Paris, le 7 avril 2000.
Le ministre de l'intérieur
à Mesdames et Messieurs les préfets
1. Codification des textes relatifs aux collectivités locales
1.1. Le code général des collectivités territoriales est un élément du programme de codification des textes législatifs et réglementaires mis en oeuvre par le Gouvernement. La codification du droit des collectivités locales a pour objectif la clarification et l'accès aux règles juridiques que sont en droit d'attendre les citoyens et leurs représentants. En outre, la structuration des normes au sein d'un unique document en facilite la diffusion notamment par le support des nouvelles technologies.
La finalité de la codification répond, au demeurant, à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi rappelé par la décision no 99-421 DC du 16 décembre 1999 du Conseil constitutionnel sur la loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie Législative de certains codes.
Le code général des collectivités territoriales est un outil de travail précieux tant pour l'utilisateur que pour le législateur dont il facilite les réformes. A ce titre, on notera que, depuis sa publication en 1996, 32 lois ont pu modifier la partie Législative tout en maintenant à ce document sa cohérence et sa maniabilité ; ainsi, la loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a refondu la cinquième partie du code relative à la coopération locale.
1.2. Le code général des collectivités territoriales comprend les dispositions réglementaires applicables d'une manière générale à toutes les collectivités territoriales (1re partie), aux communes (2e partie), aux départements (3e partie), aux régions (4e partie) et à la coopération locale (5e partie). Ces dispositions ont trait aux institutions, à l'organisation et aux finances des collectivités locales et de leurs groupements. D'autres textes, qui régissent par exemple la fiscalité ou les compétences de ces collectivités, ont vocation à entrer ou à demeurer dans d'autres codes tels que le code général des impôts, le code rural, le code de l'urbanisme, le code de la voirie routière, le code des juridictions financières, etc. L'usager devra donc, comme par le passé, compléter son information par la lecture d'autres codes, en vigueur ou à paraître. A cet égard, une attention particulière devra être portée à la prochaine publication par voie d'ordonnances des neuf codes (2) prévus à l'article 1er de la loi no 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie Législative de certains codes (JO du 22 décembre 1999) en raison des références liant ces codes avec le code général des collectivités territoriales.
1.3. Ce code, dès la publication de la loi no 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie Législative du code général des collectivités territoriales, première étape du projet, s'est substitué d'une part aux livres Ier, II et III du code des communes, d'autre part aux quelque cent cinquante lois dont les dispositions ont été, en tout ou partie, codifiées et abrogées. Le livre IV (parties Législative et Réglementaire) du code des communes relatif au personnel communal est hors du domaine du code général des collectivités territoriales ; ce livre doit rester en vigueur jusqu'à codification des dispositions relatives à la fonction publique territoriale dans un code qui est actuellement en cours d'élaboration.
Le code s'applique aux collectivités territoriales de métropole, aux départements et aux régions d'outre-mer. Les textes codifiés sont applicables, lorsqu'ils les concernent, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
1.4. Une telle entreprise de codification, complétée par la publication du décret no 2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales a donc pour avantage la mise à disposition de normes sûres et cohérentes face à un foisonnement inéluctable du droit. Le travail de codification devrait se poursuivre par une codification des arrêtés permettant l'appréhension, dans son intégralité, du droit applicable aux collectivités locales.
2. Le décret no 2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie
Réglementaire du code général des collectivités territoriales
Elément indispensable à l'application de la partie Législative, ce décret poursuit le travail d'organisation et de structure du droit des collectivités locales mis en oeuvre par la partie Législative.
2.1. La partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales rassemble et se substitue, d'une part, au code des communes, livres Ier, II et III, à l'exception du livre IV, et, d'autre part, aux 176 décrets dont les dispositions ont été, en tout ou partie, codifiées et abrogées, le plus ancien étant le décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique et le plus récent le décret no 2000-237 du 13 mars 2000 pris pour l'application des articles L. 2224-7 à L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales et modifiant le code des communes, soit un dispositif réglementaire de 1 850 articles .
2.2. La partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales a été construite conformément à la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires. Les dispositions ont donc été examinées et codifiées à la lumière du principe du droit constant, c'est-à-dire sans création de normes nouvelles, et exception faite des modifications exigées par la caducité, l'obsolescence des textes, leur contradiction avec nos engagements internationaux ou le droit communautaire, le respect de la hiérarchie des normes, ou encore une nécessaire harmonisation du droit applicable.
Toutefois, tirant à cet égard les conséquences des travaux opérés sur la partie Législative, et afin de disposer d'un ensemble juridique cohérent, des abrogations explicites, des simplifications rédactionnelles, des améliorations ou des harmonisations de règles ont été, exceptionnellement, directement incorporées au texte ; en outre, comme pour la partie Législative, les dispositions transitoires à effet limité dans le temps ont été écartées.
Le projet a été soumis à la Commission supérieure de codification et au Conseil d'Etat : leurs recommandations ont été suivies.
2.3. Le plan de la partie Réglementaire du code a été calqué sur celui de la partie Législative ; toutefois, la complexité de la réglementation et le volume des textes à codifier ont conduit, dans un souci de plus grande clarté, à développer les niveaux de plans et à préciser les intitulés. Les intitulés propres à la partie Réglementaire sont signalés par un .
Les différences de plan les plus visibles relèvent d'une volonté de simplification comme le regroupement des dispositions relatives aux aides économiques accordées par les collectivités locales en première partie « Dispositions générales » (livre V, titre Ier) ou encore du besoin d'aiguiller le lecteur plus commodément en cas d'abondance de dispositions réglementaires : par exemple, pour la comptabilité départementale, le chapitre II Comptabilité comprend 32 articles (R. 3342-1 à R. 3342-31) pour lesquels un regroupement par thème s'est avéré indispensable.
Comme pour la partie Législative, la numérotation des articles réglementaires tient compte de leur place dans le plan : chaque article du code est précédé d'un groupe de 4 chiffres, le premier correspond à la partie, le second au livre, le troisième au titre et le quatrième au chapitre. Ces articles sont précédés de la lettre R quand il s'agit d'un décret en Conseil d'Etat et de la lettre D s'il s'agit d'un décret simple.
2.4. Conséquence du principe de codification à droit constant, certains vides juridiques n'ont pu être comblés : tel est le cas de la procédure applicable aux démissions d'office des membres des conseils régionaux, des acquisitions immobilières et procédures applicables pour les dons et legs faits à la région ou encore de certaines règles applicables au régime financier de ces collectivités.
2.5. Le respect de la hiérarchie des normes a par ailleurs induit l'abrogation explicite de dispositions ne pouvant relever du pouvoir réglementaire comme celles confiant aux gardes chargés de la conservation des bois des attributions de police judiciaire ou encore celles maintenant la compétence du préfet en matière de translation de cimetières.
2.6. Le principe d'une adhérence forte entre les parties Législative et Réglementaire voulu par le Gouvernement a été consolidé par le Conseil d'Etat qui a particulièrement veillé à ce que tous les textes d'application prévus par la partie Législative figurent intégralement, ou soient pour le moins cités, dans la partie Réglementaire. A ce titre, ont été codifiées les dispositions relatives aux archives des collectivités locales, les dispositions relatives aux contrats de plan entre l'Etat et les collectivités territoriales ou encore les décrets concernant les attributions de la Corse en matière d'éducation.
Toutefois, certaines dispositions réglementaires qui n'avaient pas à proprement parler de lien avec la partie Législative mais qui s'avéraient indispensables au fonctionnement des collectivités locales ont été codifiées. Il en a été ainsi pour les dispositions relatives à la collecte et au traitement des eaux usées, à la taxe d'usage des abattoirs publics ou encore des redevances d'occupation du domaine public départemental.
2.7. Tirant les conséquences des travaux effectués sur la partie Législative par le Parlement, une certaine harmonisation du droit a été opérée. Ont ainsi été déclarées applicables en droit local alsacien mosellan les dispositions relatives au contrôle technique des bibliothèques et certaines règles concernant les budgets conformément aux dispositions législatives.
2.8. On notera enfin l'effort d'adaptation et d'actualisation entrepris dans certains domaines comme la mise à jour des informations à communiquer par le préfet pour les budgets des collectivités locales (D. 1612-1, D. 1612-5, D. 1612-7), les indications relatives aux conditions de port d'armes des gardes champêtres (R. 2213-58) ou les modalités de recensement de population pour les agglomérations nouvelles (R. 5334-8 à R. 5334-10).
Un effort très particulier a été fait pour offrir, dès sa publication, un texte actualisé. C'est ainsi que 8 décrets d'application de la loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ont été codifiés ainsi que 15 autres décrets publiés depuis juillet 1999.
2.9. Il convient enfin de rappeler que certaines dispositions réglementaires utiles à l'application de dispositions législatives n'ont pu être codifiées dans le code général des collectivités territoriales en raison du périmètre de droit affecté aux différents codes ; à titre d'exemple, on citera le décret no 83-321 du 20 avril 1983 relatif aux pouvoirs des commissaires de la République en matière de défense de caractère non militaire portant application de l'article L. 1111-7 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, comme il a été mentionné au point 2.2, les dispositions à caractère transitoire ou à terme échu dans le temps n'ont pas été codifiées. Il en est ainsi de la date d'entrée en vigueur de la nomenclature M 14 prévue par l'article 6-I du décret no 96-1256 du 27 décembre 1996 relatif à la définition des chapitres et des articles des budgets des communes et de leurs établissements publics ou des dispositions du décret no 85-1024 du 23 septembre 1985 relatif à la participation des communes aux dépenses de fonctionnement et d'investissement des collèges publics.
3. Analyse des articles du décret no 2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales
Le décret no 2000-318 du 7 avril 2000 est composé de 5 articles .
3.1. L'article 1er comporte une annexe qui constitue, à strictement parler, la partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales, laquelle contient les dispositions réglementaires applicables à l'ensemble des collectivités locales, aux communes, aux départements, aux régions ainsi qu'à la coopération locale, telle que cette dernière résulte désormais de la loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Il conviendra, pour une exacte compréhension de l'ensemble du dispositif juridique, de se reporter tant au décret qu'aux dispositions annexées à l'article 1er.
En outre, cette partie Réglementaire est complétée par 15 annexes, numérotées de I à XV, indiquant à quels articles du code ces dernières se rapportent. Elles sont intégrées à la fin du code en raison de leur volume ou de leur caractère commun à plusieurs articles .
3.2. L'article 2 opère le déplacement, sans modification de fond, des articles R. 354-75 à R. 354-78 relatifs à la caisse communale de secours et de retraites des sapeurs-pompiers communaux, issus du livre III du code des communes, vers le livre IV relatif au personnel communal ; ce livre IV doit rester en vigueur pour les raisons indiquées au point 1.3. Ces quelques articles ont été maintenus en vigueur et déplacés, en application de l'article 1er de la loi no 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie Législative du code général des collectivités territoriales qui avait de même déplacé cette matière vers le livre IV du code des communes.
3.3. L'article 3 met en oeuvre le remplacement automatique de références obsolètes, s'agissant d'articles codifiés et abrogés par le présent décret, au sein des autres textes de nature réglementaire, que ces derniers soient codifiés ou non.
3.4. L'article 4 abroge les livres Ier, II et III du code des communes, sous réserve des exceptions mentionnées ci-dessous, ainsi que 176 décrets simples ou en Conseil d'Etat. On notera que la codification par décret en Conseil d'Etat n'a pas pour effet de changer la catégorie juridique initiale de ces décrets.
Les livres Ier, II et III du code des communes sont donc désormais abrogés à l'exception des trois séries de dispositions suivantes :
- les articles R. 168-1 et R. 168-2 en tant qu'ils concernent les communautés de villes doivent subsister jusqu'au 1er janvier 2002, date ultime de la transformation de ces dernières ;
- un traitement particulier a été réservé aux articles R. 236-10 à R. 236-47 relatifs aux emprunts souscrits par les collectivités locales auprès de la caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales, afin de garantir le remboursement des emprunts contractés jusqu'à leur échéance finale, à l'instar des articles L. 236-10 à L. 236-12 du code des communes, maintenus en vigueur par l'article 10 de la loi no 96-142 du 21 février 1996. En effet, ces dispositions, quoique destinées à disparaître, doivent néanmoins perdurer pendant plusieurs années ;
- les articles R. 315-4 à R. 315-15 relatifs aux travaux, ouvrages et installations de défense contre la mer, maintenus provisoirement en vigueur, doivent rejoindre le futur code de l'environnement prévu à l'article 1er de la loi no 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie Législative de certains codes ;
- enfin l'article R. 372-11 relatif à la redevance d'assainissement due par un usager ayant la qualité d'exploitant agricole doit, aux termes mêmes de l'article 13 du décret no 2000-237 du 13 mars 2000, être maintenu en vigueur jusqu'au 1er janvier 2002.
3.5. L'article 5 prévoit que les dispositions abrogées demeurent applicables pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon lorsqu'elles les concernent.
4. Conséquences de la publication du décret no 2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales
4.1. La partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales ayant été codifiée à droit constant, le changement porte essentiellement sur la numérotation des articles , leur organisation et sur les références visées au sein des articles , mais non sur leur contenu ou leur portée.
Pour les dispositions de caractère transitoire qui ne figurent pas dans ce code, il conviendra de se reporter, si nécessaire, d'une part aux décrets d'origine afin de retrouver la disposition applicable subsistante, d'autre part à l'article 4 du décret afin de vérifier si l'article en cause ne figure pas dans la liste des textes abrogés.
4.2. Pour l'élaboration des actes à valeur juridique, les services de l'Etat placés sous votre autorité ainsi que les collectivités locales et leurs établissements publics devront désormais se référer aux dispositions réglementaires telles que codifiées dans le code général des collectivités territoriales.
Les articles du code général des collectivités territoriales devront être visés, au lieu et place des articles correspondants du code des communes ou des décrets abrogés, dans les arrêtés ou décisions que vous êtes amenés à prendre, ainsi que les délibérations, arrêtés et décisions que prennent les collectivités locales et leurs établissements publics.
Certes, le Conseil d'Etat, selon une jurisprudence bien établie, estime que l'inexactitude d'un visa n'est pas de nature à entacher un acte administratif d'irrégularité et procède, si nécessaire, à la substitution de base réglementaire. Le visa d'un article réglementaire du code des communes devrait être sans conséquence sur la légalité des actes administratifs qui le comporteraient. Si un article du code des communes est le soutien nécessaire du dispositif de l'acte administratif en cause, la régularité de ce dernier est à l'abri dès lors que la substance dudit article a été reprise dans le code général des collectivités territoriales.
Il est toutefois évident, s'agissant des actes administratifs à intervenir, que le visa aux références nouvelles des dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales doit être systématiquement privilégié à celui des références des dispositions homologues du code des communes.
4.3. Il vous appartient d'appeler l'attention de vos services et des collectivités locales de votre ressort administratif sur ce changement de base juridique qui, au moins dans les premiers temps, sera source d'interrogations et de difficultés lors de l'élaboration des actes administratifs.
A cet égard, les tables de concordance (3) qui établissent les relations entre les dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales et les dispositions abrogées (décrets codifiés et articles réglementaires du code des communes) devraient constituer une aide utile pour les rédacteurs des actes administratifs.
5. Tables de concordance (3)
Afin de faciliter le changement de références entre les textes d'origine et les textes codifiés ou abrogés, plusieurs tables de concordance ont été établies :
5.1. Table A : Table de concordance entre la partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales et les textes réglementaires d'origine ;
5.2. Table B : Table de concordance limitée aux articles du code des communes et aux articles réglementaires du code général des collectivités territoriales ;
5.3. Table C : Table de concordance limitée aux textes d'origine (autres que les articles du code des communes) et aux articles réglementaires du code général des collectivités territoriales ;
5.4. Table D : Etat récapitulatif de la partie Réglementaire du code des communes après codification du code général des collectivités territoriales.