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Document 300Y0221(01)

Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé:
[ 11.50.20 - Assistance financière et économique ]
[ 01.60.60 - Contrôle financier ]

300Y0221(01)
Rapport spécial nº 5/99 sur le programme Phare de coopération transfrontalière (1994 - 1998) accompagné des réponses de la Commission
Journal officiel n° C 048 du 21/02/2000 p. 0001 - 0024



Texte:

Rapport spécial n° 5/99
sur le programme Phare de coopération transfrontalière (1994 - 1998) accompagné des réponses de la Commission
(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
(2000/C 48/01)


TABLE DES MATIÈRES
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Introduction
1. Le présent rapport vise à évaluer l'incidence du programme Phare de coopération transfrontalière au cours des cinq premières années de sa mise en oeuvre (1994 - 1998) et à évaluer l'efficacité de sa gestion, notamment du point de vue de sa coordination avec le programme Interreg et avec les mesures de cofinancement nationales.
2. Les objectifs du programme de coopération transfrontalière sont définis comme suit dans la réglementation(1):
a) aider les régions des pays Phare adjacentes à l'Union européenne (UE) à vaincre leurs problèmes de développement spécifiques, dans l'intérêt des populations locales et selon des modalités compatibles avec la protection de l'environnement;
b) promouvoir la création et le développement de réseaux de coopération de part et d'autre de la frontière.
3. Au vu de ces objectifs, ce qui distingue le programme de coopération transfrontalière du programme Phare général, qui concerne en priorité les interventions au plan national, notamment pour le développement de grandes infrastructures de communication nationales et internationales, est qu'il est principalement destiné à améliorer les conditions économiques et sociales ainsi que les contacts dans les régions frontalières.
4. Le programme de coopération transfrontalière a été conçu pour développer, aux frontières extérieures de l'UE, le type de coopération transfrontalière que le programme Interreg, financé par les Fonds structurels de l'UE, favorisait déjà à l'intérieur des frontières de l'Union européenne(2). Les subventions accordées en vertu du programme devaient donc bénéficier à des régions frontalières des pays Phare pour cofinancer des projets conjoints réalisés avec les régions frontalières adjacentes de l'UE éligibles aux financements du programme Interreg.
5. Au total, 820 Mio ECU ont été engagés au cours des cinq premières années du programme. Ce montant représente approximativement 18 % du total des fonds engagés au titre du programme Phare pour la période 1994 - 1998. Les fonds du programme de coopération transfrontalière ont été alloués aux domaines d'intervention repris au tableau 1. Une analyse plus détaillée par pays et par secteur figure à l'annexe I. Une carte des régions éligibles au programme de coopération transfrontalière est fournie à l'annexe II.
Tableau 1
Analyse de la mise en oeuvre du programme Phare de coopération transfrontalière par domaine d'intervention au 31 décembre 1998
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6. L'audit a été effectué en 1998. Il a comporté des missions en République tchèque, en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, en Pologne et en Slovénie. Pour les autres pays Phare éligibles(3), des contrôles sur pièces ont été effectués. Les projets ayant fait l'objet de contrôles sur place représentaient environ 56 % du total des décaissements de l'ensemble du programme de coopération transfrontalière à la date du 31 décembre 1998 (voir annexe III). Le critère déterminant pour la sélection des projets devant faire l'objet d'un contrôle sur place était qu'il devait s'agir d'opérations de plus de 0,5 Mio ECU, dont la mise en oeuvre était commencée.
7. En novembre 1998, la Commission a publié une évaluation du programme de coopération transfrontalière sur la base de ses composantes polonaise, tchèque et bulgare. Cette évaluation devait permettre d'identifier les raisons du retard constaté dans la mise en oeuvre du programme. Bien que la Cour partage de nombreuses conclusions du rapport d'évaluation, elle considère que celles-ci auraient dû insister davantage sur les effets du programme ainsi que sur sa gestion par la Commission.
Résumé des observations de l'audit
8. Bien qu'un montant de 820 Mio ECU ait été engagé au titre du programme, fin 1998 celui-ci n'avait eu qu'une incidence limitée au niveau des projets. Cette situation était due à la fois au manque de projets ayant une incidence transfrontalière qui étaient prêts à être mis en oeuvre au moment où les fonds ont été engagés, et aux retards accusés dans la mise en oeuvre des projets approuvés (voir points 16 - 55). Néanmoins, le programme de coopération transfrontalière a déjà une incidence positive au niveau institutionnel, en ce sens qu'il renforce les réseaux de coopération transfrontalière (voir point 63) et contribue, dans la plupart des pays, à préparer les autorités locales des régions frontalières à la gestion des Fonds structurels de l'UE (voir point 57). Dans la majorité des pays, le programme de coopération transfrontalière a également mobilisé un cofinancement national (voir point 64).
9. La mise en oeuvre du programme Pologne-Allemagne est très avancée, mais l'un des principaux problèmes que devait résoudre ce programme, à savoir les longs délais d'attente aux postes frontières, subsiste (voir points 17 - 22). Les programmes Albanie-Grèce, Albanie-Italie (voir point 33), Bulgarie-Grèce (voir points 29 - 31 et 47) et République slovaque-Autriche (voir point 26) ont tous connu des difficultés considérables.
10. Les problèmes de mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière sont en partie imputables au volume excessivement important (150 Mio ECU) des crédits alloués par le Parlement européen dès le lancement du programme (voir point 67). Lors de la répartition de ces crédits entre les différents pays Phare, la Commission n'a pas assez tenu compte de la capacité d'absorption propre à chacun de ces pays pour les projets de coopération transfrontalière (voir points 71 - 72). La Commission a eu pour politique d'engager l'intégralité des crédits, même si le degré de préparation des projets est encore insuffisant ou s'ils n'ont qu'une incidence limitée aux niveaux transfrontalier et régional (voir point 73).
11. L'incidence du programme de coopération transfrontalière a été réduite du fait de l'harmonisation très limitée avec le programme Interreg. Les projets conjoints sont restés très rares. Cette situation est principalement due à l'absence d'harmonisation des procédures relatives aux programmes Interreg et Phare (voir points 68 - 70).
12. Les projets de coopération transfrontalière ont eu une portée très étendue et ont souvent empiété, principalement dans les pays qui ne disposent que de capacités de gestion administrative limitées au niveau régional, sur le contenu des projets financés au titre des programmes Phare nationaux. Une priorité insuffisante a été accordée aux projets qui bénéficient surtout aux populations des régions frontalières. Le programme de coopération transfrontalière devrait plus largement se concentrer sur des projets de taille relativement réduite ayant une forte incidence locale/régionale et transfrontalière et ce, afin de servir les intérêts des régions frontalières de façon appropriée. En dépit du fait que les nouvelles orientations de la Commission concernant la mise en oeuvre du programme Phare aient prévu une taille minimale de 2 Mio ECU pour les projets, les dispositifs de financement de petits projets devraient être davantage utilisés, et un mécanisme de financement commun géré conjointement par les autorités locales des régions adjacentes de l'UE et des régions frontalières des pays Phare devrait notamment être créé (voir points 54 et 91).
13. De nouvelles mesures devraient être prises dans les pays Phare pour décentraliser la mise en oeuvre. Les fonds du programme de coopération transfrontalière devraient être alloués au niveau régional et sur une base pluriannuelle. Les eurorégions(4) devraient se voir confier davantage de responsabilités dans la coordination des projets (voir points 54 et 81).
14. Les procédures de mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière étant plus décentralisées que celles des programmes Phare nationaux, la Commission devrait envisager de procéder à une décentralisation comparable de la gestion de ce programme, tout en s'assurant que ses délégations disposent d'un personnel qualifié, notamment en ce qui concerne les ingénieurs (voir points 76 - 78).
15. Compte tenu des résultats obtenus sur le plan institutionnel et si la Commission parvient à remédier aux insuffisances qui ont réduit les effets du programme principalement au niveau des projets, les perspectives concernant le renouvellement du financement du programme de coopération transfrontalière sont favorables (voir points 94 - 97).
Incidence du programme Phare de coopération transfrontalière
Incidence par secteur
Transports et communications
16. Comme l'indique le tableau 1, pratiquement la moitié des fonds du programme de coopération transfrontalière a été consacrée à des projets dans le domaine des transports et des communications.
Projets de coopération transfrontalière Pologne-Allemagne dans le domaine des transports
17. Dans le cadre du programme de coopération transfrontalière Pologne-Allemagne, un montant de 115 Mio ECU a été engagé en faveur du secteur des transports, principalement pour améliorer les infrastructures et les routes d'accès à plusieurs postes frontières importants entre la Pologne et l'Allemagne. Ces projets avaient pour objectif de s'attaquer aux longs délais d'attente à la frontière, en particulier pour le trafic de marchandises mais également pour le trafic local, problème qui s'était manifesté en raison de la croissance des échanges commerciaux enregistrée à partir de 1990(5). Ainsi, en 1994, les délais d'attente à la frontière germano-polonaise étaient de l'ordre de 30 heures pour les camions.
18. En dépit du fait que ces projets correspondaient à une nécessité hautement prioritaire pour la région frontalière germano-polonaise, leur incidence a été limitée en raison à la fois des retards accumulés par les autorités polonaises et la Commission dans la passation des marchés relatifs aux travaux à entreprendre, et de facteurs imputables à une gestion inadéquate des postes frontières, au mauvais état du réseau routier polonais et à des restrictions de type environnemental. Par conséquent, en 1998, les énormes délais d'attente existaient toujours, surtout pour les camions.
19. Le programme 1994 prévoyait le cofinancement (5,5 Mio ECU) d'un nouveau terminal de marchandises au principal poste frontière, à savoir celui de Swiecko-Francfort-sur-l'Oder. Le financement Phare de coopération transfrontalière (15 %) est venu compenser la défaillance des autorités polonaises, qui avaient épuisé leurs propres ressources financières pour le terminer. Le projet a été achevé à la mi-1995 grâce à l'application de procédures accélérées. Il a permis de réduire les délais d'attente à la frontière pour les camions de 36 à 10 - 12 heures, mais ces délais sont encore importants et considérablement plus longs que l'objectif fixé, à savoir 30 minutes. Bien que la persistance des délais d'attente soit due en partie à la croissance du trafic à ce poste frontière, la longueur des procédures de dédouanement est également imputable à d'autres facteurs, tels que l'affectation d'un nombre insuffisant de fonctionnaires des douanes au terminal et l'incapacité des autorités polonaises à construire une route d'accès spéciale reliant la frontière au terminal.
20. Le délai nécessaire à l'achèvement de deux autres projets importants concernant les postes frontières de Gubin (20,8 Mio ECU) et d'Olszyna (15 Mio ECU), également financés au titre du programme de coopération transfrontalière Pologne-Allemagne de 1994, a été beaucoup plus long que prévu. Alors que dans le protocole de financement, la fin des travaux était fixée au mois de décembre 1996, le projet d'Olszyna n'a été terminé qu'en octobre 1998, tandis que la date d'achèvement du projet Gubin a été reportée à mai 1999. Les retards constatés sont principalement dus aux délais excessifs qui ont été nécessaires aux autorités polonaises et à la Commission pour établir la documentation relative aux appels d'offres et attribuer les marchés. Les délais d'attente à ces deux postes frontières étaient également de l'ordre de dix heures. En novembre 1998, Swiecko, Gubin et Olszyna faisaient partie des six postes frontières pour lesquels les délais d'attente étaient les plus longs d'Europe(6).
21. Deux autres projets terminés à Kolbaskowo (10 Mio ECU) et à Osinow Dolny (1,2 Mio ECU) ont amélioré les routes d'accès aux postes frontières. Cependant, l'utilité du projet d'Osinow Dolny a été réduite, parce que, pour des raisons environnementales et contrairement à ce qui était prévu dans le protocole de financement, les autorités allemandes n'ont pas ouvert l'accès du poste frontière aux camions. Cette restriction appliquée aux camions menace également de réduire l'incidence des améliorations de grande envergure apportées à la route reliant le poste frontière de Kostrzyn à Gorzow Wielkopolski et qui font actuellement l'objet d'un financement de 9,4 Mio ECU. Les projets ayant été sélectionnés par un comité mixte, germano-polonais, de programmation et de surveillance, on aurait pu s'attendre à ce que de telles restrictions soient prises en considération dès l'origine du projet(7).
22. L'incidence des améliorations apportées aux postes frontières se voit encore réduite par d'autres facteurs:
a) pratiquement la moitié des camions qui franchissent la frontière germano-polonaise sont en transit vers des pays situés à l'est de la Pologne(8) et accusent d'importants retards à sa frontière orientale(9);
b) le caractère peu développé et l'état de délabrement du réseau routier polonais. En 1997, seuls 24 % des routes principales de Pologne étaient dans un état satisfaisant(10);
c) l'amélioration de l'état physique des infrastructures aux postes frontières n'a pas été accompagnée de l'amélioration correspondante de la gestion de ces postes frontières(11).
23. Des fonds importants sont également utilisés dans le cadre du programme de coopération transfrontalière pour financer la construction de voies de contournement autour de plusieurs villes de Pologne [Zielona Gora (3,3 Mio ECU), Jelenia Gora (3,8 Mio ECU), Gorzow (10 Mio ECU) et Pniewy (3,1 Mio ECU)]. Bien que ces projets aient une utilité propre puisqu'ils permettent de faciliter la circulation, la distance de 50 à 150 km qui sépare ces villes de la frontière suppose une incidence directe limitée du point de vue transfrontalier. Par conséquent, il eût été plus approprié de les financer dans le cadre du programme Phare national.
Projets de coopération transfrontalière République tchèque-Allemagne dans le domaine des transports
24. Dans le cadre du programme de coopération transfrontalière République tchèque-Allemagne, un montant de 28,3 Mio ECU a été engagé en faveur du secteur des transports. Le principal projet de coopération transfrontalière mis en oeuvre à ce jour portait sur la modernisation de la gare de Cheb (12,9 Mio ECU), le second poste frontière en importance situé sur la voie ferrée entre la République tchèque et l'Allemagne. Ce projet reposait à l'origine sur un accord passé entre les sociétés allemande et tchèque des chemins de fer pour donner la priorité à l'amélioration de la ligne Nuremberg-Prague. La décision prise par la société allemande des chemins de fer (Deutsche Bahn) en avril 1996 de s'intéresser plutôt à la ligne Nuremberg-Dresde s'est traduite par un trafic moins important que prévu au niveau de Cheb (voir carte n° 1). Le financement Phare a entraîné une surcapacité considérable: la capacité en nombre de trains a été accrue de 32 % alors que ce nombre est resté identique. La capacité de triage s'est accrue de 42 % mais le nombre de wagons de marchandises concerné a en réalité chuté de 12 % de 1995 à 1997.
Projets de coopération transfrontalière République tchèque-Autriche, Slovénie-Autriche et Slovaquie-Autriche dans le domaine des transports
25. Le programme de coopération transfrontalière a eu une incidence limitée sur le secteur des transports dans le cadre des programmes élaborés entre les pays Phare et l'Autriche, en dépit de la priorité accordée à ce secteur dans les programmes indicatifs pluriannuels des pays Phare pour les années 1995 - 1999. Dans le cadre du programme pluriannuel de coopération transfrontalière République tchèque-Autriche de 30 Mio ECU, le principal projet financé dans le secteur des transports porte sur la construction d'une piste cyclable de 52 km (1,7 Mio ECU) dans la région de Lipno pour établir une liaison avec le réseau de pistes cyclables
Carte n° 1
Lignes de chemin de fer dans la région frontalière germano-tchèque
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autrichien. Bien que ce projet soit susceptible de favoriser le tourisme dans la région, il n'apporte aucune contribution au programme de coopération transfrontalière quant à la résolution des problèmes du secteur des transports tels que présentés dans le programme indicatif pluriannuel République tchèque-Autriche. Celui-ci indiquait que "pour favoriser la réhabilitation de la région rurale frontalière, il est essentiel de reconstruire, de moderniser et d'étendre le réseau routier... et... ferroviaire... et de moderniser la liaison entre les réseaux de transports tchèque et autrichien dans la région frontalière "(12).
26. Les projets de transport du programme Slovénie-Autriche se limitaient également en grande partie aux pistes cyclables, en dépit du fait que le programme indicatif pluriannuel donnait la priorité à la modernisation des postes frontières et au réseau routier correspondant. En Slovaquie, les effets de deux projets de construction, terminés en 1998 et concernant de nouveaux postes frontières avec l'Autriche (0,4 Mio ECU), sont encore hypothétiques car les deux pays doivent toujours parvenir à un accord quant à l'ouverture des frontières aux endroits envisagés. Comme dans le cas du projet cité au point 21 ci-dessus, on aurait pu s'attendre à ce que de telles questions soient résolues au niveau du comité mixte de programmation et de surveillance préalablement à la décision de financement.
Programmes de coopération transfrontalière Bulgarie-Grèce, ARYM-Grèce, Albanie-Grèce et Albanie-Italie dans le domaine des transports
27. Pour les programmes de coopération transfrontalière que l'Albanie, la Bulgarie et l'ARYM avaient en commun avec la Grèce, ainsi que pour le programme Albanie-Italie, les trois quarts environ des fonds ont été consacrés à l'amélioration de l'infrastructure routière/ferroviaire, principalement le long des "corridors de Crète "(13) traversant ces pays (voir le tableau 2 ci-dessous). Ces projets de coopération transfrontalière sont destinés à assurer la jonction avec les nouvelles infrastructures développées en Grèce ainsi qu'en Italie et partiellement financées par le programme Interreg.
28. Fin 1998, la mise en oeuvre de ces programmes était très limitée, principalement en raison du peu de travaux préparatoires réalisés au moment où les projets ont été sélectionnés par la Commission pour un financement au titre du programme de coopération transfrontalière et en raison des faibles capacités de gestion des autorités nationales et régionales. Les projets sélectionnés étaient généralement des projets d'infrastructure importants au niveau national, mais qui ne bénéficiaient que dans une moindre mesure aux populations des régions frontalières elles-mêmes. Dans plusieurs cas, l'estimation de la rentabilité économique des projets est soit inférieure au taux fixé dans les critères d'éligibilité au concours financier de la Commission, soit très incertain(14).
29. En Bulgarie, le programme de coopération transfrontalière avec la Grèce a fait l'objet à la mi-1997 d'une réorientation majeure convenue d'un commun accord entre la Commission, la Grèce et la Bulgarie cela en vue d'affecter les fonds principalement à l'amélioration de la principale voie de communication routière et ferroviaire du corridor de transport reliant la frontière grecque au sud-ouest de la Bulgarie à Dupnica, 130 km plus au nord. Dupnica se trouve à environ 30 km en dehors de la région frontalière éligible à l'aide du programme de coopération transfrontalière. Les travaux de construction de ces projets ne devaient commencer qu'en 1999, soit cinq ans après l'adoption du programme de coopération transfrontalière.
30. Le taux interne de rentabilité (TIR) du projet ferroviaire, calculé en 1994 sur la base d'estimations de coûts (16 Mio ECU) réalisées par les autorités bulgares ne devait atteindre que 3,71 %. Le budget du projet a par la suite été porté à 32,2 Mio ECU, ce qui a encore réduit le TIR. La Commission est le seul contributeur, bien que l'on eût pu s'attendre à ce qu'un projet aussi important soit cofinancé par une institution financière internationale.
Tableau 2
Fonds du programme de coopération transfrontalière alloués aux projets de transport dans la région des Balkans (1994 - 1998)
>EMPLACEMENT TABLE>
Le projet ferroviaire ne profite aux populations de la région frontalière que dans une mesure limitée(15).
31. De même, le projet routier (25 Mio ECU) longeant le même corridor n'a qu'un intérêt réduit pour la région frontalière proprement dite, en dépit du caractère inadapté du réseau routier dans la région(16). En effet, les travaux de réhabilitation ne concernent pas les 20 premiers kilomètres de route à partir de la frontière, le trafic y étant de faible intensité.
32. Dans l'ARYM, le programme de coopération transfrontalière a également fait l'objet d'une réorientation pour affecter environ 80 % des fonds alloués au programme indicatif pluriannuel 1996 - 1999 à l'amélioration de la route Skopje-Salonique. La justification économique des travaux d'amélioration est faible. En 1998, la Banque européenne d'investissement a estimé que le TIR se situait entre 5 % et 9 % en fonction de l'évolution politique en République fédérale de Yougoslavie. Le principal tronçon est distant de la frontière de 48 km à 66 km, ce qui réduit l'incidence transfrontalière de ces travaux.
33. Dans le cadre des programmes de coopération transfrontalière de l'Albanie avec l'Italie et la Grèce, environ 70 % (64,6 Mio ECU) des fonds du programme de coopération transfrontalière pour les années 1994 - 1998 ont été alloués à la réhabilitation des principales routes nationales, notamment des routes menant vers les ports. Le financement accordé au titre du programme de coopération transfrontalière et la dotation du programme Phare national (18 Mio ECU) participent à un effort global consenti par les donateurs, dont Phare est le plus important, pour rassembler des fonds destinés à sortir l'infrastructure routière du pays de l'état de délabrement dans lequel elle se trouve. Cependant, les premiers travaux de construction n'ont débuté qu'en 1998 et ont été considérablement retardés. L'utilisation, pour les mêmes projets, de fonds relevant à la fois de la coopération transfrontalière et du programme Phare national indique que ces projets ne s'inscrivent pas exclusivement dans le cadre de la coopération transfrontalière.
Projets de coopération transfrontalière des États baltes dans le domaine des transports
34. Dans les États baltes, la plupart des fonds alloués au secteur des transports étaient destinés à améliorer les infrastructures portuaires (11,4 Mio ECU). La construction d'une tour de contrôle (1,5 Mio ECU) pour les services d'aide au trafic maritime (STM) de Lettonie devait être achevée début 1999. La nécessité de renforcer la sécurité dans le secteur du transport maritime est soulignée dans l'avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la Lettonie à l'Union européenne(17). Le projet a été considérablement retardé en raison de la modification de ses objectifs, de l'expérience limitée des autorités lettones pour la mise au point de la documentation détaillée relative à la conception du projet et à l'appel d'offres relatif au marché, ainsi qu'en raison du paiement tardif de l'avance au contractant par la Commission.
35. En Lituanie, le programme de coopération transfrontalière sert à financer l'amélioration du terminal de ferry-boats de l'unique port du pays, Klaipeda (5 Mio ECU). Après avoir connu des retards considérables, causés principalement par l'insuffisance des prestations du contractant et les retards de paiement accusés par la Commission, ce projet devait également être achevé début 1999. Étant donné la croissance significative du trafic de marchandises qui est attendue, le projet en question se justifie d'un point de vue économique. Cependant, des projets similaires entrepris en Estonie et en Lettonie ont manifestement été financés au moyen de prêts obtenus auprès d'institutions financières internationales. La question se pose donc de savoir si les subventions octroyées au titre du programme de coopération transfrontalière doivent être utilisées pour financer des projets de nature purement commerciale (voir point 65).
Projets de coopération transfrontalière dans le domaine des télécommunications
36. En Lituanie et en Albanie, des fonds du programme de coopération transfrontalière ont été utilisés pour financer des projets dans le domaine des télécommunications. En Lituanie, l'installation d'un réseau de câbles à fibres optiques dans la région de Klaipeda a bénéficié de subventions (2,7 Mio ECU) dans le cadre d'un projet national de plus grande envergure principalement financé par un prêt de la BERD (35 Mio USD). Le projet financé par Phare se trouve, à raison de 60 %, en dehors des régions éligibles au programme de coopération transfrontalière. L'importance de l'incidence transfrontalière du projet est en réalité secondaire. En Albanie, une liaison sous-marine de télécommunication à fibres optiques de 500 km avec la Grèce au sud et avec la Croatie au nord a bénéficié d'un cofinancement de 1,7 Mio ECU. La liaison avec la Croatie n'était pas éligible au financement du programme de coopération transfrontalière étant donné que l'Albanie n'a pas de programme de coopération transfrontalière avec la Croatie et que, en outre, la participation de la Croatie au programme Phare a été suspendue.
Environnement
Projets de coopération transfrontalière relatifs à l'environnement dans la région de la mer Baltique
37. L'environnement a été le principal secteur à bénéficier de fonds au titre du programme de coopération transfrontalière en Estonie et en Lettonie et constitue également un domaine important des programmes de coopération transfrontalière de la Pologne et de la Lituanie. Les projets ont pour principal objectif l'assainissement de la mer Baltique, polluée dans une très large mesure par les États baltes, la Pologne et la Russie.
38. Bien que ce domaine constitue une question transfrontalière hautement prioritaire, la modestie des moyens disponibles en comparaison de l'importance des besoins ne peut laisser espérer qu'une incidence limitée(18) de ce programme de coopération transfrontalière. En outre, l'incidence du programme sur la période 1994 - 1998 a encore été réduite du fait des retards accusés dans sa mise en oeuvre, surtout dans les États baltes. Ces retards sont principalement imputables au manque d'expérience des administrations locales et à un suivi insuffisant des programmes par la Commission jusqu'à ce qu'elle crée, fin 1996, des unités de gestion du programme dans les États baltes. Jusqu'à cette date, le suivi des projets relevait directement des services centraux de la Commission, mais on ne dispose d'aucun élément attestant que les projets ont fait l'objet de visites sur place de la part de ses fonctionnaires.
39. En Lettonie, le programme de coopération transfrontalière a financé, à hauteur de 1,9 Mio ECU, les travaux d'achèvement d'une canalisation destinée à acheminer les eaux usées de Jurmala à Riga afin qu'elles y soient traitées conformément aux normes de l'UE au lieu d'être déversées directement dans la mer Baltique. Jurmala, une ville de 60000 habitants située sur la côte balte, produit approximativement 3 % des eaux usées de Lettonie. Grâce à l'utilisation de ressources budgétaires nationales jusqu'à épuisement des fonds, le projet avait été exécuté à environ 80 % sur la période 1989 - 1993. La partie du projet qui devait être exécutée au titre du programme de coopération transfrontalière a été achevée en 1998, avec deux ans de retard, principalement à cause des mauvaises prestations du consultant responsable de l'établissement de la documentation relative à l'appel d'offres, et de l'absence d'orientations adéquates de la part de la Commission en matière d'évaluation des soumissions pour les marchés de travaux, qui a entraîné l'annulation du premier appel d'offres.
40. Le programme de coopération transfrontalière a aussi financé un projet (1,8 Mio ECU) de collecte des déchets dangereux de la Lettonie. Ce projet a été achevé vers la fin 1998, également avec deux ans de retard. Dans ce cas, le retard accusé était essentiellement imputable à la mauvaise qualité de l'étude de faisabilité réalisée par le consultant et à la conclusion tardive des contrats de travaux en l'absence d'orientations de la Commission en la matière. Le projet ne couvrait que 800 t de déchets, ce qui correspondait à la quantité de déchets estimée pour l'ensemble du pays dans l'étude de faisabilité financée par Phare. En 1998, la quantité totale de déchets s'est avérée être de 2000 t. En outre, lors de l'audit de la Cour (juin 1998), aucune disposition n'avait été prise pour l'incinération des déchets collectés.
41. Un projet similaire de gestion des déchets dangereux est financé en Estonie (2,4 Mio ECU), aucun dispositif du genre n'ayant existé auparavant. La première phase, à savoir la construction de deux centres de ramassage, devait être achevée début 1999, avec deux ans de retard, en grande partie à cause d'interventions politiques locales, du manque d'expérience des autorités locales et de l'absence d'orientations de la part de la Commission pour la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière. Comme en Lettonie, le problème de l'incinération des déchets collectés restait à résoudre.
42. En Lituanie, un projet est financé dans le but d'améliorer la station d'épuration des eaux usées de la station balnéaire de Palanga (1,2 Mio ECU), où la pollution de la mer Baltique atteint des niveaux cinq à sept fois supérieurs aux normes de l'Union européenne. La Commission n'ayant appris que tardivement que les travaux et équipements qui devaient être financés au titre du programme de coopération transfrontalière l'avaient déjà été en partie par les autorités lituaniennes, elle a dû procéder à une réorientation majeure de sa contribution au projet, qui a retardé de trois ans sa mise en oeuvre.
43. En Pologne, bien que quelque 40 projets environnementaux aient été financés au titre du programme de coopération transfrontalière à partir de 1995, seuls quelques-uns étaient achevés fin 1998. La majorité de ces projets portent sur la construction ou la modernisation de stations d'épuration des eaux usées. Alors que 75 % des 860 villes de Pologne sont équipées d'une station de traitement des eaux usées, 50 % de ces stations ont une capacité insuffisante(19). Le coût total estimé pour amener les systèmes d'épuration des eaux usées au niveau des normes de l'Union européenne est de 10300 Mio ECU, ce qui souligne une fois encore l'incidence limitée que peut avoir le programme de coopération transfrontalière(20).
44. Parmi les plus gros projets environnementaux de Pologne figuraient ceux des stations d'épuration des eaux usées de Gubin (3,3 Mio ECU) et de Szczecin (3,5 Mio ECU). Le projet de Gubin constitue un excellent exemple de coopération transfrontalière. La nouvelle station d'épuration sert non seulement à la ville de Gubin, mais également à sa jumelle allemande Guben sur l'autre rive de la Neisse(21), ce qui a réduit considérablement à la fois les investissements nécessaires à la mise en oeuvre du projet et les frais d'exploitation. Bien que le projet dans son ensemble ne fût pas terminé, la station d'épuration proprement dite a été inaugurée en mai 1998 et a permis une réduction significative de la pollution selon les normes de l'UE. En revanche, bien que le projet de Szczecin (coût total: 29,2 Mio ECU) ait été approuvé par la Commission en 1995, son exécution n'avait toujours pas commencé du fait des retards accusés au niveau de la finalisation du projet par le Conseil municipal de la ville de Szczecin.
Projets de coopération transfrontalière de la République tchèque dans le secteur de l'environnement
45. Les besoins de financement dans le secteur de l'environnement sont également énormes en République tchèque, le traitement des eaux usées exigeant à lui seul un montant estimé à 1400 Mio ECU(22). Les fonds du programme de coopération transfrontalière sont pour l'essentiel utilisés dans la région extrêmement polluée qu'est le nord de la Bohême, sur la frontière allemande, que traverse l'Elbe. Comme dans d'autres pays, l'incidence du programme a été réduite en raison de retards de mise en oeuvre et seuls cinq projets, tous financés sur le budget 1994, avaient été terminés fin 1998. Une cause majeure des retards enregistrés en République tchèque a été l'adoption d'une nouvelle loi nationale en matière de passation des marchés publics qui a entraîné la suspension de tous les appels d'offres Phare pendant douze mois, jusqu'en septembre 1997.
46. Le programme de coopération transfrontalière a ainsi financé la construction d'un collecteur (5,8 Mio ECU) destiné à acheminer les eaux usées de la ville d'Usti nad Labem (180000 habitants) vers une station d'épuration récemment construite et financée par les autorités tchèques dans la ville voisine de Nestemice. Il en est résulté une réduction sensible de la pollution de l'Elbe par la ville d'Usti en 1998. Le niveau global de pollution de l'Elbe dans la région est cependant resté pratiquement identique, en raison de l'importance de la pollution en amont, notamment en provenance de la ville de Prague. Un projet similaire pour la ville de Rumburk (14000 habitants), qui concerne aussi la ville allemande de Seifhennersdorf, a également été terminé en 1997. L'achèvement, en décembre 1997 à Nedjek, de la construction d'un vapoduc alimenté en chaleur par une industrie locale et financé au titre du programme de coopération transfrontalière (6,6 Mio ECU), a permis la fermeture d'une centrale de chauffage au lignite, réduisant fortement la pollution de l'air à cet endroit. Aucune information n'est toutefois disponible quant à l'importance de l'incidence transfrontalière de ce projet.
Projets de coopération transfrontalière dans le domaine de l'environnement en Albanie, en Bulgarie et dans l'ARYM
47. En Albanie, en Bulgarie et dans l'ARYM, en dépit des problèmes écologiques existants, le secteur de l'environnement n'a bénéficié que de peu de fonds en raison de la priorité donnée aux projets du secteur des transports. Le plus gros projet environnemental concerne une installation de retraitement et de stockage des déchets radioactifs sur le site nucléaire de Kozloduy en Bulgarie (3,7 Mio ECU). Ce projet ne se situe pas dans la région frontalière Bulgarie-Grèce, mais sur la frontière septentrionale de la Bulgarie avec la Roumanie, c'est-à-dire dans une région qui n'était pas éligible aux financements du programme de coopération transfrontalière au titre de la période 1994 - 1998.
Développement économique et des ressources humaines
48. Dans la plupart des pays, à l'exception principalement de la Hongrie, de la Slovaquie et de la Slovénie, les projets relatifs au développement économique et des ressources humaines ont bénéficié de relativement peu de fonds par comparaison avec les projets dans les domaines des transports et de l'environnement. En outre, la plupart des projets n'ont été financés qu'à partir de 1996, ce qui explique que leur mise en oeuvre n'ait pas encore été achevée. La faiblesse des aides consacrées au secteur reflète en partie les difficultés que pose l'identification des projets de ce type qui auront une incidence positive de part et d'autre de la frontière. Dans certains cas, les régions limitrophes se concurrencent mutuellement au plan économique, ce qui rend la question du financement de tels projets plus sensible.
49. Le projet le plus important dans ce domaine concerne la mise en place du "Collegium Polonicum" à Slubice sur la frontière polonaise, à l'initiative des universités de Francfort-sur-l'Oder et de Poznan et sur des fonds du programme de coopération transfrontalière (16 Mio ECU) et du programme Interreg (3,2 Mio ECU), ainsi qu'au moyen d'un cofinancement, par la Pologne, d'un montant d'environ 8,9 Mio ECU. L'objectif de ce "Collegium" est de promouvoir des actions conjointes de formation et de recherche dans le domaine des études allemandes, polonaises et européennes(23). Fin 1998, la construction de logements pour 267 étudiants, financée par le programme Phare, était achevée (4 Mio ECU sur les crédits 1994 du programme de coopération transfrontalière).
50. En Hongrie, des ressources substantielles ont été affectées à la promotion du tourisme au travers d'un réseau de pistes cyclables destiné à faire la jonction avec le vaste réseau autrichien. Un parc industriel transfrontalier était également en cours de construction à Szentgotthard-Heiligenkreuz (4,3 Mio ECU). Ces deux projets, décidés en 1995, n'étaient cependant pas encore terminés.
51. En Slovaquie, l'incidence d'un projet de parc industriel à Jarovce-Kittsee (0,5 Mio ECU) a été considérablement réduite. L'étude de faisabilité et l'élaboration du projet, portant initialement sur la construction d'un parc industriel de part et d'autre de la frontière austro-slovaque, n'ont pu être entreprises que du côté slovaque en raison d'un manque de coopération entre les deux pays.
Fonds pour petits projets
52. Un fonds a été créé dans la plupart des pays bénéficiaires du programme de coopération transfrontalière, afin de soutenir des petits projets portant sur des activités interpersonnelles et des activités de développement local dites "douces " (projets "soft").
53. Depuis 1996, ce type de projet devient la principale approche pour la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière dans la région balte. C'est ainsi que 12 Mio ECU ont été alloués à des projets de développement local dont le coût ne dépassait pas 100000 ECU, et auxquels participaient au moins une autorité locale des États baltes bénéficiaires du programme Phare et au moins une autorité locale de l'UE. La gestion du programme a été confiée à un contractant(24). Cependant, en raison de retards accusés par la Commission dans la définition des modalités de mise en oeuvre du programme, les premiers projets n'ont débuté qu'à la mi-1998.
54. À l'exception de l'Albanie, de la Bulgarie et de l'ARYM, des dispositifs de financement de petits projets ont également été instaurés dans les autres pays bénéficiaires du programme de coopération transfrontalière, mais pour des montants inférieurs à ceux de la région balte(25). Ces projets ont principalement concerné des activités "interpersonnelles" (people to people) et culturelles. Ils ont été fortement appréciés dans les régions frontalières parce qu'ils ont favorisé l'intégration transfrontalière au niveau des citoyens. Leur mise en oeuvre a aussi été relativement rapide étant donné que leur sélection et leur approbation sont plus décentralisées que pour les autres volets du programme de coopération transfrontalière. En Pologne et en République tchèque, la gestion du mécanisme de financement de petits projets a été déléguée avec succès aux Eurorégions, organisations des régions frontalières composées de représentants des municipalités, des districts, des chambres de commerce et d'organismes similaires.
Incidence de la politique de coopération transfrontalière
Incidence sur le développement local et régional
55. Bien que le règlement concernant la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière précise que celui-ci a pour objectif de "promouvoir la coopération [...] dans l'intérêt des populations locales", dans la pratique cela a été le cas de manière inégale. En Hongrie et en Slovénie, les projets ont eu une dimension locale dès le départ et en Pologne, en République tchèque ainsi qu'en Estonie, cette dimension s'est affirmée progressivement. Par contre, l'absence de plans de développement régional adaptés aux régions frontalières concernées de ces pays implique que les projets ont souvent été sélectionnés au cas par cas, sans être intégrés dans une stratégie globale de développement régional.
56. En Bulgarie, dans l'ARYM et en Albanie, l'accent a été mis sur de grands projets d'infrastructures nationaux, ce qui a réduit l'incidence potentielle des programmes en termes de développement régional.
57. Dans les pays(26) qui ont associé leurs administrations locales à la planification et à la mise en oeuvre des projets du programme de coopération transfrontalière, l'un des effets les plus importants de ce dernier a été, dans l'immédiat, d'initier ces administrations aux pratiques et procédures en vigueur dans l'Union européenne. Cet aspect peut être considéré comme très précieux pour les préparer à leur future gestion des Fonds structurels de l'UE.
58. Le financement, par le programme de coopération transfrontalière, du programme intitulé "ECOS-Ouverture" (10 Mio ECU pour les années 1994 - 1996), un programme lancé en 1991 par la Commission afin d'encourager la coopération interrégionale entre les autorités locales et régionales des pays d'Europe centrale et orientale et celles des États membres, a également permis de renforcer les capacités de ces autorités dans les pays Phare.
59. Dans plusieurs pays, la région limitrophe de l'Union européenne, loin d'être sous-développée au niveau national, est au contraire l'une des plus développée du pays. Dans la plupart des cas, les régions frontalières qui ont bénéficié de fonds au titre du programme de coopération transfrontalière étaient considérablement plus riches que les régions frontalières situées dans d'autres parties des pays Phare. C'est particulièrement le cas en Hongrie, où deux des trois régions éligibles sont les plus riches du pays, ainsi que, dans une moindre mesure, en Pologne et en République slovaque. Cette situation contraste radicalement avec celle des États membres, où les régions limitrophes des pays Phare comptent généralement parmi les plus pauvres du pays. Bien que le programme de coopération transfrontalière ait eu une incidence positive dans les régions éligibles, son objectif n'est pas de contribuer à la réduction des disparités régionales au sein des pays Phare. La solution à ce problème doit s'inscrire dans le cadre d'instruments spécifiques de politique régionale.
Incidence transfrontalière du programme de coopération transfrontalière
60. Pour la grande majorité des projets de coopération transfrontalière, une certaine forme d'incidence transfrontalière a été discernée, même si cette incidence n'a pas toujours été facile à mesurer. Ainsi, à titre d'exemple, tous les projets environnementaux ont presque par définition une incidence transfrontalière. Cependant, l'"ampleur" de cette incidence varie fortement, et la Commission aurait pu identifier plus clairement les formes prioritaires ainsi que le niveau de l'incidence transfrontalière requise.
61. Les programmes de coopération transfrontalière avec les États baltes ainsi que les programmes Pologne-Baltique et Albanie-Italie n'ont qu'une faible incidence transfrontalière. En raison de la nature maritime (et non terrestre) de la frontière, les projets ne favorisent pas particulièrement la collaboration entre les populations et les autorités locales de part et d'autre de cette frontière.
62. L'incidence transfrontalière potentielle du programme de coopération transfrontalière a été réduite par l'absence de plans de développement couvrant les deux côtés de la frontière. En outre, dans la plupart des cas, le déséquilibre entre les niveaux de développement économique de part et d'autre des frontières extérieures de l'UE gène l'élaboration de stratégies communes.
63. Le programme de coopération transfrontalière a eu une incidence significative dans le domaine de la coopération institutionnelle renforcée entre les pays Phare et les États membres de l'UE. Cette coopération a résulté en premier lieu de la mise en place de comités mixtes de programmation et de surveillance, conformément aux dispositions du règlement relatif au programme de coopération transfrontalière. Ces comités, qui sont chargés de sélectionner les projets de coopération transfrontalière et d'assurer le suivi de leur mise en oeuvre, sont composés de représentants des États membres et des pays Phare qui leur sont limitrophes. Des contacts plus intenses ont été développés à un niveau inférieur au travers des groupes de travail des comités mixtes de programmation et de surveillance et des organismes transfrontaliers qui ont été créés pour identifier et mettre en oeuvre les projets de coopération transfrontalière. La plupart des bénéficiaires ont confirmé que, à leur niveau, les projets ont permis de susciter de nouveaux contacts et de renforcer ceux existant déjà avec leurs homologues de l'autre côté de la frontière.
Incidence du programme de coopération transfrontalière en matière de capacité d'attraction d'autres formes de cofinancement
64. Une autre caractéristique positive du programme de coopération transfrontalière dans la plupart des pays Phare a résidé dans le cofinancement des projets de coopération transfrontalière par les budgets nationaux, le cofinancement national systématique ayant constitué une première dans le contexte du programme Phare. Un pas important a ainsi été franchi dans la direction des modalités de cofinancement requises pour les Fonds structurels de l'UE. L'article 4, paragraphe 3, du règlement concernant la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière encourage un tel cofinancement et la Commission s'est efforcée d'insister sur la nécessité d'un cofinancement à hauteur de 25 % de la valeur du projet. Seules l'Albanie, la Bulgarie et l'ARYM n'ont pas respecté cette exigence. En Albanie, la mise en oeuvre du projet routier a été menacée du fait de l'insuffisance du budget national consacré au financement des expropriations.
65. L'article 6, paragraphe 1, du règlement relatif au programme de coopération transfrontalière prévoit que "dans les cas où une subvention communautaire contribue au financement d'activités génératrices de recettes, la Commission, agissant en consultation avec les autorités compétentes, fixe les règles de ce financement, ces dernières pouvant prévoir le cofinancement grâce aux ressources dégagées du projet ou un remboursement des subventions initiales". Bien que de nombreux projets de coopération transfrontalière génèrent des recettes, aucune mesure n'a été prise par la Commission pour appliquer cette disposition qui a purement et simplement été ignorée.
Facteurs affectant l'incidence du programme de coopération transfrontalière
66. Cinq ans après son lancement et compte tenu de l'engagement d'un montant de 820 Mio ECU, l'incidence globale du programme de coopération transfrontalière est modeste, surtout au niveau des projets. La présente section du rapport vise à identifier les principales raisons de cette situation.
Définition des procédures de mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière
67. Les procédures de mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière ont été convenues lors d'une réunion du Parlement européen, du Conseil et de la Commission en juin 1993. Sur l'insistance du Parlement, les crédits du programme de coopération transfrontalière pour 1994 ont été fixés à 150 Mio ECU, bien que la Commission ait cherché à limiter ces crédits à 20 Mio ECU(27). Cette augmentation est intervenue sans que l'on ait suffisamment tenu compte de la capacité réelle d'absorption des pays Phare.
68. Le Parlement européen a considéré qu'il serait possible de mettre en oeuvre le programme de coopération transfrontalière sur la base des mêmes règles que celles applicables au programme Interreg. Bien que l'on se soit efforcé de calquer dans toute la mesure du possible le règlement instituant le programme de coopération transfrontalière sur le règlement relatif à Interreg, le règlement financier ne permet pas d'harmoniser les procédures. En effet, les pays Phare sont soumis aux dispositions du titre IX du règlement financier, qui prévoit des procédures différentes de sélection et de mise en oeuvre des programmes pour les dépenses effectuées à l'extérieur de l'Union européenne, ce qui a constitué un sérieux obstacle à l'élaboration de projets communs aux programmes de coopération transfrontalière et Interreg.
69. En particulier, alors que le programme Interreg est approuvé pour une période de cinq ans (1995 - 1999) par la Commission, la sélection des projets et la supervision de leur mise en oeuvre incombent aux États membres. Le programme de coopération transfrontalière, en revanche, ne peut être mis en oeuvre qu'au moyen d'engagements annuels, la sélection des projets et la supervision de leur mise en oeuvre incombant à la Commission.
70. En outre, en vertu du principe de la territorialité, il n'a pas été possible d'utiliser les crédits Interreg pour cofinancer les projets de coopération transfrontalière dans les pays Phare ni le programme de coopération transfrontalière pour cofinancer des programmes Interreg dans les États membres, bien que le cofinancement ait constitué l'une des principales raisons à l'origine du programme de coopération transfrontalière.
71. Les deux premières années de la mise en oeuvre du programme, lors de la répartition des crédits du budget général relatif au programme de coopération transfrontalière entre les différents pays Phare, la Commission n'a pas assez tenu compte du caractère variable de la capacité d'absorption propre à chaque pays, tant du point de vue de la capacité de gestion des autorités locales que des structures de coopération existantes entre les pays Phare et les États membres de l'UE limitrophes. Plusieurs pays disposent de dotations de programme Phare pour la coopération transfrontalière trop élevées en comparaison de leurs dotations de programme Phare nationales; c'est le cas notamment de la République tchèque, où les dotations du programme de coopération transfrontalière représentent 43 % du montant total de la dotation Phare nationale pour 1995 - 1999.
72. En Bulgarie, où la capacité d'absorption de projets ayant une véritable incidence sur les régions transfrontalières s'est avérée particulièrement réduite, la Commission s'est quand même efforcée de maintenir la dotation prévue dans le programme indicatif pluriannuel. Ainsi, aucun engagement n'ayant été effectué en 1996 - 1997, un montant de 51 Mio ECU a été engagé en 1998 dans le cadre du programme de coopération transfrontalière Bulgarie-Grèce pour des actions sans incidence transfrontalière visible sur les régions éligibles.
73. Bien que la Commission ait engagé chaque année, sauf en 1997, l'intégralité des crédits relatifs au programme de coopération transfrontalière, l'utilisation des crédits de paiement a toujours été faible comme le montre le tableau 3. Le faible taux d'utilisation résulte dans une large mesure du volume important des fonds alloués en comparaison du nombre relativement limité de projets transfrontaliers prêts à être mis en oeuvre. Il s'agit là d'une conséquence directe de la politique de la Commission, qui consiste à engager à tout prix l'intégralité des crédits disponibles.
74. La Commission a largement fait appel aux services d'un consultant pour l'élaboration des programmes indicatifs pluriannuels relatifs à la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière, bien que la programmation eût normalement dû être réalisée directement par les services de la Commission en collaboration avec les autorités des pays Phare. Les autorités régionales et locales n'ont pas été assez consultées pour l'élaboration des programmes.
Tableau 3
Utilisation des crédits du programme de coopération transfrontalière (1994 - 1998)
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75. Dans plusieurs domaines, les procédures de mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière n'avaient pas fait l'objet d'une définition assez précise de la part de la Commission:
a) les principales orientations concernant le programme de coopération transfrontalière publiées par la Commission portent en majorité sur la question de la programmation de l'aide et n'existent que sous forme de projet, ce qui en rend l'application incertaine(28);
b) alors que, au moment où le programme de coopération transfrontalière a été lancé, la plus grande partie du programme Phare général était mise en oeuvre dans le cadre de marchés de services, le programme de coopération transfrontalière l'est principalement au moyen de marchés de travaux. Or, les orientations relatives à ces marchés de travaux n'ont été définies qu'en janvier 1998(29);
c) bien que les dispositifs de financement de petits projets remplissent un rôle important dans le cadre de la coopération transfrontalière depuis 1995, date à laquelle des fonds ont été pour la première fois affectés à ces instruments, il a fallu attendre avril 1997 pour la publication d'orientations dans ce domaine.
Système de gestion au niveau de la Commission
76. Alors que le règlement financier attribue à la Commission la responsabilité d'ensemble des aides extérieures (points 68 et 69), les procédures appliquées pour la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière se sont avérées inutilement lourdes et le processus de déconcentration en faveur des délégations de la Commission dans les pays Phare n'a été entamé qu'en 1998. Cette faible décentralisation est regrettable si l'on considère que, conformément aux objectifs du programme, la coopération transfrontalière a fait l'objet d'une mise en oeuvre plus décentralisée dans la plupart des pays bénéficiaires que les programmes nationaux Phare. La plus grande association des autorités locales et régionales au programme de coopération transfrontalière aurait dû aller de pair avec une participation également plus importante de la part des délégations de la Commission.
77. Dans les États baltes et en Slovénie, le programme de coopération transfrontalière a été mis en oeuvre en appliquant les procédures centralisées de la Commission, tous les contrats devant être approuvés et signés au siège de la Commission. Dans d'autres pays, où le système de mise en oeuvre décentralisée Phare (DIS - Decentralised Implementation System) avait été appliqué, tous les contrats signés par les bénéficiaires pour un montant supérieur à 500000 ECU ont dû être approuvés par les services centraux de la Commission. En outre, tous les programmes de travail, qui constituent la base des transferts de fonds de la Commission vers les pays bénéficiaires, ont dû recevoir l'approbation non seulement des délégations, mais aussi de deux services différents au sein de la Commission. C'est ainsi que, en ce qui concerne les programmes de coopération transfrontalière relatifs à la Pologne, l'approbation des contrats par la Commission a nécessité en moyenne 80 jours et celle des programmes de travail, 73 jours.
78. Malgré l'importance des projets d'investissement en infrastructures, la Commission n'avait pas affecté assez d'ingénieurs dans ses délégations. Ainsi, par exemple, la délégation en Pologne et la délégation en Albanie ne disposaient pas d'ingénieurs expatriés parmi leurs agents.
Conditions de mise en oeuvre dans les pays bénéficiaires
79. L'incidence à ce jour du programme de coopération transfrontalière a aussi souffert des difficultés liées à l'environnement de mise en oeuvre dans les pays bénéficiaires. Le programme de coopération transfrontalière, en grande partie à cause de son caractère plurisectoriel et décentralisé, a engendré nettement plus de difficultés de coordination pour les pays bénéficiaires que les autres programmes Phare.
80. Dans le cadre du système de mise en oeuvre décentralisée, la supervision du programme de coopération transfrontalière est assurée par des unités de gestion du programme. Alors que l'on aurait pu s'attendre à ce que le suivi du programme de coopération transfrontalière soit assuré par des unités de gestion du programme de développement régional déjà mises en place pour les fonds nationaux Phare, de nouvelles unités de gestion spécifiques au programme de coopération transfrontalière ont été créées. En Bulgarie et en République tchèque, elles n'ont commencé à être opérationnelles qu'en 1998, malgré des dépenses d'installation qui s'élevaient déjà respectivement à 1,1 Mio ECU et à 1,5 Mio ECU. Toutes les unités de gestion du programme étaient implantées dans les capitales, sans tenir compte du fait que les projets se situaient dans les régions frontalières. L'efficience et l'efficacité de la gestion du programme en ont souvent souffert.
81. Les gouvernements centraux des pays Phare ont exercé une influence variable, mais toujours significative, sur le programme de coopération transfrontalière, notamment au travers de la sélection des projets. Cette tendance commence seulement à s'inverser suite aux réformes entreprises par la plupart des pays Phare pour décentraliser leurs administrations. Sur le plan institutionnel, le programme a donc eu, au niveau des autorités locales, une incidence moindre que prévue.
82. En raison du manque d'expérience de gestion de la plupart des autorités locales et régionales, leur participation active au programme de coopération transfrontalière a inévitablement contribué au ralentissement de sa mise en oeuvre, ce qui en a réduit l'incidence au niveau des projets. On aurait en partie pu remédier à cette situation en étendant plus largement l'assistance technique aux autorités locales et régionales pour soutenir la mise en oeuvre du programme à l'échelle des projets, plutôt qu'en la concentrant sur les unités de gestion du programme dans les capitales.
83. En Bulgarie et en Albanie, la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière a été sérieusement entravée par les crises économiques et politiques qu'ont traversées ces pays respectivement en 1996 et 1997.
Gestion du cycle du projet
Planification
84. La mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière a été freinée par l'annualité des crédits budgétaires. Des projets ont ainsi fréquemment dû être scindés en phases annuelles sans aucune garantie concernant le financement des phases ultérieures, une nouvelle procédure d'appel d'offres devant alors être lancée. En outre, à la différence du programme Interreg, les fonds relatifs à la coopération transfrontalière sont attribués au seul niveau national au lieu du niveau régional, ce qui constitue un obstacle à la planification et à la coordination avec Interreg.
85. L'engagement annuel des fonds par la Commission s'effectue en général vers la fin de l'exercice. Cela malgré le fait que pour certains programmes, notamment le programme Pologne-Allemagne, les projets sont généralement approuvés par le comité mixte de programmation et de surveillance au début de l'année.
86. Dans la plupart des cas, la mise en route des projets n'a commencé qu'un ou deux ans après leur approbation, parce que les bénéficiaires n'avaient pas établi la documentation relative aux appels d'offres à la date de l'approbation. Par exemple, la mise en oeuvre des projets d'infrastructure en Pologne et en République tchèque n'a commencé en moyenne que respectivement 20 et 26 mois après la signature du protocole de financement. Dans certains cas, notamment pour les grands projets d'infrastructures routières en Albanie, les études de faisabilité n'avaient même pas été réalisées à la date d'approbation du projet.
87. Bien que le programme de coopération transfrontalière ait principalement consisté à financer des projets d'infrastructure, pour la grande majorité de ces projets, la Commission n'a pas cherché à obtenir de cofinancement de la part d'institutions financières internationales, alors que la décision du Conseil de Copenhague de 1993 en avait envisagé la possibilité lorsque la participation de Phare à des projets d'infrastructure fut autorisée.
Suivi et évaluation
88. Si les comités mixtes de programmation et de surveillance ont joué un rôle majeur dans la sélection des projets, ils n'ont toutefois généralement joué qu'un rôle mineur dans le suivi de la mise en oeuvre des projets, n'adoptant que rarement des mesures correctrices pour que les programmes atteignent leurs objectifs.
89. Bien que la Commission utilise en principe la méthode des cadres logiques(30) pour le suivi et l'évaluation des projets, les indicateurs utilisés pour évaluer la réalisation des projets sont rarement précis et les responsabilités relatives à l'obtention des données de suivi ne sont jamais définies.
90. Les rapports annuels de suivi et d'évaluation établis par des consultants pour le compte de la Commission concernant tous les programmes Phare, y compris la coopération transfrontalière, sont certes utiles mais se concentrent sur les réalisations plutôt que sur les effets. Aucun système n'a été mis en place par la Commission pour évaluer l'incidence des projets réalisés, et l'évaluation globale du programme de coopération transfrontalière de novembre 1998 n'abordait pas convenablement cette question (voir point 7). La Commission n'a établi aucun rapport annuel sur la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière, contrairement à ce que prévoit l'article 11 du règlement.
Nouvelles procédures Phare
91. En 1998, la Commission a lancé plusieurs initiatives affectant le programme Phare de coopération transfrontalière. Les "nouvelles orientations Phare", couvrant l'ensemble du programme Phare(31), ont introduit l'exigence d'une taille minimale de 2 Mio ECU pour les projets Phare. Si cette approche peut être valable pour les projets nationaux Phare, elle correspond mal à l'objectif du programme de coopération transfrontalière qui vise l'aide à des projets locaux de taille relativement réduite gérés par les autorités locales et régionales.
92. Pour la première fois dans le cadre du budget 1999, il est prévu que jusqu'à un tiers du budget total relatif à la coopération transfrontalière soit affecté à la coopération transfrontalière entre pays Phare. L'importance de l'affectation de ressources aux régions frontalières non adjacentes à l'Union européenne est ainsi reconnue (voir point 59). De nouvelles études doivent être réalisées pour traiter les problèmes de déséquilibres régionaux dans chacun des pays Phare et pour déterminer si d'autres instruments sont nécessaires.
93. Un nouveau règlement concernant la coopération transfrontalière a été adopté fin 1998(32). Il vise à améliorer la coordination de la programmation entre le programme de coopération transfrontalière et Interreg, sans toutefois parvenir à traiter le principal problème que pose l'existence de procédures de mise en oeuvre distinctes. Des programmes indicatifs pluriannuels ayant été mis en place pour la période 1995 - 1999 de mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière, et afin de ne pas perturber les programmes en cours, il eût été plus indiqué de n'introduire qu'après 1999 des modifications aussi importantes que le nouveau règlement et les dispositions concernant l'affectation de fonds aux régions frontalières entre pays Phare.
Conclusions
94. La Cour estime qu'au cours des cinq premières années de son existence, le programme Phare de coopération transfrontalière a déjà eu une incidence positive sur le plan institutionnel grâce à la coopération dans le cadre des comités mixtes de programmation et de surveillance et à la coopération renforcée entre les autorités régionales et locales née de la planification et de la mise en oeuvre des projets de coopération transfrontalière. Cependant, au cours de la période 1994 - 1998, l'incidence des projets proprement dits n'a pas été très satisfaisante.
95. Les principaux aspects bénéfiques du programme sont les suivants:
a) le programme a contribué au renforcement de la coopération entre les pays Phare et les États membres de l'UE adjacents tant au niveau national que, plus généralement, au niveau régional et local;
b) dans la plupart des pays, les autorités régionales et locales ont participé de façon croissante à la planification et à la mise en oeuvre du programme, ce qui contribue à les préparer à leur future gestion des Fonds structurels de l'UE;
c) la plupart des pays ont mobilisé le cofinancement national au moins à hauteur du taux minimal de 25 % prévu par le programme;
d) les dispositifs de financement de petits projets ont constitué une innovation utile pour renforcer la coopération transfrontalière au niveau des citoyens.
En Albanie, en Bulgarie et dans l'ARYM cependant, les autorités locales et régionales n'ont que faiblement participé à la mise en oeuvre du programme, l'obligation de cofinancement national n'a pas été respectée et les dispositifs de financement de petits projets n'ont été utilisés qu'à de rares occasions.
96. Le programme a également rencontré les difficultés suivantes:
a) le programme n'a eu à ce jour qu'une incidence modeste au niveau des projets, en raison des retards accusés dans sa mise oeuvre. Ces retards ont été principalement dus:
i) au volume excessif des crédits initialement alloués au programme par le Parlement européen et à la politique de la Commission, qui consiste à engager l'intégralité des crédits disponibles;
ii) au manque d'expérience de l'administration dans les pays bénéficiaires, qui n'a pas pu être compensée par la publication d'orientations de la Commission concernant la mise en oeuvre du programme, en particulier en matière de marchés de travaux;
b) certains projets n'ont qu'une incidence transfrontalière limitée;
c) certains projets ont répondu à des priorités nationales alors qu'ils auraient dû bénéficier particulièrement aux populations locales des régions frontalières;
d) les projets conjoints avec le programme Interreg ont été rares, en partie en raison d'un manque de compatibilité entre les procédures de mobilisation de ces deux programmes;
e) au début de la mise en oeuvre du programme, aucun projet n'a été établi conjointement par les États membres et les pays Phare pour couvrir les deux côtés de leurs frontières;
f) le programme ne contribue pas à résoudre le problème des disparités régionales au sein des pays Phare dans la mesure où les régions soutenues sont le plus souvent déjà celles les plus développées des pays concernés. L'affectation prochaine d'une partie pouvant atteindre jusqu'à un tiers des ressources du programme à d'autres régions frontalières devrait faciliter la réduction de ces disparités, mais les instruments de politique régionale n'en restent pas moins utiles;
g) les procédures de gestion du programme tant dans les pays bénéficiaires qu'à la Commission ont été marquées par un excès de centralisation;
h) les nouvelles orientations Phare ne prennent pas assez en considération les particularités du programme de coopération transfrontalière.
97. Dans l'ensemble, la Cour estime que le programme de coopération transfrontalière est susceptible de jouer un rôle décisif dans le soutien accordé par l'Union européenne à l'Europe centrale et orientale, à condition que la Commission prenne les mesures qui s'imposent pour remédier aux insuffisances énoncées ci-dessus.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 11 novembre 1999.

Par la Cour des comptes
Jan O. KARLSSON
Président

(1) Voir l'article 3 du règlement (CE) n° 1628/94 de la Commission du 4 juillet 1994 concernant la mise en oeuvre d'un programme de coopération transfrontalière entre pays d'Europe centrale et orientale et États membres de la Communauté dans le cadre du programme Phare (JO L 171 du 6.7.1994, p.14).
(2) Le programme Interreg a été créé en 1990 et s'est vu attribuer un budget de 1000 Mio ECU pour la période 1990 - 1994. Ce budget est passé à 2400 Mio ECU pour 1995 - 1999.
(3) L'Albanie, la Bulgarie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine (l'ARYM), la Hongrie et la République slovaque.
(4) Organisations des régions frontalières d'Autriche, de République tchèque, d'Allemagne et de Pologne, indépendantes de la Commission et composées de représentants des municipalités, des districts, des chambres de commerce et autres organismes similaires, chargées de coordonner la planification des projets.
(5) Entre 1990 et 1994, le nombre de camions traversant la frontière entre l'Allemagne et la Pologne est passé de 606508 à 1625 617 (ministère des transports polonais).
(6) "Border Waiting Times ", rapport de l'Union internationale des transports routiers, novembre 1998.
(7) Les projets sont sélectionnés par les comités mixtes de programmation et de surveillance, où la Commission dispose d'un statut d'observateur, avant d'être soumis à la Commission pour approbation définitive.
(8) Source: ministère des transports polonais.
(9) Notamment à Kuznicka et à Terespol à la frontière bélarussienne [voir les rapports de l'Union internationale des transports routiers (IRU) sur le site internet de l'IRU: www.iru.erg].
(10) Source: ministère des transports polonais.
(11) Evaluation of Phare Customs Programme, PricewaterhouseCoopers, 1998.
(12) Programme indicatif pluriannuel de coopération transfrontalière République tchèque-Autriche, p. 19.
(13) Dix corridors de ce type ont été identifiés au travers de l'Europe centrale et orientale lors de la deuxième conférence sur les transports paneuropéens, qui a eu lieu en Crète en 1994.

Fin du document

Structure analytique Document livré le: 06/03/2000


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