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Législation communautaire en vigueur

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Document 300D0797

Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé:
[ 08.60 - Aides accordées par les États et autres subventions ]

300D0797
2000/797/CECA: Décision de la Commission du 28 juin 2000 concernant l'aide d'État mise à exécution par l'Allemagne en faveur de Salzgitter AG, de Preussag Stahl AG et des filiales sidérurgiques du groupe, aujourd'hui regroupées sous la dénomination de Salzgitter AG - Stahl und Technologie (SAG) [notifiée sous le numéro C(2000) 1963] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
Journal officiel n° L 323 du 20/12/2000 p. 0005



Texte:


Décision de la Commission
du 28 juin 2000
concernant l'aide d'État mise à exécution par l'Allemagne en faveur de Salzgitter AG, de Preussag Stahl AG et des filiales sidérurgiques du groupe, aujourd'hui regroupées sous la dénomination de Salzgitter AG - Stahl und Technologie (SAG)
[notifiée sous le numéro C(2000) 1963]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2000/797/CECA)

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier,
vu la décision n° 2496/96/CECA de la Commission du 18 décembre 1996 instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (sixième code des aides à la sidérurgie)(1), et notamment son article 6, paragraphe 5,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations(2) conformément audit article et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Au début de l'année 1998, la Commission a découvert dans les comptes annuels de Preussag Stahl AG que, depuis plusieurs années, de multiples subventions avaient été accordées à cette entreprise par l'Allemagne. La Commission a inscrit le dossier au registre des aides non notifiées sous le numéro NN 55/98; puis, afin d'éclaircir la situation, elle a adressé à l'Allemagne des demandes de renseignements les 16 mars 1998 et 27 mai 1998, auxquelles celle-ci a répondu les 27 avril 1998, 18 septembre 1998, 12 novembre 1998 et 18 janvier 1999. La Commission lui a fait parvenir le 20 juillet 1998 des copies des décisions qu'elle avait prises dans les affaires NN 68/90 et NN 114/91. Enfin, deux réunions techniques se sont tenues les 29 septembre 1998 et 29 janvier 1999.
(2) Par lettre du 3 mars 1999, la Commission a informé l'Allemagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 6, paragraphe 5, du sixième code des aides à la sidérurgie à l'égard des aides attribuées en application de la Zonenrandförderungsgesetz (ci-après dénommée "ZonenRFG") par l'Allemagne à Salzgitter AG, à Preussag Stahl AG (PSAG) et aux filiales CECA du groupe, diverses entreprises regroupées aujourd'hui sous la dénomination de SAG - Stahl und Technologie.
(3) Cette décision a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.
(4) La Commission a reçu des observations des intéressés, qu'elle a transmises à l'Allemagne en lui donnant la possibilité de les commenter, et a reçu ses commentaires par lettre du 12 juillet 1999.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES MESURES
Octroi des mesures - Bénéficiaires
(5) Alors que des rumeurs relatives à PSAG se répandaient au sujet d'un rapprochement avec une autre entreprise ou d'un éventuel rachat, la Commission a constaté à la lecture des comptes annuels de PSAG pour 1994/1995 et 1995/1996 que diverses subventions avaient été octroyées par l'Allemagne. C'est ainsi qu'apparaît au passif des bilans le poste suivant:
(6)
>EMPLACEMENT TABLE>
(7) Les notes explicatives accompagnant les bilans précisent à l'égard des Sonderposten mit Rücklageanteil que les lois ZonenRFG, article 3, FördergebietsG, article 4, et EStG, article 6b, permettaient d'établir ces provisions.
(8) L'Allemagne détaille ces Sonderposten mit Rücklageanteil dans plusieurs lettres de la manière suivante (en millions de DEM):
>EMPLACEMENT TABLE>
(9) Les comptes consolidés du groupe prouvent que diverses provisions ont aussi été constituées par des filiales, notamment en application de la ZonenRFG.
(10) PSAG a absorbé l'entreprise sidérurgique Salzgitter AG au moment de la privatisation de cette dernière en 1989, puis a racheté, en 1992, Walzwerke Ilsenburg GmbH. PSAG a été vendue fin 1997-début 1998 par le groupe Preussag au Land de Basse-Saxe et à la Norddeutsche Landesbank (Nord/LB) et a été rebaptisée "Salzgitter AG - Stahl und Technologie" (SAG). Environ 60 % du capital de SAG a été introduit en Bourse en juin 1998. Si des changements d'actionnaires sont intervenus, il existe une continuité évidente dans les activités sidérurgiques des sociétés Salzgitter AG, PSAG et SAG.
(11) Le chiffre d'affaires consolidé de l'entreprise s'élevait en 1997 à 5,4 milliards de DEM pour un effectif total de l'ordre de 12000 personnes. Elle dispose de trois usines à Salzgitter, à Peine et à Ilsenburg.
(12) Salzgitter et Peine sont situées dans la Zonenrandgebiet (ZRG).
(13) Comme la Commission l'a rappelé en ouvrant la procédure, Salzgitter AG, PSAG et SAG - Stahl und Technologie sont des entreprises au sens de l'article 80 du traité CECA.
Historique du régime ZonenRFG
(14) Les mesures fiscales en faveur des zones frontalières ouest-allemandes avec la République démocratique allemande et la Tchécoslovaquie datent des années 50 et 60. Pour prendre en compte les désavantages économiques spécifiques dont souffrait la Zonenrandgebiet, la loi pour la promotion des régions frontalières (Zonenrandförderungsgesetz), adoptée en 1971 et approuvée par la Commission après examen à la lumière des articles 87 et 88 (ex-articles 92 et 93) du traité CE, prévoyait en faveur des investissements réalisés dans cette région un certain nombre d'incitations fiscales, par exemple des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées d'impôt plus importants que ceux autorisés par le droit commun. De nombreuses modifications de cette loi sont intervenues par la suite et ont abouti à de nouvelles décisions d'autorisation du régime d'aides régionales par la Commission en 1988, et, en 1991 enfin, la Commission a établi dans sa décision relative aux cas NN 68/90 et NN 114/91 que les amortissements dérogatoires et les réserves exonérées d'impôt constituaient des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et que ces aides étaient compatibles avec le marché commun. Les décisions de 1991 approuvaient le calendrier et les modalités prévues par l'Allemagne pour la suppression, au plus tard en 1995, des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées d'impôt.
Mécanisme des mesures
(15) Dans plusieurs lettres, notamment des 29 octobre 1990, 27 avril 1998 et 10 mai 1999, l'Allemagne fournit des détails et des exemples illustrant les effets des amortissements dérogatoires et/ou des réserves exonérées d'impôt.
(16) Le mécanisme des amortissements dérogatoires se fonde sur la constatation d'une dotation aux amortissements sur investissements subventionnables plus élevée la ou les premières années que ce qu'aurait permis le droit commun. L'assiette de l'impôt est donc réduite la ou les premières années. Pour le reste de la période d'amortissement, des dotations moindres sont constatées. Les mécanismes financiers d'actualisation confirment un avantage de trésorerie à l'entreprise qui bénéficie de ces amortissements dérogatoires.
(17) Le fonctionnement des réserves exonérées donne un avantage fondé sur un principe similaire.
(18) Le montant de l'avantage varie notamment en fonction du taux d'actualisation utilisé et du taux de l'impôt sur les sociétés.
Investissements et mesures fiscales d'accompagnement octroyées par l'Allemagne
(19) Selon l'Allemagne, le groupe Salzgitter a inscrit à ses bilans depuis 1986 un total de 2,3 milliards de DEM d'investissements, dont environ 1,6 milliard ont permis à Salzgitter AG, puis à Preussag Stahl AG et à différentes filiales du secteur CECA d'obtenir l'inscription d'amortissements dérogatoires (Sonderabschreibungen) et de réserves exonérées d'impôt (steuerfreie Rücklage) en application de l'article 3 de la ZonenRFG; une part marginale des investissements en question ne concerne pas le secteur CECA et d'autres investissements sont affectés à la protection de l'environnement.
Doutes exprimés par la Commission lors de l'ouverture de la procédure
(20) Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission relève que les subventions octroyées sous forme d'amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d'impôt à Salzgitter AG/Preussag Stahl AG et aux filiales CECA du groupe sidérurgique (sociétés regroupées aujourd'hui sous la dénomination "SAG") constituent très probablement des aides d'État illégales.
(21) Se fondant sur l'article 4, point c), du traité CECA et les différents codes des aides à la sidérurgie (CAS) en vigueur depuis au moins 1986, la Commission n'a pas discerné au cours de la première phase d'examen du dossier d'éléments qui lui auraient permis de considérer certaines des aides en cause comme compatibles avec le marché commun. En particulier, l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE ne semblait pas applicable en l'espèce; de plus, la distinction entre investissements dans le secteur CECA ou hors CECA ne paraissait pas pouvoir être retenue. Enfin, les informations manquaient pour démontrer la compatibilité de projets d'aides à la protection de l'environnement conduits par les entreprises en question.
(22) La Commission a ensuite exprimé des doutes ou fait état de difficultés rencontrées dans la conduite de son examen, en particulier sur les points suivants:
- le recensement exhaustif des investissements ayant bénéficié d'aides en application de la ZonenRFG,
- la détermination précise des intensités d'aide des mesures en cause,
- le remboursement éventuel par SAG des aides illégales et incompatibles.
III. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(23) Dans le cadre de la procédure, seule UK Steel Association est intervenue en tant que tiers intéressé. En substance, dans sa lettre du 19 mai 1999, elle soutient que les mesures en cause sont des aides incompatibles avec le marché commun.
(24) En particulier, ces mesures ne constituent pas des mesures générales, car elles sont limitées sur le plan géographique à la Zonenrandgebiet.
(25) L'invocation par l'Allemagne de l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE ne peut pas être acceptée par la Commission, car, comme le Tribunal de première instance des Communautés européennes l'a établi dans sa décision UK Steel Association contre Commission, le code des aides à la sidérurgie prime les règles applicables dans d'autres secteurs. Le code devrait d'ailleurs être interprété d'une manière restrictive.
(26) À aucun moment depuis 1986, les codes successifs n'ont permis l'octroi d'aides régionales à des entreprises situées dans la Zonenrandgebiet.
(27) UK Steel Association ajoute qu'il serait douteux que des aides à la protection de l'environnement puissent être autorisées dans ce dossier.
(28) L'argument suivant lequel certaines aides seraient allées à des activités hors CECA de SAG ne devrait pas être accepté par la Commission puisque les activités CECA et hors CECA de l'entreprise sont très étroitement imbriquées. Le risque de détournement est donc important.
(29) Enfin, UK Steel Association invite la Commission à demander la récupération provisoire des aides.
IV. COMMENTAIRES DE L'ALLEMAGNE
(30) En réponse à l'ouverture de la procédure, l'Allemagne a formulé des commentaires sur douze points principaux. Différents éléments contenus dans une lettre datée du 10 mai 1999 ont été évoqués lors de réunions entre des représentants de l'Allemagne, de SAG et de la Commission les 16 décembre 1999 et 7 mars 2000 à Bruxelles, puis confirmés par lettres de l'Allemagne des 17 janvier et 28 mars 2000.
(31) Globalement, l'analyse de l'Allemagne est la suivante.
(32) En premier lieu, l'Allemagne estime avoir rempli son devoir de notification envers la Commission en ce qui concerne le régime ZonenRFG.
(33) En second lieu, au sujet des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées d'impôt constitués selon la ZonenRFG, l'Allemagne remarque que cette loi est une règle fiscale générale en faveur d'une grande région de l'Allemagne. Les exonérations étaient attribuées par l'administration fiscale, sans exception, aux entreprises qui remplissaient les critères d'attribution (sans considération particulière de nationalité, du siège social, d'activité, etc.).
(34) La ZonenRFG a été autorisée par la Commission en vertu de l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE qui vise à compenser les désavantages causés par la division de l'Allemagne. Ces éléments sont repris dans le libellé même de la loi. Les bénéficiaires ne recevaient qu'une compensation, sans avantage supplémentaire. L'Allemagne renvoie à cet égard au 27e rapport sur la politique de concurrence, au point 231, où la Zonenrandgebiet est mentionnée.
Eu égard à son contenu politique et juridique, la ZonenRFG n'est pas un régime d'aide régionale ordinaire. Son objectif était de donner aux entreprises de cette région les mêmes chances qu'à leurs concurrents. L'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE rend compatibles per se les aides auxquelles il s'applique, alors que l'article 87, paragraphe 3, du traité CE donne à la Commission la possibilité d'autoriser des aides lorsque certaines conditions sont satisfaites. En comparant les textes des paragraphes 1 et 2 de l'article 87, il apparaît que la Commission doit simplement vérifier en l'espèce si:
- l'entreprise est située dans une région affectée par la division de l'Allemagne,
- la région souffre de désavantages économiques causés par cette division,
- l'aide compense ces désavantages,
- l'aide est proportionnée.
Si ces conditions sont remplies, ce qui est le cas de la ZonenRFG, l'aide est compatible avec le marché commun.
(35) En troisième lieu, en ce qui concerne la compatibilité des mesures en cause avec le droit communautaire, l'Allemagne rappelle que l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE y est applicable, même si le traité CECA ne contient pas d'article équivalent à l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE.
(36) La ZonenRFG n'est pas une aide régionale au sens de l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité CE, mais une mesure destinée à compenser les désavantages causés par la division de l'Allemagne. Selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, les règles du traité CE s'appliquent aussi au secteur CECA lorsque la question concrète en cause n'est pas traitée par le droit primaire ou secondaire du traité CECA. Cette jurisprudence s'applique à l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE; elle permet de combler une lacune du traité CECA. Le contenu politico-économique de l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE ne peut pas être limité à des considérations sectorielles, mais vise à un traitement semblable pour toutes les entreprises, quel que soit leur secteur d'activité, situées dans la Zonenrandgebiet. Les articles 87 et 88 du traité CE s'appliquaient d'ailleurs au secteur CECA pour les aides générales et régionales jusqu'à la fin de 1985, explicitement au moins selon le premier CAS(4). De plus, le principe de non-discrimination est rappelé, notamment, dans les considérants des troisième(5) et sixième CAS. Dès lors, l'Allemagne estime que les mesures en cause ne sont pas des aides illégales et s'appuie à cet égard sur le 26e rapport sur la politique de concurrence.
(37) L'Allemagne rappelle en outre que:
- la ZonenRFG a expiré en 1995 et n'a pas été prorogée,
- il n'y a pas eu préjudice; aucun concurrent ne s'est d'ailleurs plaint à la Commission de l'octroi des amortissements dérogatoires aux sociétés concernées,
- SAG est la seule entreprise qui ait été exclue du bénéfice de la ZonenRFG, plusieurs années après l'expiration de la loi,
- les comptes annuels des entreprises concernées ont été publiés annuellement et ont été envoyés à la Commission, notamment ceux de 1992,
- les résultats annuels de l'entreprise jusqu'en 1990 sont devenus irrévocables sur le plan fiscal, ce qui pourrait conduire pour les années précédentes à un conflit entre les règles de confiance légitime communautaires et nationales,
- les éléments d'aides fiscales ne sont apparus que récemment dans la politique d'aide de l'État, alors que, lorsque les amortissements dérogatoires et les réserves exonérées ont été institués, l'examen des aides à l'investissement visait surtout les Zuschüsse et les Zulagen (primes et subventions). On se reportera à cet égard aux conclusions du Conseil européen de Cardiff en juin 1998 et à la communication sur les aides fiscales(6),
- enfin, l'Allemagne rappelle que l'entreprise a formé un recours devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes contre la décision d'ouverture de la procédure.
(38) En quatrième lieu, l'Allemagne estime que si les aides ne devaient pas être considérées comme compatibles avec le marché commun en vertu du régime ZonenRFG, la Commission devrait établir cette compatibilité à la lumière de l'article 95 du traité CECA, notamment suivant l'arrêt du Tribunal du 7 juillet 1999 dans l'affaire T-106/96(7).
(39) En cinquième lieu, l'Allemagne invoque l'article 15 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(8), qui prévoit un délai de prescription de dix ans. L'application de cet article dans le domaine CECA résulte en particulier du fait que le principe de sécurité juridique est un principe général du droit communautaire. De plus, la Commission a déjà appliqué une prescription décennale dans la décision 96/617/CECA (Acciaierie di Bolzano)(9).
(40) Le délai de prescription a été interrompu par lettre de la Commission du 16 mars 1998. Un délai de dix ans se termine au milieu d'un exercice de l'entreprise, clôturé au 30 septembre. L'Allemagne estime qu'un découpage des investissements au milieu d'un exercice engendre des problèmes administratifs très complexes. Elle pense par conséquent que la Commission doit limiter son enquête à une période commençant le 1er octobre 1988. Il y a donc lieu de retrancher 195 millions de DEM d'investissements de la base de calcul des aides.
(41) En sixième lieu, l'Allemagne fait valoir qu'il faut différencier les investissements CECA et hors CECA en fonction de la nature des produits. Globalement, les activités hors CECA représentent 1,3 % des investissements totaux.
(42) L'Allemagne se réfère en particulier à la décision 1999/720/CECA de la Commission (Gröditzer Stahlwerke)(10), elle précise que les unités de production CECA et non CECA sont physiquement séparées. De plus, il est simple de distinguer les amortissements dérogatoires destinés à des productions CECA et hors CECA.
(43) Enfin, les filiales commerciales ne sont pas des entreprises au sens de l'article 80 du traité CECA; 10 millions de DEM d'amortissements dérogatoires ont été constatés par ces sociétés pendant la période concernée.
(44) L'Allemagne considère par conséquent qu'au total 14 millions d'amortissements dérogatoires et 5 millions de réserves exonérées, octroyés au cours des années 1988-1996, doivent être exclus de la base de calcul des aides.
(45) En septième lieu, l'Allemagne apporte des précisions sur les investissements destinés à la protection de l'environnement. Elle détaille une quarantaine de projets pour lesquels l'entreprise aurait pu obtenir des aides à la protection de l'environnement. Entre 1986 et 1995, le montant global des investissements s'élève à 956 millions de DEM, dont 332 millions correspondent à des surcoûts écologiques. Il convient donc de prendre en considération 166 millions de DEM d'amortissements dérogatoires (dont 123 millions pour les années 1988-1995).
(46) Selon que les projets atteignent ou dépassent les normes écologiques en vigueur, l'Allemagne estime que des aides d'une valeur de 92 millions de DEM auraient pu être compatibles. Elle évoque à cet égard la possibilité de contrôles sur place par la Commission ainsi que l'envoi d'informations supplémentaires.
(47) En huitième lieu, l'Allemagne rappelle à la Commission les règles fiscales de la ZonenRFG. L'article 3 de la ZonenRFG prévoit en effet que des investissements dans la Zonenrandgebiet peuvent bénéficier soit d'amortissements exceptionnels, soit de réserves exonérées d'impôt. Le cumul des deux formes d'aides est exclu par principe. Les investissements de 300 millions que la Commission avait inclus à la fois dans son calcul des amortissements exceptionnels et des réserves exonérées d'impôt doivent faire l'objet d'une contre-passation au poste des amortissements exceptionnels. Ces 300 millions avaient été inscrits au bilan après 1988.
(48) En neuvième lieu, l'Allemagne remarque que l'intensité de l'avantage apporté par le report dans le temps du paiement de l'impôt sur les sociétés, en conséquence des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées de l'article 3 de la ZonenRFG, dépend de la situation financière et fiscale de l'entreprise. Le remboursement d'une aide incompatible avec le marché commun sous forme de report d'impôt ne peut être exigé qu'à raison de l'avantage des intérêts après impôt. L'annexe I aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(11) précise au point 1.1 que "l'intensité des aides doit être calculée après fiscalisation, c'est-à-dire déduction faite des impôts liés à son obtention, en particulier de l'impôt sur les bénéfices. On parle ainsi d'équivalent-subvention net, qui représente l'aide acquise au bénéficiaire après paiement de l'impôt en question, en prenant comme hypothèse que l'entreprise fait des bénéfices dès la première année, tels que l'impôt prélevé sur la subvention soit maximal".
(49) En dixième lieu, en ce qui concerne le taux d'actualisation à employer et la proposition de la Commission d'utiliser un taux uniforme de 8 % sur la période, l'Allemagne juge qu'il faut prendre en considération, pour la période d'examen, à la fois le niveau très variable des taux d'intérêt en Europe et la situation financière positive de l'entreprise. L'Allemagne propose donc un taux d'intérêt spécifique à Salzgitter de 6,5 %, en remarquant que ce taux reste très proche de celui résultant de la méthode de fixation des taux de référence et d'actualisation publiée au Journal officiel des Communautés européennes C 273 du 9 septembre 1997. En effet, le LIBOR s'élève en moyenne, pour la période de référence, à 5,82 %; l'addition d'une prime de 75 points de base donne un taux de référence de 6,57 %.
(50) L'emploi d'un taux de 6,5 % donne un équivalent-subvention de 1,17 % et 2,1 %, respectivement pour les amortissements dérogatoires et les réserves exonérées d'impôt, soit des aides de 1,9 et 7,6 millions de DEM.
(51) L'Allemagne rappelle encore que le remboursement d'une aide illégale et incompatible avec le marché commun ne peut dépasser l'avantage effectif dont l'entreprise a bénéficié.
(52) En onzième lieu, l'Allemagne propose, le cas échéant, un taux d'intérêt annuel de 6 % pour le remboursement des aides illégales et incompatibles. Ce taux correspond au taux d'intérêt applicable en matière fiscale (Verzinsung für Steuerkredite) en Allemagne. Si la Commission ne devait pas admettre la validité de cette proposition, l'Allemagne propose subsidiairement le taux de 6,5 % indiqué ci-dessus comme taux d'actualisation.
(53) Finalement, en douzième lieu, l'Allemagne estime qu'il n'y pas de lien entre les entreprises Salzgitter, Preussag et SAG.
(54) En réponse aux observations de UK Steel Association, l'Allemagne, par lettre du 12 juillet 1999, rappelle pour l'essentiel les arguments déjà avancés dans sa lettre du 10 mai 1999 et apporte des éléments complémentaires.
(55) La position de l'Allemagne en ce qui concerne les montants des investissements soumis à l'article 3 de la ZonenRFG et des aides corollaires peut être résumée ainsi:
>EMPLACEMENT TABLE>
V. APPRÉCIATION DES AIDES
Bénéficiaire des mesures
(56) La Commission estime qu'il existe un lien économique extrêmement fort entre les activités sidérurgiques des entreprises Salzgitter AG (vendue en 1989 par l'Allemagne à Preussag AG), Preussag Stahl et SAG. Il s'agit de changements d'actionnariat et/ou de raison sociale, sans modification substantielle de l'activité principale. Les sites de production de Basse-Saxe, à Peine et Salzgitter, où les investissements assistés ont été réalisés, sont les mêmes.
(57) Une lettre de l'Allemagne du 20 juillet 1998 dans le cadre de l'examen par la Commission des conditions de privatisation en 1989 du groupe Salzgitter confirme cette analyse.
(58) La Commission considère que le bénéficiaire des mesures est Salzgitter AG - Stahl und Technologie (SAG), même si, historiquement, d'autres sociétés, en l'espèce Salzgitter AG, Preussag Stahl AG et différentes filiales CECA de ces entreprises, ont profité des mesures en cause.
Nature des aides à la sidérurgie
(59) Aux termes de l'article 4, point c), du traité CECA "sont reconnues incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier et, en conséquence sont abolies et interdites dans les conditions prévues au présent traité, à l'intérieur de la Communauté, ... c) les subventions ou aides accordées par les États ou les charges spéciales imposées par eux, sous quelque forme que ce soit". De plus, la notion d'aide visée à cet article "comprend ... toute intervention qui allège les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise"(12).
(60) Ainsi qu'il est expliqué aux considérants 15 à 18 de la présente décision, le report d'impôt, résultat de la constatation par une entreprise d'amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d'impôt en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG, constitue un avantage de trésorerie dont bénéficie cette entreprise par rapport à d'autres qui doivent appliquer le régime de droit commun, la libérant des charges qui, normalement (c'est-à-dire selon la règle générale d'amortissement applicable en Allemagne aux amortissements dérogatoires, par exemple), grèvent son budget.
(61) Ce report d'impôt, qui peut s'analyser comme un prêt à taux zéro sur le montant de l'impôt reporté et la durée du report, constitue un transfert de ressources d'État. L'avantage de trésorerie qui en découle pour l'entreprise est financé par l'État, ce dernier renonçant temporairement à un revenu.
(62) La Commission constate, enfin, que ces règles fiscales spécifiques s'appliquent dans une zone limitée géographiquement en Allemagne, la Zonenrandgebiet.
(63) Les subventions octroyées par l'Allemagne en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG sous forme d'amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d'impôt à SAG, Salzgitter AG/Preussag Stahl AG et aux filiales CECA du groupe, constituent par conséquent des aides à la sidérurgie.
(64) Ainsi que le rappelle d'ailleurs l'Allemagne, le régime ZonenRFG a été approuvé par la Commission en tant que régime d'aides régionales.
(65) Les aides à la sidérurgie sont, en principe, incompatibles avec le marché commun, sauf si elles entrent dans le champ d'application des exemptions expressément prévues et dûment autorisées en vertu des codes des aides à la sidérurgie ou si elles sont autorisées sur le fondement de l'article 95 du traité CECA.
(66) La Commission note que, comme les mesures en cause constituent des aides, l'article 67 du traité CECA ne s'applique pas. En effet, il est clair depuis l'arrêt de la Cour dans l'affaire De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg contre Haute Autorité, précédemment cité, que "l'article 4, point c), et l'article 67 visent deux domaines distincts: le premier abolissant et interdisant certaines interventions des États membres dans le domaine que le traité soumet à la compétence communautaire, le second tendant à parer aux atteintes à la concurrence que l'exercice des pouvoirs retenus par les États membres ne peut manquer d'entraîner". Comme la ZonenRFG n'est pas une mesure fiscale générale, mais un régime d'aide régionale, elle ne peut relever de l'article 67 du traité CECA. L'Allemagne n'a d'ailleurs pas invoqué le recours à l'article 67 du traité CECA depuis l'ouverture de la procédure.
Obligation de notification
(67) L'examen de l'obligation de notification qui pèse sur l'État membre avant l'octroi d'une aide doit se faire dans le cas présent à la lumière des règles spécifiques prévues dans les CAS successifs.
(68) À partir de 1986, le troisième CAS prévoit qu' "... il convient de mettre en place un système communautaire global assurant à toutes les aides dont la sidérurgie pourra encore bénéficier un traitement uniforme, dans le cadre d'une seule procédure. Ce système doit couvrir aussi bien les aides spécifiques, c'est-à-dire celles qui sont accordées en vertu de régimes ayant pour objet ou effet principal de favoriser les entreprises sidérurgiques, que les aides accordées en vertu de régimes d'aides générales ou régionales".
(69) Aux termes de l'article 6, paragraphe 1, de ce code, "la Commission est informée en temps utile pour présenter ses observations de tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides visées aux articles 2 à 5. Elle est informée dans les mêmes conditions des projets tendant à appliquer au secteur sidérurgique des régimes d'aide à l'égard desquels elle s'est déjà prononcée sur base des dispositions du traité CEE". Les CAS suivants(13) ont maintenu cet article.
(70) Le Tribunal précise à ce propos, dans son arrêt Acciaierie di Bolzano SpA contre Commission(14), qu'"il est constant que, après l'entrée en vigueur du troisième code, le 1er janvier 1986, l'obligation de notifier une mesure financière était inconditionnelle. En effet, l'article 6 de ce code prévoyait que la Commission devait être informée en temps utile pour présenter ses observations des projets tendant à instituer ou à modifier des aides ainsi que tout autre projet d'interventions financières des États membres, des collectivités territoriales ou des organismes utilisant à cette fin des ressources d'État au bénéfice d'entreprises sidérurgiques. Enfin, cet article disposait que tous les cas concrets d'application des aides devaient être notifiés".
(71) La ZonenRFG, examinée à la lumière des articles 87 et 88 du traité CE, n'a pas été autorisée pour le secteur CECA. Les approbations successives de cette loi en tant qu'aide régionale indiquaient que, pour l'application des mesures envisagées, les dispositions et les conditions types du droit communautaire qui doivent être respectées sont celles qui concernent certains secteurs d'activité dans l'industrie. ... Le secteur sidérurgique fait, selon la pratique constante de la Commission, partie des secteurs auxquels des règles spécifiques s'appliquent.
(72) Dans ces conditions, l'éventuelle dispense de notification de cas d'application individuelle de la ZonenRFG en faveur d'entreprises sidérurgiques ne peut résulter que d'une disposition expresse du texte de référence (comme le premier CAS). Or, aucune information en ce sens n'a été apportée par l'Allemagne pour la période 1986-1995.
(73) L'application éventuelle aux aides à SAG de l'exemption prévue à l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE n'exonère pas l'Allemagne de son obligation de notifier individuellement chaque projet d'aide.
(74) La Commission remarque, en outre, que la communication éventuelle de rapports annuels des entreprises Salzgitter, Preussag Stahl et SAG ne constitue pas une notification.
(75) La Commission conclut que les aides en cause étaient notifiables depuis 1986.
(76) Comme l'Allemagne n'a pas rempli son devoir de notification préalable, les aides en cause sont illégales.
Évaluation de l'assiette des investissements subventionnables
Délai de prescription
(77) Le règlement (CE) no 659/1999 a été adopté par le Conseil sur la base de l'article 89 (ex-article 94) du traité CE. Il fixe les modalités d'application de l'article 88 (ex-article 93) du traité CE. Son champ d'application est limité au secteur CE. Une application directe de ce règlement dans le secteur CECA est donc exclue.
(78) En ce qui concerne une application subsidiaire ou complémentaire du règlement de procédure, la Commission note que le traité CE (ou les réglementations adoptées sur la base de celui-ci) peut s'appliquer à des produits relevant du traité CECA dans la mesure où les questions soulevées ne font pas l'objet de dispositions du traité CECA (ou de réglementations adoptées sur la base de ce traité).
(79) On constate donc que ni le traité CECA ni les actes qui en sont dérivés, comme les CAS, ne prévoient de règle de prescription dans le domaine des aides.
(80) Dans son arrêt BFM et EFIM contre Commission(15), le Tribunal note que, "pour remplir sa fonction consistant à assurer la securité juridique, un délai de prescription doit, en principe, être fixé d'avance par le législateur communautaire". Dans le cas d'espèce, ce n'est pas le cas.
(81) Dans le cadre CECA, toutes les aides nationales sont interdites, sauf autorisation exceptionnelle selon un CAS adopté sur le fondement de l'article 95 du traité CECA. Cette situation se distingue fondamentalement de celle régie par l'article 87, paragraphes 1 et 3, du traité CE, selon lesquels la Commission dispose d'une large marge d'appréciation et n'est pas confrontée à une interdiction absolue des aides, mais à une éventuelle incompatibilité. Si la règle de prescription prévue par le règlement (CE) no 659/1999 est nécessaire sous l'angle du principe de sécurité juridique dans la situation régie par le traité CE, une prescription n'a pas de sens dans le secteur CECA, qui reste dominé par l'"interdiction" absolue des aides. C'est cette "interdiction" du traité CECA qui garantit la sécurité juridique, car sans autorisation exceptionnelle, les aides sont illégales. Une limitation temporelle de l'examen des mesures irait à l'encontre de ce principe fondamental du traité CECA.
(82) Par ailleurs, la décision de la Commission du 17 juillet 1996 dans l'affaire Acciaierie di Bolzano, qui établit que certaines aides incompatibles avec le traité CECA ne doivent pas faire l'objet d'une récupération par l'Italie, se fonde à ce propos sur des circonstances exceptionnelles qui n'existent pas dans le cas SAG. La non-récupération par l'Italie des aides incompatibles est limitée aux aides antérieures à 1986; cette position est justifiée par l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1986, du troisième CAS, qui prévoit expressément l'obligation de notifier préalablement toute aide accordée à des entreprises sidérurgiques. Or, dans l'affaire SAG, les aides sont examinées à compter du 1er janvier 1986. De plus, il est manifeste que la référence à une période de dix années dans l'affaire Acciaierie di Bolzano n'est pas liée à un délai de prescription. C'est pourquoi l'argument de l'Allemagne suivant lequel la Commission a déjà appliqué une période de prescription de dix ans dans le secteur CECA ne peut être retenu.
(83) Dès lors, la Commission conclut qu'aucune limitation temporelle, en application du règlement (CE) no 659/1999, de l'examen des mesures ne peut être acceptée.
(84) Dans le cadre de ses réflexions sur le principe de sécurité juridique, l'Allemagne rappelle aussi que la récupération des aides illégales incompatibles doit se faire conformément aux procédures du droit national, ce qui inclut l'application des délais de prescription prévus par ce droit national. À ce propos, la Commission se borne à rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes(16), les dispositions de droit national doivent être appliquées de façon à ne pas rendre impossible en pratique la récupération des aides exigée par le droit communautaire.
Secteurs CECA/non CECA
(85) D'une part, les filiales de commercialisation DEUMU et Baunatal, juridiquement indépendantes, ne sont pas des sociétés sidérurgiques au sens de l'article 80 du traité CECA. Entre 1986 et 1995, ces sociétés ont réalisé des investissements de 21 millions de DEM, pour lesquels des amortissements dérogatoires, d'une valeur de 10 millions, ont été demandés. Les aides en cause relèvent du traité CE. Comme elles ont été octroyées en vertu d'un régime CE approuvé, la Commission conclut qu'elles sont compatibles avec le marché commun et doivent être retirées de la base de calcul.
(86) D'autre part, la Commission ne fait généralement pas de distinction entre les activités CECA et hors CECA des entreprises sidérurgiques, car elle estime que les risques de détournement sont élevés.
(87) L'invocation par l'Allemagne de la décision 1999/720/CE, CECA du 8 juillet 1999 concernant l'aide d'État en faveur de Gröditzer Stahlwerke GmbH et de sa filiale Walzwerk Burg GmbH(17) ne peut être retenue. Il s'agit d'un cas exceptionnel qui se caractérise par la séparation des activités CECA et non CECA de manière à exclure tout risque de détournement. La Commission estime que ces conditions ne sont pas satisfaites dans le cas d'espèce.
(88) Même s'il existe une séparation physique des processus, par exemple de l'installation d'épuration des eaux usées, ou une certaine forme de comptabilité analytique propre pour les "centres de profit" Rohrwerk, Gießerei, Wasserwerke, berufliche Bildung et Sozialwirtschaft, comme l'Allemagne l'indique dans sa lettre du 28 mars 2000, il n'en subsiste pas moins un risque de détournement pour l'entité consolidée "SAG". Ainsi, les centres de profit en question ne comptabilisent chacun que les amortissements normaux (kalkulatorische Abschreibungen); les amortissements dérogatoires, et donc les aides corollaires, ne sont pris en compte qu'au niveau global par SAG. De plus, l'Allemagne n'a pas démontré que les installations de formation ou à but social servaient exclusivement à des activités non CECA.
(89) UK Steel Association explique de surcroît, dans sa lettre du 19 mai 1999, que les activités non CECA des sociétés en cause sont en réalité intégrées dans les activités CECA.
(90) La Commission conclut, dès lors, qu'il ne faut pas différencier ici les activités CECA et hors CECA pour l'évaluation de la base d'investissements pouvant bénéficier d'aides en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG, à l'exception des amortissements dérogatoires constatés par les filiales de commercialisation, non CECA, de l'entreprise.
Cumul des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées
(91) En ce qui concerne l'impossibilité de cumuler les amortissements exceptionnels et les réserves exonérées d'impôt, la Commission, après examen approfondi, estime que l'argument avancé par l'Allemagne est valable et qu'il convient de retirer 300 millions de DEM de la base des amortissements dérogatoires.
Tableau récapitulatif
(92) Par conséquent, les montants des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées d'impôt octroyés illégalement entre 1986 et 1995 aux entreprises en cause peuvent être résumés ainsi:
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Évaluation de l'intensité d'aide des mesures
(93) Comme la Commission l'avait expliqué en ouvrant la procédure, le calcul de l'intensité des deux aides fait l'objet d'appréciations divergentes entre l'Allemagne et elle-même.
Taux d'imposition
(94) L'Allemagne se réfère en particulier aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(18), annexe I, point 1.1, qui précisent que "l'intensité des aides doit être calculée après fiscalisation, c'est-à-dire déduction faite des impôts liés à son obtention, en particulier de l'impôt sur les bénéfices. On parle ainsi d'équivalent-subvention net, qui représente l'aide acquise au bénéficiaire après paiement de l'impôt en question...".
(95) Pour calculer l'équivalent-subvention net, il convient donc de prendre en considération le taux de l'impôt sur les bénéfices (non distribués). Ce taux intervient en particulier dans l'estimation du report d'impôt et donc de l'avantage dont bénéficie l'entreprise. La Commission remarque que, par ailleurs, le taux d'imposition a varié pendant la période 1986-1995.
Taux d'actualisation/taux de référence
(96) La Commission note que l'annexe I des lignes directrices régionales précise, au point 1.2, que "des calculs d'actualisation interviennent à différents niveaux dans la détermination d'un équivalent-subvention net. Tout d'abord, lorsque les aides et/ou les dépenses d'investissement sont échelonnées dans le temps, le calendrier réel des versements des aides ainsi que des dépenses doit être pris en considération. En conséquence, les dépenses d'investissement et les versements des aides sont reportés, par un calcul d'actualisation, à la fin de l'année où l'entreprise effectue sa première tranche d'amortissement. Ils servent également à actualiser les avantages acquis lors du remboursement d'un prêt bonifié, ou bien les prélèvements d'impôt sur une subvention. Le taux retenu à cet effet est le taux de référence/d'actualisation défini par la Commission pour chaque État membre. Outre son utilisation comme taux d'actualisation, il est également employé pour calculer la bonification d'intérêts résultant d'un prêt à taux réduit".
(97) Dans les calculs de l'équivalent-subvention, il faut donc utiliser comme taux d'actualisation le taux de référence en matière régionale en vigueur au moment de l'octroi des aides. Cela conduit alors à utiliser un taux différent pour chaque année. Entre 1986 et 1995, en Allemagne, les taux de référence ont été les suivants:
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(98) L'Allemagne propose quant à elle un taux d'actualisation unique sur la période, de 6,5 %. Cette proposition ne peut être retenue par la Commission pour les raisons exposées ci-dessus. Toutefois, il convient d'ajouter les éléments suivants.
(99) D'abord, pour justifier le taux de 6,5 %, l'Allemagne explique qu'il s'agit d'un taux d'intérêt moyen pondéré constaté à la fois sur les emprunts contractés par SAG (qui engendrent des frais financiers) et sur les placements/prêts effectués par l'entreprise (qui créent des produits financiers) au cours de la période 1985/1986 à 1997/1998. Seul l'avantage "réel" dont a bénéficié l'entreprise serait ainsi pris en compte par la Commission.
(100) Or, la Commission observe que les mesures en cause ont trait aux années 1986-1995 et qu'il y a déjà lieu de limiter l'analyse à cette période. Pour les périodes 1985/1986 à 1994/1995, la méthode de calcul de l'Allemagne aboutit alors à un taux de 7,05 %. De plus, comme SAG disposait entre 1986 et 1995 d'un excédent de trésorerie, l'avantage lié aux amortissements dérogatoires et aux réserves exonérées se traduirait surtout par la possibilité de prêter davantage de fonds. Dans cette optique, la moyenne pondérée des taux d'intérêt prêteurs s'élèverait à 7,12 %.
(101) De surcroît, point évoqué par exemple lors de la réunion du 16 décembre 1999, le taux d'actualisation ne constitue pas, à la différence du taux d'intérêt, un avantage objectif pour l'entreprise, mais illustre la politique financière de l'entreprise. Ainsi, dans la valorisation de Salzgitter AG, réalisée en 1988/1989 pour le rachat de l'entreprise par PSAG, l'actualisation des cash-flows futurs était réalisée à un taux de 10 %.
(102) En outre, en théorie financière, le taux d'actualisation est le coût moyen pondéré du capital pour l'entreprise considérée, lequel tient compte à la fois du coût de l'endettement et du coût des capitaux propres. S'il est assez facile de déterminer le coût de l'endettement par référence aux taux des emprunts consentis à l'entreprise, il n'en va pas de même du coût des capitaux propres. Ce dernier est souvent estimé à l'aide du Capital Asset Pricing Model (CAPM). Selon ce modèle, le coût des capitaux propres est égal au taux sans risque sur le marché considéré, majoré de la prime de risque propre à ce marché multipliée par un coefficient "bêta". Le coefficient bêta correspond au rendement exigé par le marché dans le secteur en cause, directement mesuré en rapportant les résultats des entreprises de ce secteur à leurs valeurs boursières et corrigé par la structure de financement (gearing) propre à l'entreprise en cause. Or, cette analyse n'a pas été effectuée par l'Allemagne pour étayer ses affirmations.
(103) Enfin, l'Allemagne déclare que le taux d'actualisation de 6,5 % reste très proche de celui qui résulterait de la méthode de fixation des taux de référence et d'actualisation(19) décidée par la Commission en 1997. Elle fonde notamment son affirmation sur l'historique des taux interbancaires à douze mois. Or, la méthode requiert normalement l'emploi d'un taux swap interbancaire à cinq ans. La Commission a adopté le 7 juillet 1999 une nouvelle communication sur les taux de référence et d'actualisation(20), qui établit que, pour les onze pays de la zone euro, dont l'Allemagne, le taux de référence, désormais identique, s'appuie sur la moyenne des taux swap interbancaires à cinq ans (majorée d'une prime de 75 points de base). La justification apportée par Allemagne n'est donc pas pertinente.
Nature des investissements
(104) L'intensité des aides en cause dépend du taux de l'impôt sur les sociétés, du taux d'actualisation, mais aussi de la nature des investissements réalisés. En effet, les intensités retenues par l'Allemagne, soit 1,17 % et 2,1 % en équivalent-subvention net, respectivement pour les amortissements dérogatoires et les réserves exonérées, sont obtenues en fonction d'une assiette type (terrain, bâtiments, équipements). Or, l'Allemagne n'a pas démontré que les investissements aidés correspondaient à cette assiette type. Ce point avait été abordé en particulier à l'occasion de la réunion tenue le 16 décembre 1999. L'Allemagne n'a pas pu transmettre à la Commission le descriptif précis des investissements effectués.
Conclusion
(105) Sous l'effet des variations du taux de l'impôt sur les bénéfices, des variations du taux de référence/d'actualisation et de la nature exacte des investissements qui profitent des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées, les intensités d'aide des mesures en cause changent chaque année.
(106) La Commission constate que l'Allemagne n'a pas calculé avec précision les intensités des aides en cause. Ainsi, la volonté de l'Allemagne de prendre en compte la situation "réelle" de l'entreprise ne s'est pas traduite par un calcul suffisamment détaillé de l'ensemble des paramètres qui conditionnent l'appréciation de l'avantage dont ont bénéficié Salzgitter AG/Preussag Stahl AG et les filiales CECA du groupe sidérurgique.
(107) Toutefois, la Commission ne dispose pas des informations requises pour conduire sa propre évaluation.
(108) Se fondant sur l'arrêt République française contre Commission(21) de la Cour de justice européenne, la Commission considère qu'il suffit d'apporter au destinataire de la décision les moyens de déterminer sans difficultés excessives le montant effectif de l'aide. Or, la Commission fournit dans la présente décision les éléments nécessaires au calcul des intensités d'aide des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées, pour l'application de la méthode générale exposée par l'Allemagne dans sa lettre du 29 octobre 1990(22). Il reste à l'Allemagne à appliquer, pour chaque année entre 1986 et 1995, les taux de l'impôt sur les bénéfices en vigueur et les ratios convenables d'assiette de calcul en fonction de la nature de l'investissement (terrain, bâtiments, équipements).
Incompatibilité des aides régionales
(109) L'examen de la compatibilité des aides illégales en cause avec le marché commun doit se faire au regard de l'article 4, point c), du traité CECA et des CAS successifs. Toutefois, la Commission souhaite d'abord expliquer pourquoi l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE et l'article 95 du traité CECA ne peuvent pas être appliqués en l'espèce.
Non-application de l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE
(110) L'Allemagne invoque l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE pour établir la compatibilité des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées d'impôt accordés à Salzgitter AG, à PSAG et à SAG avec le marché commun.
(111) Outre les arguments déjà avancés au sujet du délai de prescription, la Commission note que l'application de l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE à une entreprise sidérurgique est a priori exclue, sauf si les codes des aides à la sidérurgie l'autorisent explicitement, dans le contexte de l'interdiction des aides prévue par l'article 4, point c), du traité CECA. Cette nécessité d'une interprétation stricte des codes est confirmée, par exemple, par le libellé même des considérants des quatrième et cinquième CAS, dans lesquels le Conseil et la Commission ont clairement exprimé le souhait que les codes des aides à la sidérurgie soient interprétés strictement et uniquement par référence à leur libellé exprès. Ainsi, aux termes du cinquième considérant du quatrième code: "Il convient de souligner que, en dehors des aides expressément prévues et dûment autorisées en vertu de la présente décision, toutes les autres subventions éventuelles des États membres, sous quelque forme que ce soit, qu'elles soient ou non spécifiques, sont interdites en vertu de l'article 4, point c), du traité." Or, aucun code des aides à la sidérurgie n'a jamais envisagé la mise en oeuvre d'une dérogation fondée sur l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE dans le secteur CECA. L'Allemagne n'a d'ailleurs jamais démontré le contraire.
(112) En outre, les procédures de mise en oeuvre des codes requièrent, aux termes de l'article 95 du traité CECA, l'avis conforme du Conseil statuant à l'unanimité. Si l'Allemagne avait voulu introduire une exemption analogue à celle de l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE dans un code des aides à la sidérurgie, elle aurait pu le faire dans ce cadre. Or, cela n'a pas été le cas.
(113) L'Allemagne fait valoir que toutes les entreprises, CECA ou non, doivent bénéficier d'un traitement équivalent. La possibilité d'octroyer des aides à la recherche et au développement ainsi qu'à la protection de l'environnement dans le secteur sidérurgique est, du reste, prévue à partir du troisième CAS.
(114) Dans son arrêt du 25 septembre 1997(23), le Tribunal précise que la décision n° 3855/91/CECA (cinquième CAS) ne prévoit pas l'application automatique au secteur sidérurgique de l'encadrement communautaire des aides d'État à la protection de l'environnement. De plus, aucune application automatique ne peut être inférée du principe énoncé dans les considérants de cette décision selon lequel il y a lieu d'assurer, entre la sidérurgie et les autres secteurs, une égalité d'accès aux aides à la protection de l'environnement.
(115) La Commission remarque en outre que, depuis 1985, les codes n'autorisent pas en genéral(24) les aides régionales à l'investissement et les aides au fonctionnement; les aides à la formation ne sont pas prévues. De même, le code actuellement en vigueur exclut les aides au sauvetage et à la restructuration. À l'inverse, depuis au moins 1980, les codes successifs ont pérennisé des aides à la fermeture qui n'existent pas dans le traité CE.
(116) On ne saurait considérer qu'il y ait un vide juridique dans le traité CECA et les CAS successifs depuis 1986 du simple fait qu'ils omettent de mentionner l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE. Cette situation reflète en fait la volonté des États membres et de la Commission de prendre en compte la situation particulière de la sidérurgie, qui rend l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE sans objet.
(117) Par conséquent, l'argument avancé par l'Allemagne pour justifier un traitement équivalent de toutes les entreprises ne peut être retenu par la Commission. Il n'est donc pas possible de faire bénéficier les mesures en cause de l'exemption prévue à l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE. Le principe de l'égalité de traitement entre la sidérurgie et les autres secteurs en matière d'aides exige, en tout état de cause, que les aides répondent aux objectifs d'intérêt commun et aux conditions visées par les CAS, ce qui n'est pas le cas ici.
(118) La Commission remarque aussi que les références au point 231 des 26e et 27e rapports sur la politique de concurrence sont sans rapport direct avec le point de vue défendu par l'Allemagne dans le cas d'espèce. Ainsi, le point 231 du 26e rapport traite de l'assistance technique en faveur des pays d'Europe centrale et orientale.
(119) La Commission estime qu'une application subsidiaire des prescriptions du traité CE au secteur CECA ne peut être envisagée en l'espèce. Les arguments avancés par l'Allemagne à l'égard de l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE doivent être rejetés.
(120) Enfin, il convient de rappeler que c'est à l'État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité qu'il incombe, notamment, de fournir tous les éléments de nature à permettre à la Commission de vérifier si les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies. Dans le cadre de l'analyse relative à l'obligation de notifier les projets d'aides, la Commission a relevé que même si l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE s'appliquait au secteur CECA (quod non), l'Allemagne n'a pas démontré, dans cette procédure, le lien de causalité impératif entre la division de l'Allemagne et la nécessité de compenser d'éventuels désavantages économiques causés par cette division et dont Salzgitter AG, Preussag Stahl AG et SAG auraient souffert entre 1986 et 1995. C'est pourquoi la Commission considère que l'article 87, paragraphe 2, point c), du traité CE ne saurait servir de base à une décision constatant la compatibilité des aides en cause avec le marché commun du charbon et de l'acier.
Non-application de l'article 95 du traité CECA
(121) La Commission note tout d'abord que l'Allemagne ne l'a pas saisie d'une demande formelle d'ouvrir dans ce dossier la procédure prévue à l'article 95 du traité CECA.
(122) Le système établi par le traité CECA en matière d'aides d'État permet à la Commission, sous certaines conditions et dans le respect de la procédure prévue à l'article 95 du traité, d'autoriser l'octroi d'aides d'État dans tous les cas non prévus par le traité dans lesquels une telle décision apparaît nécessaire pour réaliser dans le fonctionnement du marché commun du charbon et de l'acier, et conformément à l'article 5, l'un des objets de la Communauté tels qu'ils sont définis aux articles 2, 3 et 4.
(123) Selon l'arrêt du Tribunal du 7 juillet 1999(25), le défaut de notification n'est pas suffisant pour dispenser ou même empêcher la Commission de prendre une initiative se fondant sur l'article 95 et, éventuellement, de déclarer les aides compatibles avec le marché commun. Toutefois, le même arrêt précise au point 42 que la Commission est liée par le système global instauré par le code lorsqu'elle apprécie la compatibilité avec le traité d'aides visées par ledit code. Elle ne saurait, alors, autoriser de telles aides par une décision individuelle contraire aux règles générales instituées par ce code. Or, les aides régionales à l'investissement ne sont autorisées par les CAS en vigueur depuis 1986 que dans des zones limitativement définies et auxquelles n'appartiennent pas les sites où les investissements subventionnés par des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées d'impôt ont été réalisés. Dès lors, la Commission conclut que l'article 95 du traité CECA ne doit pas s'appliquer dans le cas d'espèce.
(124) Par ailleurs, en utilisant son pouvoir discrétionnaire en la matière, la Commission estime qu'elle n'a pas affaire à un cas non prévu par le traité, dans lequel une décision positive serait nécessaire pour réaliser l'un des objets de la Communauté tels qu'ils sont définis aux articles 2, 3 et 4 du traité CECA. Par exemple, les aides octroyées ne visaient pas à doter l'industrie sidérurgique allemande d'une structure assainie et économiquement viable. De même, l'Allemagne n'a jamais fait allusion à un éventuel plan de réduction de capacités au sein du groupe en question, en relation directe avec l'octroi des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées d'impôt. L'autorisation d'aides en vertu de l'article 95 du traité CECA ne se justifierait donc pas ici.
(125) De plus, dans le contexte de l'évolution de la situation économique et financière du secteur sidérurgique au début des années 90 et des décisions individuelles adoptées sur la base de l'article 95 du traité CECA qui autorisaient des aides à la restructuration à différentes entreprises(26), le Conseil et la Commission ont indiqué, dans leur déclaration conjointe inscrite au procès-verbal du Conseil du 17 décembre 1993, que, "sans préjudice du droit de tout État membre de demander une décision au titre de l'article 95 du traité CECA, et conformément à ses conclusions du 25 février 1993, le Conseil se déclarait fermement résolu à éviter toute nouvelle dérogation au titre de l'article 95 pour des aides en faveur d'une entreprise particulière".
Les règles des CAS
(126) À la lumière de l'article 4, point c), du traité CECA, les aides illégales octroyées en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG sous forme d'amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d'impôt par l'Allemagne à Salzgitter AG/Preussag Stahl AG et aux filiales CECA du groupe sont incompatibles avec le marché commun, sauf si elles entrent dans le champ d'application des exemptions expressément prévues et dûment autorisées par les codes des aides à la sidérurgie.
(127) Depuis 1986, plusieurs CAS se sont succédé. Ils ont en commun de prévoir des délais de notification contraignants pour les projets d'aides. Les troisième, quatrième et cinquième CAS sont, du reste, arrivés à expiration.
>EMPLACEMENT TABLE>
(128) L'Allemagne n'a pas respecté les délais de notification prescrits par les CAS pour les aides en cause.
(129) Dans l'affaire C-399/95 R, République fédérale d'Allemagne contre Commission, l'ordonnance du président de la Cour, en date du 3 mai 1996, évoque le devoir de notification préalable qui incombe aux États membres dans le secteur sidérurgique. Ainsi, aux termes du point 54, "Le non-respect par un État membre de son obligation d'information préalable de la Commission constitue donc une infraction particulièrement grave, dans la mesure où une telle attitude contrevient ainsi à un système essentiel pour la sauvegarde du marché commun".
(130) De plus, il ressort de l'arrêt de la Cour du 3 octobre 1985(27) que le délai de notification des projets d'aide fixé dans un CAS constitue un délai de forclusion en ce sens qu'il exclut l'approbation de tout projet d'aide notifié tardivement.
(131) Or, les aides en cause n'ont pas été notifiées à la Commission au cours de la période 1986-1995. Par ailleurs, le code en vigueur aujourd'hui ne permet pas d'autoriser des aides régionales à l'investissement en Allemagne. Aucun code en vigueur depuis 1986 n'autorise d'ailleurs d'aides régionales en faveur d'investissements réalisés sur le territoire des anciens Länder, en l'espèce sur les sites de Peine et de Salzgitter en Basse-Saxe.
(132) Il a été établi précédemment que le recours à l'article 95 du traité CECA pour une décision individuelle ne se justifiait pas dans le cas d'espèce.
(133) C'est pourquoi les aides régionales illégales octroyées en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG sous forme d'amortissements spéciaux et de réserves exonérées d'impôt à Salzgitter AG/Preussag Stahl AG et aux filiales CECA du groupe sont incompatibles avec le marché commun.
Incompatibilité des aides à l'investissement pour la protection de l'environnement
(134) Par lettre du 14 octobre 1999, l'Allemagne informe la Commission que, entre 1985/1986 et 1994/1995, les entreprises en cause ont réalisé 956 millions de DEM d'investissements, dont 332 millions correspondant à des surcoûts écologiques pouvant bénéficier d'aides à la protection de l'environnement. Ce sont donc quarante-quatre projets intégrant des éléments de protection de l'environnement qui ont été communiqués à la Commission: l'Allemagne a fourni des informations détaillées, notamment pour préciser s'il s'agit de l'extension d'une installation ou d'une installation nouvelle, s'il s'agit d'atteindre de nouvelles normes ou s'il n'existe pas de norme obligatoire, etc. Elle présente aussi un régime, article 7d de l'EStG, qui aurait pu financer des aides à la protection de l'environnement entre 1985 et 1995.
(135) Dans sa lettre du 28 mars 2000, l'Allemagne classe quant à elle quarante-trois projets(28) selon qu'il s'agit:
135.1. d'une modernisation d'installations anciennes en vue de l'adaptation à de nouvelles normes obligatoires;
135.2. d'une modernisation d'installations anciennes permettant l'atteinte d'un niveau de protection de l'environnement significativement plus élevé, en l'absence de normes obligatoires;
135.3. de nouveaux investissements permettant l'atteinte d'un niveau de protection de l'environnement significativement plus élevé, en l'absence de normes obligatoires.
(136) Le projet manquant concerne a priori un nouvel investissement.
(137) La Commission note tout d'abord qu'aucune aide ne peut plus être autorisée en vertu des CAS antérieurs à celui en vigueur à la date considérée.
(138) Le code en vigueur aujourd'hui prévoit que les aides en faveur de la protection de l'environnement peuvent être jugées compatibles avec le marché commun à condition qu'elles respectent les règles établies dans l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement figurant au Journal officiel des Communautés européennes C 72 du 10 mars 1994, en conformité avec les critères d'application au secteur sidérurgique CECA définis à l'annexe du sixième CAS.
(139) Les aides en cause, accordées en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG, n'étaient pas destinées à cofinancer des investissements pour la protection de l'environnement. La comparaison des intensités d'aides potentielles selon le régime d'aide régionale ZonenRFG et l'article 7d de l'EStG ne suffit pas pour conclure à l'équivalence des objectifs. D'ailleurs, les assiettes subventionnables ne sont pas nécessairement les mêmes. La Commission estime que, pour SAG, les aides en question s'apparentaient en fait à des aides régionales à l'investissement. Elles n'étaient pas nécessaires pour atteindre des objectifs à caractère écologique. Or, comme la Cour le précise dans son arrêt Allemagne contre Commission du 3 octobre 1985(29), la Commission ne peut en aucun cas autoriser l'octroi d'aides étatiques qui ne sont pas indispensables pour atteindre les objectifs visés par le traité et qui seraient de nature à entraîner des distorsions de concurrence sur le marché commun de l'acier.
(140) De plus, les informations transmises par l'Allemagne les 10 mai 1999, 14 octobre 1999, 17 janvier 2000 et 28 mars 2000 ne permettent pas de vérifier, en ce qui concerne l'adaptation des installations existantes à de nouvelles normes, si les équipements en cause possédaient une durée de vie encore suffisamment longue et si la décision de procéder à de nouveaux investissements n'aurait pas été nécessaire pour des motifs économiques ou du fait de l'ancienneté des installations et des équipements.
(141) La Commission ne dispose du reste pas de données sur les effets des investissements sur les capacités.
(142) Par ailleurs, l'affirmation générale de l'Allemagne selon laquelle les investissements en cause ne conduiraient pas à un abaissement des coûts de production ne paraît pas fondée. En effet, l'annexe 3B de la lettre du 28 mars 2000, par exemple, indique que la modernisation de l'installation de production de gaz pour convertisseur (Konvertergasgewinnung) permet de réduire les coûts de fonctionnement de cette installation. L'argument selon lequel une telle réduction de coût pour un équipement ne se traduit pas par une baisse des coûts globaux de l'entreprise parce que d'autres combustibles seraient potentiellement moins chers n'est pas pertinent en l'espèce.
(143) L'affirmation de l'Allemagne selon laquelle ces aides ont permis de procéder à des actions d'amélioration de la protection de l'environnement plus précoces est insuffisamment étayée.
(144) La Commission en conclut que les aides en cause, octroyées illégalement par l'Allemagne en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG, ne peuvent être autorisées.
(145) La Commission remarque que l'Allemagne a eu, à plusieurs reprises, l'occasion d'apporter des informations complémentaires au sujet des mesures de protection de l'environnement et que l'offre, formulée dans la lettre du 28 mars 2000, de fournir de nouveaux renseignements ou d'organiser une visite sur place n'apportait aucun élément neuf.
(146) La mention par l'Allemagne, dans ses lettres du 14 octobre 1999 et du 17 janvier 2000, d'aides compatibles de 92,5 millions de DEM, en relation avec des investissements réalisés entre 1986 et 1995, n'est pas pertinente dans le cas d'espèce. Il s'agit seulement de supputations construites a posteriori. Ainsi, les CAS en vigueur entre 1986 et 1995 ne prévoyaient la possibilité d'octroyer des aides en faveur de la protection de l'environnement que pour faciliter, dans le cadre de régimes généraux, l'adaptation aux nouvelles normes légales des installations en service deux ans au moins avant l'entrée en vigueur de ces normes. De plus, le montant des aides accordées ne pouvait dépasser une intensité de 15 %. Or le tableau fourni par lettre du 14 octobre 1999 évoque des aides pour de nouvelles installations d'une intensité de 30 %.
(147) La Commission ne peut pas autoriser d'aides supplémentaires destinées à la protection de l'environnement pour les investissements réalisés entre 1986 et 1995. Les investissements ont, en effet, été réalisés par l'entreprise en dehors de toute demande d'aide autre que des amortissements dérogatoires. Des aides complémentaires ne seraient donc pas nécessaires à l'accomplissement des projets et seraient, par conséquent, incompatibles.
(148) L'article 95 du traité CECA est inapplicable pour les raisons développées aux considérants 121 à 125.
(149) Le montant précis des aides en cause reste à établir par les mêmes méthodes que celles évoquées dans la partie "aides régionales" de la présente décision.
Récupération des aides illégales incompatibles avec le marché commun
(150) Une aide incompatible avec le marché commun doit, en principe, être restituée par son bénéficiaire. Celui-ci ne peut tirer profit du fait qu'un État membre lui a octroyé des ressources publiques en violation des dispositions du traité CECA et du code des aides à la sidérurgie.
(151) La Commission estime, contrairement à l'Allemagne, que les aides illégales et incompatibles continuent de produire leurs effets et de porter préjudice aux concurrents des entreprises en cause. Ainsi, UK Steel Association demandait même la récupération provisoire des aides en cause.
(152) Afin de rétablir la situation antérieure à l'octroi des aides illégales et incompatibles, la Commission doit en ordonner la récupération.
(153) Dans son arrêt du 8 juin 1995(30), le Tribunal rappelle que "la Commission ne doit pas, dans ses décisions ordonnant le recouvrement d'aides d'État, calculer les effets de l'impôt sur le montant des aides à récupérer puisque ce calcul entre dans le champ d'application du droit national, mais doit se limiter à indiquer le montant brut à recouvrer".
(154) Dans le cadre de la présente décision, il a déjà été établi que la Commission ne disposait pas de renseignements suffisants pour calculer exactement le montant brut des aides en cause.
(155) De surcroît, il convient de récupérer aussi les intérêts financiers sur le capital d'aides illégales et incompatibles. En effet, ne pas réclamer, lors de la récupération, les intérêts sur les sommes octroyées illégalement reviendrait à maintenir, au bénéfice de l'entreprise destinataire de ces sommes, des avantages financiers dus à l'octroi de l'aide illégale, ces avantages consistant dans l'octroi d'un prêt sans intérêts. La renonciation aux intérêts constituerait, en soi, une aide qui fausserait ou menacerait de fausser la concurrence(31).
(156) Le CAS en vigueur prévoit des règles communautaires fixant la procédure de recouvrement des montants indûment versés. Aux termes de l'article 6, paragraphe 4, le remboursement est majoré d'intérêts calculés sur la base du taux qui sert de référence pour l'évaluation des régimes d'aides à finalité régionale et commençant à courir à la date du versement en cause.
(157) Les propositions de l'Allemagne d'appliquer, pour le calcul des intérêts, un taux de 6 % équivalant au Verzinsung für Steuerkredite ou le taux de 6,5 % évoqué au moment de l'analyse du taux d'actualisation ne peuvent être acceptées. Dans le cas d'espèce, il y a autant de taux d'intérêt que de taux de référence pour la période examinée (voir tableau ci-dessus).
(158) L'application de cette méthode ne conduit pas au remboursement d'une aide illégale et incompatible dont le montant dépasserait l'avantage dont l'entreprise a bénéficié. Comme cela a été évoqué au cours de l'analyse des taux d'actualisation, les taux de référence s'apparentent dans ce cas à la meilleure estimation possible des avantages financiers qui découlent du versement des aides en cause au bénéficiaire.
(159) Enfin, la Commission rappelle que, à l'ouverture de la procédure, elle avait précisé que le remboursement éventuel ne serait pas a priori considéré comme une amende par l'Allemagne et qu'il serait donc fiscalement déductible. La Commission s'interrogeait sur les conséquences de cette déductibilité, mais l'Allemagne n'a présenté aucun commentaire sur ce point.
(160) Dans le cadre de la mise en oeuvre par l'Allemagne de la présente décision, la Commission vérifiera si le montant récupéré est conforme à l'estimation des aides illégales et incompatibles. Comme l'avantage serait mécaniquement calculé après impôt, la Commission attend que la récupération soit effectuée elle aussi en fonction d'une valeur nette.
VI. CONCLUSIONS
(161) La Commission constate que l'Allemagne a illégalement mis à exécution des aides sous forme d'amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d'impôt en faveur de Salzgitter AG/Preussag Stahl AG et des filiales CECA du groupe sidérurgique (sociétés regroupées aujourd'hui sous la dénomination "SAG", en violation du traité CECA et des codes des aides à la sidérurgie.
(162) Les bases de calcul sont les suivantes:
>EMPLACEMENT TABLE>
(163) Les aides corollaires, dont les montants restent à être évalués par l'Allemagne en coopération avec la Commission, sont incompatibles avec le marché commun.
(164) En conséquence, ces aides doivent être récupérées par l'Allemagne.
(165) Une autre méthode d'évaluation de l'équivalent-subvention consisterait à reprendre année par année les déclarations fiscales de l'entreprise et à procéder à la contre-passation des amortissements dérogatoires et des réserves exonérées illégales et incompatibles. Le calcul des intérêts financiers devra être effectué d'une manière appropriée,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier
Les aides d'État mises à exécution par l'Allemagne en faveur de Salzgitter AG, de Preussag Stahl AG et des filiales CECA du goupe, diverses entreprises regroupées aujourd'hui sous la dénomination "SAG - Stahl und Technologie", sous forme d'amortissements dérogatoires et de réserves exonérées d'impôt, pour une base subventionnable de respectivement 484 millions et 367 millions de DEM, en vertu de l'article 3 de la ZonenRFG, sont incompatibles avec le marché commun.

Article 2
1. L'Allemagne prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de son bénéficiaire les aides visées à l'article 1er et déjà illégalement mises à sa disposition.
2. La récupération a lieu sans délai conformément aux procédures du droit national, pour autant qu'elles permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. Les aides à récupérer incluent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu'à la date de leur remboursement effectif. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.

Article 3
L'Allemagne informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer. L'Allemagne précise notamment les modalités effectives du calcul des montants d'aide en cause ainsi que les conditions précises de récupération.

Article 4
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 28 juin 2000.

Par la Commission
Mario Monti
Membre de la Commission

(1) JO L 338 du 28.12.1996, p. 42.
(2) JO C 113 du 24.4.1999.
(3) Voir note 2 de bas de page.
(4) Décision n° 257/80/CECA du 1er février 1980 (JO L 29 du 6.2.1980, p. 5).
(5) Décision n° 3484/85/CECA du 27 novembre 1985 (JO L 340 du 18.12.1985, p. 1).
(6) JO C 384 du 10.12.1998.
(7) Wirtschaftsvereinigung Stahl contre Commission, Recueil 1999, p. II-2155.
(8) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.
(9) JO L 274 du 26.10.1996, p. 30.
(10) JO L 292 du 13.11.1999, p. 27.
(11) JO C 74 du 10.3.1998, p. 9.
(12) Arrêt de la Cour du 23 février 1961 dans l'affaire 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg contre Haute Autorité, Recueil p. 1, 42.
(13) Décisions n° 322/89/CECA du 1er février 1989, no 3855/91/CECA du 27 novembre 1991 et no 2496/96/CECA du 18 décembre 1996, publiées respectivement aux JO L 38 du 10.2.1989, JO L 362 du 31.12.1991 et JO L 338 du 28.12.1996.
(14) Arrêt du 16 décembre 1999 dans l'affaire T-158/96, Recueil 1999, p. II-3927.
(15) Arrêt du 15 septembre 1998 dans les affaires jointes T-126/96 et C-127/96, Recueil 1998, p. II-3437, point 67.
(16) Par exemple, arrêt du 2 février 1989 dans l'affaire 94/87, Commission contre Allemagne, Recueil 1989, p. 175.
(17) JO L 292 du 13.11.1999, p. 27.
(18) JO C 74 du 10.3.1998.
(19) JO C 273 du 9.9.1997.
(20) JO C 241 du 26.8.1999.
(21) Arrêt du 13 juillet 1998 dans l'affaire 102/87, Recueil 1988, p. 4067.
(22) Sous la référence IC 7-70 08 00/5.
(23) Affaire T-150/95, UK Steel Association contre Commission.
(24) Des exceptions ont existé, notamment au profit de la Grèce des nouveaux Länder en Allemagne, dans des conditions restrictives (par exemple avec l'exigence d'une réduction des capacités de production).
(25) Affaire T-106/96, Wirtschaftsvereinigung Stahl contre Commission.
(26) Sidenor (Espagne), Sächsische Edelstahlwerke GmbH (Allemagne), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Espagne), Ilva (Italie), EKO Stahl AG (Allemagne) et Siderurgia Nacional (Portugal).
(27) Affaire 214/83, Allemagne contre Commission, Recueil 1985, p. 3053, points 45 à 47.
(28) Un projet relatif à 1991 "Neubau einer elektrolytischen Bandverzinkung im Werk Salzgitter" ne figure pas dans la lettre du 28 mars 2000, alors qu'il était mentionné dans celle du 14 octobre 1999. Le montant de l'investissement lié à la protection de l'environnement est, selon l'Allemagne, de 5 millions de DEM.
(29) Affaire 214/83, Allemagne contre Commission, Recueil 1985, p. 3053, point 30.
(30) Affaire T-459/93, Siemens SA contre Commission, Recueil 1995, p. II-1675.
(31) Voir affaire T-459/93, Siemens contre Commission, op. cit., points 97 et suivants.



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Structure analytique Document livré le: 26/02/2001


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