ce qui a donné lieu à l'établissement du cahier des charges d'une étude de faisabilité. L'objet du système est tout à fait différent d'AGREP, puisqu'il s'agit d'analyser les stratégies de recherche et non plus de recenser des projets.
Gestion des actions du programme FAIR
Datation des contrats
58. L'antidatation des contrats n'a eu aucune incidence financière. La DG "Agriculture" y a mis fin en février 1998, et elle n'a antidaté aucun des quelque 100 contrats FAIR signés depuis lors et relevant des différentes catégories prévues dans le programme de recherche (projets de recherche à frais partagés, bourses de formation, mesures en faveur des PME, mesures d'accompagnement, etc.). Il en ira naturellement de même à l'avenir.
Position et rôle de l'ordonnateur
59. Les ordonnateurs subdélégués de la DG "Agriculture" reçoivent directement et à titre personnel leur subdélégation du directeur général auquel ils doivent rendre compte de leur gestion.
Dans cette fonction particulière, ils ne sont donc pas dépendants de leur hiérarchie directe.
S'il en était besoin, le fait que la subdélégation reporte entièrement la responsabilité et le risque lié à l'ordonnancement sur le subdélégué, (article 73 du règlement financier) l'inciterait à résister à d'éventuelles pressions et lui garantit cette indépendance préconisée par la Cour au-delà des spécifications du règlement financier et des règles internes.
Il faut également noter que, avant de pouvoir ordonnancer, les subdélégués doivent recevoir l'accord de la direction des affaires budgétaires et financières agricoles, qui les accompagne et contrôle le bon déroulement des opérations. Cette direction joue à cet égard un rôle de contrôle interne.
Consultation interservices
60 - 61. La Commission insiste sur le fait que, même s'il lui est arrivé de procéder aux consultations interservices dans des délais parfois très serrés, cela n'a jamais été au détriment des normes élevées prévues par la procédure.
Les services concernés ont toujours disposé des informations requises longtemps à l'avance de façon informelle, de même qu'ils ont toujours été tenus au courant des moindres développements survenus dans les autres directions générales chargées de gérer FAIR. Ainsi, et du fait qu'il leur a été fourni plus d'informations qu'il n'est réglementairement requis, tous les services concernés ont disposé des données nécessaires et pu préparer leurs observations avant même le lancement de la procédure de consultation interservices officielle.
En outre, au cours de la procédure écrite, toutes les informations relatives aux participants ainsi qu'une description du contenu étaient à la disposition des membres de la Commission. Conformément à sa demande du 24 octobre 1996 relative à l'adoption des décisions d'évaluation par procédure écrite, le secrétariat général a reçu tous les éléments pertinents.
En ce qui concerne les rapports avec le programme INNOVATION, il y a lieu de souligner que les projets de démonstration d'INNOVATION et de FAIR avaient des objectifs distincts, bien que complémentaires: le programme INNOVATION était axé sur l'élaboration de bonnes pratiques en matière de transfert de technologies et de validation dans tous les secteurs des sciences et des technologies, alors que les projets de démonstration de FAIR visaient spécifiquement à démontrer la viabilité technique et économique de projets mis en oeuvre dans le cadre du programme FAIR. S'il est arrivé que la Commission procède aux consultations interservices relatives à ces deux actions dans des délais serrés, cela n'a jamais été au détriment des normes élevées prévues par la procédure. La DG "Recherche" a effectivement clairement identifié un risque de recoupement entre certaines propositions figurant dans le programme INNOVATION et celles de certains projets de démonstration de FAIR; c'est pourquoi la Commission a procédé aux actions de correction nécessaires.
Lors de la préparation du PC5, la Commission a mené une réflexion sur la consultation préalable des services le plus étroitement associés à la politique de recherche, qui était l'un des thèmes abordés dans la communication du 16 décembre 1997 sur la gestion du PC5. Par suite de ladite communication, la Commission a créé un groupe de directeurs représentant toutes les directions générales concernées par les divers programmes spécifiques. Ce groupe se réunit désormais à intervalles réguliers, garantissant la qualité du flux d'informations à tous les niveaux.
Comptabilisation et suivi des dépenses de personnel et de fonctionnement
62. Pour l'ensemble des services, il convient de préciser que, sur les 93 agents (statutaires et non statutaires) rémunérés par le programme FAIR fin octobre 1998, 57 étaient affectés à la gestion directe du programme, 22 étaient affectés à des tâches horizontales des trois programmes des sciences du vivant (direction, contrats, éthique, démonstration) et 2 étaient affectés à des tâches horizontales de la DG "Recherche". En outre, 12 agents étaient affectés sur le plan comptable à d'autres programmes de recherche (4 agents) ou à des tâches de fonctionnement (8 agents). Dans le cas de ces 12 agents, l'affectation à d'autres tâches était largement compensée par l'affectation au programme FAIR d'agents rétribués par d'autres programmes. En outre, lors du lancement du PC5, la Commission a pris les mesures nécessaires pour corriger cette question liée à la comptabilité du personnel.
La Commission insiste sur le fait que la gestion des effectifs n'est pas du tout arbitraire; elle est conforme aux règlements en vigueur, aux décisions annuelles de l'autorité budgétaire et à la volonté de l'autorité législative qui adopte les programmes spécifiques de recherche.
63 - 64. Les dépenses de personnel et de fonctionnement s'inscrivent dans un cadre législatif et budgétaire strict et transparent permettant, en outre, une bonne intégration des ressources.
L'autorité budgétaire adopte chaque année, de manière distincte, un tableau comprenant les effectifs de chaque programme de recherche, dont le programme FAIR. Par ailleurs, et conformément au règlement financier, le budget de la recherche comprend un tableau présentant, pour chaque programme, sept types de dépenses administratives. Cette structure est à l'avant-garde des décisions de la Commission pour l'amélioration de la gestion financière (SEM 2000).
La Commission attache une grande importance au suivi des plafonds pour dépenses administratives que le Conseil a adoptés. Pour le PC4, le Conseil a adopté deux plafonds pour la plupart des programmes, y compris FAIR: un plafond pour les dépenses de personnel statutaire, un deuxième plafond pour les autres dépenses administratives. Les services de la Commission analysent régulièrement les dépenses administratives et veillent à gérer les programmes de recherche dans les limites qu'a définies l'autorité budgétaire. La Commission informe également l'autorité budgétaire de l'exécution des dépenses administratives.
Les directions générales chargées de la mise en oeuvre des programmes de recherche comprennent, outre les services scientifiques, des services chargés de tâches horizontales de nature administrative ou politique, telles que le personnel, le budget, l'audit et la coordination avec les politiques nationales. Le personnel qui assure ces tâches est principalement issu du tableau des effectifs de la recherche, dont un certain nombre de postes est attribué au programme FAIR. La DG "Recherche" gère un certain nombre de dépenses, dont les dépenses horizontales et les dépenses couvrant le personnel statutaire, au moyen d'un compte d'affectation constitué à partir de contributions des différents programmes. Cette gestion est conforme aux dispositions du règlement financier.
65. Les DG chargées de la mise en oeuvre du programme FAIR comptent à la fois du personnel du tableau des effectifs de la recherche et, pour des raisons historiques et réglementaires, des fonctionnaires du tableau des effectifs du fonctionnement. Les fonctionnaires effectuent souvent des tâches horizontales et administratives, mais ils occupent également des emplois dans les services scientifiques.
Existence d'accords particuliers avec des contractants
66 - 68. Au cours du PC4 (tout comme au cours des PC2 et PC3), la Commission a conclu des accords avec des contractants qui avaient plusieurs contrats de recherche communautaires. La Commission a conclu la majorité de ces accords dans les années 80, et leur but était de faciliter la gestion des contrats par les contractants, ainsi que la négociation, l'administration et l'audit de ces contrats par la DG "Recherche".
La Commission a en mai 1998 résilié tous ces accords; les lettres de résiliation prévoient toutefois la possibilité de conclure de nouveaux accords, appelés "accords coûts".
En ce qui concerne le PC5, la Commission revoit la possibilité de conclure de tels contrats.
Collaboration avec le comité de programme FAIR
Qualité et étendue de l'information communiquée
69. Les relations et la coopération avec le comité de programme ont été à la fois fructueuses et efficaces. Il convient de rappeler que la Commission a soumis au comité de programme FAIR plus de vingt projets de mesures au cours du programme. Dans tous les cas, les mesures ont reçu l'avis favorable du comité à l'unanimité ou à une large majorité. Aucune délégation ne s'est jamais prononcée contre les mesures présentées. La Commission a toujours transmis au comité toutes les informations requises, et à aucun moment elle n'a dissimulé au comité une quelconque information. En conséquence, le comité était généralement satisfait des informations fournies et à maintes reprises il a félicité les services de la Commission pour la qualité de leurs travaux.
70. La Commission admet que le comité de programme disposait de peu de temps pour examiner le projet de programme de travail de FAIR. C'est pourquoi le président du comité, fonction assumée par un représentant de la Commission, a invité les membres du comité à lui adresser dans un délai de dix jours ouvrables leurs observations écrites sur la réunion du 21 octobre 1994. Comme le confirme le procès-verbal de cette réunion, la majorité des délégations ont exprimé leur satisfaction quant au contenu scientifique et au champ d'application du projet de programme de travail FAIR. Les critiques ont porté pour l'essentiel sur les critères d'évaluation et la Commission a organisé le 20 janvier 1995 une réunion pour débattre de la question et expliquer en détail au comité la procédure d'évaluation du programme FAIR.
Suite à l'appel à propositions FAIR 1, la DG "Agriculture" a veillé à fournir au préalable au comité, dès l'appel suivant, l'information requise de sa part. Le comité a exprimé sa satisfaction à l'égard de ces informations, et les problèmes rencontrés lors du premier appel ne se sont pas reproduits.
71. Conformément à la décision du Conseil relative à FAIR, la Commission a toujours informé le comité des activités concernant les mesures spécifiques en faveur des PME et ainsi que des résultats des procédures de sélection. Les informations fournies par la Commission au comité étaient similaires à celles fournies pour les autres actions à frais partagés. C'est ainsi que la Commission a présenté au comité de programme toutes les listes restreintes des mesures FAIR en faveur des PME. En retour, le comité de programme FAIR a exprimé sa satisfaction pour les informations fournies. Au demeurant, il y a lieu de noter que c'est le Conseil qui a établi le seuil de 0,5 million d'écus à partir duquel l'avis du comité de programme FAIR était requis. Le plafond de 0,5 million d'écus pour le financement des projets de recherche coopérative s'appliquait à tous les programmes spécifiques du PC4.
72. Effectivement, il n'y avait pas de mécanisme de coordination. Néanmoins, à la demande du comité, chaque fois qu'il a souhaité des informations, elles lui ont été fournies.
Indépendance des membres du comité
73. Sur la question des risques de conflits d'intérêts, la Commission souhaite rappeler en premier lieu que ce sont les États membres qui désignent les membres du comité de programme. L'article 6 du règlement intérieur du comité dispose que "lorsque le comité est invité à s'exprimer sur l'évaluation des actions de RDT que l'on propose de financer, les membres des délégations des États membres ne doivent avoir aucun intérêt direct ni aucun lien avec les entités juridiques concernées". Cette règle, lue à haute voix par le président à chaque occasion, invite tout participant, membre désigné ou expert, à quitter la salle lorsqu'il est directement concerné ou impliqué par un point de l'ordre du jour qui requiert le vote du comité. Néanmoins, sa pratique ayant été laissée à l'appréciation des intéressés en vertu de l'existence présupposée d'une relation de confiance entre la Commission et les membres du comité, les procès-verbaux se bornent à consigner les données factuelles (sans pour autant mentionner le nom des personnes ayant quitté la salle).
74. En ce qui concerne le comité de programme FAIR, il convient de rappeler que la Commission a donné au président la faculté de faire une déclaration invitant les membres ayant un intérêt direct avec les activités dont le financement est proposé à l'en informer et à ne pas prendre part au débat ni au vote. Pour ce qui est du PC5, les règlements des comités de programme ont été élaborés de façon à éviter que les membres desdits comités ne participent aux délibérations sur des points présentant pour eux un risque de conflit d'intérêts.
Mise en oeuvre des procédures de gestion, de suivi et de contrôle
Pression des délais
76. Lors du PC4, il n'y a pas eu de pression particulière des délais pour la mise au point des instruments de gestion, notamment parce que la Commission disposait d'excellents instruments du PC3 qui convenaient pour le programme-cadre suivant.
77. La Commission a publié en mars 1997 des "Lignes directrices pour la préparation des rapports périodiques et finals relatifs aux projets à frais partagés et aux actions concertées FAIR", après consultation et accord des trois directions générales impliquées. Le retard, qui n'a affecté que les premiers rapports annuels des contrats FAIR 1, est imputable essentiellement aux efforts déployés par les services concernés pour élaborer un guide détaillé et pratique comparable à celui qui avait été rédigé auparavant ("Lignes directrices pour la préparation des annexes techniques des contrats FAIR"). On notera que, pendant la période transitoire, la Commission a utilisé les lignes directrices existantes pour les contrats AIR (PC3), qui étaient parfaitement valables.
Pour les deux derniers appels, les services de la Commission ont élaboré une version actualisée des questionnaires d'évaluation. Celle-ci comportait un formulaire spécifique pour les propositions d'actions concertées, afin d'aider les experts à distinguer les critères particuliers à appliquer à ces actions, bien que les formulaires initiaux fussent parfaitement adaptés à condition d'être utilisés correctement. Par ailleurs, chaque fois que l'occasion se présentait, les services de la Commission ont expliqué en détail aux experts la procédure d'évaluation opérationnelle et la façon d'utiliser les formulaires d'évaluation des propositions.
78. La DG "Agriculture" a rencontré en 1995, lors du premier appel à propositions, certaines difficultés pour sélectionner les projets à retenir pour un financement communautaire. Soucieuse de s'assurer que les projets apportent des informations utiles aux différentes unités concernées de la DG "Agriculture", elle a procédé auprès d'eux à une large consultation qui, en raison de ses délais, ne lui a pas permis de présenter au comité de programme, conjointement à la DG "Recherche" et la DG "Pêche", la liste des projets proposés.
La présentation au comité de la liste des projets de la DG "Agriculture" étant intervenue avec un certain délai par rapport aux autres directions générales cogestionnaires, il était inévitable de ne pas pouvoir mettre en oeuvre de façon optimale les phases ultérieures conduisant à la conclusion des contrats, notamment le recours à une procédure écrite accélérée pour assurer l'exécution la plus efficace possible compte tenu des contretemps qui s'étaient produits.
Les problèmes rencontrés lors de ce premier appel à propositions ne se sont plus répétés par la suite. La présentation de la liste des projets prioritaires au comité a été opérée conjointement avec celle des autres DG gestionnaires. La sélection des projets a été menée suivant des critères homogènes et n'a plus soulevé de difficultés. La DG "Agriculture" a donc pris dès juin 1996 les dispositions nécessaires pour remédier aux difficultés qui s'étaient présentées.
80. Dans le cas des appels EST, la Commission a délibérément réduit quelque peu les délais, afin de mettre en oeuvre rapidement le programme d'action. Dans les deux cas, les comités de programme concernés ont émis un avis favorable à l'unanimité, malgré ces délais plus courts qu'à l'accoutumée. Ces délais n'ont pas eu d'effet sur une mobilisation correcte des proposants ni sur l'exigence de qualité des actions de recherche communautaire.
S'agissant de l'appel spécifique FAIR, le nombre et la qualité des propositions reçues, dans un domaine très spécifique, montrent que cet appel était tout à fait adéquat. C'est ainsi que 24 propositions furent soumises, 8 retenues et que l'intégralité des crédits prévus pour cet appel à propositions ont été utilisés pour des projets d'une haute qualité. Ceci démontre que les équipes de recherche concernées en Europe ont eu effectivement la possibilité de préparer les propositions et de les établir avec le haut niveau de qualité requis par le programme communautaire de RDT.
Sur un plan général, il convient de rappeler que la mise en oeuvre du programme d'action de recherche sur les EST s'est étalée sur plus d'un an (appel spécifique FAIR-EST, deux appels conjoints). Le programme a fait l'objet pendant toute cette période et à chacune de ses étapes d'une information sans équivalent de la part de la Commission afin de mobiliser tous les proposants potentiels. Il n'est pas possible de considérer que des équipes n'auraient pas été en mesure de soumissionner du fait des délais. Pour la même raison, on ne peut en aucun cas considérer que les scientifiques ayant collaboré à l'élaboration du rapport Weissmann (rapport ayant servi de base à l'élaboration du programme d'action) ont pu bénéficier d'un quelconque avantage en la matière.
La participation aux projets EST de scientifiques ayant contribué à l'élaboration du rapport Weissmann est normale. Ce serait précisément l'absence d'une telle participation qui ne manquerait pas de susciter certaines interrogations: elle signifierait que les meilleures équipes scientifiques en Europe, jouissant dans leur domaine d'une réputation mondiale, n'ont pas souhaité participer au programme communautaire EST ou que la Commission ne les a pas sélectionnées.
D'une manière générale, la Commission tient à souligner le fait que l'ensemble de la procédure qu'elle a suivie tout au long de la mise en oeuvre du programme d'action EST a fait l'objet d'un examen scrupuleux et a été rapportée en détail dans les différents comités de programme concernés qui l'ont jugée exemplaire.
Formalisation de la gestion des actions
Évaluation et sélection des propositions
82 - 83. Les lignes directrices des services de la Commission contiennent des instructions précises pour le classement des propositions. De plus, les services de la Commission ont expliqué en détail aux experts la procédure de classement opérationnel. Les rapports succincts d'évaluation que les experts ont signés attestent le bien-fondé des points attribués aux propositions examinées.
Comme on peut le lire dans les notes pour la procédure d'évaluation, les propositions notées B sont de "bonnes" propositions, c'est-à-dire "des propositions de qualité élevée, mais comportant des éléments à améliorer". En tant que telles, ces propositions peuvent faire l'objet d'un financement moyennant des contraintes budgétaires.
Tout au long de l'exécution du programme FAIR, la Commission a tenu le comité de programme FAIR pleinement informé des résultats des procédures d'évaluation et de sélection. Plus précisément, pour chaque proposition, la Commission a transmis aux membres du comité les informations suivantes: abrégé du contenu scientifique/technique de la proposition, partenariat, coût total; financement communautaire requis au total et par partenaire, rapport succinct d'évaluation, y compris les observations des panels d'évaluation sur le contenu scientifique de la proposition, partenariat, avantages socio-économiques escomptés et note attribuée. En outre, pour permettre au comité de programme d'avoir une vue d'ensemble de la procédure, la Commission lui a toujours fourni des statistiques générales descriptives.
Dans son souci de donner au comité de programme les moyens d'émettre un avis en connaissance de cause, la Commission lui a remis, en plus des documents susvisés, une justification de l'inclusion des propositions classées B dans la liste des propositions sélectionnées pour le financement. En ce qui concerne les propositions FAIR 1, cette justification a été communiquée verbalement lors des débats. Pour les appels suivants, la Commission a fourni une justification écrite. En réponse, le comité de programme s'est déclaré satisfait des informations fournies.
84. En ce qui concerne les mesures en faveur des PME (primes exploratoires et projets de recherche coopérative), la Commission a pris en considération les propositions classées A et B, leur qualité globale "très bonne" ou "bonne" les qualifiant pour bénéficier d'un financement. Si l'on se fonde sur les notes attribuées par les experts, la qualité des propositions relatives aux mesures en faveur des PME était comparable à celle des projets à frais partagés. La décision éventuelle tenait compte des contraintes budgétaires, ce qui explique le nombre inférieur de propositions B retenues pour un financement au titre du programme à frais partagés.
Négociation des contrats
85 - 86. La négociation des contrats est un moment essentiel dans la gestion des programmes de recherche, et la Commission y porte un intérêt particulier lors de la préparation de chaque programme-cadre. Les formulaires de négociation contractuelle se basent sur des contrats-types et en respectent intégralement les dispositions. L'information du formulaire de négociation est celle qui est strictement nécessaire à l'établissement du contrat. Selon les instructions en vigueur, toute correction nécessaire afin de suivre les dispositions du contrat doit se trouver dans une correction au formulaire de négociation que signent les soumissionnaires.
Le niveau de détail requis pour chaque catégorie de coûts doit avoir un lien clair avec les activités scientifiques. C'est sur la base de cette information que se fait la vérification des relevés de coûts pendant la durée du contrat. Le modèle de contrat AFP exige par ailleurs que les contractants répertorient de façon précise leurs coûts dans leur propre comptabilité. Le relevé de coûts constitue une déclaration de la part des contractants selon laquelle les coûts déclarés sont véridiques et correspondent précisément à la définition contractuelle des coûts remboursables.
87. Lorsque les négociations budgétaires débouchent sur une réduction de la contribution communautaire requise, cette décision se fonde sur une analyse approfondie de l'adéquation des ressources requises au programme de travail proposé. Le résultat de ces négociations est dûment consigné dans l'annexe technique finale ainsi que dans le formulaire de négociation du contrat.
En ce qui concerne la DG "Agriculture", celle-ci rappelle qu'il y a lieu de distinguer deux étapes successives dans la procédure qui conduit à l'établissement de la contribution allouée à chaque projet: dans une première étape, la fixation d'un montant estimatif lors de la sélection; dans une deuxième, l'établissement d'un montant précis inscrit au contrat. La remarque de la Cour ne concerne que la première étape. À cet égard, la DG "Agriculture" a pris elle-même l'initiative, dès 1998, de mettre fin à des réductions systématiques lors de l'établissement des montants estimatifs, au profit d'une analyse individuelle. Quant à la deuxième étape, pour tous les contrats signés depuis le début du programme, elle a toujours eu lieu sur la base d'une analyse cas par cas dans le cadre de la négociation contractuelle suivant les règles communes aux trois DG cogestionnaires.
88. Il y a lieu de noter que la Commission procède à des négociations pour toutes les propositions sélectionnées. L'argumentation de la Commission se fonde dans une large mesure sur les observations des experts.
89. Le programme de travail ou l'annexe technique du contrat de recherche détaille aussi clairement que possible toutes les activités, actions et tâches que les participants au projet s'engagent à accomplir pour atteindre les objectifs scientifiques et de recherche fixés dans le contrat. Eu égard à la fonction de l'annexe technique, à savoir décrire le travail de recherche, la Commission considère qu'il n'y a pas lieu de faire figurer dans ce document les aspects concernant la qualification et la qualité des participants.
De plus, la proposition de recherche décrit le rôle et la contribution de chacun des partenaires impliqués dans le projet, ses qualifications pour ce rôle, sa capacité à fournir sa contribution, son expérience et ses compétences. Elle précise également les raisons pour lesquelles ses qualifications et son expérience le rendent particulièrement apte à s'acquitter des tâches qui lui sont attribuées. Sur la base des ces informations, les experts indépendants examinent la qualité des partenaires, et vérifient notamment si les ressources, les compétences, la réputation et les connaissances des proposants sont d'une qualité suffisante pour atteindre les objectifs du projet. Cette estimation est l'un des éléments constitutifs de la note globale d'évaluation.
La Commission poursuit l'examen de la qualité et de la qualification des partenaires lors de la négociation du contrat, qui aborde tous les aspects liés à la gestion des projets, y compris la délégation éventuelle de la gestion à des tiers. Dans les trois cas auxquels la Cour fait allusion au point 88, les coordonnateurs de projet n'avaient pas averti la Commission, contrairement à leurs obligations contractuelles.
Exigence financière et technique
Capacité financière des soumissionnaires
91. La Commission effectue systématiquement un contrôle de la capacité financière des contractants potentiels. Lors du PC4, les contractants étaient obligés de transmettre à la Commission les bilans comptables des trois dernières années. Sur la base des données des contractants potentiels, la Commission vérifie leur capacité financière en vue du projet auquel il désire participer et en vue des travaux qu'il désire effectuer dans le projet. Lors de projets ultérieurs, les contractants potentiels transmettent à la Commission des données actualisées.
En cas de doute sur la situation financière du contractant potentiel, la Commission fait appel à de l'expertise externe (sociétés d'analyse financière), qui donnent des informations sur la capacité financière des contractants potentiels en question, d'après des sources indépendantes qui couvrent ses activités commerciales et financières. La DG "Recherche" centralise cette information, et elle la met à la disposition de tous les services intéressés, notamment les directions scientifiques, par le biais du système central de gestion.
La Commission souligne également que les formulaires de négociation, tout comme les relevés de coûts, constituent une déclaration du proposant/contractant des coûts prévus/encourus. Le modèle de contrat AFP exige par ailleurs que les contractants répertorient de façon précise leurs coûts dans leur propre comptabilité. Le relevé de coûts constitue une déclaration de la part des contractants selon laquelle les coûts déclarés sont véridiques et correspondent précisément à la définition contractuelle des coûts remboursables.
L'analyse de la situation financière des services de la Commission vise à évaluer la capacité des participants à prendre part au projet et à déterminer la capacité du coordinateur à rembourser l'avance initiale perçue en tant que dépositaire des contractants. En effet, ce montant ne se justifie pas encore par des coûts encourus et déclarés dans les relevés de coûts. C'est dans ce dernier cas que la pertinence de la demande d'une garantie bancaire est évaluée. Celle-ci se base sur une analyse financière classique des ratios bilantaires. La Commission ne prend cette décision qu'après une évaluation a priori de la capacité de chaque contractant à s'engager et à remplir ses obligations découlant du contrat.
L'analyse du premier relevé de coûts (et du premier rapport intérimaire permettant de constater l'état d'avancement du projet) rend possible un premier contrôle de l'utilisation de cette avance. À cette occasion, les services de la Commission opèrent des retenues sur avance si la mise en oeuvre du projet paraît sujette à une appréciation scientifique et gestionnaire réservée.
92 - 93. Peu de garanties sont demandées car peu de bénéficiaires présentent un risque justifiant une telle démarche. Les quatre garanties que mentionne la Cour, bien qu'elles ne soient pas uniformes, s'articulent toutes autour des mêmes axes et prévoient les mêmes conditions. Il est tout aussi clair que, en fonction des projets, elles contiennent des éléments spécifiques. De plus, la mise en place d'un modèle unique se heurte à la diversité des législations et des pratiques commerciales. De manière générale, les services de la Commission s'efforcent de conserver la documentation financière dans les archives.
Obligations des contractants
94 - 95. De manière générale, la Commission tient à rappeler que, pour l'analyse financière des contractants et leur respect des dispositions contractuelles, les dispositions décrites plus haut sont complétées par de nombreux audits basés sur une analyse du risque.
96 - 97. En ce qui concerne le recours aux sous-contrats, le contrat type du PC4 requiert l'approbation préalable écrite de la Commission pour ceux-ci, lorsque le montant cumulé des sous-contrats excède 20 % des coûts éligibles estimés ou quand le sous-contractant est établi dans un État tiers autre que l'État du contractant. Le contractant est tenu de conclure des sous-contrats qui imposent aux sous-contractants de se soumettre au contrôle technique de la Commission.
Le contrat-type du PC5 a introduit une condition supplémentaire: désormais, une approbation préalable écrite de la Commission est également nécessaire lorsque le montant cumulé des sous-contrats excède 100000 euros.
Suivi financier et technique des actions
99. Pour approuver les rapports périodiques et annuels, la Commission se base sur un examen approfondi des progrès scientifiques et des dépenses encourues au cours de la période concernée. Il n'est pas rare que, non satisfait du rapport, le fonctionnaire réclame des éclaircissements. Lorsque des difficultés apparaissent, la déclaration scientifique vient compléter l'évaluation du rapport effectuée par le fonctionnaire scientifique.
100. La régularité et la fréquence des visites sur place dépendent du calendrier de mise en oeuvre des projets et de leurs exigences spécifiques. Les réunions de coordonnateurs de projets connexes est un élément important de la stratégie de suivi. La Commission les utilise pour évaluer les progrès, renforcer le travail en réseau des participants et attirer l'attention de tous les utilisateurs sur l'état d'avancement des projets.
101. La DG "Agriculture" considère que sa méthode de calcul des paiements périodique, quoique différente de celle qu'applique la DG "Recherche", reste conforme aux dispositions contractuelles. Cette méthode tient compte des besoins prévisionnels de dépenses liés à l'échéancier des travaux, des paiements communautaires déjà opérés et des dépenses réellement encourues pendant la ou les périodes précédentes.
Enfin, il convient de rappeler que lors du paiement du solde d'un contrat, la Commission réexamine et éventuellement rectifie toutes les dépenses déclarées sur la base des déclarations de coûts portant sur toute la durée du projet. En aucun cas, la contribution communautaire totale que la DG "Agriculture" a payée pour un projet n'a dépassé celle qui résultait des dépenses déclarées.
Contrôle des actions
102. Le contrôle des actions de recherche se base notamment sur une vaste activité d'audit. Il convient de noter que, jusqu'à la fin du PC4, la DG "Recherche" a réalisé de nombreux audits, soit à la demande des services gestionnaires des contrats de recherche, et ce après constat de possibles irrégularités lors de la réception des rapports de recherche et des relevés de coûts, soit sur la base d'un échantillon des contrats en cours.
Au cours des trois dernières années, la DG "Recherche" n'a cessé d'accroître le nombre de contrôles sur place ainsi que le nombre de contrats de RDT contrôlés tous programmes confondus. Le tableau ci-dessous, qui se fonde sur les chiffres publiés chaque année dans le rapport de la Cour des comptes, confirme cette augmentation régulière.
>EMPLACEMENT TABLE>
Depuis 1999, la DG "Recherche" fonde ses plans de contrôle sur une procédure de sélection utilisant une nouvelle méthode d'analyse des risques. Celle-ci s'appuie sur les résultats des contrôles antérieurs, sur des contrats à contrôler ainsi que sur les actions communautaires dans les pays participant aux activités de recherche. Elle tient également compte des contrôles sur demande. De plus, la mise en oeuvre d'un nouvel accord-cadre conclu avec une société d'audit externe viendra renforcer notablement ces efforts. La Commission a d'ores et déjà transmis un premier lot de 100 contrôles à ce contrôleur externe, ce qui permettra d'accroître la capacité de contrôle des contrôleurs internes. Cela permettra également à la Commission d'atteindre ses objectifs en matière de contrôle des contractants.
En ce qui concerne la DG "Agriculture", elle a concentré ses efforts sur des cas bien précis, pour lesquels des interrogations se sont faites jour dans le suivi des projets. Cette approche ciblée s'est avérée particulièrement efficace pour détecter des irrégularités. Aux contrôles qu'effectue la DG "Agriculture", il y a lieu cependant d'ajouter aussi ceux que mène à sa demande la DG "Contrôle financier".
Il convient de noter que, au moins 80 % des participants aux projets gérés par la DG "Agriculture", sont également partenaires de contrats que gère la DG "Recherche". La DG "Agriculture" tire ainsi parti pour ses propres contrats des contrôles qu'effectue la DG "Recherche" et qui portent sur une série de projets gérés par le même organisme.
Enfin, la DG "Pêche" a effectué dans les trois dernières années 18 missions de contrôle sur place et vérifié 95 contrats de recherche. Compte tenu des disponibilités de temps et de personnel, la DG "Pêche" essaye d'organiser une mission de contrôle dans chaque État membre tous les deux ans, de répondre à la demande de la DG "Contrôle financier" et de visiter, cas par cas, tous les contractants dont les rapports présentent un problème évident. Le nombre de projets financés, ainsi que le montant de l'aide communautaire octroyée, sont pris en considération lors du choix de l'institut à visiter. La DG "Pêche" envisage très prochainement de faire appel aux services de l'entreprise d'audit externe avec laquelle la DG "Recherche" a signé un contrat-cadre.
103. Chaque contrat de recherche fixe des conditions explicites en matière de rapports, de contrôle (y compris les visites sur place) et de mesures de correction. Le cas échéant, la Commission engage des actions spécifiques à l'encontre des contractants d'un projet de recherche, individuellement ou collectivement. La Commission tient registre de telles actions dans les dossiers de contrat.
104. En ce qui concerne la répartition des tâches et des responsabilités entre les services gestionnaires et les services d'audit, il convient de signaler que l'unité chargée de l'audit émet dans un rapport un avis à la suite d'un contrôle sur place. Elle transmet cet avis à tous les services ordonnateurs par l'intermédiaire d'un réseau de correspondants pour l'audit. Lors de la finalisation des rapports de contrôle, l'unité d'audit entretient des contacts avec les services ordonnateurs concernés. Il appartient ensuite à ces services de mettre en oeuvre les recommandations formulées. Il convient de signaler que les services d'audit de toutes les DG participantes au programme-cadre de recherche obtiennent un extrait du rapport.
Les cas mentionnés sont au nombre de trois. La Commission a entièrement mis en oeuvre les conclusions de l'audit lors du remboursement des coûts afférents aux projets concernés, pour deux cas. Pour le dernier, l'audit de la Commission a mené à la résiliation en 1999 de l'accord particulier avec le contractant.
Recouvrements
105. Les services ordonnateurs émettent de nombreux ordres de recouvrement (182 pour la période auditée), qu'ils transmettent ensuite au comptable. Les services entretiennent des contacts réguliers avec le comptable sur l'ensemble de ces cas.
106. La Cour mentionne que trois dossiers représentent 92 % d'un total de 3,4 millions d'euros restant à recouvrer. Les dossiers en question sont en cours d'examen par le service juridique de la Commission depuis juillet 1996 et août 1997.
Projets de démonstration du programme AIR dans le domaine "Non alimentaire"
107. La Commission reconnaît avoir rencontré des problèmes de gestion en ce qui concerne certains des projets de démonstration du programme AIR (PC3).
Au terme de travaux préliminaires financés en tant qu'"action de préparation, d'accompagnement et de soutien" (APAS), les services de la Commission ont consacré un effort particulier à la gestion de ces projets en organisant notamment un suivi scientifique par les deux directions générales chargées de la cogestion des projets, des séminaires à mi-parcours pour 6 des projets (l'un a été interrompu à l'initiative des services de la Commission) et une journée de présentation des résultats finals des projets. La Commission a pris ces initiatives dans le but de promouvoir l'exploitation des résultats en réunissant producteurs, utilisateurs et scientifiques, qui partagent tous le même intérêt de voir se développer un secteur non alimentaire européen pour s'adapter aux effets de la réforme de la PAC.
La Commission a pleinement tiré les enseignements de l'approche adoptée pour ces projets de démonstration dans le cadre du PC3 et s'en est inspirée pour organiser le volet démonstration des programmes des sciences du vivant du PC4.
108. Les principes et les procédures appliqués pour la sélection de ces projets étaient identiques à ceux retenus pour les projets de recherche AIR: les propositions classées B étaient des propositions de "bonne" qualité générale, répondant de ce fait à toutes les conditions d'éligibilité en vue d'un financement. Dans des cas dûment justifiés, la Commission accorde une prolongation du contrat afin d'optimiser les débouchés de la recherche et de garantir la pleine exécution du contrat.
110. En ce qui concerne le capital des GEIE, il s'agit d'un instrument créé par un règlement du Conseil de 1983 et directement rattaché au droit communautaire. En contrepartie de la pleine capacité juridique, et en cas de défaillance, les membres du GEIE répondent des dettes du groupement de manière indéfinie et solidaire à l'égard de tiers. Ce principe de responsabilité solidaire et indéfinie est d'ordre public.
Conclusion
111 et 114. La Commission gère les programmes de recherche, dont le programme FAIR, avec rigueur. Des règles strictes et des critères établis par l'autorité législative encadrent les principales étapes de l'évaluation, de la sélection, de la gestion et du suivi des projets de recherche. Les trois services chargés de la mise en oeuvre du programme FAIR ont coordonné leurs efforts durant de nombreuses années, notamment dans les domaines de la planification des appels à propositions, de l'évaluation et la sélection des projets, de la négociation des contrats et de leur suivi. La Commission pourra renforcer davantage cette coordination au cours du PC5, notamment à la suite de la récente réorganisation des services et de la création des groupes de directeurs.
La Commission attache une grande importance à l'adaptation de ses structures et des moyens de sa gestion au travers de l'évolution de la politique de recherche. Cela est également vrai pour le programme FAIR du PC4, pour lequel les experts extérieurs chargés de son évaluation ont salué son efficacité. Par ailleurs, les services de la Commission opèrent un suivi régulier et détaillé des moyens financiers destinés à la gestion des programmes de recherche et en informent l'autorité budgétaire.
112. La Commission a élaboré des indicateurs pour les besoins du suivi annuel dès 1995, qu'elle a ensuite affinés pour couvrir également des besoins en matière de résultats et d'impacts. La Commission a prévu une large enquête sur les résultats et impacts des programmes dans le cadre de l'évaluation de 1999.
113. En ce qui concerne la coordination avec les autres politiques communautaires, des contacts réguliers existent entre les services concernés. La Commission reconnaît toutefois que des efforts sont encore nécessaires pour améliorer, en partenariat avec les États membres, la coordination au niveau des projets individuels financés par la Communauté.
116. La qualité et l'indépendance des experts chargés de l'évaluation des propositions de projets de recherche sont au coeur des programmes-cadres de recherche. La Commission a renforcé cet aspect de la gestion des programmes lors du PC5, notamment au travers d'un manuel d'évaluation commun. La Commission, chargée de la gestion des programmes, opère en toute indépendance, et sur la base de critères connus, pour sélectionner les projets pouvant bénéficier d'un financement communautaire.
117. C'est notamment à la lumière de l'évaluation et des enseignements des programmes écoulés que la Commission adopte les modèles de contrats pour les projets de recherche. C'est ainsi que, lors de la préparation du PC5, la Commission a mené une réflexion de fond sur un grand nombre de dispositions contractuelles, plus particulièrement dans le domaine de l'éligibilité des coûts. Ces réflexions ont toujours eu pour but de maintenir ou renforcer la protection des intérêts financiers de la Communauté. Pour l'avenir, la Commission examinera attentivement des suggestions faites par la Cour des comptes dans son rapport, par exemple la certification des coûts éligibles par une autorité habilitée.
118. En conclusion, la Commission rappelle que le programme FAIR a mobilisé des milliers de participants autour de plus de 1500 projets ayant un impact important par rapport aux objectifs du programme. Les experts indépendants chargés de l'évaluation du programme FAIR ont reconnu à de nombreuses reprises son efficacité. Le rapport de la Cour comporte de nombreuses constatations permettant à la Commission d'alimenter la réflexion continue sur l'amélioration de la gestion des programmes de recherche, plus particulièrement ceux dans le domaine de la recherche agricole. La Commission prend également toutes les mesures nécessaires pour vérifier les cas individuels pointés par la Cour et apporter les corrections requises dans les meilleurs délais.

Fin du document

Document livré le: 14/07/2000

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