Législation communautaire en vigueur Document 398Y1214(02) Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé: [ 11.70.20.20 - Fonds européen de développement (FED) ] [ 01.60.60 - Contrôle financier ] 398Y1214(02) Rapport spécial n° 24/98 concernant les opérations de capitaux à risque financées sur les ressources des Fonds européens de développement, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) Journal officiel n° C 389 du 14/12/1998 p. 0044 - 0063 Texte: RAPPORT SPÉCIAL N° 24/98 concernant les opérations de capitaux à risque financées sur les ressources des Fonds européens de développement, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 389/02) 1. INTRODUCTION Remarques générales 1.1. Les projets ou programmes mis en oeuvre dans le cadre des conventions de Lomé peuvent être financés soit au moyen de subventions, soit au moyen de capitaux à risque provenant des Fonds européens de développement (FED), soit au moyen de prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI, ci-après dénommée «la Banque») sur ses ressources propres, soit en ayant recours conjointement à deux ou plusieurs de ces modes de financement (1). Le présent rapport traite de l'utilisation des ressources constituées de capitaux à risque. 1.2. Le recours à ces capitaux à risque constitue une méthode spéciale de financement prévue par les conventions de Lomé III et IV, donnant aux secteurs prioritaires dans les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) la possibilité de bénéficier d'une aide financière remboursable dans des conditions favorables, en particulier lorsque la capacité des bénéficiaires à emprunter ne permet pas un financement sur les ressources propres de la BEI (2). 1.3. Les capitaux à risque financés sur le FED (3) sont gérés par la BEI pour le compte de la Communauté, conformément aux statuts de la Banque et au règlement financier applicable au FED (4). 1.4. Les montants affectés aux opérations de capitaux à risque dans le cadre des conventions de Lomé III et IV s'élèvent respectivement à 615 et 850 Mio ECU. Dans le tableau 1, ces montants totaux sont ventilés par montants approuvés (5), engagements nets et décaissements (pour les États ACP seulement) au 31 décembre 1997. Sur les fonds disponibles dans le cadre des conventions de Lomé III et IV, 88 % ont été engagés. Cependant, seuls 64 % ont été versés aux bénéficiaires des prêts. Réalisation de l'audit 1.5. Pour exécuter son audit, la Cour a pris en considération la recommandation du Parlement européen (6) invitant «la Commission, la Banque européenne d'investissement et la Cour des comptes à effectuer, en coopération, des contrôles comptables réguliers et fréquents sur place pour les actions réalisées sous mandat par la BEI». 1.6. L'audit de la Cour est le troisième examen des opérations d'aide gérées sous mandat par la BEI pour le FED (7) et il a été réalisé conformément à l'accord tripartite conclu par la BEI, la Commission et la Cour des comptes (8). Ses deux audits précédents avaient principalement mis en évidence les faits suivants: a) la gestion des fonds sous forme de capitaux à risque par la BEI n'est qu'insuffisamment documentée dans les dossiers de la Commission et cette documentation n'est pas pleinement exploitée; b) la BEI agit davantage comme une banque commerciale que comme une banque de développement. 1.7. Il est apparu que les dossiers détenus par la Commission sont toujours incomplets et qu'elle ne les exploite pas pleinement, bien que la Banque ait mis à la disposition de ses services une vaste documentation et que le système d'établissement des dossiers ait été amélioré pendant l'audit de la Cour. Au cours de celui-ci, la Banque a été invitée à communiquer des informations complémentaires. 1.8. D'une manière générale, la coopération avec la Banque s'est déroulée dans de bonnes conditions, notamment dans le cadre des missions sur place. Toutefois, certaines informations importantes ont été communiquées tardivement, ce qui a entravé le bon déroulement de l'audit de la Cour. 1.9. Les informations concernant les résultats d'appels à la concurrence officiels, autres que sous la forme de tableaux détaillant l'acquisition de biens par appels d'offres qui ne comprennent que des données très générales, ne sont jamais parvenues à la Cour. 1.10. L'examen par la Cour de 42 opérations de capitaux à risque, dont 33 projets visités sur place (9), comprenait un contrôle des opérations réalisées par les intermédiaires financiers (IF) ainsi que des bénéficiaires finals du financement au moyen de capitaux à risque (voir annexe I). 2. LES CAPITAUX À RISQUE COMME INSTRUMENTS D'AIDE FINANCIERS Types de financement au moyen de capitaux à risque 2.1. Les capitaux à risque sont utilisés pour financer les investissements en vue de faciliter la mise en oeuvre d'investissements directement productifs, tant publics que privés, contribuant au développement économique et industriel des États ACP (voir article 263 de la convention de Lomé IV). 2.2. Conformément à l'article 234 de la convention de Lomé IV, les capitaux à risque peuvent prendre la forme de prêts ou de prises de participation. 2.3. Dans la catégorie des prêts, les prêts globaux constituent une forme spéciale de prêt conditionnel, comparable à des «lignes de crédit» ouvertes auprès d'institutions financières. Ces institutions, qui peuvent être situées dans les États ACP (institutions financières ou petites sociétés de capital risque locales) ou dans les États membres de la Communauté, redistribuent - sous réserve de l'accord de la Banque - les fonds aux bénéficiaires finals, en particulier aux PME, sous la forme de sous-prêts individuels ou de prises de participation. 2.4. Les prêts participatifs, quant à eux, constituent une forme spécifique de financement au moyen de capitaux à risque, introduite par la Banque pour que les prêts conditionnels ou subordonnés correspondent davantage au concept de quasi-capital (10). Ces prêts sont normalement rémunérés, d'une part, sur la base d'un intérêt fixe et, d'autre part, sur la base d'un élément variable correspondant à un pourcentage des dividendes versés. 2.5. Dans le cadre des prises de participation, les capitaux à risque sont utilisés pour acquérir temporairement, au nom de la Communauté, des parts minoritaires du capital d'entreprises situées dans des États ACP ou d'institutions finançant des projets de développement ou promouvant et finançant des investissements dans des États ACP. Pour la ventilation des types de financement au moyen de capitaux à risque, voir l'annexe II. Secteurs d'intervention et affectation des fonds 2.6. La principale ligne directrice relative aux interventions de la Banque dans le domaine des opérations de capitaux à risque se trouve à l'article 236 de la convention de Lomé IV. Cet article stipule que la Banque doit financer en priorité les projets et les programmes productifs dans les secteurs de l'industrie, de l'agro-industrie, du tourisme, des mines et de l'énergie, et dans les transports et les télécommunications liés à ces secteurs. 2.7. Un montant total de 406 Mio ECU, soit 49 % des fonds disponibles dans le cadre de Lomé IV (270 Mio ECU, soit 45 %, dans le cadre de Lomé III) avait été affecté aux 46 États ACP les moins développés sous la forme de montants minimaux garantis figurant dans le programme indicatif national (PIN). Pour 14 d'entre eux (Lomé IV), les montants des opérations de capitaux à risque approuvés fin 1997 sont restés inférieurs d'1 Mio ECU ou plus à ces montants minimaux. 2.8. Rares sont les lignes directrices (générales) concernant le financement de projets ou de programmes individuels au moyen de capitaux à risque. L'article 233, paragraphe 2, de la convention de Lomé IV (ou l'article 197, paragraphes 2 et 3, de la convention de Lomé III) définit les critères qu'il convient de prendre en compte dans la détermination du (des) mode(s) de financement concernant les projets ou programmes d'aide, à savoir: a) le niveau de développement, la situation géographique, économique et financière des États ACP; b) la nature du projet ou programme, ses perspectives de rentabilité ainsi que son impact social et culturel; c) dans le cas de prêts, les facteurs qui garantissent le service des prêts. 2.9. Selon la principale orientation relative à l'utilisation des capitaux à risque fournie par la Banque (11), celle-ci les considère comme un autre instrument de financement, à côté de ses ressources propres, qu'il convient d'utiliser lorsque le financement par les ressources propres n'est pas considéré comme approprié. La Banque choisit entre le financement au moyen de capitaux à risque et le financement sur ses ressources propres en fonction du degré de solvabilité d'un pays ainsi que de la situation économique et politique générale qui y règne, de l'existence de valeurs mobilières ou de garanties liées au financement, de la structure de financement du projet, et de l'assistance financière demandée. 2.10. Les critères définis par la convention de Lomé IV et par la Banque sont vagues, de sorte que tout jugement concernant le bien-fondé du mode de financement d'un projet est subjectif. En effet, les propositions de financement (12) examinées ne comprennent pas d'évaluation claire et nette des critères mentionnés ci-dessus pour justifier le choix d'un recours total ou partiel aux capitaux à risque pour financer l'action. Assortie d'une justification plus explicite, la décision de recourir aux capitaux à risque comme mode de financement gagnerait en transparence. 2.11. À cet égard, la Cour a relevé un certain nombre d'opérations financées au moyen de capitaux à risque, pour lesquelles il est permis de se demander si les éléments de risque, en principe inhérents à ce type d'opérations, étaient présents et s'il était nécessaire de recourir à un tel mode de financement. 2.12. Il s'agissait: a) de la modernisation de flottilles de pêche dépendant d'entreprises en participation du Mozambique et de Madagascar, dont les gouvernements respectifs détiennent des parts minoritaires. Les opérations de ces entreprises générant des bénéfices et des devises fortes permettant le remboursement des prêts, d'autres sources de financement auraient pu être trouvées; b) du fait qu'en République dominicaine le produit des deux prêts globaux consentis à un intermédiaire financier a été intégralement utilisé sous la forme de prêts redistribués à des PME bien établies, ayant déjà fait leurs preuves. Dans plusieurs cas, le prêt aurait été de toute façon consenti au bénéficiaire final même sans le prêt global de la BEI; c) de l'utilisation de capitaux à risque sous la forme de prêts globaux et d'un prêt participatif en Nouvelle-Calédonie, alors que d'autres sources de financement auraient pu être facilement mobilisées. Des critères et des lignes directrices plus stricts concernant l'utilisation de capitaux à risque devraient être définis pour que l'objectif du développement soit davantage soutenu. Mise en oeuvre d'opérations de capitaux à risque par la Banque européenne d'investissement Procédures d'appel d'offres 2.13. Dans le cadre de sa gestion des appels d'offres relevant de Lomé III, la Banque a décidé que les marchés seraient attribués selon une procédure d'appel à la concurrence prenant en considération le caractère spécifique du projet et le type de dépenses. Mais la Banque n'a pas respecté la réglementation du FED qui prévoit que les appels d'offres ne soient ouverts qu'aux sociétés dont le siège principal se trouve dans les États ACP ou les États membres. 2.14. La documentation mise à disposition par la Banque sous forme de tableaux détaillant les adjudications de marchés n'a pas permis à la Cour d'établir si la procédure d'appel d'offres avait été réalisée conformément aux règles du FED, c'est-à-dire à celles stipulant que les fournitures doivent être originaires des États membres ou des États ACP, sauf dérogation. Dans plusieurs cas cependant, les fournitures étaient originaires de pays autres que les États ACP ou les États membres de l'UE. 2.15. Pour le projet de Cahora Bassa, les travaux concernant la partie nord (financés sur des ressources du FED gérées par la Commission) et la partie sud (financés sur les ressources propres de la BEI et des capitaux à risque du FED) de la ligne de transmission ont fait l'objet de deux appels d'offres et de deux marchés différents, bien qu'ils aient été finalement attribués au même contractant. Ceci s'explique par le fait que la Commission et la Banque n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur les conditions de l'appel d'offres, les règles du FED régissant l'adjudication de marchés étant différentes de celles appliquées par la Banque (concernant notamment les règles d'origine relatives aux fournitures en provenance d'Afrique du Sud). La Cour se félicite de la modification de politique introduite en 1995 par la Banque, qui applique désormais les règles du FED, du moins dans le cadre de Lomé IV. Conditions de prêt et engagements 2.16. Il a été constaté que plusieurs engagements n'avaient pas été respectés, ou l'avaient été mais de façon incomplète, par les États ACP ou les bénéficiaires finals. Ainsi, ils n'avaient pas communiqué les informations nécessaires tels que les rapports sur l'état d'avancement des travaux, les rapports finals sur les projets, les états financiers vérifiés, ou, pour les intermédiaires financiers (IF), les rapports sur les réalisations des bénéficiaires finals (13). En outre, même si la Cour a reçu au cours de ses missions des analyses détaillées des résultats économiques et financiers des bénéficiaires finals, la Banque n'a pas confirmé que les IF lui envoyaient ceux-ci systématiquement (14). Sur ce point particulier, les contrats de financement conclus entre la BEI et les IF ne sont pas clairs, leurs articles permettant différentes interprétations quant aux obligations des IF. 2.17. D'autres cas ont été constatés, qui concernent: a) le fait que l'emprunteur (État ACP) n'a pas mis à la disposition du bénéficiaire final des devises (d'une valeur correspondant à quelque 2 Mio ECU) en contrepartie du montant équivalent en monnaie locale, malgré plusieurs rappels de la Banque lors de ses missions sur place; b) des capitaux à risque d'un montant de 6 Mio ECU qui avaient été octroyés en vue de moderniser une flottille de pêche. Bien que la mise en oeuvre du projet soit en elle-même satisfaisante, la protection des ressources halieutiques de l'État ACP suscite des inquiétudes. Les données concernant les totaux admissibles de capture présentées par l'emprunteur sont certes incomplètes, mais elles montrent d'ores et déjà que la limite supérieure du total admissible de capture a été fixé au-dessus du niveau indiqué dans la proposition de financement de ce projet. Parallèlement, le nombre total de licences de pêche délivrées a également augmenté; c) des capitaux à risque d'une valeur de 3,2 Mio ECU qui avaient été affectés en vue de moderniser des bateaux de pêche et du matériel pour le traitement des crevettes. Le gouvernement de Madagascar a continué de délivrer des licences de pêche en dépit de l'engagement contraire qu'il avait pris et de lettres de rappel de la part de la Banque. La diminution observée des quantités de poissons pêchés par heure révélerait tout de même que la pêche commence à épuiser les ressources. 2.18. Face à ces situations, la Banque n'a pas adopté une attitude cohérente: dans un certain nombre de cas, des lettres de rappel ont été adressées à l'emprunteur, dans d'autres cas, la Banque a manifestement accepté la situation. 3. TAUX D'INTÉRÊT ET UTILISATION DE LA MARGE D'INTÉRÊT DANS LE CAS D'OPÉRATIONS DE REDISTRIBUTION DE PRÊTS Remarques générales 3.1. L'article 234, paragraphe premier, sous c), de la convention de Lomé IV constitue la seule référence directe aux taux d'intérêt applicables aux opérations de capitaux à risque; cet article stipule que, pour les prêts, le taux d'intérêt n'est en aucun cas supérieur à 3 %. Dans la convention de Lomé III (15), il est stipulé que le taux d'intérêt est déterminé en fonction des caractéristiques de chaque projet et ne peut dépasser 8 %. 3.2. Lorsque des fonds sont redistribués aux bénéficiaires sous la forme de prêts par le biais d'une institution financière de l'État ACP ou par le gouvernement de celui-ci, les intermédiaires bénéficient, en premier lieu, d'un taux inférieur à 3 %. Les bénéficiaires finals paient des taux d'intérêt plus élevés, sauf si les prêts leur sont directement octroyés par la Banque ou si l'intermédiaire reprête les fonds aux mêmes conditions. 3.3. La marge découlant de l'écart entre les deux taux d'intérêt est destinée à permettre à l'intermédiaire de couvrir les coûts administratifs, les risques financiers et de change et le coût de l'assistance technique fournie au bénéficiaire final. Tout solde doit être utilisé à des fins de développement (16). Niveau des taux d'intérêt 3.4. L'examen des projets pour lesquels des prêts avaient été contractés par l'intermédiaire de gouvernements d'États ACP a révélé que les taux d'intérêt étaient généralement fixés en deçà des taux du marché. 3.5. Pour les prêts consentis aux PME par une institution financière, les taux d'intérêt correspondent généralement aux taux du marché, et ce pour plusieurs raisons: éviter une distorsion de la concurrence, atténuer le risque d'irrégularités lors de la sélection des bénéficiaires (risque de corruption), et rendre les bénéficiaires des prêts indépendants à long terme. Pour le bénéficiaire final, le seul avantage que présente le financement au moyen de capitaux à risque est la plus grande facilité d'accès au financement à moyen ou long terme. 3.6. Les prêts consentis sur les ressources propres de la Banque sont assortis d'une bonification d'intérêt du FED. Par suite, le taux d'intérêt net des prêts consentis sur les ressources propres de la Banque, payable par les bénéficiaires finals, pourrait être inférieur à celui qui est lié aux prêts de capitaux à risque. Dans le cas d'un investissement dans un complexe hôtelier en Guinée, par exemple, le taux d'intérêt appliqué au prêt sur les ressources propres de la BEI s'élevait à 3 %, alors que celui lié au prêt de capitaux à risque en passant par un intermédiaire financier était de 8 %. 3.7. Dans le contexte de la politique de développement, l'approche de la Banque consistant à fixer des taux d'intérêt correspondant à ceux du marché pour les PME et à appliquer des taux d'intérêt plus avantageux pour les entreprises plus importantes des secteurs privé et public est contraire à l'esprit de la convention de Lomé et peut conduire à une situation de déséquilibre dans l'affectation des avantages liés au financement au moyen de capitaux à risque aux bénéficiaires. 3.8. Les exemples suivants illustrent la situation décrite ci-dessus: a) une entreprise produisant et distribuant de l'électricité en République dominicaine a bénéficié d'un prêt à 6 %, dans le cadre d'un accord de redistribution de prêt passé avec le gouvernement de la République dominicaine, prévoyant que le bénéficiaire supporterait le risque de change. Dans le même pays, les PME doivent s'acquitter de taux d'intérêt se situant entre 22 % et 32 % pour des prêts redistribués par un IF, le risque de change étant à la charge de l'intermédiaire; b) au Mozambique, la filiale locale d'une entreprise européenne active dans le secteur de la pêche a contracté un emprunt assorti d'un taux d'intérêt de 4 % auprès du gouvernement suite à un accord de redistribution de prêt. Le risque de change qu'elle devait supporter était limité car ses activités généraient des devises fortes. Des PME récemment installées payaient des taux d'intérêt se situant entre 40 et 46 % suite à des accords de redistribution de prêt conclus avec des IF, ces derniers devant couvrir les risques de change et d'inflation. 3.9. Pour un certain nombre de contrats de prêt (conclus dans le cadre de la convention de Lomé IV), la rémunération totale de la BEI rend possible un intérêt sur le prêt (rémunération) dépassant 3 %, notamment dans le cas des prêts participatifs visés au point 2.4 (17). La convention de Lomé ne prévoit pas un tel rendement supplémentaire. Rémunération des dotations financières octroyées à partir de prêts globaux 3.10. Dans plusieurs cas, la Cour n'a pas été en mesure d'établir si les taux appliqués par les IF étaient conformes aux conditions prévues dans le contrat de prêt conclu entre l'intermédiaire et la Banque, soit parce que les taux «de référence» n'existaient pas (par exemple en Haïti), soit parce que la définition des taux appliqués par les IF ne permettait pas d'effectuer une comparaison avec les taux «de référence». Les cas suivants illustrent les problèmes rencontrés en matière de rémunération: a) en République dominicaine, les taux d'intérêt concernant certains sous-prêts, dont les taux se situaient entre 20 et 26 % en janvier 1997, étaient supérieurs au «taux préférentiel» d'environ 20 % publié par la banque centrale et applicable à compter du mois d'octobre 1996. Ce taux est le taux auquel se réfère l'IF pour fixer le taux d'intérêt de ses prêts. Selon la Banque, les taux appliqués par l'IF avaient été conformes au «taux préférentiel» jusqu'en octobre 1996. La Banque enquête actuellement sur l'écart en cause; b) dans le cas d'un autre prêt global en faveur d'un IF de Madagascar, le contrat de financement stipulait que les sous-prêts devaient être assortis d'un taux d'intérêt global réel, compte tenu des coûts, des commissions et autres rémunérations, établi en fonction des taux appliqués dans ce pays pour les opérations de même nature, de même durée et de même montant et approuvé par la Banque. Dans ce cas, il est pratiquement impossible d'établir si les taux ont été fixés conformément aux lignes directrices de la Banque. 3.11. Dans de tels cas, la Banque aurait dû s'assurer que les taux «de référence» mentionnés dans le contrat de financement existent réellement dans les pays concernés et qu'ils permettent de procéder à une vérification correcte des taux d'intérêt appliqués par les IF. Mécanismes utilisés pour couvrir le risque de change 3.12. Lorsqu'il y a redistribution du prêt initial dans une autre monnaie, les contrats de financement répartissent les risques de change entre les bénéficiaires finals et l'emprunteur initial. 3.13. Dans le cadre de Lomé III, le risque était entièrement supporté par l'emprunteur qui était tenu de rembourser le prêt en écus ou dans une autre monnaie européenne. Pour une opération de redistribution de prêt, le risque est (en partie) transféré au bénéficiaire au titre du contrat de prêt secondaire par le biais d'un taux d'intérêt plus élevé. 3.14. La convention de Lomé IV (article 234, paragraphe 2) a introduit une modification en stipulant que: a) le risque est en règle générale supporté par la Communauté en cas de financement au moyen de capitaux à risque visant à renforcer les fonds propres d'une entreprise; b) il devrait être réparti entre la Communauté et les autres parties concernées en cas de financement au moyen de capitaux à risque des investissements des sociétés privées et des PME. 3.15. L'article 234, paragraphe 2, sous b), stipule également qu'en moyenne, le risque de change est réparti à parts égales. Mais il ne comporte pas d'élément indiquant comment il convient de l'appliquer, quand, par qui et selon quelles méthodes les calculs doivent être effectués et quel usage doit être fait des résultats obtenus. 3.16. De plus, la convention ne précise pas quels accords doivent être passés concernant le risque de change en cas de redistribution de prêts au secteur non privé ou à des entreprises autres que des PME. 3.17. Le problème du risque de change, qui constitue un élément majeur dans la fixation du taux d'intérêt pour la redistribution de fonds sous la forme de prêts, est traité de différentes manières par la Banque pour des raisons qui n'apparaissent pas clairement à la Cour: a) pour le premier de deux projets semblables, aucune disposition ne concerne la répartition du risque de change entre le bénéficiaire et la Communauté, tandis que pour le second, il est prévu que la Communauté supporte 25 % au maximum du risque de change; b) dans un autre cas, le contrat de financement passé avec le bénéficiaire du prêt prévoit que les risques de change soient intégralement supportés par le bénéficiaire, ce qui est en contradiction avec la disposition pertinente de la convention de Lomé IV; c) au Mozambique, à Madagascar et en Nouvelle-Calédonie, les IF n'avaient pas encore constitué, au moment de la mission de la Cour, les «réserves destinées à couvrir le risque de change» comme stipulé par les contrats de financement. En outre, il n'est pas indiqué dans les contrats de financement à quelles fins le solde éventuel de ces réserves sera utilisé après remboursement du prêt. Utilisation de la marge d'intérêt pour la couverture des coûts administratifs et à des fins de développement 3.18. Dans un certain nombre de cas, les dispositifs administratifs visant à déterminer la part de la marge (y compris le produit éventuel des participations) devant être affectée aux coûts administratifs et aux fins de développement étaient soit inexistants, soit contraires aux dispositions de la convention de Lomé IV, soit incomplets ou imprécis. La Banque devrait faire en sorte de s'assurer que les dispositions de la convention de Lomé IV (18) concernant l'utilisation de la marge financière sont respectées, à savoir que toute marge nette revenant à l'intermédiaire doit être utilisée à des fins concrètes de développement. 4. PROJETS FINANCÉS AU MOYEN DE CAPITAUX À RISQUE Étendue 4.1. Bien que les investissements relevant des opérations de capitaux à risque aient été convenablement préparés, mis en oeuvre et supervisés par la Banque, des observations sont présentées ci-dessous qui concernent la viabilité à terme des projets, les procédures d'affectation, les périodes et taux de décaissement concernant les prêts globaux, ainsi que les retards accusés dans la mise en oeuvre. Facteurs relatifs à la «viabilité à terme du projet» 4.2. Dans les cas suivants, la «viabilité à terme du projet» est menacée, même si la préparation et la mise en oeuvre des investissements ont été satisfaisantes. Bien que, formellement, la Banque et la Commission puissent n'avoir qu'une marge de manoeuvre réduite une fois les investissements réalisés, elles devraient trouver des moyens de s'assurer de l'existence d'une supervision efficace des projets au niveau national afin d'éviter que les problèmes mentionnés ci-après surviennent: a) 13 Mio ECU ont été affectés, sous la forme de capitaux à risque, à un programme d'investissement de 42 Mio ECU destiné à restaurer la capacité de production des installations industrielles d'une usine d'aluminium et à en accroître la productivité et la fiabilité. D'autres investissements en installations et en équipements nécessaires pour garantir la viabilité des opérations ont été annulés ou différés par la société, qui a utilisé les fonds ainsi libérés pour compenser des pertes que les actionnaires avaient initialement accepté de supporter, comme indiqué dans un protocole d'accord signé par les deux actionnaires principaux; b) 20 Mio ECU ont été affectés, sous la forme de capitaux à risque, à un projet de 152 Mio ECU (dont le montant a été entre-temps réduit à 120 Mio ECU) pour la réhabilitation d'une ligne d'alimentation en courant électrique reliant la centrale hydroélectrique du Mozambique au réseau de transport d'électricité d'Afrique du Sud. Étant donné que le tarif pratiqué pour l'approvisionnement en électricité de l'Afrique du Sud (tarif négocié en 1975 et fixé par un contrat qui ne peut être modifié) est considérablement inférieur aux tarifs actuels, il sera extrêmement difficile, outre les pertes déjà subies, de recouvrer l'intégralité des sommes engagées; c) 6 Mio ECU ont été affectés, sous la forme de capitaux à risque, à la construction de deux installations (de 3 Mio ECU chacune) de traitement pour les noix de cajou. Les opérations du premier projet, approuvé en 1992, ont commencé pendant la campagne 1995/1996. Le second projet, approuvé en 1995, a été suspendu par le promoteur, en raison de l'incertitude et de la précarité qui caractérisent le marché de la noix de cajou. Les deux projets subissent les effets d'une politique gouvernementale confuse et changeante dans le secteur de la noix de cajou; d) 14 Mio ECU ont été affectés, sous la forme de capitaux à risque, au financement d'un projet agro-industriel comprenant la construction de nouveaux bâtiments et de nouvelles installations destinées au traitement de caoutchouc et d'huile de palme provenant de plantations à la fois familiales et industrielles (Soguipah). Cependant, des facteurs tels que l'accès aux marchés, la commercialisation du produit et l'accueil qui serait réservé à l'huile de palme au regard des habitudes alimentaires locales, n'ont pas été suffisamment pris en compte. La permanence du projet, qui assure l'emploi de 1 686 personnes ainsi que des opportunités de travail et de revenus pour les habitants de la région, est incertaine en raison des pertes accumulées s'élevant à plus de 50 % du capital social pour la période 1992-1995, d'un accès aux marchés limité et de la forte dépendance de la société à l'égard des subventions et des financements au moyen de prêts; e) à Madagascar et en République dominicaine, dans cinq des 11 PME visitées par la Cour et qui ont bénéficié de capitaux à risque au titre du FED pour un montant de 783 000 ECU, la création d'emplois n'a pas atteint les chiffres attendus et indiqués dans les rapports sur l'affectation des prêts. Pour l'une de ces sociétés, l'actionnaire majoritaire n'avait pas respecté son engagement d'investir dans la PME nouvellement établie, ce qui s'est révélé avoir, à l'époque, des répercussions néfastes sur les activités commerciales de celle-ci pour les années 1994 et 1995. Procédures d'affectation des prêts globaux 4.3. Les prêts globaux ensuite redistribués aux PME sont utilisés à la fois pour le démarrage de nouvelles activités et pour l'extension d'activités existantes. Dans les cas examinés, de loin la plus grande partie des financements sur prêts globaux a été utilisée par les institutions financières pour financer l'extension des opérations de clients existants (19). Certains d'entre eux auraient probablement bénéficié de prêts sur les ressources propres des intermédiaires. Les détails relatifs à l'affectation des prêts sont fournis au tableau 2. 4.4. En Nouvelle-Calédonie, des prêts globaux avaient été utilisés également pour le refinancement d'opérations ayant déjà fait l'objet de prêts octroyés par l'institution financière sur ses «ressources propres», ou pour des opérations qui avaient été préalablement financées par la PME sur sa propre trésorerie. Dans de tels cas, la valeur additionnelle en termes d'aide au développement n'est pas évidente. Périodes et taux de décaissement 4.5. Les périodes de décaissement pour les prêts globaux sont définies dans le contrat de financement signé par la Banque et l'IF et couvrent normalement une période de trois ans, cette période pouvant être prolongée sur décision de la Banque. Les détails relatifs aux périodes de décaissement sont fournis au tableau 3. 4.6. Au Mozambique, la faiblesse du taux de décaissement était en partie due à l'existence de prêts concurrentiels dont les conditions étaient moins restrictives, ainsi qu'à un taux d'inflation important entraînant des taux d'intérêts élevés pour les prêts redistribués (40-46 %). À Madagascar, le contexte économique général (dévaluation du franc malgache en 1994) a constitué un obstacle à la création ou au développement de PME. 4.7. Dans ce pays ainsi qu'au Mozambique, les IF n'ont pas mis le produit des prêts de la BEI immédiatement à la disposition des bénéficiaires. Dans un des cas examinés, l'intermédiaire financier a, sans aucune explication, retenu 100 000 ECU sur les fonds affectés par la BEI au bénéficiaire final. Retards dans la mise en oeuvre des projets et des actions 4.8. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996, volume II, Déclarations d'assurance (20), la Cour a mentionné l'existence d'opérations de capitaux à risque pour lesquelles il n'y avait eu aucun décaissement depuis au moins 18 mois. 4.9. La Cour a constaté que la mise en oeuvre d'un certain nombre de nombreux projets avait été considérablement retardée pour des raisons diverses, avec pour conséquence l'inutilisation des capitaux à risque engagés: a) en décembre 1994, un contrat de financement a été signé pour la réhabilitation d'un oléoduc de pétrole brut. L'échéancier provisoire prévoyait des décaissements de 9 Mio ECU pour la période 1995-1997. À la fin de l'année 1997, 0,4 Mio ECU seulement avaient été décaissés, mais le rapport annuel relatif à la conduite de l'opération au 31 décembre 1995, élaboré par la Banque, ne contenait aucun commentaire particulier quant à ce retard; b) un prêt de 14 Mio ECU accordé au gouvernement éthiopien pour un projet régional de télécommunications était décaissé seulement à hauteur de 0,6 Mio ECU à la fin de l'année 1997, alors qu'au cours de l'instruction du projet, il avait été estimé que celui-ci serait achevé en décembre 1996. Le reliquat du prêt a été immobilisé en raison d'importants problèmes posés par l'appel d'offres relatif au réseau de commutation des lignes téléphoniques, problèmes que la Banque a identifiés (21), mais non encore résolus; c) en décembre 1994, la Banque a accordé au gouvernement de la République dominicaine un prêt conditionnel de 15 Mio ECU pour l'étude, la conception, la mise en oeuvre, la prise en charge commerciale et opérationnelle d'un investissement, dans le cadre d'un projet plus important dont le coût est estimé à 47 Mio ECU, concernant un réseau de transmission dans la capitale ainsi que dans les parties méridionale et orientale du pays. Le projet, qui devait être mis en service pour la fin 1996, n'avait toujours pas démarré fin 1997. 4.10. Par conséquent, la Commission devrait, en consultation avec la Banque, formuler une politique de dégagement des soldes «dormants» dans le cadre des opérations de capitaux à risque. Gestion des prêts globaux par les intermédiaires financiers de la Communauté européenne 4.11. Des prêts conditionnels d'un montant global de 15 Mio ECU ont été mis à la disposition des intermédiaires financiers de la Communauté européenne (voir aussi le point 2.3). Le taux d'utilisation de cette facilité de 15 Mio ECU a été relativement faible: en août 1997, soit quatre ans et demi après la signature des contrats de financement et dix-neuf mois après l'expiration de la période initiale d'affectation, la totalité du prêt global avait été affectée mais seulement 42 % avaient été décaissés. Dans sept des 12 États membres de l'UE (B, D, EL, IRL, I, L, P), aucun usage de la facilité n'avait été fait à cette époque. 4.12. D'après les intermédiaires financiers auprès desquels la Cour a effectué des visites, les raisons de cette utilisation réduite sont les suivantes: le temps nécessaire pour que l'existence de la facilité soit connue, les limites fixées pour les montants des différentes affectations et l'absence de projets adéquats. Le décaissement est encore retardé en raison du temps nécessaire à la mise en place des cadres juridique et administratif dans lesquels les investissements doivent être réalisés. 4.13. Il est certes important que les capitaux à risque soient largement disponibles à différents niveaux, mais la Cour a constaté que l'efficacité et la transparence des accords de financement sont contestables: a) dans le cas d'investissements en fonds de capital à risque, il est apparu que les fonds passent par quatre niveaux avant d'arriver au bénéficiaire final (la PME), ce qui est manifestement une longue et coûteuse procédure (commissions et frais); b) dans le cadre d'un investissement en Guinée (Conakry), deux formes de financement différentes au moyen de capitaux à risque ont été utilisées par le biais de deux intermédiaires différents et combinées au financement direct sur les ressources propres de la Banque à diverses conditions. 5. RÔLE DE LA COMMISSION 5.1. Comme il a déjà été indiqué (voir point 1.3), la Banque gère, pour le compte de la Communauté, les capitaux à risque provenant des ressources du Fonds, et assure également l'exécution financière des opérations effectuées au moyen de capitaux à risque. 5.2. Aux termes de l'article 11 de l'accord interne, «la Commission veille à l'application de la politique d'aide définie par le Conseil ainsi que des lignes directrices de la coopération pour le financement du développement définies par le Conseil des ministres ACP-CEE en application de l'article 325 de la convention». Dans cette perspective et afin d'assurer une certaine coordination entre la Commission et la Banque, l'accord interne prévoit l'échange d'informations entre elles (22) (voir point 1.7). 5.3. Pour remplir le rôle qui lui est dévolu par l'article 11, il serait donc de la première importance que la Commission suive de manière critique la procédure d'instruction menée par la BEI. Pour ce qui concerne les opérations examinées au cours de l'audit, la Cour n'a cependant trouvé que de rares preuves écrites d'une participation active, que ce soit dans les dossiers de la Commission ou dans les procès-verbaux du comité de l'article 28. La qualité et la portée des appréciations présentées par les services centraux de la Commission sur les propositions de la Banque dépendent essentiellement, au même titre que l'échange d'informations avec les délégations, de l'initiative des agents compétents de la Commission. 5.4. La formulation de lignes directrices établissant les procédures à suivre et les principaux éléments à prendre en considération dans les appréciations présentées par la Commission sur les propositions de la Banque permettrait d'obtenir une plus grande transparence et une qualité accrue desdites appréciations. 5.5. L'article 33, paragraphe 6, de l'accord interne dispose que la Commission établit périodiquement, en accord avec la Banque, la liste des informations qu'elle reçoit de celle-ci, en vue de lui permettre d'apprécier la façon dont la Banque exécute son mandat, et dans le but de favoriser une coordination étroite entre la Commission et la Banque. 5.6. Pour les besoins de cette appréciation, un certain nombre de rapports prévus par l'accord interne pourraient, en principe, s'avérer d'une grande utilité; ce sont: a) le rapport qui doit être présenté périodiquement au Conseil par la Commission et la Banque relativement à l'évaluation des projets, notamment par rapport aux objectifs de développement fixés (23). Or, de tels rapports n'ont pas été établis; b) le rapport qui doit être présenté chaque année sur l'exécution des opérations financées sur les ressources du Fonds dont la Banque assure la gestion (24). Cependant, de tels rapports prennent principalement en compte les fonds engagés consécutivement aux décisions de financement et les données économiques présentées lors de la phase d'instruction des opérations. 5.7. Pour aucune des opérations examinées par la Cour, la Banque n'a procédé à une évaluation a posteriori des projets financés au moyen des capitaux à risque. Aucune information sur l'évaluation n'est donc fournie. 5.8. En ce qui concerne les opérations de capitaux à risque, aucun audit, aucune mission d'évaluation, ni aucune autre activité n'ont été non plus entrepris par la Commission. Au regard de ce qui précède, il est donc difficile de savoir de quelle manière et dans quelle mesure la Commission a respecté les obligations visées aux articles de l'accord interne. 6. CONCLUSION 6.1. Les modalités de préparation, de mise en oeuvre et de supervision des opérations de capitaux à risque par la Banque n'appellent aucun commentaire. Néanmoins, la transparence et l'efficacité des opérations peuvent encore être améliorées. 6.2. Des informations importantes ont été communiquées tardivement par la Banque, ce qui n'a pas permis à la Cour de conduire un audit efficace (voir points 1.8-1.9). 6.3. Les critères qui devraient guider l'affectation des ressources sur capitaux à risque sont définis de manière très générale. La Banque est donc relativement libre, pour l'octroi de prêts, de choisir entre les capitaux à risque et ses ressources propres. La justification de la décision de recourir aux capitaux à risque dans le cadre d'un projet n'apparaît pas clairement dans les dossiers d'instruction dudit projet (voir points 2.10-2.12) (25). 6.4. L'utilisation de différents types de financement (prêts directs, prêts par l'intermédiaire d'un État ACP, prêts globaux) a entraîné une inégalité de traitement des bénéficiaires finals: alors que certains d'entre eux bénéficient du taux d'intérêt maximal de 3 % mentionné dans la convention de Lomé, les autres doivent payer le taux du marché. Sans constituer toutefois l'unique facteur déterminant, les effets des fluctuations de change jouent un rôle majeur dans la fixation des taux à un niveau supérieur à 3 %. Ces effets, et donc la justification de taux d'intérêt plus élevés, ne peuvent être calculés qu'une fois que les prêts ont été remboursés dans leur intégralité. En outre, dans le cas des prêts participatifs, il n'est pas impossible que la rémunération totale de la BEI, qui dépend au moins en partie des résultats des entreprises bénéficiaires, dépasse le plafond de 3 % (voir points 3.4-3.9). 6.5. Le principe, introduit par la convention de Lomé IV, de la répartition à parts égales, en moyenne, du risque de change est limité aux investissements dans le secteur privé et dans les PME et doit être défini plus précisément. En vue d'appliquer ce principe, la Banque a adopté diverses formules supposant parfois des dispositifs administratifs assez lourds (voir points 3.12-3.17). 6.6. Les dispositions relatives à l'utilisation que peuvent faire les intermédiaires financiers des marges d'intérêts sont souvent confuses. La Banque devrait s'assurer que les contrats de financement stipulent précisément l'utilisation qui sera faite des montants produits par ces marges, et que cette utilisation est bien conforme aux dispositions de la convention de Lomé IV (voir point 3.18). 6.7. Le soutien du secteur privé par le biais de prêts globaux a été accordé principalement aux PME existantes - et non aux PME en voie de création - les premières ayant, en outre, souvent bénéficié de financements sur les autres ressources des intermédiaires financiers (voir points 4.3-4.4) (26). 6.8. Dans un certain nombre de cas, l'efficacité des opérations de capitaux à risque aux fins de développement est réduite du fait de retards dans le décaissement des fonds ou de menaces pesant sur la viabilité à terme des opérations financées (voir points 4.2, 4.8-4.10). 6.9. Une fonction d'évaluation a posteriori serait nécessaire pour disposer d'informations sur la viabilité des opérations qui ont bénéficié de financements au moyen de capitaux à risque, ainsi que sur la contribution réelle de ces opérations au développement économique et social des États ACP. Un tel système d'évaluation devrait être développé conjointement par la Banque et la Commission (voir point 5.6). 6.10. En outre, la Commission aurait dû jouer un rôle plus actif lors de la phase d'instruction et en ce qui concerne l'évaluation de l'incidence globale des opérations de capitaux à risque sur le développement des États ACP. Des lignes directrices devraient être élaborées dans le but de définir les responsabilités des services concernés ainsi que les procédures qu'ils devraient suivre (voir point 5.8). 6.11. Les recommandations qui précèdent sont formulées dans le contexte d'une amélioration des systèmes existants de gestion des opérations de capitaux à risque. Il serait toutefois approprié d'envisager d'autres systèmes. En effet, le rôle de la Commission dans la gestion de ces opérations semble se limiter, dans la pratique, à l'échange d'informations avec la Banque. La Commission ne participe pas à un certain nombre de tâches (instruction, prise en compte, supervision et évaluation), qui sont d'ailleurs mal définies. C'est la raison pour laquelle la Cour suggère de considérer, comme autre approche, la possibilité de confier à la Banque la gestion complète des opérations de capitaux à risque en dehors des Fonds européens de développement. Il convient de noter à cet égard que les remboursements de fonds constitués de capitaux à risque, ainsi que le produit de ces fonds, n'ont déjà plus de lien avec le FED. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion des 14 et 15 octobre 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> (1) Article 233 de la convention de Lomé IV (JO L 229 du 17.8.1991). (2) Dans le présent rapport, le terme État ACP est employé au sens d'État ACP et pays et territoire d'outre-mer; de plus, les références au cadre juridique relatif aux opérations de capitaux à risque ne se rapportent qu'à la convention de Lomé IV. Les dispositions correspondantes de la convention de Lomé III ne sont mentionnées que dans la mesure où elles divergent de celles de la convention de Lomé IV. (3) Voir article 10, paragraphe 2, de l'accord interne relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre de la convention de Lomé IV (JO L 229 du 17.8.1991). (4) Voir article 15, paragraphe premier, de l'accord interne. (5) Y compris les montants approuvés dont l'engagement initial a été annulé par la suite. (6) Voir la résolution contenant les observations qui font partie intégrante des décisions donnant décharge à la Commission sur la gestion financière des cinquième, sixième et septième Fonds européens de développement pour l'exercice 1993-PE 189.073/58. (7) Voir le rapport spécial 1984 de mai 1994 et le rapport annuel relatif à l'exercice 1991, points 17.42-17.61 (JO C 330 du 15.12.1992). (8) La Cour a par ailleurs récemment publié dans son rapport spécial n° 1/98 des observations concernant les opérations de capitaux à risque gérées par la BEI sur les ressources budgétaires dans le cadre de la coopération financière et technique bilatérale avec les pays tiers méditerranéens (JO C 98 du 31.3.1998). (9) République dominicaine, Guinée, Haïti, Madagascar, Mauritanie, Mozambique et Nouvelle-Calédonie. (10) Prêt assimilable à des fonds propres. (11) Source: réponse de la BEI à un questionnaire général élaboré par la Cour, daté du 5 août 1996, PA/ACP-111/JRL. (12) La proposition de financement fait l'objet de discussions au sein du comité visé à l'article 28 de l'accord interne relatif à la convention de Lomé IV (JO L 229 du 17.8.1991), ou à l'article 22 de l'accord interne relatif à la convention de Lomé III (JO L 86 du 31.3.1986). (13) Voir également le point 131 du rapport spécial n° 1/98. (14) Voir également le rapport spécial n° 1/98 relatif à la coopération financière et technique bilatérale avec les pays tiers méditerranéens, point 1.31. (15) Articles 196, paragraphe 3, sous b) et 199, paragraphe 4. (16) Voir l'article 233, paragraphe 4, sous b), de la convention de Lomé IV. (17) Voir également le rapport annuel relatif à l'exercice 1996, volume II, Déclarations d'assurance, point 22.24, sous a), JO C 348 du 18.11.1997. (18) Voir l'article 233, paragraphe 4, sous b), de la convention de Lomé IV. (19) Voir aussi le rapport spécial n° 1/98, point 1.30. (20) JO C 348 du 18.11.1997, point 22.12. (21) Voir le rapport d'activités périodique de la BEI du 22 octobre 1996. (22) Voir, par exemple, les articles 12, paragraphes 1 et 2, 17, paragraphes 4 et 30, de l'accord interne. (23) Voir article 30, paragraphe 6, de l'accord interne. (24) Voir article 33, paragraphe 5, de l'accord interne. (25) Voir aussi les points 1.22 et 1.24 du rapport spécial n° 1/98. (26) Voir aussi les points 1.25-1.30 du rapport spécial n° 1/98. ANNEXE I >EMPLACEMENT TABLE> ANNEXE II >EMPLACEMENT TABLE> RÉPONSES DE LA COMMISSION 1. INTRODUCTION Réalisation de l'audit 1.7. La Commission a entrepris une réorganisation majeure de ses dossiers sur la documentation mise à disposition par la Banque. Elle détient tous les documents relatifs aux principales étapes des opérations financées sur capitaux à risques, et ce depuis l'année 1993: propositions de financement, avis du comité de l'article 28, décisions de financement, exécution financière des paiements et remboursements. Depuis 1997, ces dossiers sont facilement accessibles et régulièrement utilisés. 1.8. La BEI et son comité d'audit se sont toujours efforcés de fournir à la Cour des comptes toute l'assistance possible en lui fournissant les informations supplémentaires demandées, en se chargeant des détails matériels des visites, en aidant la Cour à sélectionner des échantillons pertinents, en tenant avant les visites des réunions d'information générale sur les modalités d'utilisation des capitaux à risques dans le cadre des divers mandats, ainsi que d'autres réunions, spécifiques celles-là, sur les projets avec le chargé de prêts ou les chefs de division responsables des projets inclus dans la visite, en déléguant pour les visites conjointes des collaborateurs de la BEI au fait des projets et en continuant de répondre aux demandes complémentaires d'information et de documentation à la suite des missions. En tout état de cause, la BEI a toujours agi en respectant l'accord tripartite. À la demande de la Cour, cet accord est en cours de renégociation. 1.9. La BEI a fourni à la Cour des tableaux standard détaillant les adjudications pour les projets en cause ayant fait l'objet d'un appel d'offres officiel. Elle est à la disposition de la Cour pour répondre à toute demande de renseignements complémentaires de sa part. 2. LES CAPITAUX À RISQUE COMME INSTRUMENTS D'AIDE FINANCIERS Secteurs d'intervention et affectation des fonds 2.8.-2.10. L'accord interne entre les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté institue auprès de la Banque un «comité de l'article 28». Ce comité est composé de représentants des gouvernements des États membres et un représentant de la Commission y participe. La transparence est donc assurée, particulièrement vis-à-vis des États membres. À chacune de ses réunions ou presque, «le comité de l'article 28» reçoit plusieurs propositions de financement au titre de la convention de Lomé, ce qui explique qu'un commentaire détaillé sur les raisons du recours au capital-risque n'est pas requis dans chaque rapport. Une justification succincte est néanmoins fournie la plupart du temps (par exemple, la situation d'insolvabilité du pays) qui, en général, est assez évidente. La question de l'utilisation du capital-risque plutôt que des ressources propres de la BEI est rarement posée en tant que telle et les points particuliers en rapport avec cette question, lorsqu'il y en a, sont débattus lors des réunions. À notre connaissance, les participants sont satisfaits de ce système. 2.12. a) Que les projets concernant la pêche au Mozambique et à Madagascar soient rentables et rapportent des devises fortes est un point positif qui justifie totalement les opérations en question. Nous souhaitons faire deux observations à ce sujet: i) le fait qu'un projet soit rentable ne permet pas de conclure qu'un financement pourra toujours être trouvé auprès d'autres sources. Au Mozambique comme à Madagascar, il était très difficile il y a quelques années (et aujourd'hui encore) de trouver des sources de financement à long terme pour des projets dans le secteur privé, en raison des risques et des incertitudes entourant toute activité commerciale dans ces pays; ii) la BEI, dans le cadre de son mandat de Lomé, s'efforce d'encourager les investisseurs du secteur privé à se lancer dans des opérations rentables - comme dans le cas des deux projets cités - en fournissant une partie du financement pour ces projets. Il ne faut pas oublier que les financements sur capitaux à risque étant destinés à être remboursés, il importe d'essayer de sélectionner des projets qui ont toutes les chances de réussir. 2.12. b) et c) La formulation utilisée ne reflète pas suffisamment la mission très particulière que remplissent les intermédiaires financiers en République dominicaine et en Nouvelle-Calédonie. Ces intermédiaires (IF) s'efforcent de susciter et de développer des «habitudes bancaires» chez leurs PME clientes en leur offrant des crédits pour leurs investissements au taux de base en vigueur sur le marché, par l'intermédiaire d'un réseau d'agents qualifiés travaillant sur le terrain. L'autre option, pour ces PME, serait de se tourner vers des prêteurs offrant des financements à très court terme (hebdomadaire ou mensuel) à des taux sensiblement plus élevés. Mise en oeuvre d'opérations de capitaux à risque par la Banque européenne d'investissements Procédures d'appel d'offres 2.13.-2.15. Jusqu'à récemment, la BEI appliquait ses procédures normales d'adjudication (appels d'offres ouverts au moins aux fournisseurs de l'Union européenne et des pays ACP), à la fois pour les projets financés sur capitaux à risque et ceux qui font appel à ses ressources propres, afin de recueillir les offres économiquement les plus avantageuses. Le projet de Cahora Bassa au Mozambique est un exemple de cette politique. À la suite de consultations avec la Commission, la BEI recourt maintenant aux procédures plus restrictives du FED pour ses financements sur capitaux à risque. Conditions de prêt et engagements 2.16. Il est vrai que souvent, les emprunteurs et gouvernements des pays ACP ne se conforment pas à l'obligation de communiquer à la Banque les informations nécessaires en temps voulu. La BEI surveille la situation et relance constamment les emprunteurs, mais pas toujours avec le succès souhaité. 2.17.b) c) et d) Voir le point 2.16 ci-dessus. Les licences et quotas de pêche posent des questions difficiles dans de nombreux pays du monde, y compris dans l'Union européenne. Lorsque la capacité administrative du pays est faible, comme c'est le cas au Mozambique et à Madagascar, il est clair que des problèmes peuvent surgir, même malgré la surveillance attentive de la BEI. 2.18. Voir le point 2.16 plus haut. 3. TAUX D'INTÉRÊT ET UTILISATION DE LA MARGE D'INTÉRÊT DANS LE CAS D'OPÉRATIONS DE REDISTRIBUTION DE PRÊTS Niveau des taux d'intérêt 3.4.-3.8. La BEI n'a certainement pas délibérément mis au point de politique qui risque d'être contraire à l'esprit de la convention. En fixant les taux d'intérêt applicables aux projets qu'elle finance, la BEI doit, d'une part, respecter les conditions de la convention de Lomé - qui impliquent des taux bonifiés - et, d'autre part, tenir compte de la nécessité de faire en sorte que les bénéficiaires finals, notamment dans le secteur privé, paient des taux plus proches de ceux du marché, quand ces derniers peuvent être déterminés. Certes, il peut en résulter certaines anomalies, mais: i) il est tout à fait normal qu'un prêt qui est accordé à un emprunteur solide disposant d'un garant solide également soit assorti d'un taux inférieur à celui d'un prêt moins bien garanti (ainsi, le taux d'un prêt sur ressources propres peut très bien être meilleur marché que celui d'un prêt plus risqué financé à l'aide de capital-risque); ii) un prêt libellé dans la monnaie locale d'un pays ACP sera en général doté d'un taux d'intérêt nominal sensiblement plus élevé qu'un prêt en écus en raison des taux d'inflation escomptés sous-jacents. En ce qui concerne le complexe hôtelier en Guinée (point 3.6), toute comparaison entre les taux d'intérêt du prêt sur ressources propres et du financement sur capital-risque demande à être nuancée: dans le premier cas, l'emprunteur doit supporter un coût additionnel pour la fourniture de garanties acceptables pour la Banque; (pour ce qui est de l'opération sur capital-risque, l'avantage pour le bénéficiaire final n'est pas censé résider dans le taux d'intérêt mais plutôt dans les autres conditions financières liées à cet apport de fonds assimilables à des fonds propres). 3.9. La convention de Lomé IV plafonne à 3 % par an le coût des prêts sur capitaux à risque mais ne fixe aucune limite à la rémunération ou à la participation aux bénéfices. Il arrive souvent, dans le cadre d'un financement, qu'un intéressement soit prévu en plus d'un intérêt fixe, ce qui n'est pas interdit par la convention de Lomé. Rémunération des dotations financières octroyées à partir de prêts globaux 3.10.-3.11. Les contrats de prêt étant aussi normalisés que possible, il n'est pas surprenant que soit fait mention de taux «de référence» même si, dans certains cas, ces taux n'existent pas. C'est pourquoi la BEI vérifie les taux sur la base des rapports trimestriels/semestriels publiés par la banque centrale. Cela ne peut se faire qu'à posteriori, parce que cet établissement publie les taux avec un certain délai sans modifier les modalités standard du contrat de prêt. Mécanismes utilisés pour couvrir le risque de change 3.13. Dans le cadre de Lomé III, l'emprunteur était tenu de rembourser le prêt en écus ou son équivalent dans une monnaie européenne. Le risque de change était basé uniquement sur l'écu et non sur l'écu ou une autre monnaie européenne. 3.14.-3.17. En ce qui concerne le partage des risques, les mots clés de l'article 234, paragraphe 2, point b), dernière phrase, dans la convention de Lomé sont «en moyenne», c'est-à-dire sur l'ensemble des projets financés par des capitaux à risque. Faire supporter, dans certains cas, 100 % du risque de change à un bénéficiaire final est entièrement conforme à l'article 234 de la convention (il serait effectivement illogique d'exonérer un promoteur du risque de change si la totalité de ses recettes sont libellées en devises; mieux vaut, dans ces cas-là, examiner les autres types de risque qu'il pourrait encourir et prévoir des mesures pour y remédier). L'article 234 stipule qu'en moyenne, le risque de change doit être réparti à parts égales, et c'est ce à quoi s'emploie la BEI d'une manière générale. En fait, dans la plupart des financements de petites entreprises (prêts globaux) sur capitaux à risque, les prêts redistribués aux PME sont libellés en monnaie locale étant donné que ce type d'entreprise vend le plus souvent sur le marché local et non à l'exportation. Utilisation de la marge d'intérêt pour la couverture des coûts administratifs et à des fins de développement 3.18. Dans le choix qu'elle opère de l'IF ou de la société financière de développement (SFD), la BEI prête une grande attention à la solidité financière de l'intermédiaire, à son rôle en matière de développement et au soutien qu'il apporte à l'économie du pays. De ce point de vue, la plupart des SFD sont des organisations sans but lucratif qui ont un effet important sur le développement économique, au niveau des petites entreprises en particulier. Ces critères sont conformes à l'article 234, paragraphe 4, point b), de la convention de Lomé IV - premier protocole financier. 4. PROJETS FINANCÉS AU MOYEN DE CAPITAUX À RISQUE Facteurs relatifs à la «viabilité à terme du projet» 4.2. S'il est vrai que la BEI et la Commission n'interviennent plus directement sur le bénéficiaire au terme des investissements, il en reste pas moins vrai qu'un suivi indirect reste assuré au travers du dialogue politique maintenu avec les autorités locales. On ne peut concevoir des opérations sur capitaux à risques sans penser que dans un certain nombre de cas, et ce malgré toutes les prises de garantie, la viabilité à long terme peut être mise en péril par des actions endogènes ou exogènes à l'entreprise. Les exemples de risques, mentionnés dans le rapport, ne se sont à ce jour heureusement pas traduits dans les faits, ce qui relativise leur importance. Procédures d'affectation des prêts globaux 4.4. Dans le cadre d'un plan de financement global où le rythme de la mise en place des financements ne peut-être complètement garanti, il est fréquent que l'entreprise bénéficiaire, sur ses ressources propres, ou l'intermédiaire financier (IF) par des prêts momentanés complémentaires, assurent le «bridge». L'intervention de la BEI ne constitue en réalité que le refinancement de sa propre intervention, dans la mesure ou celle-ci est complémentaire et non substitutive à celle de (IF). Périodes et taux de décaissement 4.6. Le prêt global accordé au Mozambique accompagnait d'autres prêts de la Banque mondiale (financés sur ressources de l'IDA) et du programme français d'aide au développement; aucune de ces trois facilités n'a eu beaucoup de succès. La lenteur de l'utilisation de ces financements tient en partie à l'insuffisance des marges consenties aux intermédiaires; durant la période d'affectation/décaissement des crédits, le partage de la marge totale a été renégocié entre la banque centrale et ces intermédiaires, ce qui s'est traduit par un relèvement de la marge accordée aux IF par rapport aux niveaux initiaux, tant pour la facilité BEI que pour celle de la Banque mondiale. Retard dans la mise en oeuvre des projets et des actions 4.9. a) Le contrat de financement pour le projet a été signé en décembre 1994 mais les décaissements n'ont commencé qu'en 1997 (et se poursuivent en 1998). Ce projet est cofinancé par la BEI et la Banque mondiale (crédits sur ressources de l'IDA), lesquelles travaillent en étroite coordination, surtout au niveau de la supervision du projet. Plusieurs conditions sévères devaient être remplies par la Zambie avant le premier décaissement - y compris certaines touchant à des réformes sectorielles - ce qui explique que les décaissements aient dû attendre plus de deux ans pour commencer. 4.9. b) Les problèmes ont été résolus depuis lors et le décaissement du reste du prêt est en cours. 4.9. c) Le retard constaté est avant tout imputable au manque de volonté du gouvernement précédent de procéder à des réformes sectorielles essentielles, notamment la ratification de la loi sur l'électricité, qui est un préalable important au décaissement des fonds dans le cadre du contrat de financement passé avec la BEI. La loi est restée bloquée au Congrès pendant deux ans, en raison à la fois des querelles politiques ayant entouré les élections présidentielles de 1996 et du bras de fer auquel se livrent deux groupes d'intérêts opposés (les investisseurs privés dans le secteur de l'énergie, d'une part, et les importateurs de groupes électrogènes de réserve, d'autre part). Le nouveau gouvernement avance résolument sur la voie des réformes et le décaissement des prêts a donc eu lieu. 4.10. Trimestriellement, la Commission et la BEI font le point des engagements dormants; sur la base des informations échangées et après analyse, la BEI demande à la Commission le dégagement des fonds non utilisés. Gestion des prêts globaux par les intermédiaires financiers de la Communauté européenne (IFCE) 4.11. et 4.13. a) Ces points ont été notés. Les modifications qui convenaient ont été apportées dans le cadre de la nouvelle facilité IFCE II approuvée en avril 1998. 4.13. b) Comme indiqué plus haut (voir point 3.4-3.8), toute comparaison entre les taux d'intérêt du prêt sur ressources propres et du financement sur capital-risque demande à être nuancée: dans le premier cas, l'emprunteur doit supporter un coût additionnel pour la fourniture de garanties acceptables pour la Banque, tandis que dans l'opération sur capital-risque, l'avantage pour le bénéficiaire final n'est pas censé résider dans le taux d'intérêt mais plutôt dans les autres conditions financières liées à cet apport de fonds assimilables à des fonds propres («avance d'actionnaire»). 5. RÔLE DE LA COMMISSION 5.2-5.4. Les services de la Commission et la BEI coopèrent étroitement au moment de la programmation de l'aide communautaire au début d'une convention (signature du programme indicatif national et de l'annexe de la BEI par exemple). Les services de la BEI entretiennent en outre des contacts fréquents (souvent informels) avec les délégations de la Communauté dans les pays ACP pendant toute la durée des conventions. L'article 33, paragraphe 5, précise le rôle de la Commission concernant les opérations qui sont financées sur les ressources du Fonds et dont la Banque assure la gestion. La Commission reçoit chaque année de la Banque un rapport sur l'exécution financière et prend, en concertation avec celle-ci (des réunions de coordination sont organisées à tous les niveaux), les mesures éventuellement nécessaires. La Commission, sur la base des projets de proposition élaborés par la Banque, consulte les unités géographiques (et si nécessaire les délégations) concernées avant de présenter ses observations, commentaires, suggestions et objections à la Banque. 5.6. a) Le Conseil reçoit les rapports prévus par les articles 29 et 33; l'obligation d'information mentionnée par la Cour est par là même remplie. 5.7. Les rapports de l'unité d'évaluation de la BEI ont en règle générale une base sectorielle ou thématique. Le programme de travail de cette unité couvre toutes les opérations de la Banque et tient compte du fait que celle-ci exerce principalement son activité à l'intérieur de l'Union européenne. Aucune étude concernant les capitaux à risque du FED n'est prévue pour l'instant. 6. CONCLUSION La Commission et la BEI notent avec satisfaction que les modalités de préparation, de mise en oeuvre et de supervision des opérations de capitaux à risque par la Banque n'appellent aucun commentaire de la part de la Cour. En ce qui concerne le rôle de la Commission, il faut souligner que l'article 1er du protocole financier Lomé IV ainsi que l'article 10 paragraphe 2 de l'accord interne prévoient que les capitaux à risques sont gérés par la BEI. En cela, la BEI agit, selon l'article 10, paragraphe 2, comme mandataire de la «Communauté» et non de la Commission. L'article 58, paragraphes 1 et 2, du règlement financier 7e FED confirme cela. Lorsqu'il s'agit, pour la Commission, d'assumer la responsabilité de la fiabilité de l'ensemble des comptes FED, celle-ci implique, en ce qui concerne les opérations dont le financement est géré par la BEI, une responsabilité limitée et portant exclusivement sur l'exactitude des montants comptabilisés par rapport aux informations fournies par la BEI. Quant à la question de l'évaluation des opérations de capitaux à risque, la Commission procédera à une étude de l'impact général de ces opérations sur le développement des pays ACP avant de formuler des propositions concrètes en vue d'une éventuelle convention «post-Lomé IV». Enfin, en ce qui concerne la transparence, la Commission considère qu'elle est particulièrement bien assurée vis-à-vis des États membres dont les représentants participent avec la Commission au «comité de l'article 28». Fin du document Document livré le: 11/03/1999

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