EUR-Lex: Législation communautaire en vigueur

Législation communautaire en vigueur

Document 300Y0323(03)

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[ 11.50.20 - Assistance financière et économique ]

300Y0323(03)
Rapport spécial nº 2/2000 relatif aux aides apportées par l'Union européenne à la Bosnie-et-Herzégovine dans le cadre du rétablissement de la paix et de l'État de droit, accompagné des réponses de la Commission
Journal officiel n° C 085 du 28/03/2000 p. 0028 - 0046

Texte:

Rapport spécial no 2/2000
relatif aux aides apportées par l'Union européenne à la Bosnie-et-Herzégovine dans le cadre du rétablissement de la paix et de l'État de droit, accompagné des réponses de la Commission
(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
(2000/C 85/02)

TABLE DES MATIÈRES
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Introduction
1. Le rapport spécial n° 5/98 de la Cour des comptes(1) a été réservé aux opérations de reconstruction entreprises par l'Union européene (UE) en ex-Yougoslavie en 1996 et 1997. Ce rapport a laissé de côté d'autres actions financées en Bosnie-et-Herzégovine, au cours de cette période, sur les crédits du budget général. Or, dès la conclusion des accords de paix de décembre 1995, l'UE a mobilisé des ressources importantes non seulement en faveur de la reconstruction, mais aussi pour soutenir le bureau du Haut Représentant (OHR)(2) et pour appuyer des actions en faveur du rétablissement de la démocratie en Bosnie-et-Herzégovine. Ces actions ont concerné les droits de l'homme, les médias ainsi que l'appui au processus électoral. Les actions relatives aux droits de l'homme et aux médias ont le plus souvent bénéficié d'un financement direct de la part de la Commission tandis que les appuis à l'OHR ou au processus électoral ont été des contributions à des cofinancements avec d'autres bailleurs de fonds. Le présent rapport présente les observations suscitées par l'examen de ces divers domaines en 1998 et 1999.
2. Ces observations doivent être appréciées dans la perspective des actions que l'UE doit engager dans le cadre de la reconstruction du Kosovo suite aux décisions du sommet européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999. En effet, le rétablissement de l'État de droit dans cette région conduira vraisemblablement à des actions du type de celles engagées en Bosnie. Aussi est-il essentiel d'en tirer les enseignements, notamment en ce qui concerne les soutiens aux nouvelles institutions locales ou internationales et les cofinancements avec les autres intervenants, en particulier l'OSCE(3).
Résumé des principales observations
3. En 1998, les effectifs de la représentation de la Commission en Bosnie-et-Herzégovine ont été renforcés et la gestion financière des opérations devait y être déconcentrée en fin d'année. Au début de 1999, la Commission rencontrait encore des difficultés pour pourvoir tous les nouveaux postes qui avaient été ouverts à la demande de l'autorité budgétaire (voir point 11).
4. Alors que la Commission contribue pour plus de la moitié aux dépenses de l'OHR, elle n'a pas exercé depuis 1996 tout le suivi que l'application des principes de bonne gestion aurait nécessité. Elle aurait dû en effet porter une plus grande attention à l'encadrement du processus de prises de décision financière de l'OHR par la fixation de règles précises (voir point 16) et s'assurer que les principes de base de contrôle interne étaient appliqués à l'organisation administrative de l'OHR (voir points 17 - 20). Les dispositions relatives à la reddition des comptes de l'OHR et à l'octroi de la décharge au Haut Représentant sont demeurées confuses (voir point 22). À la mi-1999, le Haut Représentant estimait avoir pris les dispositions nécessaires pour remédier aux insuffisances du contrôle interne (voir point 23).
5. Les concours financiers apportés aux institutions publiques bosniaques de défense des droits de l'homme l'ont été sous forme de projets ce qui a mal répondu à leurs contraintes et a causé des retards dans la mise à disposition des fonds. Un financement sous forme de contribution budgétaire et une mise en place de procédures budgétaires rigoureuses aurait mieux permis de sensibiliser ces institutions aux pratiques de bonne gestion des fonds publics (voir points 26 - 28).
6. En raison de la diversité des lignes budgétaires mobilisées et jusqu'en 1997, faute d'une stratégie explicite quant aux objectifs à atteindre, l'aide au développement de la société civile a souvent servi à couvrir les dépenses de fonctionnement d'organismes dont la pérennité n'était pas garantie et sans évaluation de leurs résultats. C'est le cas de la plupart des soutiens canalisés par le Conseil de l'Europe tandis que ceux apportés aux secteurs sociaux ont eu pour effet secondaire d'exonérer l'État de ses responsabilités de base. Les aides accordées à des organisations ayant pour objectif de rendre l'opinion attentive aux valeurs démocratiques se sont révélées plus convaincantes en raison d'un niveau d'engagement personnel des bénéficiaires qui peut compenser le manque de ressources financières (voir points 29 - 34).
7. Pour sa principale intervention dans le secteur des médias, la Commission s'est trouvée placée devant une situation de fait accompli en raison de sa méconnaissance technique du dossier. Ceci l'a conduite à financer pour 2 Mio ECU un matériel inéligible puis à soutenir le fonctionnement d'un organisme sans qu'il soit soumis à un contrôle suffisant (voir points 36 - 40).
8. D'une façon générale, le suivi, par la Commission, des financements dans le secteur des droits de l'homme et de la démocratie en Bosnie-et-Herzégovine est très en retrait par rapport à ce qu'exigerait l'application des principes de bonne gestion. Une sérieuse reprise en mains apparaît nécessaire dans ce domaine (voir points 42 - 44).
9. S'agissant des soutiens au processus électoral, la coopération avec l'OSCE dans le cadre de la PESC(4) pose de nombreux problèmes au plan du contrôle financier. Des fonds sont immobilisés sans raison pour des périodes prolongées, l'éligibilité des dépenses ne fait pas l'objet d'un contrôle suffisant de la part des services de la Commission et le cadre juridique retenu pour la collaboration financière entre la Commission et l'OSCE devrait être fondamentalement remanié au regard des nouvelles attributions du Service commun relations extérieures de la Commission (voir points 49 - 53).
10. Lorsque des sommes restent à recouvrer à l'issue des actions mises en oeuvre, les services ordonnateurs de la Commission tardent à prendre les dispositions qui s'imposent pour récupérer les fonds communautaires détenus par des tiers (voir points 57 - 59).
Représentation de la Commission en Bosnie
11. Lors de ses précédents contrôles, la Cour avait constaté que nombre des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de l'aide à la reconstruction de la Bosnie-et-Herzégovine tenaient au fait que le programme était géré de façon centralisée (depuis Bruxelles) et que la représentation sur place de la Commission était dotée de moyens très insuffisants. Depuis la publication du rapport spécial n° 5/98, les effectifs de la représentation de la Commission en Bosnie ont été renforcés. Ainsi, la représentation de Sarajevo est-elle désormais épaulée par deux bureaux locaux, l'un à Mostar(5), l'autre à Banja Luka(6) disposant chacun de quatre postes. À la fin de février 1999, les deux postes ALAT(7) et un poste AL(8) affectés à ces bureaux étaient encore vacants. La représentation de Sarajevo, était de son côté composée de six postes de catégorie A, trois de catégorie B, trois de catégorie C, sept ALAT et vingt et un agents locaux. Plusieurs de ces postes étaient encore vacants: 1 A, 1 B, 1 ALAT et cinq agents locaux. De plus, deux des fonctionnaires de catégorie A en place étaient en instance de départ. Comme la Cour l'a déjà signalé à de nombreuses reprises [voir point 5.30 du rapport annuel 1997(9)], il est urgent que la Commission se dote des moyens de faire en sorte que, comme dans les États membres, les postes du service extérieur soient pourvus sans délais autrement que par le volontariat.
Contribution de l'Union européenne aux dépenses administratives du bureau du Haut Représentant en Bosnie-et-Herzégovine
Introduction
12. Le Haut Représentant a pour mission de superviser la mise en oeuvre des aspects civils de l'accord de paix sur la Bosnie-et-Herzégovine paraphé à Dayton le 21 novembre 1995 et signé à Paris le 14 décembre 1995. Son mandat a été confirmé par la conférence sur la mise en oeuvre de l'accord de paix tenue à Londres les 8 et 9 décembre 1995 et par la résolution 1031 du Conseil de sécurité des Nations unies du 15 décembre 1995. La conférence de Londres devait mobiliser l'aide de la communauté internationale pour la mise en oeuvre des accords de paix, notamment pour l'appui à apporter au Haut Représentant. C'est à cette occasion qu'a été institué un "Peace Implementation Council" (PIC)(10) au comité directeur duquel sont représentés l'Allemagne, le Canada, les États-Unis d'Amérique, la France, l'Italie, le Japon, le Royaume-Uni, la Russie, la présidence de l'Union européenne, la Commission européenne et l'Organisation de la conférence islamique. Ce comité directeur assure l'orientation politique de la mise en oeuvre des accords de paix et informe le PIC de l'évolution de ses travaux.
13. Lors de la conférence de Londres, il avait été convenu que les gouvernements couvriraient le financement des traitements du personnel qu'ils détacheraient auprès du bureau du Haut Représentant (OHR) et que le comité directeur proposerait un budget pour faire face aux autres coûts de fonctionnement de l'OHR. Le PIC s'est ensuite engagé à fournir les fonds nécessaires selon une clé de répartition dérivée de celle utilisée pour la Conférence internationale sur l'ex-Yougoslavie. Cette clé devait être arrêtée par consensus, étant entendu que l'UE prenait déjà à sa charge certains coûts de mise en place du Haut Représentant et qu'elle s'apprêtait à verser sa contribution (voir point 16).
Gestion administrative et financière
14. Fixé à 8,4 Mio ECU en 1996, le budget administratif de l'OHR a été porté à 16,5 Mio ECU en 1997 et à 22 Mio ECU en 1998. Au cours de la même période, les effectifs de l'OHR ont été multipliés par sept pour atteindre 719 agents en février 1999. Depuis le début, l'UE contribue au financement des dépenses administratives de l'OHR à hauteur de 50,6 %.
Tableau 1
Évolution de la contribution de l'UE aux dépenses administratives de l'OHR
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15. Dès février 1996, la Commission a constaté des insuffisances dans la gestion administrative et financière de l'OHR. Sa représentation à Sarajevo s'était en effet inquiétée de l'absence de réglementation et de procédure en matière administrative et comptable et de l'existence de nombreuses difficultés concernant des autorisations de signature, la tenue de la comptabilité, le fonctionnement des comptes bancaires, la gestion du personnel et la passation des marchés.
16. La Commission a exercé un suivi insuffisant de la gestion de sa contribution par l'OHR. Ce n'est qu'à partir de la fin 1998 que la Commission a aidé l'OHR à mettre en place des procédures et des règles compatibles avec la réglementation budgétaire communautaire. Comme l'UE constitue de loin le principal bailleur de fonds de l'OHR, la Commission qui siège au comité directeur du PIC aurait dû insister, dès 1996, pour que soit adopté un véritable système de gestion et de contrôle pour tous les fonds mis à la disposition de l'OHR.
17. En 1998, la gestion financière de l'OHR ne reposait pas sur un système de séparation des fonctions permettant un minimum de contrôle interne. Ainsi, par exemple, le directeur financier facturait ses services à l'OHR dans le cadre d'un contrat conclu avec une société dont il était le gérant. Contrôlant ses propres factures, il en assurait ensuite lui-même la liquidation. C'était également lui qui décidait des modalités du contrôle de sa gestion en négociant les contrats des auditeurs externes et en définissant aussi bien les modalités que l'étendue de l'audit. Une telle responsabilité aurait dû incomber au comité directeur du PIC ou, à tout le moins, à son groupe d'experts financiers au sein duquel siégeaient des représentants de l'UE.
18. S'agissant de la gestion budgétaire, les budgets des exercices 1997, 1998 et 1999 n'ont pas été établis avec un degré de détail suffisant pour permettre au comité directeur d'assurer un suivi satisfaisant de leur exécution. Ils n'ont été étayés par aucune analyse des besoins effectifs des différents départements de l'OHR. S'agissant de la gestion comptable, les signatures autorisées pour les comptes bancaires n'étaient plus valables depuis plus d'un an, lors de l'audit de la Cour en 1998. De plus, aucun inventaire n'était encore tenu au début de 1999 bien que la Commission l'ait exigé en février 1996. Ce défaut d'inventaire est très préoccupant d'autant plus que de nombreux équipements utilisés par l'OHR sont des équipements facilement transportables. En matière de marchés publics, les mises en concurrence étaient peu fréquentes. Des paiements étaient effectués sur simples factures en l'absence de contrat. D'une manière générale, le suivi des créances était négligé. Des erreurs dues à l'éclatement des services entre Sarajevo et Bruxelles ont été relevées dans le calcul et le versement des salaires, notamment en raison d'insuffisances de coordination entre le service financier et celui du personnel.
19. Par ailleurs, des insuffisances répétées ont été constatées au plan administratif. Le recrutement, le classement et la gestion du personnel ne répondaient pas toujours à des critères objectifs et cohérents. Le paiement du loyer ou des indemnités de logement de certains agents a été autorisé de façon discrétionnaire. Diverses dépenses en faveur de certains agents détachés ou sous contrat avec l'OHR n'auraient jamais dû être acceptées. En 1998, les fonctions des postes du tableau des effectifs n'étaient pas décrites et certains agents ignoraient l'étendue précise de leurs tâches et de leurs responsabilités. En mai 1998, l'OHR a unilatéralement décidé d'augmenter de 6,5 % le salaire de son personnel expatrié sous contrat, sans consultation formelle de son comité directeur. En outre, l'objet des missions était souvent décrit de façon sommaire et des abus dans les déclarations des frais de mission ou de réception ont été relevés.
20. Le Haut représentant lui-même, en poste depuis 1997, ne disposait pas de contrat de travail, ce qui a posé un problème pour la fixation de sa rémunération et pour le calcul de ses indemnités. Alors que l'administration de l'OHR a demandé à la Commission, en septembre 1997, un avis à ce sujet, aucune réponse ne lui a été faite et en 1999, la Commission a contesté la solution adoptée par l'OHR, au motif qu'elle ne l'avait pas dûment approuvée.
Responsabilités institutionnelles
21. Le traité sur l'Union européenne précise à son article 18, paragraphe 2 (ex-article J.5)(11) que la présidence du Conseil, qui est responsable de la mise en oeuvre des actions communes, doit consulter le Parlement sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC et veiller à ce que les vues de ce dernier soient dûment prises en considération (article 21, ex-article J.7). Par ailleurs, chaque État membre ou la Commission peut saisir le Conseil de toute question relevant de la PESC et soumettre des propositions au Conseil (article 22, paragraphe 1, ex-article J.8, troisième alinéa). Enfin, la Commission est pleinement associée aux travaux dans le domaine de la PESC (article 27, ex-article J.9) et, lorsque la mise en oeuvre des actions est portée à la charge du budget communautaire, la Commission est chargée de l'exécution budgétaire (article 28, paragraphe 2, ex-article J.11).
22. Si les donateurs ont, en permanence, insisté sur le rôle qu'ils entendaient confier à l'OHR, ils n'ont pas exigé de lui qu'il justifie de sa gestion. L'intervention de différentes autorités communautaires dans les décisions de financement de l'OHR, l'absence de répartition claire des responsabilités entre ces intervenants et surtout l'absence de stratégie cohérente entre les institutions communautaires, ont été à l'origine du laisser-aller dans la gestion des fonds. De plus, au printemps 1999, il manquait toujours un accord entre le Conseil, les États membres et la Commission pour préciser le taux de la contribution de l'UE contesté par d'autres donateurs.
Conclusion
23. Si en 1996, la Commission a bien tenté d'apporter son appui à l'OHR pour les questions administratives et financières, il apparaît que par la suite, en raison de la portée politique des actions de l'OHR, la Commission a préféré ne pas intervenir dans sa gestion. Cependant, à la suite du remplacement du Haut Représentant en 1997 et de l'accroissement des tâches et des ressources de l'OHR, la Commission aurait dû exiger, en concertation avec le Conseil, davantage de transparence dans la préparation et dans l'exécution de son budget et demander la mise en place de règles et de procédures propres à en garantir une gestion responsable et un contrôle sérieux. En juin 1999, le Haut Représentant estimait avoir pris la plupart des dispositions nécessaires pour remédier aux insuffisances relevées par la Cour. Une évaluation de ces mesures restait à entreprendre. Par ailleurs, les nouvelles règles internes établies n'avaient pas encore été entérinées par le comité directeur du PIC. Sans préjudice des responsabilités propres aux organes de gestion de l'OHR, la Cour estime qu'il incombe à la Commission, aux termes de l'article 274 du traité instituant la Communauté européenne sinon d'exiger d'un organisme au budget duquel elle contribue à plus de 50 % qu'il adopte des règles et suive des procédures propres à garantir une gestion responsable et un contrôle interne sérieux au moins d'envisager une telle démarche.
Appuis aux droits de l'homme et aux médias
24. Les conclusions du Conseil du 29 avril 1997 relatives aux pays du sud-est de l'Europe ont assigné à l'UE plusieurs domaines d'intervention prioritaire. Parmi ceux-ci, le renforcement des institutions et de la société civile concerne tout particulièrement la Bosnie-et-Herzégovine. C'est ainsi que, depuis la fin des hostilités, la Commission intervient au travers d'appuis directs pour:
a) soutenir les institutions créées par les accords de paix pour la défense des droits fondamentaux en Bosnie;
b) appuyer des organisations non gouvernementales concourant à l'instauration de relations pacifiques entre les communautés et combattant les souffrances individuelles;
c) assurer le développement de médias non assujettis à des partis politiques à tendances nationalistes.
25. Ces interventions ont été financées pour partie par les lignes B7 - 7 (démocratie) du budget général de l'UE, pour partie par les crédits spécifiques d'aide à l'ex-Yougoslavie (B7 - 5201, B7 - 541 et B7 - 543) et pour partie par les crédits du programme Phare (B7 - 5000) ainsi que le montre le tableau 2. L'examen, à la fin de 1998, d'un échantillon étendu d'opérations conduit aux observations qui suivent.
Tableau 2
Engagements de l'UE en Bosnie-et-Herzégovine dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie au cours de la période 1995 - 1998
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Institutions relatives à la défense des droits fondamentaux
26. En Bosnie-et-Herzégovine, les instances de médiation se situent à deux niveaux. La première instance a été créée en 1994 par les accords de Washington au niveau de la Fédération (croato-musulmane) de Bosnie. La seconde, rattachée à la Commission des droits de l'homme(12), a été instituée en 1995 par les accords de Dayton au niveau de l'État et couvre aussi bien le territoire de la Fédération que celui de la Republika Srpska.
27. Ces deux instances s'avèrent particulièrement utiles pour régler les nombreux contentieux immobiliers qui opposent les individus aux autorités locales, surtout lorsque les demandeurs appartiennent à des minorités. Dans ce domaine, les médiateurs de la Fédération jouissent d'une bonne présence sur le terrain et leur action apparaît plus concrète que celle du médiateur national dont la mise en place effective s'est trouvée ralentie par le manque de moyens et les délais nécessaires à l'élaboration des procédures d'instruction des plaintes.
28. Dans les deux cas, la mobilisation des concours financiers de la Commission a été lente. Organisée au travers de projets, elle a mal répondu aux contraintes de la gestion budgétaire des bénéficiaires. S'agissant d'organismes publics, le versement direct de contributions dégressives à leurs budgets constituerait une meilleure solution à condition que les procédures de vote, d'exécution et de règlement des budgets soient rigoureuses, démocratiques et transparentes de façon à garantir la bonne gestion des fonds. Pour ce faire, une collaboration étroite avec les autres donateurs est primordiale. Semblable approche contribuerait en outre au renforcement institutionnel des bénéficiaires car les donateurs, et notamment l'OHR, pourraient ainsi accompagner les autorités locales tout au long du processus budgétaire.
Appuis à la société civile
29. Pour préciser sa stratégie en matière de développement de la société civile en Bosnie-et-Herzégovine(13), la Commission a conclu un contrat de 0,3 Mio ECU avec une ONG en avril 1996. Alors que les résultats de l'étude concluaient à la mise en place nécessaire d'une fondation pour la démocratie pour mieux structurer l'action de la Commission, cette fondation n'avait toujours pas vu le jour à la fin de 1998.
30. Les aides apportées par la Commission à la société civile se sont trouvées réparties en deux grands groupes d'opérations: d'une part la promotion de clubs en faveur de la démocratie et d'autre part des appuis ponctuels à des projets engagés par des ONG pour sensibiliser l'opinion aux valeurs démocratiques, lutter contre les discours nationalistes et alléger certaines souffrances individuelles.
31. Les clubs créés sous l'égide du Conseil de l'Europe ou par des associations (ambassades de la démocratie et euroclubs) ont bénéficié de subventions de fonctionnement sans qu'une attention suffisante soit portée au contenu et à la portée de leurs activités. Par la suite, malgré l'importance des sommes mobilisées(14), leurs résultats n'ont pas été évalués, si bien que l'efficacité des interventions ne peut être appréciée de façon argumentée. La disparition de l'Euroclub de Sarajevo en octobre 1997 illustre la fragilité de telles initiatives.
32. Divers soutiens ont été apportés à des ONG ayant pour vocation la constitution de groupes de pression destinés à renforcer le caractère démocratique des pouvoirs publics. Ces soutiens ont généralement concerné des actions concrètes bien identifiables et dont les effets sont susceptibles d'influer, au moins à terme, sur les mentalités. La mise en réseaux de ces ONG leur permet d'agir sur les façonneurs d'opinion et leurs actions s'inscrivent bien dans les objectifs du programme Démocratie.
33. D'autres soutiens ont été réservés à des actions tendant à pallier les défaillances des services sociaux de l'État(15). Ces aides dont l'objectif premier est de soulager des souffrances individuelles ont des effets positifs quasi immédiats. Toutefois, à plus long terme, elles peuvent avoir des effets négatifs si elles exonèrent l'État de ses responsabilités. La mise en place de services sociaux financés par des aides extérieures ne devrait pas se faire en parallèle à ceux de l'État, car cela ne répond pas aux objectifs de renforcement institutionnel affichés par l'UE dans le programme Phare. Les expertises professionnelles ainsi développées devraient au contraire être progressivement réintégrées dans les institutions publiques chargées de tels services.
34. De même, des soutiens importants ont été apportés aux enseignants de l'université de Sarajevo auxquels des compléments de salaire ont été versés dans le cadre du programme Démocratie. Ces soutiens ont, par la suite, été poursuivis dans le cadre du programme "l'Europe pour Sarajevo" (B7 - 545). Ces aides correspondent davantage aux objectifs du programme Tempus relatif aux échanges universitaires avec les pays de l'Est qu'à ceux du programme Démocratie.
35. L'éparpillement des efforts ainsi constaté est dû à la diversité des lignes budgétaires mobilisées mais aussi, jusqu'en 1997, à l'absence de document stratégique spécifique s'agissant des appuis à apporter à la société civile en Bosnie. Le processus selon lequel la Commission répond à des offres de projets déposées par des tiers amplifie le phénomène de dispersion. Une attitude plus directive de la part de la Commission, recentrée sur des objectifs stratégiques par des appuis aux actions visant à transformer les mentalités dans la vie publique serait de nature à renforcer la cohérence des interventions de l'UE.
Appuis au secteur des médias
36. La première intervention d'envergure de la Commission dans le secteur des médias en Bosnie a été une contribution de 2 Mio ECU prélevée sur l'enveloppe du programme d'aides essentielles (B7 - 500) pour répondre à l'appel lancé par le Haut Représentant peu de temps avant les élections générales de 1996, afin de mettre en place une télévision échappant au contrôle des partis nationalistes. La Commission a poursuivi ses appuis au réseau OBN(16) en prélevant les sommes nécessaires sur les lignes B7 - 543 (1,7 Mio ECU en 1997) et B7 - 541 (1 Mio ECU en 1998).
37. Dès le début de 1996, la mise en place d'un réseau indépendant de télévision avait été étudiée sous l'égide de l'USAID(17) et de la Fondation G. Soros, par un groupe d'experts comprenant le représentant d'un fabricant américain de matériel de transmissions. En mars 1996, suite au dépôt du rapport du groupe d'experts, l'assistant technique chargé du projet passa commande du matériel nécessaire auprès du fabricant américain qui avait participé à l'étude. Plus tard, ignorant que la commande avait déjà été passée, la Commission prit, en juillet 1996, l'engagement d'assurer le financement du matériel à livrer pour la fin du mois d'août. Entreprises tardivement, les consultations du marché européen par la Commission demeurèrent vaines et il s'avéra que seul le fournisseur américain était en mesure d'exécuter le marché. C'est cette offre qui fut alors retenue par la Commission. Dans de telles conditions, il s'avère que la Commission a été induite en erreur par sa méconnaissance technique du dossier. Elle s'est trouvée devant une situation de fait accompli qui l'a conduite à déroger aux règles d'origine applicables aux marchés. Sachant que son intervention était tardive, elle aurait dû insister pour que les 2 Mio ECU soient affectés à d'autres éléments du projet. En 1997, deux bénéficiaires des équipements ont quitté le réseau et, tandis que l'un a remboursé l'OBN, l'autre a conservé le matériel de transmission sans en rétrocéder le prix.
38. La subvention suivante a servi au financement des dépenses courantes de l'OBN, sans que ces dépenses soient exécutées dans un cadre budgétaire rigoureux. En 1998, le directeur du projet a été contraint à la démission en raison de ses pratiques de gestion peu transparentes.
39. Fin 1998, alors que le statut juridique de l'OBN en Bosnie demeurait mal établi(18), la survie de l'entreprise dépendait toujours largement de financements internationaux. Un plan d'exploitation était en cours d'élaboration mais il n'était pas envisagé que l'entreprise puisse être financièrement viable avant au moins cinq ans. Confrontés à des objectifs de privatisation en contradiction avec la réalité économique du secteur des médias en Bosnie, les donateurs n'avaient pas pris pour autant un quelconque engagement quant à la poursuite de leurs soutiens financiers à l'OBN. À l'avenir, l'OHR plutôt que la Commission apparaîtrait le mieux placé pour soutenir, à partir de ses propres ressources, la poursuite de cette opération.
40. Début 1999, les émissions de l'OBN étaient captées sur 80 % du territoire. Les programmes d'information commençaient à y être reconnus pour leur qualité après avoir été longtemps soupçonnés de ne présenter que le point de vue bosniaque(19). La qualité des autres émissions était toujours contestée, ce qui laissait mal augurer de la croissance de son audience et donc, à terme, de ses possibilités réelles d'indépendance financière.
41. Les autres interventions de la Commission dans le secteur des médias ont (voir tableau 2) concerné des entreprises de radio et de presse auxquelles des subventions d'exploitation ont été accordées pour des montants dont la justification n'a pas toujours été démontrée. En effet, la Commission a répondu aux demandes des bénéficiaires sans qu'au préalable le bien-fondé de ces demandes ait été apprécié sur des bases objectives. Lors des contrôles effectués sur place en novembre 1998, il n'a pas été possible d'obtenir de justification de l'utilisation des sommes versées, la comptabilité des divers bénéficiaires n'étant pas disponible.
Gestion des opérations
42. Pour un grand nombre d'interventions présentées comme des projets, les termes de référence des actions demeurent imprécis et ne peuvent servir d'instrument de suivi. La Commission devrait exiger des bénéficiaires la présentation de propositions articulées en activités distinctes et précisant de façon aussi quantifiée que possible les objectifs à atteindre et les moyens de mesurer les résultats obtenus. S'agissant de nombreux projets, les avances versées sont rarement régularisées dans les délais faute de dépôt des rapports de la part des bénéficiaires.
43. Une distinction nette devrait être établie entre les subventions de fonctionnement et le financement de projets. La Commission ne devrait concourir aux subventions de fonctionnement qu'après s'être assurée que les organismes bénéficiaires sont régis par des procédures budgétaires transparentes soumises à un contrôle adéquat. Aucune subvention de fonctionnement ne devrait être versée à des entreprises privées (presse) si leurs comptes ne sont pas accessibles et si leur sincérité n'est pas certifiée par un auditeur indépendant.
44. Pour la Bosnie-et-Herzégovine, le suivi de l'exécution des contrats de la part des services centraux de la Commission chargés des droits de l'homme et des médias est très en retrait par rapport à ce qu'exigerait l'application des principes de bonne gestion. À plusieurs reprises, il a été constaté que les rapports d'exécution des bénéficiaires n'avaient pas été déposés, que les avances versées n'avaient pas été suivies de paiement du solde des contrats, sans que les dossiers ne permettent d'en déterminer les raisons, que le remboursement de trop-perçus aurait dû être réclamé à certains bénéficiaires et que la forme des contrats était mal adaptée aux opérations financées.
45. Pour pallier ces insuffisances, la Commission devrait mettre en place, en Bosnie, comme pour le programme Phare, un système décentralisé de suivi financier du secteur des droits de l'homme, de la démocratie et des médias. Il faudrait aussi qu'une évaluation systématique des résultats soit entreprise d'abord par les responsables de projets (task managers) et ensuite dans le cadre des évaluations indépendantes conduites par les services spécialisés du SCR(20).
Soutiens au processus électoral
46. L'article II-1 de l'annexe 3 des accords de Dayton confie à l'OSCE l'organisation des premières élections en Bosnie-et-Herzégovine. À Bonn, en décembre 1997, le "Peace Implementation Council" a demandé à l'OSCE d'encadrer une nouvelle fois l'organisation des élections pour le scrutin général de 1998 (voir tableau 3).
Tableau 3
Situation comptable (Sincom des engagements OSCE au 31 décembre 198)
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47. Ainsi, pour chacun des quatre scrutins organisés entre septembre 1996 et septembre 1998, l'UE a contribué à des "Fonds volontaires" ouverts par l'OSCE. Les crédits communautaires ont été mobilisés soit sur la ligne budgétaire consacrée au soutien de la démocratie et des droits de l'homme (B7 - 7001), soit sur une ligne budgétaire réservée aux actions de la politique étrangère et de sécurité commune (B8 - 013 ou B8 - 010).
48. Le tableau 3 donne un aperçu des enregistrements comptables de la Commission.
49. Trois actions communes du Conseil ont conduit à l'engagement de 16 Mio ECU (hors dégagement de 1,1 Mio ECU survenu en 1998) sur les budgets 1996, 1997 et 1998. Dans les trois cas, c'est la Commission qui a présenté les documents préparatoires. Le défaut majeur de ces actions communes est leur équivoque sur la nature et la durée des soutiens apportés à l'OSCE(21). En effet, les actions communes fixent en général une contribution maximale de l'UE, ce qui laisse entendre qu'il s'agit d'une contribution à des frais réels. Toutefois, comme elles ne comportent qu'une simple indication de la nature des dépenses éligibles sans toujours en préciser l'ampleur, elles sont considérées par l'OSCE comme des contributions quasi forfaitaires. Cette interprétation s'appuie sur le fait que la plupart des autres contributeurs des Fonds volontaires n'indiquent pas d'affectations particulières pour leurs apports.
50. Si la date d'entrée en vigueur des actions communes est claire, leur date d'échéance ne l'est pas. Par ailleurs, alors que les décisions exigent que le bilan des opérations soit dressé, aucun document n'est formellement établi par la Commission(22) ni demandé à cette dernière par le Conseil pour rendre compte de chaque opération(23). Ainsi, l'OSCE a conservé pour des actions futures les fonds excédentaires d'actions antérieures.
51. Les financements de la Commission devraient s'appuyer sur des estimations budgétaires aussi fiables que possible. Cela n'a jamais été le cas pour les budgets présentés par l'OSCE qui se sont tous avérés largement irréalistes. À l'avenir, la Commission devrait s'assurer de la vraisemblance des estimations présentées par l'OSCE.
52. Les accords conclus entre la Commission et l'OSCE se sont montrés peu adaptés à la fois aux relations particulières entre ces deux institutions et aux exigences d'une saine gestion financière. En effet:
a) les budgets n'ont qu'un caractère indicatif ce qui correspond mal à l'idée de participation à des dépenses spécifiques pour des montants donnés;
b) les autres fonds en provenance de tiers, et affectés aux mêmes actions que celles soutenues par l'UE, ne sont pas indiqués alors qu'il existe un risque de double financement;
c) les modalités d'ajustement des postes budgétaires en cours d'exécution ne sont pas toujours précisées et il en va de même pour celles relatives à l'utilisation des réserves pour imprévus;
d) les barèmes de défraiement des observateurs ne sont pas explicités lorsqu'ils s'écartent des règles habituelles de l'OSCE, ce qui constitue une "souplesse" propre à engendrer la confusion;
e) les taux de conversion entre monnaies ne sont pas précisés alors que la Commission insiste pour effectuer ses paiements en écus et que l'OSCE qui fait une partie des siens en dollars des États-Unis (USD) rend compte en schillings autrichiens (ATS);
f) le niveau des avances versées (80 % pour les opérations engagées sur les crédits de 1996 et 60 % pour celles engagées sur les crédits de 1998) s'est avéré excessif et a conduit à renforcer la trésorerie de l'OSCE au détriment de celle de la Commission. Dans la mesure où la réglementation financière de l'OSCE ne lui permettait pas de compenser le dépôt de sommes élevées par la perception d'intérêts financiers il y aurait eu lieu de réduire de façon drastique le niveau des avances;
g) l'OSCE n'est pas tenue de présenter ses décomptes en indiquant, pour chaque opération, l'ensemble des contributions mobilisées et en comparant les prévisions aux réalisations.
53. Il serait souhaitable, dans la mesure où la Commission continuera à entretenir des relations financières avec l'OSCE, de mettre en place un dispositif contractuel tenant mieux compte des exigences, mais aussi des contraintes des deux institutions(24). Il faut en particulier préciser la signification des budgets annexés aux accords de financement et des desiderata de la Commission en matière de tenue de comptes de la part de l'OSCE et de la mise à disposition des justificatifs de dépenses.
54. Pour les scrutins de septembre 1996 et de septembre 1997, les budgets prévisionnels présentés par l'OSCE ont largement dépassé les dépenses réelles et les reliquats ont été affectés aux élections suivantes. À l'issue du scrutin de novembre 1997 (lui-même financé exclusivement sur des reliquats), les crédits dégagés par la Commission ont encore atteint 1,1 Mio ECU (voir tableau 3). Après les élections de septembre 1998, les crédits susceptibles de dégagement s'élèveraient à au moins 1,6 Mio ECU.
55. Les rapports d'exécution déposés par l'OSCE dans le cadre des financements PESC ne donnent qu'une description sommaire, parfois même laconique, des opérations conduites et des résultats enregistrés. À cet égard, le rapport relatif aux élections de 1998 fournit de meilleures informations que pour les opérations précédentes, sans pour autant préciser les leçons à en tirer. Les décomptes financiers certifiés par le comptable de l'OSCE sont trop succincts pour se prêter à un contrôle approfondi. L'OSCE devrait être tenue par les accords financiers de produire la copie de ses propres enregistrements comptables de façon que la Commission dispose d'une base pertinente de contrôle. Eu égard aux erreurs relevées, les décomptes devraient être certifiés non pas par le comptable de l'OSCE, mais par un auditeur indépendant attestant de l'éligibilité des dépenses.
56. Malgré les demandes répétées de la Commission, les soutiens de l'UE n'ont eu qu'une faible visibilité car les équipes de l'UE ont été intégrées dans celles de l'OSCE sans signe distinctif particulier(25). Par ailleurs, les dossiers de la Commission n'indiquent pas que cette dernière ait elle-même entrepris des efforts particuliers dans ce domaine et il apparaît que l'OSCE ait eu pour principal souci sa propre visibilité.
57. Les opérations financées sur les crédits alloués aux droits de l'homme et à la démocratie (B7 - 7) ont aussi été largement négligées par la Commission (voir point 44), tant à propos des résultats obtenus que pour les avances versées. Malgré des amendements aux contrats conclus en juillet 1997 pour couvrir les élections municipales de septembre 1997, la liquidation du solde des contrats de 1996, soit 500000 ECU, n'a jamais été effectuée. Les rapports d'exécution pour deux des trois actions prévues par les contrats n'ont pas été portés au dossier et l'éligibilité des dépenses n'a pas été vérifiée.
58. D'une façon générale, le dispositif de contrôle mis en place par la Commission s'est montré en deçà des exigences découlant d'un souci de bonne gestion financière. Pour les crédits mobilisés sur les lignes réservées aux actions de soutien de la démocratie et des droits de l'homme, il s'est même avéré inexistant.
59. Au 31 décembre 1998, les sommes restant à dégager au titre des contributions apportées par l'UE à l'OSCE tant dans le cadre de la PESC que dans celui du programme Démocratie pour les élections en Bosnie-et-Herzégovine s'élèvent à environ 2 Mio ECU tandis que les sommes à recouvrer auprès de l'OSCE ne pourront être définitivement évaluées qu'à l'issue d'un contrôle sur place approfondi de l'éligibilité des dépenses (voir point 55).
60. La nature des rapports financiers entre la Commission et l'OSCE exige un complet réexamen (voir point 53).
Conclusion
61. L'examen des aides apportées à la Bosnie pour favoriser le rétablissement de l'État de droit a mis en évidence deux grands ensembles d'interventions: les soutiens apportés au fonctionnement d'institutions ou d'entreprises et les appuis en faveur d'actions individualisées sous forme de projets.
62. S'agissant des aides apportées au fonctionnement d'organismes, la Commission n'a développé ni approche ni pratique adaptée à la situation et a assimilé ce type d'intervention à des projets. Il en est résulté des difficultés dont les plus importantes sont les retards de paiement de la part de la Commission et l'absence de clarté du processus de reddition de comptes des bénéficiaires. Dans la mesure où la Commission entend participer au financement d'actions courantes en faveur d'un bénéficiaire, il lui faut intégrer son financement dans le système normal de gestion de ce dernier, après s'être assurée de l'existence et du fonctionnement effectif d'un mécanisme global de reddition de comptes. Lorsqu'il s'agit d'organismes tels que l'OHR ou l'OSCE, il apparaît indispensable que la Commission passe avec ces derniers des accords-cadres qui, tenant compte des mécanismes et contraintes propres à leur gestion, définissent les modalités de l'apport et du contrôle des contributions issues du budget de l'UE. Dans ce dernier cas, il est sans doute préférable de considérer que les financements sont fongibles et que les apports de l'UE ne peuvent être dissociés des autres apports et c'est alors à un contrôle d'ensemble de la gestion qu'il faut procéder. Pour ce faire, il faut s'appuyer sur les mécanismes existants de contrôle et, au besoin, obtenir ou participer à leur renforcement.
63. Pour les soutiens apportés sous la forme de projets, il faut veiller à ce que les termes de référence énoncent de façon précise et quantifiée les actions à entreprendre pour que les budgets des projets deviennent de réels instruments de suivi et que l'éligibilité des dépenses ne puisse être contestée. À cet égard, les soutiens apportés à l'OBN constituent des exemples particulièrement malheureux.
64. Pour mieux favoriser le développement de la société civile, il serait souhaitable que la Commission adopte des orientations plus ciblées en fonction des priorités qu'elle a elle-même retenues pour la région des Balkans, à savoir l'application des principes démocratiques, la mise en place de l'État de droit ainsi que le respect et la protection des minorités. En effet, la Commission s'est trop souvent contentée de retenir les demandes de financement qui lui paraissaient les plus convaincantes. Ce faisant, les soutiens se sont trouvés dispersés et des actions, certes utiles, mais non prioritaires ont souvent prévalu par rapport aux actions plus directement susceptibles d'agir sur le fonctionnement démocratique des institutions ou des services de l'État. Il y aurait enfin lieu de mettre en place, au niveau local, un système de suivi rapproché des projets dans ces différents domaines.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 13 janvier 2000.

Par la Cour des comptes
Jan O. Karlsson
Président

(1) Rapport spécial n° 5/98 relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (JO C 241 du 31.7.1998).
(2) Office of the High Representative, responsable de la mise en oeuvre des aspects civils des accords de Dayton.
(3) Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.
(4) Politique étrangère et de sécurité commune.
(5) Fédération de Bosnie-et-Herzégovine.
(6) Républika Srpska.
(7) Agent local d'assistance technique (en général ressortissant de l'UE).
(8) Agent local.
(9) JO C 349 du 17.11.1998.
(10) Conseil sur la mise en oeuvre de la paix.
(11) Les articles mentionnés entre parenthèses sont ceux du traité de Maastricht (7.2.1992).
(12) La Commission comprend la Chambre des droits de l'homme et le Bureau du médiateur.
(13) Pour un pays donné, on entend par "société civile", l'ensemble des groupements ou associations professionnels ou non qui ont pour vocation de faire connaître au public, à ses représentants et aux services de l'État les questions qu'ils estiment importantes pour la vie du pays.
(14) Euroclubs: 1,2 Mio ECU; ambassades de la démocratie: 0,2 Mio ECU.
(15) Il s'agit, par exemple, de projets en faveur des personnes défavorisées (enfants et personnes âgées) ou de projets relatifs à la fourniture de soins médicaux et de traitements psychologiques.
(16) Open Broadcasting Network (OBN).
(17) United States Agency for International Development.
(18) L'OBN existait fin novembre 1998 sous forme de trust enregistré au Royaume-Uni.
(19) Communauté musulmane par opposition aux communautés croates et serbes.
(20) Service commun des relations extérieures.
(21) Voir avis n° 1/97 de la Cour des comptes sur les conditions régissant l'exécution des dépenses dans le cadre de la PESC, point 30.
(22) Sous forme de communication au Conseil et au Parlement européen par exemple (document COM).
(23) Voir avis n° 1/97 de la Cour des comptes, point 31.
(24) Voir avis n° 1/97 de la Cour des comptes, points 40 et 49.
(25) Voir notamment les intentions de renforcer la visibilité de l'UE énoncées à l'article 3.3 de l'action commune PESC 98/302 du 30 avril 1998, JO L 138 du 9.5.1998.

Réponses de la commission

Introduction
1. Le présent rapport couvre la période 1996 - 1998. Le rapport précédent n° 5/98 couvrait, pour les actions de reconstruction, la période 1996 - 1997.
Il convient de rappeler que la Commission a été appelée à agir dans un contexte particulièrement difficile, caractérisé notamment par une situation politiquement instable sur le terrain et marquée par l'obstruction à l'application des accords de paix par certaines parties. Les appuis fournis concernaient davantage l'accompagnement d'un processus de paix et de mise en place d'institutions de base que des projets classiques. Il est important de faire cette distinction dans l'optique d'une appréciation correcte des actions analysées.
2. Un des enseignements tirés de l'expérience en Bosnie-et-Herzégovine pour les actions au Kosovo concerne l'importance d'une présence immédiate sur place et capable d'y assurer la gestion des projets, des contrats et des finances. Ceci s'est matérialisé à partir de juillet au Kosovo, où une Task Force de fonctionnaires appuyés par des experts et des agents locaux a été déployée, en attendant la constitution d'une agence pour la reconstruction.
Résumé des principales observations
3. L'approche de gestion déconcentrée par le biais de la représentation en BH représente un changement de cap radical par rapport au passé. La déconcentration a vraiment pris toute sa signification début 1999 alors que la représentation a commencé à fonctionner comme antenne Sincom (système comptable de la Commission), ceci étant une première pour l'ensemble des délégations. Auparavant, la représentation avait été renforcée en effectifs et sa structure avait été adaptée pour pouvoir assurer sur place aussi bien la gestion des projets que la gestion financière. Depuis le début 1999, la Commission a progressivement pourvu la plupart des postes vacants permettant ainsi une gestion responsable de ce "projet pilote" en matière de déconcentration.
4. La Commission estime que la responsabilité primaire de la gestion de l'OHR et de ses éventuelles insuffisances incombe aux autorités de tutelle de l'OHR. Cependant, à l'intérieur de la contrainte du respect de ces structures et mécanismes de décision, la Commission a oeuvré depuis le début et de façon soutenue afin d'obtenir plus de rigueur au niveau de la gestion financière, contractuelle, comptable et procédurale. En 1999, l'OHR a apporté des améliorations considérables à la réglementation administrative et financière. La Commission va s'assurer, lors d'une nouvelle visite de vérification, de leur application effective.
5. La Commission a estimé jusqu'ici que le financement sous forme de projets présentait plus de garanties d'une bonne utilisation des fonds communautaires qu'une contribution au budget.
6. La stratégie a visé, dans la première période, à traiter aussi bien des projets apportant une contribution à des problèmes et souffrances immédiats que des projets à effet institutionnel.
7. Pour la principale intervention dans le secteur des médias, la Commission a fait prévaloir la substance de l'action - mettre en place une capacité de presse indépendante en temps utile avant les premières élections - sur des considérations de procédure - règles d'origine de l'équipement. Le projet en question est encore considéré à ce jour par l'OHR comme un des piliers de la stratégie pour les médias indépendants en BH.
8. L'appui à des initiatives visant à créer un contrepoids de médias indépendants et à l'encouragement d'une société civile dans un environnement d'après-conflit est extrêmement délicat. Les initiatives se font forcément à travers des partenaires souvent fragiles et dont la capacité et l'expérience de produire des rapports dans les délais et la forme requis par la Commission est limitée. La capacité de suivi de la Commission quant à elle a été sévèrement limitée par le manque chronique de personnel, qui se fait sentir davantage lorsqu'il s'agit de gérer un programme comprenant un grand nombre de petits contrats.
9 et 10. Il est vrai que la coopération avec l'OSCE a posé un certain nombre de problèmes au plan du reporting et du contrôle financier. L'appui, en temps réel, à la supervision d'élections était un domaine relativement nouveau, tout comme l'étaient les actions communes PESC pour lesquelles il fallait trouver un équilibre entre décision par le Conseil et les responsabilités de mise en oeuvre et financières à endosser par la Commission. Il y a eu une certaine immobilisation de fonds, les reliquats des budgets pour des élections précédentes ayant été reportés à des élections subséquentes. Ces fonds étaient sur les comptes de l'OSCE, une organisation internationale. Un audit a été entrepris fin 1999 auprès de l'OSCE pour rassembler l'information nécessaire à la clôture des comptes des opérations en question.
Les remarques de la Cour posent des questions pertinentes quant à l'utilisation future par la Commission des canaux de mise en oeuvre politiquement les plus pertinents, comme l'OHR et l'OSCE dans les cas présents, mais dont les règles et mécanismes de gestion ne s'accordent pas nécessairement à la pratique communautaire. Il semble indispensable à la Commission que l'autorité budgétaire se prononce sur la question.
Représentation de la Commission en Bosnie
11. En ce qui concerne en particulier les deux fonctionnaires de catégorie A mentionnés par la Cour, leur remplacement a été assuré, l'un sans aucune interruption, l'autre laissant quelques mois d'interruption ce qui n'est pas anormal dans le contexte de la rotation.
S'agissant du pourvoi des postes du service extérieur, la Commission a pris une décision le 8 avril 1997(1) introduisant, à partir de l'an 2000, l'obligation de servir à l'extérieur pour le personnel A des directions générales du groupe "relations extérieures". Cependant jusqu'à maintenant la Commission a pu, en général, pourvoir les postes de fonctionnaires par le système de rotation existant.
Contribution de l'UE aux dépenses administratives du Bureau du Haut Représentant en Bosnie-et-Herzégovine
Gestion administrative et financière
14. Depuis la décision du Conseil adoptée au Conseil "Énergie" du 11 mai 99, la contribution de l'UE a été portée à 53 % à partir du budget 1999 sous réserve des conditions suivantes:
a) pas d'accroissement net de la contribution de l'UE pour 1999;
b) réduction nette du budget de l'OHR pour l'an 2000;
c) pas de prise en charge rétroactive.
15 et 16. Dès 1995, la Commission a pris des mesures et entrepris des démarches dans le cadre du suivi de la gestion de l'OHR et elles ont été graduellement adaptées à la situation. Il convient de rappeler notamment:
a) la mise en place par la Commission d'un dispositif contractuel spécifique en l'absence de personnalité juridique de l'OHR, faisant référence explicitement au règlement financier, (échanges de lettres en 1995,1996,1997 et 1998);
b) des démarches politiques d'appui de la Commission auprès des autorités belges afin de régler le statut de l'OHR en Belgique (mars 1997);
c) l'organisation d'une mission de contrôle en avril 1996, en présence du contrôleur financier de la Commission;
d) l'organisation de nombreuses réunions (une en présence de la Cour en mars 1995) afin d'assister l'OHR sur les questions budgétaires et financières, et notamment en vue de la mise en place d'un dispositif de cofinancement approprié et de l'application de règles pour la passation des marchés;
e) la transmission à l'OHR d'un aide-mémoire détaillé pour l'exécution des contributions PESC (dernièrement mis à jour en janvier 1999).
17. Le directeur financier de l'OHR a été remplacé depuis 1999. Par ailleurs, suite à une mission de contrôle organisée en janvier 1999 par la Commission, il a été demandé à l'OHR de procéder à un appel d'offres pour choisir de nouveaux auditeurs.
18. La Commission estime, qu'au fur et à mesure, l'OHR a fait des efforts importants pour présenter des budgets détaillés aux experts financiers et pour répondre à leur demande. L'OHR a également présenté une information détaillée sur certains points à la demande des experts financiers (exemple: questions relatives au recrutement de personnel). Il a entrepris en 1999 un travail d'actualisation de l'inventaire et d'amélioration de l'utilisation des ressources (exemple: politique des transports). Les services de Bruxelles sont progressivement transférés à Sarajevo, dans la mesure où certaines tâches peuvent depuis peu être exécutées sur place (exemple: agence de voyage). À terme, l'OHR conservera une présence minimale à Bruxelles.
19. Depuis le début de 1999, l'OHR a porté une attention accrue à la mise en place de règles strictes pour les différents services de l'organisation: personnel, transport, voyages, passation des marchés, règles financières. À l'automne 1998, lors de la préparation du budget 1999, la Commission a insisté pour un meilleur contrôle du recrutement et a convaincu les autres donateurs de la nécessité de mettre en place la procédure suivante pour le recrutement de personnel: en premier lieu, l'OHR devra recourir au détachement de personnel, puis à un recrutement au niveau local et enfin si aucune autre possibilité n'était trouvée, le recours à du personnel expatrié contractuel peut être envisagé. Le recrutement fait ainsi l'objet depuis l'automne 1998 d'un contrôle renforcé des experts financiers notamment pour éviter toute augmentation de la masse salariale. Le budget 1999 fait état d'une réduction de 6 % des dépenses de salaires et la Commission a insisté pour que ces efforts soient poursuivis dans la présentation du budget de l'OHR pour l'an 2000. Le paiement d'indemnités de logement a été régularisé au niveau des experts financiers qui ont insisté pour qu'il soit fait une application stricte de l'accord de Lancaster House (8 - 9 décembre 1995) par les administrations d'origine des personnes détachées.
Ces mesures de rigueur ont été concrétisées et consolidées dans le budget 2000 qui a été adopté formellement par le Steering Board le 29 octobre 1999.
20. La Commission avait joué un rôle très actif dans la définition du salaire du haut représentant de l'OHR en 1995 et dans la décision finale de l'aligner sur le salaire d'un membre de la Commission à situation familiale identique. Il avait en effet été jugé que la détermination du salaire devait tenir compte des tâches à accomplir ainsi que du niveau de responsabilités et d'expériences précédemment acquis.
En 1997, il avait été nécessaire d'agir dans la plus grande urgence, dans le cadre d'impératifs politiques, ce qui avait mené à quelques décisions précipitées que la Commission, compte tenu de la grande sensibilité politique de ce dossier ainsi que de la qualité des personnalités concernées, ne pouvait pas contester. Considérant l'absence de personnalité juridique de l'OHR à ses débuts et l'extrême difficulté de la situation du pays, la nécessité d'agir dans l'urgence afin de faciliter la mise en place de l'OHR dans un contexte local très difficile, les relations contractuelles entre la Commission et le Haut Représentant basées ont reposé sur des échanges de lettres.
Toutefois, le Commission a estimé que la nomination mi-1999 du troisième haut représentant était l'occasion pour réexaminer la question et parvenir à des solutions plus réfléchies, équitables et transparentes avec l'OHR (solutions citées aux points 18 - 19).
Responsabilités institutionnelles
22. Les donateurs sont de plus en plus vigilants sur la gestion de l'OHR compte tenu de l'importance des tâches qu'ils lui confient et des dépenses que ces dernières entraînent. Les politiques propres aux différents services de l'OHR (voir point 19) sont maintenant en place. Les donateurs entendent veiller à leur application avec l'arrivée d'un nouveau haut représentant. (Sur le taux de la contribution de l'UE, voir réponse au point 14.) Un effort remarquable de rationalisation a été accompli lors de la préparation du budget 2000, qui a été formellement adopté par le Steering Board à Sarajevo, le 29 octobre 1999.
Conclusion
23. La Commission rappelle que l'OHR fonctionne sous le PIC (Peace Implementation Council) et son comité directeur. Le budget communautaire contribue pour 50 à 53 % au budget de l'OHR. L'appui se fait dans le cadre d'actions communes PESC successives adoptées par le Conseil. Dans ce contexte, la Commission a réussi graduellement à introduire plus de transparence et de rigueur dans la gestion de l'OHR. L'OHR a répondu de façon satisfaisante aux recommandations formulées par la Commission notamment suite à un contrôle sur place en janvier 1999. Un nouveau contrôle de la bonne application de ces recommandations était prévu pour la fin 1999. Compte tenu de la non-disponibilité de l'OHR, ce contrôle est reporté au mois de mars 2000.
S'agissant de mesures techniques et de mécanismes internes de l'OHR, la Commission estime que la Cour souhaite lui faire prendre des responsabilités qui sont celles des organes de gestion de l'OHR.
Appuis aux droits de l'homme et aux médias
Institutions relatives à la défense des droits fondamentaux
27. L'appui au Bureau de l'Ombudsman, institué par les accords de Dayton, a été mis en place par le biais des programmes Phare et Obnova depuis 1966. La Commission, notamment par l'intermédiaire de son bureau à Sarajevo, a noué d'étroites relations de travail avec les institutions ainsi qu'avec le Bureau du Haut Représentant qui joue un rôle clé dans la coordination de l'appui aux institutions dites de Dayton.
28. L'appui de la Communauté européene est accordé en effet sur la base d'une proposition de projet qui comporte une ventilation globale des prix et des paiements comparés à des rapports d'activité. La Commission est consciente des difficultés qu'ont rencontrées des institutions telles que le Bureau de l'Ombudsman dans la gestion de leurs ressources. La solution retenue par la Commission a, cependant, comme objectif d'assurer le maximum de transparence et de responsabilité pour les contributions Phare et Obnova. Tout en convenant avec la Cour de la nécessité d'aider les autorités locales à faire en sorte que ces institutions soient durables, la Commission souhaite rétablir l'OHR dans le rôle qu'il doit jouer dans ce domaine. La Cour suggère de procéder à un versement direct des contributions au budget des organismes publics de la région. Cette thèse s'oppose à l'approche que la Commission a suivie jusqu'à présent, en privilégiant les appuis à des actions spécifiques, et qui exclut, sauf cas exceptionnel, une contribution générale au budget des bénéficiaires. La solution choisie par la Commission a été motivée par un souci de bonne gestion et de contrôle.
Appuis à la société civile
29. Les services de la Commission ont procédé à un examen approfondi du projet concernant la création d'une fondation pour la démocratie en BH.
Le projet vise à atteindre les objectifs qui sont ceux de la communauté internationale, et en particulier, de la Commission européenne.
En contribuant, avec une organisation intergouvernementale, à la mise en place de ce projet, la Commission européenne a répondu efficacement à l'initiative du Parlement européen.
La Commission européenne a demandé à la Fondation, qui existe désormais sur le plan juridique (enregistrée aux Pays-Bas faute d'un droit des associations et des fondations en BH) de revoir certains aspects de sa proposition de financement.
La Fondation a révisé son projet et la Commission procède actuellement à son évaluation en vue de relancer les procédures internes requises pour lui permettre de financer le projet.
31. La Cour critique le soutien apporté aux clubs (Ambassades de la démocratie et Euroclubs) créés sous l'égide du Conseil de l'Europe, et conteste le fait que les résultats n'ont pas été évalués. Bien qu'il faille reconnaître que ce type de soutien n'a pas donné de résultat positif dans la totalité des cas, il est important de souligner qu'il s'agissait d'une expérience de solidarité, et qui, dans certains cas, a conduit à des résultats positifs comme dans le cas de Tuzla.
33. La Commission souscrit à la déclaration de la Cour sur les effets positifs immédiats. L'intention pour le plus long terme est, dans le droit fil de la remarque faite par la Cour, de renforcer les services sociaux qui relèvent de la compétence des autorités au niveau des entités.
34. L'aide accordée à l'université de Sarajevo par le biais du programme "L'Europe pour Sarajevo" était destinée à soutenir les initiatives liées aux programmes Démocratie et Tempus. Un montant de 750000 euros a été engagé avec le World University Service en vue d'apporter une aide immédiate pour le développement de l'université. En outre, une somme de 3,1 millions d'euros a été allouée à la remise en état des bâtiments des facultés de philosophie, de droit, de médecine et de mathématique qui n'aurait pas pû être financée par le programme Démocratie ou par Tempus.
35. La stratégie de la Commission a été de déployer dans un premier temps des efforts diversifiés non seulement en ce qui concerne les domaines d'intervention mais également les instruments à utiliser. Graduellement, les efforts peuvent se recentrer sur les institutions de la vie publique.
Appuis au secteur des médias
37. Pour des raisons politiques, le Haut Représentant de l'époque avait souhaité qu'OBN (Open Broadcast Network) émette avant les élections de septembre 1996. Cela a eu pour conséquence que ce réseau de télévisions indépendantes a été mis sur pied très rapidement au cours du printemps et de l'été 1996 (en temps normal, le lancement d'une télévision prend au mieux de douze à dix-huit mois). Il est exact que la Commission s'est trouvée dans une situation où, ayant décidé de soutenir OBN du fait de la pertinence politique du projet, mais contrainte par des délais très courts, il ne lui a pas été possible de lier la contribution communautaire aux règles d'origine normalement en vigueur pour Phare. Confrontée à l'urgence, la Commission a fait prévaloir la substance de l'action - contribuer à la mise en place d'une presse indépendante en temps utile avant les élections - sur des considérations de procédure - règles d'origine de l'équipement.
38 - 40. Dès le début, ce projet a été atypique par rapport aux projets habituellement soutenus par la Commission: initiative de la communauté internationale créée pour des raisons politiques et à partir de fonds publics, il s'est ensuite agi d'en faire une télévision privée bosniaque.
À ceci s'ajoute le fait qu'OBN est censé devenir rentable, alors que l'économie bosniaque - et par conséquent le marché des médias (ressources financières provenant d'annonceurs privés) - est fragile. Une série de "business plans" ont été présentés à la Commission par les équipes dirigeantes successives d'OBN. La réalité est certainement qu'OBN ne saurait être profitable à très court terme, d'autant plus que cette télévision a été créée dans des conditions particulièrement délicates et dans un contexte économique incertain.
Cette absence de viabilité à court terme ne remet cependant pas en cause la pertinence politique du soutien à cette station qui, à long terme, devra assurer sa viabilité commerciale grâce à des annonceurs privés (locaux, régionaux ou internationaux) plutôt que de renforcer sa dépendance financière vis-à-vis de l'OHR ou de donateurs internationaux. Politiquement, un financement direct et exclusif par l'OHR risquerait de renforcer la perception d'OBN par l'opinion publique bosniaque comme une télévision inféodée à la communauté internationale. Le projet en question fut présenté, et demeure considéré par l'OHR comme un des piliers de la stratégie internationale en BH. De plus, cette stratégie de l'OHR a reçu l'aval de l'ensemble de la communauté internationale dans la mesure où la nécessité d'un soutien politique et financier à ce réseau de télévisions en BH a fait l'objet de mentions expresses dans toutes les conclusions des Peace Implementation Conferences(2) depuis celle de Londres en décembre 1996(3). L'importance politique du projet est attestée par le fait que le site Internet de l'OHR donne directement accès à des informations sur OBN.
41. Dès 1994 (alors que la guerre n'était pas finie en Bosnie), la Commission avait choisi de soutenir des médias indépendants en BH. La sélection des projets, notamment pendant la guerre, a été faite d'abord selon des critères professionnels et politiques. Par la suite, le suivi de certains des contrats concernés n'a effectivement pas été sans poser des problèmes: concrètement, de bons journalistes ou rédacteurs en chef (qui prennent des risques physiques dans la situation prévalant en BH) ne sont pas forcément de bons gestionnaires financiers. Un contrat de 1994 ayant pour objet le soutien à l'hebdomadaire Dani de Sarajevo, par exemple, vient seulement d'être clôturé du fait de la difficulté à obtenir un rapport financier. Dani, cela dit, est encore aujourd'hui au premier plan de la presse indépendante en BH.
Gestion des opérations
42. La Commission partage l'avis de la Cour des comptes qui indique à juste titre que les termes de référence n'ont généralement pas pu servir d'instrument de suivi. La Commission s'attelle à remédier à cette situation, le cas échéant en émettant les ordres de recouvrement appropriés.
43. La Commission souhaite rappeler qu'à certaines occasions, et notamment lorsqu'il s'agit de contribuer à des processus de stabilisation et de paix, les conditions de travail sur le terrain présentent des difficultés et des risques inévitables.
Dans le cas particulier de l'aide aux entreprises de presse, le contexte de sélection, comme expliqué dans la réponse au point 41, ne permettait pas le dépôt de comptes certifiés.
44. La Commission déplore qu'à l'époque certains dossiers n'aient pas pu être suivis diligemment à partir de ses services centraux à Bruxelles. Comme le remarque la Cour, le dépôt tardif des rapports d'exécution par les bénéficiaires a constitué le problème de départ. La plupart des bénéficiaires, petites ONG ou organismes de presse locale, n'ont pas pu trouver sur place les interlocuteurs à même de les conseiller dans le suivi de leurs projets.
45. La gestion déconcentrée via les délégations devrait désormais garantir un meilleur suivi de l'ensemble des projets. La gestion à partir du siège a souffert du manque de ressources humaines, qui se fait ressentir davantage lorsqu'il s'agit de gérer un programme comprenant un grand nombre de petits contrats.
Soutien au processus électoral
46 - 49. La Commission souligne que les documents préparatoires étaient des projets de surveillance assortis de coûts financés par les budgets de l'OSCE pour les élections. Ce matériel avait déjà été approuvé par les États membres de l'UE à Vienne en tant que membres de l'OSCE. Le Conseil estimait que les informations de l'OSCE constituaient une bonne base pour une action commune.
Le soutien accordé pour les élections en Bosnie-et-Herzégovine n'était pas un projet ni un contrat de coopération financière et technique ordinaire. Les actions communes étaient destinées à faciliter la participation de l'UE dans le cadre de l'OSCE dans une situation d'après-guerre instable. Elles n'étaient pas conçues comme un appui financier à l'OSCE.
Pour assurer l'efficacité du soutien de l'UE au processus de paix de Dayton (il n'y avait pas d'autre solution que la collaboration avec l'OSCE), il fallait que sa nature et sa durée soient flexibles, pour les raisons suivantes:
i) La nature du processus en Bosnie-et-Herzégovine: résolution de conflit en temps réel
La mission de surveillance des élections était essentiellement un élément d'un processus dynamique de résolution de conflit. Plusieurs éléments fondamentaux du processus devaient être élaborés, négociés et convenus avec les parties aux accords de Dayton, en temps réel, pendant la période précédant les élections. Cela a été vrai pour une grande partie de la structure du cycle électoral et la programmation dans le temps de quelques-uns de ses principaux composants. Le président OSCE de la commission électorale provisoire a dû, lorsque tout le reste avait échoué et souvent à la dernière minute, user de son extraordinaire pouvoir de décision. La résolution des problèmes et la prise de décision en temps réel faisaient partie intégrante du processus électoral.
ii) L'envoi d'observateurs par les États membres
L'envoi d'observateurs de l'UE relève exclusivement de la compétence des États membres; ce personnel devait représenter une part déterminée du personnel de terrain de l'OSCE. Il fallait un budget flexible pour tenir compte de la variation de leur nombre total et de la durée de leur séjour sur place. De même, les origines des observateurs avaient une incidence sur les coûts globaux de transport vers la région. Par exemple, s'il y avait plus d'observateurs scandinaves et moins d'italiens, le coût du transport serait plus élevé.
iii) Fourniture et coût des services d'appui à la surveillance par l'OSCE

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Document livré le: 01/04/2000

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