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Législation communautaire en vigueur

Structure analytique

Document 399Y0929(01)

Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé:
[ 03.20.30 - FEOGA, section «garantie» ]
[ 01.60.60 - Contrôle financier ]

399Y0929(01)
Rapport spécial nº 4/99 concernant l'aide financière aux pays et territoires d'outre-mer dans le cadre des 6e et 7e FED, accompagné des réponses de la Commission
Journal officiel n° C 276 du 29/09/1999 p. 0001 - 0024



Texte:

Rapport spécial n° 4/99
concernant l'aide financière aux pays et territoires d'outre-mer dans le cadre des 6e et 7e FED, accompagné des réponses de la Commission
(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)
(1999/C 276/01)

TABLE DES MATIÈRES
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RÉSUMÉ
Les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) liés à un certain nombre d'États membres et associés à la Communauté économique européenne d'alors reçoivent une aide financière et technique du FED conformément aux dispositions établies dans les décisions du Conseil applicables en la matière.
Selon ces dispositions, une enveloppe de 240 Mio ECU provenant des ressources du FED est disponible au titre des 6e et 7e FED. Sur ce montant, 149,5 Mio ECU sont réservés à l'aide programmable octroyée aux différents PTOM (20) par les États membres auxquels ils sont liés. En outre, 21,5 Mio ECU sont disponibles pour la coopération régionale, et 69 Mio ECU pour l'"aide non programmable" (principalement sous forme de capitaux à risque, de fonds Stabex et de bonifications d'intérêt). Les montants octroyés aux PTOM par habitant sont beaucoup plus importants que ceux dont bénéficient les pays ACP, bien que le revenu national par tête soit en règle générale considérablement plus élevé dans les PTOM que dans les pays ACP.
À la différence du système en vigueur pour les États ACP, dans lequel les montants destinés à chaque État et les grands objectifs des programmes font l'objet d'un accord avec la Commission, le financement relatif aux PTOM est octroyé globalement aux États concernés, ces derniers devant ensuite attribuer les fonds aux différents territoires. Ceux-ci doivent établir et communiquer à la Commission un programme indicatif qui soit compatible avec leurs plans et leurs objectifs de développement, tout en offrant un cadre adapté à la mise en oeuvre de l'aide à laquelle les PTOM ont droit. S'agissant du 7e FED, il est prévu que la Commission soit associée à l'approbation de ces programmes indicatifs.
La mise en oeuvre des différents projets a été affectée par des faiblesses au niveau de l'instruction, de la préparation et du suivi des dossiers, ainsi que par des retards au niveau des intrants et des extrants qui en ont considérablement réduit l'efficacité. De telles faiblesses s'expliquent, dans une certaine mesure, par la lourdeur de la structure de gestion de l'aide.
En outre, le système d'information de gestion financière de la Commission ne fournit pas de données facilement accessibles sur l'affectation des fonds programmables ni sur l'utilisation des fonds régionaux.
Le fardeau administratif en termes de ressources humaines et matérielles nécessaires pour gérer des montants d'aide relativement faibles est lourd, tant pour les services de la Commission que pour ceux des administrations locales.
Il conviendrait d'examiner la possibilité de modifier la structure de gestion de l'aide en faveur des PTOM de façon à confier aux États membres concernés la responsabilité première de la mise en oeuvre et du suivi, peut-être par analogie avec dáutres instruments communautaires. Il faudrait également examiner les objectifs de l'aide et la façon dont elle est mise en oeuvre, compte tenu en particulier des écarts importants au niveau du revenu national par habitant entre les PTOM et les États ACP.
INTRODUCTION
Remarques d'ordre général
1. Le traité instituant la Communauté européenne (1957) est à l'origine de l'aide financière et technique aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM) associés à la Communauté économique européenne. L'idée de base de cette association, qui est formulée dans la partie IV du traité, est "la promotion du développement économique et social des pays et territoires, et l'établissement de relations économiques étroites entre eux et la Communauté dans son ensemble"(1). Un nombre croissant d'anciens pays et territoires d'outre-mer ayant graduellement accédé à l'indépendance, l'idée de base de l'association est devenue le fondement de la politique de développement de l'Union européenne, dont les conventions de Yaoundé et de Lomé passées avec les États ACP sont l'expression. En ce qui concerne les pays et territoires d'outre-mer qui ne sont pas devenus indépendants pour différentes raisons, il était nécessaire de continuer à leur assurer un certain niveau d'aide communautaire, financée par le FED, en appliquant les mêmes procédures et mécanismes fondamentaux qu'aux États ACP.
2. S'agissant des PTOM, les modalités et les caractéristiques de l'association sont déterminées dans des décisions adoptées par le Conseil(2) (ci-après dénommées "décisions du Conseil")(3). Le principal objectif mentionné par ces décisions consiste à promouvoir et à accélérer le développement économique, culturel et social et à renforcer les structures économiques des PTOM (une présentation détaillée des objectifs figure à l'annexe 1).
3. Le dispositif de coopération entre la Commission, la BEI et les PTOM présente une caractéristique particulière, qui résulte de la participation des États membres de l'UE concernés (Danemark, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) aux décisions d'octroi des fonds aux PTOM et à la signature de conventions de financement, notamment. Dans ce contexte, il convient de noter que, conformément aux dispositions de la décision du Conseil relative au 7e FED (articles 234 - 236), l'action communautaire doit également être mise en oeuvre dans le cadre d'un "partenariat" entre la Commission, les États membres de l'UE dont relèvent les PTOM et les autorités compétentes de ceux-ci. Ce partenariat porte sur la programmation, le financement, le suivi et l'évaluation des mesures d'aide financées par la Communauté. La Commission reste toutefois globalement responsable de la gestion des ressources FED affectées aux PTOM.
4. Les PTOM sont actuellement au nombre de 20, répartis en quatre groupes, à savoir les PTOM britanniques, français et néerlandais, et le Groenland(4) (voir annexe 2). Le montant total des fonds communautaires qui leur a été versé s'est élevé à 100 Mio ECU et à 140 Mio ECU pour la période de mise en oeuvre des 6e et 7e FED respectivement. Le tableau 1 montre la répartition de ces fonds entre les différents instruments. L'annexe 2 présente un récapitulatif des engagements et des paiements relatifs aux 6e et 7e FED, ventilés par PTOM et décomposés en aide programmable et non programmable (fonds gérés exclusivement par la Commission) dans l'annexe 3.
Tableau 1
Répartition des fonds entre les différents types d'intervention des FED
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Étendue de l'audit effectué par la Cour
5. L'audit a porté sur la régularité de l'emploi des fonds alloués et sur la bonne gestion financière des opérations de développement mises en oeuvre dans les PTOM et financées dans le cadre des 6e et 7e FED. À cette fin, la Cour a examiné un nombre considérable d'opérations d'aide dans huit PTOM.
RÉPARTITION DES FONDS
Contexte de l'aide aux pays et territoires d'outre-mer
6. Parce que les PTOM présentent un certain nombre de particularités, les opérations d'aide les concernant et celles en faveur des États ACP s'inscrivent dans un contexte général différent.
7. En premier lieu, le niveau de développement économique, exprimé en termes de PIB par habitant, est assez élevé (voir annexe 4). Pour plusieurs d'entre eux, il est même supérieur à celui de certains États membres de l'UE. Depuis la signature du traité instituant la Communauté européenne, la situation économique et le niveau de développement de ces PTOM se sont considérablement améliorés, en partie du fait d'une coopération économique et sociale soutenue avec les États membres de l'UE avec lesquels ils entretiennent des relations particulières.
8. Bien que le PIB par habitant de la plupart des PTOM soit supérieur à celui des États ACP, les chiffres relatifs à l'aide annuelle par habitant sont de 37,76 ECU pour les premiers et de 4,32 ECU pour les seconds(5). L'annexe 4 présente un récapitulatif du PIB par habitant et de l'aide par habitant pour les PTOM visités et pour une sélection représentative d'États ACP.
9. Même dans les PTOM où le PIB par habitant est relativement élevé, le revenu et le niveau de vie des populations varient de manière substantielle. Les programmes indicatifs (PI)(6) n'ont cependant pas accordé clairement la priorité aux couches les plus défavorisées.
10. Tandis que les États ACP reçoivent, outre l'aide du FED, des fonds provenant d'une multitude de donateurs bilatéraux et multilatéraux (par exemple, de la Banque mondiale) ainsi que des fonds provenant du budget communautaire, les PTOM ne reçoivent en principe aucune aide financière ni du budget communautaire ni de donateurs autres que les États membres avec lesquels ils entretiennent toujours des relations privilégiées et dont ils reçoivent une aide au développement importante, sinon exclusive. Les montants totaux de l'aide aux différents PTOM accordée par les États membres pendant les dernières périodes de cinq ans sont repris à l'annexe 5.
Programmation de l'aide
11. La programmation de l'aide aux PTOM comporte les étapes suivantes:
Tableau 2
Répartition des fonds programmables entre les groupes de PTOM
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a) la fixation(7) du montant total de l'aide disponible au titre de l'aide aux PTOM, ventilé par instrument financier;
b) la répartition des fonds disponibles (montants réservés exclusivement à l'aide programmable) entre les États membres, conformément aux dispositions de la décision adoptée par le Conseil en la matière(8);
c) l'attribution des enveloppes financières propres à chacun des PTOM par les autorités des États membres concernés, compte tenu, en particulier, des besoins des PTOM les moins développés(9);
d) l'élaboration des PI par les autorités des PTOM avec la Commission et, à partir du 7e FED, suivant les orientations arrêtées dans les décisions du Conseil(10).
12. Les montants prévus au titre des différentes formes d'aide non programmable sont déduits du montant total des fonds disponibles pour l'aide aux PTOM. La différence représente l'aide programmable, qui s'élève à 63,5 Mio ECU et à 86 Mio ECU pour les 6e et 7e FED respectivement (voir tableau 1).
Répartition des fonds entre groupes de PTOM
13. S'agissant des 6e et 7e FED, la répartition décidée par le Conseil diffère des propositions initiales de la Commission (voir tableau 2), conformément à l'article 154 de la décision du Conseil relative au 7e FED(11).
14. S'agissant du 6e FED, la Commission a décidé(12), conformément à l'article 154 de la décision du Conseil relative au 7e FED (voir note 2 de bas de page) de transférer les fonds initialement destinés aux aides d'urgence et aux aides aux réfugiés, mais non employés, sur les crédits programmables en faveur des PTOM français (1,4 Mio ECU), néerlandais (1,4 Mio ECU) et britanniques (0,615 Mio ECU). L'ordonnateur principal du FED était chargé d'effectuer les procédures de programmation auprès des autorités compétentes des PTOM concernés, complémentairement et simultanément à celles mises en oeuvre dans le cadre du 7e FED. Bien qu'ils aient été pris en compte au titre du 6e FED, ces fonds ont été inclus dans les PI relatifs au 7e FED de tous les PTOM, à l'exception de ceux alloués aux PTOM britanniques.
15. De même, les PTOM néerlandais ont à tort inscrit dans les PI relatifs au 6e FED un montant de 1,1 Mio ECU provenant d'un reliquat de crédits Stabex du 5e FED réaffecté à la masse programmable de ce dernier(13).
16. L'enveloppe financière prévue pour Saint-Pierre-et-Miquelon a été augmentée de 427000 ECU par décision de la Commission (ordonnateur principal). Une telle décision aurait dû être prise par le Conseil conformément à l'article 174, paragraphe 4, de la décision du Conseil relative au 6e FED. Les PI correspondants n'ont pas été modifiés en conséquence.
Répartition des fonds entre les différents PTOM
17. Ce sont les États membres qui sont responsables de l'octroi des fonds aux différents PTOM, en tenant tout particulièrement compte des besoins des PTOM les moins développés [voir point 11 c)]. La décision du Conseil relative au 7e FED, si elle prévoit que les États membres doivent indiquer clairement à la Commission le total des ressources financières programmables à octroyer à chaque PTOM, ne mentionne aucunement que la Commission doive fournir des informations concernant les paramètres utilisés par les États membres pour affecter les fonds. La Commission aurait dû, au moins pour le 7e FED, exploiter les dispositions relatives au partenariat pour obtenir ces informations, afin de s'assurer qu'une attention particulière avait été accordée aux PTOM les moins développés.
18. À la demande de la Cour, les autorités britanniques ont indiqué que la répartition des fonds du FED entre leurs PTOM s'effectuait sur la base des besoins de développement des territoires concernés, et qu'elles tenaient dûment compte de la nécessité de prévoir un traitement spécial pour les moins développés d'entre eux. Les autorités françaises, quant à elles, ont fait savoir que la répartition des fonds découlait de l'application de deux critères (nombre d'habitants et revenu par habitant) pondérés en fonction de considérations liées aux stratégies de développement et aux priorités établies par chaque PTOM. S'agissant des deux PTOM néerlandais, les fonds ont été répartis sur la base du nombre d'habitants. Il en est résulté une formule arithmétique, à savoir 75 % des fonds disponibles pour les Antilles néerlandaises et 25 % pour Aruba.
19. L'annexe 6 présente un récapitulatif des dotations accordées au titre des fonds programmables aux différents PTOM telles qu'elles ont été décidées par les États membres concernés et enregistrées dans les comptes des FED. Comme le montre l'annexe en question, la dotation de chaque PTOM mentionnée dans les PI diffère de celle reprise dans les comptes des FED pour les raisons exposées aux points 14 et 15. Par ailleurs, s'agissant des îles Turques et Caïques, le montant inscrit dans le PI relatif au 6e FED s'élevait à 1,8 Mio ECU au lieu de 1,6 Mio ECU, probablement à la suite d'une erreur commise par inadvertance. Dans certains cas, ces différences ont entraîné des problèmes de rapprochement entre les comptes des FED et les PI, ce qui a nui à la transparence des informations de gestion relatives à la disponibilité et à l'emploi des fonds.
MISE EN OEUVRE DE L'AIDE
Programmes indicatifs
20. L'exécution des PI ainsi que des fonds non programmables pour les PTOM examinés est résumée à l'annexe 3. La mise en oeuvre des PI a été lente et parfois lourde, tant pour le 6e que pour le 7e FED, en particulier pour ce qui concerne la période mentionnée dans les décisions du Conseil en question(14).
21. Même si, dans le cas du 6e FED, l'engagement des fonds programmables a été raisonnablement satisfaisant, avec un taux d'engagement de 100 % à la fin de 1992(15), le taux de déboursement moyen à cette époque, soit six ans et demi après l'entrée en vigueur en 1986 de la décision du Conseil correspondante, n'était que de 65 % (90 % à la fin de 1997).
22. En ce qui concerne le 7e FED, cinq PTOM seulement(16) avaient engagé l'intégralité des fonds programmables six ans après l'entrée en vigueur de la décision correspondante du Conseil. S'agissant des autres PTOM, les engagements ont représenté entre 11 et 93 % des fonds programmables (soit une moyenne de 49 %). Le taux de déboursement moyen pour l'ensemble des PTOM a représenté 38 % des PI(17).
23. Il s'agit là d'un taux particulièrement faible, notamment pour le 7e FED, si l'on tient compte de la création du "partenariat", qui devrait permettre l'instauration d'un large dialogue entre la Commission, les États membres et les autorités territoriales, visant à accroître l'efficacité de la coopération au développement.
24. La lenteur de la mise en oeuvre s'explique par les facteurs suivants:
a) en ce qui concerne les Antilles néerlandaises, Aruba et les îles Vierges britanniques, les PI pour le 7e FED avaient été adoptés plus d'un an [délai mentionné par la décision du Conseil(18)] après l'entrée en vigueur de la décision du Conseil;
b) la structure complexe des Antilles néerlandaises, tant géographiquement qu'en termes de répartition des compétences entre les principaux acteurs du processus de décision, et l'absence de concept de développement global pour les différentes îles, qui a entraîné la dispersion financière et géographique de nombreux projets;
c) les insuffisances affectant l'élaboration des projets et le manque de compétence des autorités locales, obligeant parfois à revoir la conception des principales composantes du projet (îles Vierges britanniques et îles Turques et Caïques);
d) une gestion administrative des projets lourde et complexe, puisqu'il existait deux et parfois trois contrats d'assistance technique (AT), à laquelle s'ajoutaient des difficultés de communication avec des délégations situées à une distance considérable des PTOM (Anguilla, îles Vierges britanniques et îles Turques et Caïques);
Tableau 3
Répartition des fonds régionaux et montants engagés et payés
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e) la lourdeur des procédures administratives du FED, à laquelle s'ajoutait parfois la lenteur des réactions de la Commission au plan de l'instruction des projets et des propositions de financement; des retards aggravés par l'organisation laborieuse mise en place par la Commission (conseiller résident, délégation et services centraux).
Fonds régionaux
25. La décision du Conseil relative au 7e FED souligne l'importance particulière et le caractère hautement prioritaire des actions de coopération régionale et mentionne l'obligation d'inclure dans les PI des propositions de programmes et projets régionaux(19).
26. Les fonds destinés à la coopération régionale sont des fonds programmables attribués par la Commission aux trois groupes de PTOM. Dans certains cas, les PI comprennent les dotations régionales, dans d'autres, ce n'est pas le cas.
27. Les fonds mis à disposition à cette fin sont passés de 10 Mio ECU pour le 6e FED à 11,5 Mio ECU pour le 7e et ont été affectés, engagés et déboursés comme indiqué au tableau 3.
28. Les intentions et les attentes de la Commission et du Conseil en matière de coopération régionale n'ont jamais été suffisamment précisées. Les fonds ont été octroyés sans qu'aucune des parties concernées n'ait eu une idée claire des objectifs spécifiques qui devaient être poursuivis, ni de la façon dont les fonds seraient utilisés.
29. Par la suite, le caractère supposé prioritaire de la coopération régionale ne s'est que très imparfaitement traduit dans les faits:
a) les taux d'engagement et de déboursement pour les 6e et 7e FED ont été très faibles;
b) aucune proposition n'a été présentée en ce qui concerne les secteurs de concentration pour la coopération régionale dans le cadre du 7e FED (Polynésie française et Nouvelle-Calédonie);
c) aucun projet régional impliquant à la fois les PTOM britanniques et néerlandais et les pays ACP voisins de la région Caraïbe ou entre Mayotte et les pays ACP de la région de l'océan Indien n'a été mis en oeuvre;
d) en dépit du fait que les PI pour les Antilles néerlandaises, Aruba, Anguilla, les îles Vierges britanniques et les îles Turques et Caïques contenaient des orientations préliminaires relatives à la coopération régionale et sous-régionale, aucune dimension régionale pour l'utilisation des fonds, ni aucune politique ou stratégie régionale n'ont été développées. En conséquence, la majeure partie des fonds a été consacrée à la promotion des échanges et aux activités concernant le tourisme, essentiellement par le biais de participations ou d'apparitions à l'occasion de foires commerciales et de séminaires. Des activités analogues ont également été financées à partir de ressources des PI, même si des fonds régionaux étaient encore disponibles.
30. La lenteur de la mise en oeuvre de la coopération régionale s'explique en particulier par l'insuffisance des connaissances et par le manque d'engagement des autorités territoriales, ainsi que par la structure de gestion généralement complexe des projets régionaux (partenaires trop nombreux et souvent dispersés géographiquement). Plus précisément, on constate une certaine réticence de la part des deux principaux PTOM du Pacifique à désigner un ordonnateur régional commun et un coordinateur régional commun. Il n'existe par ailleurs aucun forum de discussion approprié pour la coopération régionale entre les PTOM des Caraïbes.
31. Le système actuel ne fournit pas d'informations facilement accessibles sur l'utilisation des fonds régionaux: ces fonds sont affectés au niveau des trois États membres, mais les engagements sont enregistrés au niveau des PTOM individuels, ou au niveau global, ou encore au niveau d'un État ACP si les fonds sont utilisés conjointement avec des fonds régionaux ACP pour un projet régional géré par la délégation dans l'État ACP en question ou si les activités relatives aux PTOM sont organisées dans cet État (par exemple, séminaires).
Fonds non programmables
32. En plus des fonds programmables (nationaux et régionaux), des ressources supplémentaires peuvent être octroyées aux PTOM par le biais de fonds non programmables gérés par la seule Commission, dont les principaux sont les capitaux à risque et les bonifications d'intérêt(20), les ressources Stabex et les aides d'urgence. Pour ces deux dernières ressources, les mêmes procédures que pour les pays ACP sont d'application, c'est-à-dire que lorsque certains événements interviennent (chute des recettes d'exportation ou situation d'urgence), les pays deviennent éligibles à l'aide sous certains conditions, de sorte qu'une demande d'aide peut être présentée. Comme indiqué aux points 42 et 52, le rythme d'utilisation des fonds Stabex a été lent.
Mise en oeuvre de projets et d'actions individuels
33. L'identification, l'élaboration, l'instruction, la mise en oeuvre et le suivi d'un certain nombre de projets et d'actions ont été examinés de manière approfondie, de même que leur contribution aux objectifs de développement fixés par les PTOM.
34. L'audit n'a fait apparaître aucune irrégularité significative concernant les paiements effectués pour les constructions et les fournitures de biens et services pour les projets. Cependant, dans la majorité des cas, l'efficacité et l'efficience de la mise en oeuvre ont été entravées par des insuffisances affectant l'instruction, l'élaboration et le suivi des opérations d'aide. Les défauts les plus notables sont les suivants:
a) utilisation de données incomplètes ou peu fiables dans la documentation relative au projet;
b) absence d'indicateurs économiques/sociaux/financiers permettant d'apprécier les réalisations du projet et la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints;
c) suivi insuffisant de la mise en oeuvre des projets;
d) absence d'évaluations a posteriori.
35. Ces insuffisances ont sérieusement compromis l'efficacité de l'aide financière aux PTOM et ont eu pour conséquence, entre autres, que les intrants et les extrants de projets ont été retardés et que les objectifs n'ont été que partiellement ou pas du tout atteints. Certains projets ont été abandonnés ou ont subi des modifications importantes. Les exemples qui suivent illustrent les problèmes rencontrés.
36. En Nouvelle-Calédonie, la mise en oeuvre des projets a été, d'une manière générale, satisfaisante, puisque ceux-ci s'inscrivaient bien dans le cadre des secteurs de concentration du PI, qu'ils contribuaient au développement économique et social du PTOM et que leur développement durable était assuré.
37. Cependant, dans ce PTOM, un projet de 2,6 Mio ECU (20 % du PI) destiné à financer, principalement sous forme de prêts, le démarrage d'activités économiques viables par de jeunes producteurs agricoles, n'avait pas abouti; en effet, cinq ans après la décision de financement, 50000 ECU seulement avaient été déboursés, en raison principalement du manque de réalisme de la conception du projet.
38. Dans le cas d'un projet de 8 Mio ECU en Polynésie française (61 % du PI) intitulé "assainissement de la zone d'Outumaoro", la proposition de financement n'a pas pu être établie avant la fin de 1997, en raison d'un certain nombre de problèmes touchant aux tarifs, à la propriété, à la purification des eaux et à la structure de gestion du projet, demeurés non résolus alors qu'ils devaient l'être au second semestre de 1992(21). Le retard était en partie dû à la longueur des discussions entre la Commission et les autorités de la Polynésie française.
39. En Polynésie française encore, dans le cadre d'un projet de 7 Mio ECU concernant la construction de cinq navires de pêche et bénéficiant d'une aide du FED de 3,16 Mio ECU (24 % du PI), deux navires seulement avaient été livrés, cinq ans après l'approbation du projet. Cette situation était due au manque d'expérience de l'entreprise de construction à laquelle le contrat avait été attribué malgré les doutes(22) émis sur ses capacités techniques et financières.
40. S'agissant du même projet, le mécanisme de financement prévu par la convention de financement prévoyait que le territoire assurerait le financement complémentaire: le prêt initialement prévu, à contracter par les bénéficiaires du projet, a été remplacé par un contrat de location-bail entre ces derniers et une société d'investissement, ce qui entraînait une modification au niveau de la propriété des navires et était contraire aux dispositions de la convention de financement.
41. L'objectif premier d'un projet de recherche de perles en Polynésie française, auquel le FED participait à hauteur de 1,15 Mio ECU (8 % du PI), consiste à améliorer la qualité des perles. Cependant, la convention de financement ne prévoyait pas d'indicateur approprié concernant l'amélioration de la qualité. Les autorités locales n'étaient pas en mesure de préciser l'incidence du projet sur la production de perles de qualité supérieure. De plus, l'extension prévue de techniques de culture plus perfectionnées a été très limitée en raison de la sous-estimation des problèmes logistiques.
42. Toujours en Polynésie française, une partie de l'aide non programmable concerne le transfert de 4,85 Mio ECU de fonds Stabex pour compenser la faiblesse du marché du copra. Sur ce montant, 900000 ECU mis à disposition en 1995 n'avaient pas été utilisés jusqu'à la signature, en mars 1998, de la "convention d'obligations mutuelles" présentée par les autorités territoriales à la Commission en 1993.
43. À Mayotte, l'un des PTOM les moins développés, les fonds des 6e et 7e FED avaient été utilisés avec succès (taux d'engagement et de déboursement des fonds supérieurs à 95 % et à 80 % respectivement) pour améliorer l'infrastructure dans les secteurs électrique et hydraulique, dont l'importance est vitale pour le développement du pays.
44. Dans les Antilles néerlandaises, l'utilisation des fonds est dispersée géographiquement et financièrement sur plus de 100 contrats très différents de par leurs conditions et obligations, ce qui rend la gestion (financière) difficile. Les contrats ont tendance à être prorogés tant que des fonds sont disponibles et sans que ces prorogations doivent être examinées de manière approfondie par les autorités territoriales et par les services de la Commission.
45. Toujours dans les Antilles néerlandaises, les dispositions contractuelles concernant les rapports sur l'avancement des travaux, les rapports du comptable et les obligations en matière de gestion administrative et financière n'ont, le plus souvent, pas été respectées par les parties contractantes et n'ont pas fait l'objet d'un suivi par la délégation.
46. Seulement 10 % des fonds disponibles dans le cadre du 7e FED avaient été engagés par les Antilles néerlandaises dans les secteurs de la concentration à la fin de 1997, alors qu'il était prévu que ces secteurs absorberaient au moins 70 % des fonds. Cela s'explique par le fait que la Commission a dû abandonner un grand projet cofinancé(23) pour lequel elle n'est parvenue à aucun accord avec les Pays-Bas, au bout de cinq années de négociations.
47. Sur Saint-Eustache, le FED a participé à l'extension de la piste de l'aéroport à hauteur de 2 Mio ECU (10 % du PI). La décision d'allonger la piste était fondée sur des prévisions à la fois peu fiables et peu réalistes fournies par les autorités locales. En outre, les travaux n'ont pas été exécutés de manière satisfaisante, en particulier pour le terminal, et la délégation de la Commission ne s'en est pas aperçue, si bien qu'aucune action correctrice n'a été entreprise.
48. Dans le cas du programme de développement du tourisme dans les Antilles néerlandaises (19,15 Mio ECU, dont 13,35 provenant du 6e FED, soit 64 % du PI) et de leur plan de développement des activités commerciales (5,5 Mio ECU, soit 26 % du PI), il n'a pas été possible d'apprécier le degré de réalisation des objectifs généraux fixés par la convention de financement, les informations permettant d'évaluer l'incidence des projets n'ayant été réunies par aucune des parties intéressées. Lorsque des recettes étaient prévues dans le projet "Tourisme", le contrat ne fixait pas leur destination. De plus, la viabilité financière du plan de développement des activités commerciales n'était pas assurée, puisque le mécanisme financier prévu (fonds renouvelable) n'était en fait pas opérationnel. Dans le cadre de ce plan de développement aussi, des fonds ont été utilisés pour payer des frais généraux, qui n'étaient pas éligibles, conformément aux dispositions de la convention de financement. Le recouvrement de ces fonds s'impose.
49. À Aruba, l'aide accordée au titre des 6e et 7e FED était centrée sur l'extension de l'aéroport (9,35 Mio ECU; 90 % du PI pour le 6e FED et 39 % du PI pour le 7e FED). L'exécution de ce projet, dont la demande remonte à 1990, n'a commencé qu'en 1994. Une fois lancé, il a été mis en oeuvre avec succès et a fait l'objet d'un suivi satisfaisant.
50. La mise en oeuvre de l'aide du FED à Anguilla, dans les îles Vierges britanniques et sur les îles Turques et Caïques a souffert d'insuffisances, telles que la définition imprécise des objectifs des projets, l'inexactitude des données figurant dans la documentation correspondante, de retards dans l'exécution et une absence d'évaluation.
51. Dans les îles Vierges britanniques, un projet de 2,5 Mio ECU (100 % du PI) destiné à financer la construction d'un centre de ressources d'enseignement au sein du Collège de la Communauté est considérablement retardé, en raison de l'insuffisance des prestations du consultant, recruté et financé au niveau local, pour ce qui concerne la documentation relative à la conception et à l'appel d'offres pour le projet, ainsi que de l'absence de véritable consultation avec la Commission.
52. Entre 1993 et 1996, les îles Falkland, qui ne bénéficiaient d'aucun fonds programmable dans le cadre du 7e FED, ont reçu un montant de 5 Mio ECU de fonds Stabex pour compenser la faiblesse des revenus de la vente de laine. Sur ce montant, 1,5 Mio ECU seulement a été mis à disposition pour utilisation par le PTOM, et moins d'un Mio ECU a été déboursé. L'incapacité des autorités des îles Falkland comme de la Commission à faire en sorte que les fonds disponibles soient rapidement utilisés semblerait indiquer qu'il n'y avait aucun besoin urgent de ces fonds(24).
53. Dans le cadre des 6e et 7e FED, un montant de 300000 ECU a été affecté aux terres antarctiques françaises pour la recherche ornithologique sur une île non habitée (île Saint-Paul). L'objectif de développement de cette aide étant inexistant, le soutien a été entre temps supprimé.
54. L'article 234 de la décision du Conseil relative au 7e FED a introduit la notion de partenariat entre la Commission, l'État membre dont relève un PTOM et les autorités locales compétentes. Conformément à l'article 235, le "partenariat porte sur la programmation, la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions menées par la Communauté dans le cadre de la présente décision, ainsi que sur tout problème se posant dans les relations entre les PTOM et la Communauté".
55. Cependant, à l'exception de deux réunions liées à la programmation des actions d'aide dans certains PTOM français, les (quatre) réunions tenues après l'élaboration des PI ont été centrées sur l'extension du champ de l'aide financière, technique et commerciale aux PTOM et à la révision à mi-parcours de la décision d'association. Malgré les problèmes que posaient manifestement les programmes indicatifs territoriaux et régionaux, les réunions n'ont porté ni sur le suivi ni sur l'évaluation des actions d'aide.
Suivi et évaluation
56. Bien que les États membres concernés soient responsables de l'affectation des fonds programmables du FED (voir point 3), la mise en oeuvre des programmes relève conjointement de la responsabilité de la Commission et des PTOM. La mise en oeuvre des différents projets bénéficiant de l'aide des FED n'incombant donc pas aux États membres, ces derniers ne disposaient que d'informations très limitées sur le contenu et la mise en oeuvre des projets.
57. Par conséquent, le suivi des projets relève de la Commission. Cette responsabilité incombe en premier lieu à ses représentants dans les PTOM (habituellement, un conseiller résidant sur place, aidé d'un assistant administratif), qui travaillent sous la responsabilité hiérarchique du délégué de la Commission.
58. Dans la plupart des PTOM visités, le suivi assuré par la Commission n'était pas satisfaisant. Cela peut toutefois s'expliquer, en grande partie, par le fait que, le plus souvent, un seul agent de la Commission, bénéficiant d'un certain soutien administratif, est responsable de la mise en oeuvre de projets et d'actions concernant plusieurs PTOM disséminés sur une aire géographique parfois très vaste.
59. Les services centraux n'ont pas joué de rôle actif. Les dossiers de la Commission ne contenaient que des informations limitées sur les projets et la Cour n'a trouvé que peu d'éléments indiquant que ces services auraient entrepris des actions correctrices pour résoudre les problèmes liés à la mise en oeuvre des opérations d'aide.
60. Les administrations locales, non familiarisées avec l'environnement du FED, ne doivent qu'en de rares occasions appliquer les règles du FED lesquelles leur paraissent complexes (par exemple en matière d'appels d'offres). En matière de cofinancement, les règles locales et les règles du FED doivent être appliquées simultanément. La communication entre l'administration locale et la Commission est malaisée en l'absence (justifiée) d'une délégation ou d'une agence qui pourrait aider l'administration locale.
61. La structure actuelle, fondée sur les conventions de Lomé et les décisions du Conseil relatives aux PTOM, est manifestement à l'origine d'un dilemme: pour permettre un suivi approprié, la Commission devrait consacrer davantage de ressources, mais cela ne serait pas rentable, car les montants en jeu sont relativement peu élevés. Cette constatation peut être rapprochée de la gestion de l'aide du FED dans (certains) États ACP, où des montants beaucoup plus élevés doivent être gérés avec des ressources relativement moins importantes. La solution à ce problème passe par une modification radicale de la structure de gestion qui donnerait aux États membres concernés davantage de compétences en matière de mise en oeuvre et de suivi des actions.
62. Les deux décisions(25) relatives au 6e et 7e FED respectivement prévoient la réalisation d'évaluations portant sur les opérations de développement dans les PTOM par les autorités de ceux-ci ainsi que par la Commission, dans le but d'améliorer l'efficacité des opérations en cours et celles qui seront mises en oeuvre ultérieurement. Or, de toute évidence, aucune évaluation de ce genre n'a été effectuée.
CONCLUSION
63. Dans la plupart des PTOM, le niveau de développement économique est élevé et comparable à celui de certains des États membres de l'Union européenne, et il dépasse de loin celui des États ACP (voir points 7 et 8).
64. Le niveau des décaissements de fonds programmables mis à disposition au titre des 6e (63,5 Mio ECU) et 7e FED (86 Mio ECU) a été faible dans la plupart des PTOM visités, compte tenu du fait que les secteurs d'intervention ainsi qu'un certain nombre de projets avaient déjà été convenablement identifiés au niveau des PI. L'instauration du "partenariat" dans le cadre du 7e FED n'a pas entraîné d'amélioration significative (voir points 20 - 24).
65. Le rôle de la Commission dans l'affectation des fonds programmables aux différents PTOM devrait être précisé.
66. Pour l'aide programmable mise à la disposition des PTOM et pour celle qui concerne les projets régionaux, le système d'information financière n'est pas transparent et il fait apparaître des écarts entre les comptes du FED et les PI (voir points 14 - 16 et 31).
67. Des fonds ont été affectés à la coopération régionale sans que le Conseil, ni la Commission ou les autorités concernées n'aient eu une idée claire des objectifs spécifiques à atteindre ni de la façon dont les fonds seraient utilisés. Par la suite, la réalisation des priorités de la coopération régionale a été gênée par de graves problèmes. Pour les PTOM néerlandais et britanniques, la plus grande partie des fonds régionaux, qui étaient limités, a été utilisée pour financer leur participation à des actions de promotion commerciale à des foires de tourisme (voir points 29 et 30).
68. La mise en oeuvre de différents projets a été entravée par des insuffisances au niveau de l'instruction des dossiers, de la préparation et du suivi, mais aussi par le fait que les procédures étaient davantage centrées sur les formalités que sur les résultats. Elle a fait apparaître des écarts notables entre les PTOM, qui traduisent des différences dans le degré d'engagement des autorités territoriales s'agissant de la mise en oeuvre des PI. Il est difficile de mesurer l'efficacité des opérations d'aide, en raison de l'absence d'indicateurs économiques, sociaux et financiers et d'évaluations a posteriori. Dans un certain nombre de cas, l'incidence des opérations sur le développement des PTOM a été très limitée (voir points 34 - 53).
69. Les activités de suivi et les interventions de la Commission, à la fois dans les PTOM et au niveau des services centraux, ont été insuffisantes pour permettre de renforcer l'efficience et l'efficacité de la mise en oeuvre des opérations d'aide (voir points 58 et 59 et 62).
70. Le fardeau administratif est lourd pour l'administration locale: pour des montants relativement faibles, des procédures doivent être suivies qui, dans certains cas (par exemple, les appels d'offres), semblent compliquées et peu pratiques pour des administrations n'ayant à les appliquer que de manière occasionnelle et manquant d'expérience à cet égard. De plus, dans de nombreux cas, les projets relevant du FED font partie d'un programme d'ensemble, cofinancé par les États membres avec lesquels les différents PTOM ont un lien spécifique, ce qui nécessite le recours à différentes procédures parallèles (voir point 60).
71. Il conviendrait d'examiner la possibilité de modifier la structure de gestion de l'aide en faveur des PTOM de façon à confier aux États membres concernés la responsabilité première de la mise en oeuvre et du suivi, peut-être par analogie avec un autre instrument communautaire. En tout état de cause, les principaux objectifs de l'aide et les modalités de sa gestion et de sa mise en oeuvre devraient être réexaminés.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 15 juillet 1999.

Par la Cour des comptes
En l'absence de Jan O. KARLSSON
Président de la Cour
Patrick EVERARD
Membre de la Cour

(1) Article 131 du traité instituant la Communauté économique européenne.
(2) Pour Lomé III et IV, il s'agit respectivement de la décision 86/283/CEE du Conseil du 30 juin 1986 relative à l'association des PTOM à la CEE (JO L 175 du 1.7.1986), et de la décision 91/482/CEE du Conseil du 25 juillet 1991 relative à l'association des PTOM à la CEE (JO L 263 du 19.9.1991).
(3) Ni les conventions ni les décisions ne donnent davantage de précisions sur les "pays" et les "territoires"; aucune différence de traitement entre ces deux catégories n'est établie.
(4) Le Groenland n'a jamais bénéficié d'aucune dotation.
(5) Chiffres figurant dans le document 057545 de la Commission, du 15 novembre 1996, et obtenus à partir de chiffres globaux concernant l'aide octroyée au titre du 8e FED.
(6) Dans le cadre du 6e FED, les PI devaient être élaborés par les autorités des PTOM, tandis que pour le 7e FED, cette tâche relevait de la responsabilité conjointe des PTOM et de la Commission.
(7) Voir article 2, paragraphe 1, point b), de l'accord interne relatif au 6e FED (JO L 86 du 31.3.1986) et article 2, paragraphe 1, point b), de l'accord interne relatif au 7e FED (JO L 229 du 17.8.1991).
(8) Voir article 128 de la décision du Conseil relative au 6e FED et article 154, paragraphe 2, de la décision du Conseil relative au 7e FED.
(9) Voir article 130, paragraphe 11, de la décision du Conseil relative au 6e FED, et articles 5 et 187, paragraphe 2, de la décision du Conseil relative au 7e FED.
(10) Article 147 de la décision du Conseil relative au 6e FED et articles 187 - 190 de la décision du Conseil relative au 7e FED.
(11) Pour Lomé III et IV, il s'agit respectivement de la décision 86/283/CEE du Conseil du 30 juin 1986 relative à l'association des PTOM à la CEE (JO L 175 du 1.7.1986), et de la décision 91/482/CEE du Conseil du 25 juillet 1991 relative à l'association des PTOM à la CEE (JO L 263 du 19.9.1991).
(12) Décision 91/404/CEE de la Commission, du 19 juillet 1991 (JO L 222 du 10.8.1991).
(13) Décision 86/285/CEE du Conseil (JO L 175 du 1.7.1986).
(14) Article 127 de la décision du Conseil relative au 6e FED et article 154, paragraphe 1, de la décision du Conseil relative au 7e FED: "pour une période de cinq ans...".
(15) À l'exception de la Polynésie française et d'Aruba, dont les taux d'engagement sont de 63 % et de 8 % respectivement. Dans le cas d'Aruba, cela était dû au fait que la quasi-totalité des fonds du 6e FED devait être utilisée pour un seul projet n'ayant fait l'objet d'une décision qu'en 1993.
(16) Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Aruba, les îles Turques et Caïques et les îles Vierges britanniques.
(17) Le taux de déboursement moyen de l'aide non programmable a été de 82 % pour le 6e FED et de 54 % pour le 7e.
(18) Article 189 de la décision du Conseil relative au 7e FED.
(19) Voir articles 4 et 188, paragraphe 2, point e).
(20) La Cour a centré son examen des opérations de capitaux à risque gérées par la Banque européenne d'investissement sur celles mises en oeuvre en Nouvelle-Calédonie. Les observations formulées dans le cadre de cet audit sont consignées dans le rapport spécial de la Cour relatif aux opérations de capitaux à risque (JO C 389 du 14.12.1998, p. 44).
(21) Voir calendrier indicatif annexé au PI du 7e FED.
(22) Exprimés entre autres par le comité d'évaluation des offres, qui avait proposé un chantier naval ayant déjà construit des navires de pêche dans le cadre d'une phase précédente du programme.
(23) Le cofinancement assuré par le FED et d'autres donateurs est pratiqué occasionnellement. Mais pour le plus grand nombre, et de très loin, des projets financés par le FED, il n'y a de participation d'aucun autre donateur.
(24) Voir également le rapport du National Audit Office sur les "Territoires dépendants" du 30 mai 1997, p. 65.
(25) Article 154 de la décision du Conseil relative au 6e FED et articles 226 et 227 de la décision du Conseil relative au 7e FED.


Annexe 1
LES OBJECTIFS CONCERNANT LES PTOM TELS QU'ILS APPARAISSENT DANS LES DÉCISIONS DU CONSEIL

L'article 1er de la décision du Conseil relative au 6e FED stipule que:
"La présente décision a pour objet de faciliter le développement économique, culturel et social et le renforcement des structures économiques des pays et territoires énumérés à l'annexe 2, notamment par le développement des échanges commerciaux, des relations économiques, de la coopération agricole et de la coopération industrielle entre la Communauté et les pays et territoires, une contribution à la sauvegarde des intérêts de ceux d'entre eux dont l'économie dépend dans une mesure considérable de l'exportation de produits de base et la mise en oeuvre d'interventions financières et de coopération technique."
Les articles 1er à 6 de la décision du Conseil relative au 7e FED définissent les principaux objectifs comme suit:
"Article premier
La présente décision a pour objet de promouvoir et d'accélérer le développement économique, culturel et social et le renforcement des structures économiques des PTOM énumérés à l'annexe 2.
Article 2
La Communauté appuie les efforts des PTOM en vue d'un développement global fondé sur leurs valeurs sociales et culturelles, leurs capacités humaines, leurs ressources naturelles, leurs potentialités économiques afin de promouvoir le progrès social, culturel et économique des PTOM et le bien-être de leurs populations, par la satisfaction de leurs besoins fondamentaux, la reconnaissance du rôle de la femme et l'épanouissement des capacités humaines dans le respect de leur dignité.
Ce développement repose sur un équilibre durable entre ses objectifs économiques, la gestion rationnelle de l'environnement et la valorisation des ressources naturelles et humaines.
Article 3
La coopération vise un développement centré sur l'homme, son acteur et bénéficiaire principal, et qui postule donc le respect et la promotion de l'ensemble des droits de celui-ci. Les actions de coopération s'inscrivent dans cette perspective positive, où le respect des droits de l'homme est reconnu comme un facteur fondamental d'un véritable développement et où la coopération elle-même est conçue comme une contribution à la promotion de ces droits.
Sont également reconnus et favorisés le rôle et les potentialités d'initiatives des individus et des groupes, afin d'assurer concrètement une véritable participation des populations à l'effort de développement.
Article 4
La Communauté et les PTOM accordent une importance particulière et une haute priorité aux efforts de coopération et d'intégration régionale. Dans ce cadre, la Communauté appuie efficacement les efforts des PTOM pour s'organiser régionalement et intensifier leur coopération aux niveaux régional et interrégional en vue de promouvoir un ordre économique international plus juste et plus équilibré.
Article 5
La Communauté reconnaît la nécessité d'accorder un traitement particulier aux PTOM les moins développés et de tenir compte des difficultés spécifiques auxquelles ils sont confrontés. Elle accorde une attention particulière à l'amélioration des conditions de vie des couches de populations les plus défavorisées.
La coopération comporte notamment un traitement particulier dans la détermination du volume des ressources financières, ainsi que des conditions dont ces ressources sont assorties, pour permettre aux PTOM les moins développés de surmonter les obstacles structurels et autres à leur développement.
Article 6
Dans le cadre de leurs compétences respectives, les autorités participant à la procédure de partenariat visée à l'article 10 examinent périodiquement les résultats de l'application de celle-ci et donnent les avis et impulsions nécessaires à la réalisation des objectifs de la présente décision.
Toute question susceptible d'entraver directement la mise en oeuvre efficace des objectifs de la présente décision peut être évoquée dans le cadre de cette procédure."


ANNEXE 2


LES VINGT PTOM
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ANNEXE 3


RÉCAPITULATIF DES ENGAGEMENTS ET DES PAIEMENTS PAR PTOM EN MIO ECU ET EN POURCENTAGE DU PI
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ANNEXE 4


RÉCAPITULATIF DU PIB PAR HABITANT ET DE L'AIDE DU FED POUR LES PTOM ET UN CERTAIN NOMBRE D'ÉTATS ACP
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ANNEXE 5


MONTANTS DES AIDES OCTROYÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES AUX PTOM
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ANNEXE 6


Récapitulatif des dotations au titre des fonds programmables
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RÉPONSES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ
Les aides financières aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM) proviennent des 6e et 7e FED et sont régies respectivement par les décisions du Conseil, adoptées à l'unanimité, du 30 juin 1986 (JO L 175 du 1 er juillet 1986) et du 25 juillet 1991 (JO L 263 du 19 septembre 1991) relatives à l'association des PTOM à la Communauté européenne (décision d'association).
Ainsi, le Conseil a souhaité faire bénéficier les PTOM, eu égard à leur développement économique, d'instruments identiques à ceux dont bénéficient les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), tout en privilégiant leur statut particulier qui les lient à leurs États membres de tutelle.
Ainsi, les PTOM français, britanniques et néerlandais à l'exception du Groënland (PTOM danois) perçoivent une aide financière de l'Union qui doit être examinée à la lumière des considérations suivantes:
- - la décision d'association, dans laquelle figurent les modalités d'octroi de l'aide au développement, doit être approuvée à l'unanimité par le Conseil,
- - le statut des PTOM vis-à-vis de leur État de tutelle, est différent selon qu'il s'agit de la France, des Pays-Bas ou du Royaume-Uni,
- - les relations politiques entre le PTOM et l'État de tutelle sont extrêmement variables,
- - l'État membre de tutelle fournit au PTOM une aide bilatérale plus importante que l'aide communautaire qui est considérée comme un complément; ceci explique, parfois, le choix de certains projets dans les programmes indicatifs,
- - les PTOM ne sont pas des entités souveraines mais certains d'entre eux bénéficient d'une certaine autonomie vis-à-vis de leur tutelle,
- - enfin, il y a une réelle diversité et spécificité des PTOM les uns par rapport aux autres particulièrement si l'on se réfère à leur stade de développement.
Le Conseil, statuant à l'unanimité, décide des montants d'aide alloués aux PTOM. Du fait de leur statut et des relations spécifiques qu'ils entretiennent avec l'Union européenne, le Conseil leur alloue une aide plus importante que celle prévue pour les États ACP. Dans ce contexte, la Commission, s'efforçant à la plus grande neutralité, propose l'allocation des ressources aux États membres de tutelle. Ces derniers, après discussion, conviennent d'une répartition par groupe de PTOM (français, britanniques et néerlandais). La répartition par PTOM est ensuite faite par l'État membre de tutelle.
En outre, la Commission veille à la stricte application des exigences du FED en matière de programmation et de préparation des projets ou programmes. Ainsi, ces exigences peuvent parfois conduire à des délais supplémentaires. De plus, les règles de programmation du 7e FED ont inclus des dispositions permettant à la Commission d'être impliquée directement dans l'élaboration des programmes indicatifs. Par ailleurs, ces dispositions stipulent que tous les États membres sont parties prenantes dans le processus décisionnel après la signature du programme indicatif. Néanmoins, la Commission gère au mieux l'aide aux PTOM, compte tenu de ces moyens et ressources limités et de l'aspect insulaire et éloigné des PTOM.
La Commission estime que son système d'informations dans le domaine de la gestion financière fournit toutes les informations nécessaires. La méthode comptable applicable aux fonds régionaux au titre des 6e et 7e FED pour les PTOM est semblable à celle qui est utilisée pour les autres fonds régionaux au titre de ces FED.
La comparaison entre ACP et PTOM n'est pas appropriée ni souhaitée que ce soit par la Commission ou les PTOM eux-mêmes. En effet, les décisions d'association successives se différencient très sensiblement des conventions de Lomé correspondantes. Dès lors, le critère du revenu par tête d'habitant n'est certainement pas le seul critère à prendre en considération.
En outre, la Commission a entamé un processus de réflexion avec les PTOM et les États membres qui pourrait déboucher sur une modification des méthodes de gestion "PTOM 2000"(1). La responsabilité principale de gestion et de réalisation pourrait être confiée de plus en plus aux acteurs locaux.
INTRODUCTION
Remarques d'ordre général
3. Sur un plan plus général, les quinze États membres de l'Union sont pleinement impliqués dans la programmation des fonds PTOM et les décisions relatives aux projets au travers du comité du FED, qui examine et donne son avis sur chaque proposition de financement.
RÉPARTITION DES FONDS
Contexte de l'aide aux pays et territoires d'outre-mer
6, 7 et 8. Le statut des PTOM, en regard de la coopération et des autres domaines de leur association avec l'UE, n'est pas comparable à celui des pays ACP. Cette divergence de statut est reflétée dans les décisions d'associations successives arrêtées par le Conseil. Elle est de plus revendiquée politiquement par les PTOM eux-mêmes.
9. Les montants alloués pour les programmes indicatifs sont décidés dans un cadre plus général que le seul critère de PNB. Conformément à la décision du Conseil, ils doivent viser au développement économique, culturel et social de ces territoires.
Programmation de l'aide
Répartition des fonds entre groupes de PTOM
13. La divergence, identifiée par la Cour, entre les décisions du Conseil dans le cadre du FED et les propositions de la Commission, trouve sa source dans la procédure particulière suivie pour la répartition des fonds aux PTOM. Le Conseil décide de l'enveloppe globale. Après distinction entre fonds programmables et non programmables, la Commission propose une répartition par groupe de PTOM sur la base de différents paramètres convenus avec les trois États membres intéressés. Les trois États membres ajustent éventuellement ces propositions par groupe de PTOM. La décision finale est prise par le Conseil. Enfin chacun des États membres concernés repartit entre ses PTOM le montant négocié précédemment, selon des critères et priorités qui lui sont propres.
14. La décision de la Commission de transférer 3,415 millions d'écus de reliquats 6e FED à des PTOM a été reflétée dans la comptabilité. Il est fait référence à ces montants dans les programmes indicatifs établissant la programmation du 7e FED. Toutefois, les montants n'ont jamais été transférés du 6e au 7e FED dans la comptabilité puisqu'il n'y avait pas de décision du Conseil dans ce sens.
15. La décision du Conseil de juin 1986 prévoyait la réaffectation du reliquat 5e FED/Stabex à la dotation 5e FED (86/285/CEE). 1,1 million d'écus ont été prévus pour les PTOM néerlandais. Ce montant supplémentaire a été ajouté à celui du programme indicatif du 6e FED des Antilles néerlandaises et de Aruba.
16. La décision d'augmenter la dotation de Saint-Pierre-et-Miquelon a été prise afin d'aider cette collectivité territoriale à surmonter le grave problème économique découlant du conflit avec le Canada pour les zones de pêche. Suite à l'effondrement de l'économie locale et à la demande de la République française, la Commission a tout mis en oeuvre afin de mobiliser les reliquats non utilisés des FED précédents. L'urgence et la gravité de la situation ont requis des procédures particulières afin d'apporter un appui efficace et rapide à une économie sinistrée.
Répartition des fonds entre les différents PTOM
17. La Commission propose aux trois États membres concernés une répartition de la dotation globale en trois parts, en fonction de différents critères objectifs. Les trois États membres négocient entre eux et le Conseil prend la décision finale; chaque État membre opère, alors, sa propre répartition en fonction de critères qui lui sont propres. Les États membres de tutelle informent la Commission de leur décision de répartition des fonds entre les PTOM, sans avoir à la justifier. La Commission n'a pas la maîtrise de ce processus. Jusqu'à présent, le partenariat a surtout servi à débattre des problèmes communs d'intérêt général.
19. La Commission, au contraire de la Cour, est d'avis que les comptabilités de ces opérations sont transparentes quant à l'usage des fonds. Elle estime qu'aucune réconciliation n'est nécessaire entre la comptabilité FED et les programmes indicatifs. En effet, le programme indicatif n'est pas un compte mais un document décrivant de manière générale, la façon dont il est prévu d'utiliser les fonds FED.
L'erreur d'écriture de 0,2 million d'écus détectée par la Cour (Turks & Caicos) n'a pas entraîné de conséquence financière pour l'Union.
MISE EN OEUVRE DE L'AIDE
Programmes indicatifs
20 à 23. Les règles de mise en oeuvre doivent être respectées; elles figurent d'ailleurs dans les décisions d'association [deuxième partie, titre III, chapitre IV (6e FED) et troisième partie, titre III, chapitre V (7e FED)]. La Commission est tenue de s'y conformer. La Commission consciente de certains retards a déjà opéré des adaptations; comme par exemple les dates de début et de fin des projets figurant maintenant dans la convention de financement. En outre, les taux d'engagement dépendent de la capacité d'absorption du bénéficiaire. À cet égard, il faut tenir compte des différences entre PTOM, mais aussi entre groupes de PTOM.
24. En ce qui concerne la lenteur de certaines procédures, détectées par la Cour, au nombre de 5, la Commission tient à apporter les éclaircissements suivants:
a) la Commission considère l'exercice de programmation avec rigueur et sérieux; ceci explique la durée des négociations avec les PTOM;
b) cette absence de vision globale et stratégique a souvent été déplorée par la Commission; néanmoins, ce sont des contraintes locales avec lesquelles elle se doit de composer;
c) les exigences de la décision d'association en matière de préparation, de documentation, font que le partenaire a souvent des difficultés à y répondre, ce qui entraîne ainsi des retards; la Commission reconnaît que les procédures sont longues et complexes, et elle s'attache à les simplifier;
d) effectivement, la faiblesse des montants FED disponibles impose, dans certains cas, l'obligation d'un cofinancement (avec des fonds provenant du bénéficiaire ou de l'État membre de tutelle); cela justifie le nombre élevé d'intervenants;
e) des lenteurs peuvent apparaître à cause de la structure même des délégations ou bureaux en charge. Or, la Commission s'est bien souvent vue imposer des restrictions en matière de ressources humaines, de budget de fonctionnement des délégations ou bureaux et des budgets de mission. La structure actuelle des délégations et bureaux dans les Caraïbes, qui viennent encore de connaître des restrictions, est exemplaire à cet égard. En dépit de cela, tout est mis en oeuvre pour que les bénéficiaires potentiels puissent utiliser à plein les régimes d'aides proposés.
Fonds régionaux
25. La Commission est attentive à ce que des synergies entre programmes territoriaux et régionaux soient dégagées bien que ces programmes fassent l'objet de négociations séparées. La programmation des fonds territoriaux constitue une priorité pour les PTOM. Les fonds régionaux sont pris en compte en second lieu.
28. D'une manière générale, la coopération régionale n'est que le reflet de la volonté de coopération des participants. La coopération régionale est extrêmement difficile à mettre en place. Outre le fait que l'insularité ne favorise pas les réflexes de coopération, d'autres raisons expliquent cet état de fait: l'éloignement géographique des bénéficiaires, les disparités linguistiques, culturelles et parfois certaines réticences extérieures et même internes à ces territoires.
La Commission s'emploie malgré ces difficultés à instaurer un dialogue, à prôner la coopération entre PTOM, DOM et ACP; pour cela les projets ne sont qu'un moyen parmi d'autres.
29. La Commission tient à apporter les éléments suivants:
a) La coopération régionale est extrêmement difficile à mettre en place pour les raisons évoquées au point 28.
b) En général, les disparités de statut, d'objectif de développement des PTOM d'une même région, qu'ils appartiennent ou non à un même groupe, ne facilite pas la mise en place d'une coopération régionale.
Dans le Pacifique notamment, le très grand éloignement physique des deux territoires français rend le sentiment d'appartenance à une même entité régionale très relatif. Le sentiment politique d'appartenance régionale peut dépasser le cadre communautaire; vers des organisations régionales telles que le Forum du Pacifique ou la Communauté du Pacifique du Sud.
c) La Commission met tout en oeuvre pour développer la coopération régionale entre ACP et PTOM. Néanmoins, il faut du temps pour vaincre les réticences propres au PTOM lui-même, les incompréhensions ainsi que les barrières culturelles et de langage. Les PTOM ne sont pas des États souverains; alors que les ACP sont des pays tiers. Pour les PTOM, l'État membre de tutelle est seul habilité à traiter d'une telle coopération.
d) Pour développer une stratégie, il faut une vision globale partagée entre la Commission et les PTOM; la Commission peut difficilement imposer sa vision. Un seul élément fédérateur semble être la promotion du tourisme au niveau régional.
30. La Commission est d'avis que la coopération régionale a progressé; mais il s'agit là d'un vaste projet qui doit se juger sur le long terme en tenant compte de la situation de départ en la matière.
31. La méthode comptable pour les fonds régionaux au titre des 6e et 7e FED pour les PTOM est semblable à celle qui est utilisée pour les autres fonds régionaux au titre de ces FED.
L'allocation totale en faveur des projets régionaux PTOM est comptabilisée, en fait, globalement (plan 2, classe 1). Toutefois, des comptes distincts dans le cadre du plan 0 classes 3 et 4, servent à rappeler la ventilation par région des fonds régionaux totaux PTOM.
L'engagement en faveur d'un projet régional est archivé comme tout autre engagement primaire (plan 2, classe 2). L'association du projet à un PTOM particulier ou à une région dépend de la nature du projet. Dans le cas d'un projet régional PTOM, le système comptable crée automatiquement des entrées supplémentaires dans le cadre du plan 0, classes 4 et 3, afin de refléter le virement de lignes de crédit ouvertes sur une base régionale. Les informations relatives à l'utilisation de fonds régionaux sont donc aisément disponibles.
Fonds non programmables
32. L'utilisation des fonds du Stabex a effectivement été relativement lente. Ces lenteurs sont liées soit à un souci de bonne gestion et d'efficacité soit à des difficultés liées à la position géographique du PTOM bénéficiaire (voir ci-dessous points 42 et 52).
Mise en oeuvre de projets et d'actions individuels
34. La Commission se félicite de l'appréciation positive faite par la Cour quant à l'absence d'irrégularités dans la gestion des fonds communautaires pour les PTOM. Quant aux quatre remarques spécifiques, il faut tenir compte des contraintes suivantes:
a) l'insuffisance des ressources disponibles sur place (locales ou autres), l'absence de données auprès d'autres institutions (FMI, Banque mondiale, etc.) et le lien particulier existant entre les PTOM et l'État membre de tutelle; la Commission utilise les données disponibles, en général fournies par les bénéficiaires;
b) dans un certain nombre de cas, la part de financement communautaire est réduite car il s'agit de cofinancements;
c) et d) la surcharge de travail, l'insuffisance de personnels et de moyens sont autant d'éléments dont les projets peuvent se ressentir.
36 et 37. La Commission reconnaît comme la Cour l'utilité et l'efficacité des projets en Nouvelle-Calédonie même si l'un d'entre eux (1/5 du programme indicatif) a souffert de lacunes à sa conception.
38. Les retards constatés dans la préparation du projet "Outoumaoro/Polynésie française" sont dus à la lenteur des autorités locales à satisfaire aux conditions ainsi qu'aux exigences, en termes de qualité, de la Commission. Cette proposition de financement est actuellement, en cours de finalisation.
39. Il faut rappeler que, dans l'attribution des marchés, la Commission a insisté pour que les règles générales en soient rigoureusement respectées. En effet, la commission locale d'adjudication avait prévu d'attribuer le marché à un chantier naval polynésien sur la base de critères non prévus dans le dossier d'appel d'offres.
Le chantier naval fidjien a été choisi et sélectionné en suivant rigoureusement les procédures FED. Les deux derniers bateaux seront livrés au territoire en mai et juin 1999.
40. La Cour a raison de signaler que le territoire de Polynésie française n'a pas respecté ses obligations en matière de mise en place des financements complémentaires comme prévu dans la convention de financement.
41. L'objectif du projet en Polynésie française était l'amélioration de la qualité des perles. Néanmoins, il est très délicat de déterminer des indicateurs dans la convention de financement pour cet objectif dans le cadre de ce projet de recherche. Toutefois, il est prévu une évaluation "ex post" de l'impact et des résultats.
42. Le cadre d'obligations mutuelles (COM) a été signé en mars 1998 bien que présenté en 1993. Le délai entre la présentation du document et sa signature est dû à une demande des autorités de la Polynésie française qui souhaitaient qu'un audit des interventions précédentes soit effectué avant de finaliser les dispositions du COM. Cet audit fut terminé, seulement en novembre 1997.
43. La Commission apprécie le jugement positif de la Cour sur la gestion des fonds à Mayotte.
44. La Commission tente de concentrer l'aide sur deux secteurs au maximum dans les Antilles néerlandaises. De même, la Commission tente de convaincre le PTOM de concentrer géographiquement cette aide bien que la dispersion géographique des îles est une des composantes des Antilles néerlandaises, ayant un impact non négligeable. L'importance de l'aide bilatérale peut constituer également un facteur à prendre en compte. En ce qui concerne l'extension des contrats, la Commission veillera à ce qu'un examen plus rigoureux soit effectué avant toute prolongation ou extension.
46. La Cour veut parler de l'abandon du projet de construction d'une école technique à Sint Maarten (8000000 d'écus). Ce projet a été, à l'initiative de la Commission, au grand mécontentement des autorités insulaires et fédérales, abandonné parce qu'après plus de 5 ans et d'innombrables démarches et rappels de la Commission, le PTOM concerné n'arrivait pas à fournir les éléments minimaux permettant de démarrer le projet (réelle volonté des autorités locales, choix de la langue d'enseignement, études sectorielles, etc.). En outre, il apparaissait de plus en plus à la Commission que les données fondamentales qui motivaient ce projet avaient changé (modification des données démographiques notamment).
47. Concernant l'extension de la piste de l'aéroport de St Eustatius, les prévisions ont été imprécises; leur élaboration a été difficile. Aussi, la Commission reconnaît que, dans ce cas, elle a été trop optimiste.
Au niveau du terminal, il y a effectivement eu une exécution défaillante du projet (effectué en régie par les autorités antillaises).
Les représentants de la Commission ont depuis lors signalé ces défaillances aux autorités locales. Actuellement, des solutions sont mises en place pour y remédier.
48. En ce qui concerne le projet " Business Development Scheme " (BDS), les stipulations de la convention de financement manquaient de précision sur certains points. Au cours de l'exécution du projet, une mission de support complémentaire a été commanditée par la Commission. À la suite de la mission, des recommandations ont été adressées aux protagonistes qui ont conclu que certains frais de fonctionnement devaient être payés par le projet.
En conséquence, la Commission est d'avis qu'il n'y a pas lieu de demander le recouvrement des frais encourus.
49. La Commission apprécie les remarques positives de la Cour concernant ce projet à Aruba.
51. Les problèmes rencontrés avec le consultant local représentent bien le type de difficultés auxquelles la Commission est confrontée pour la mise en oeuvre de l'aide, dans le respect des dispositions de la décision d'association sur l'utilisation des ressources locales.
52. Le besoin de compenser la faiblesse des prix de vente de la laine produite aux îles Falkland existe. Aussi, les autorités locales ont fortement souhaité cette aide. Le contexte géographique et socio-économique rend la réalisation du projet délicate. En effet, la mise sur pied d'un projet, dont les modalités d'exécution doivent respecter les règles du FED, avec des autorités locales aux moyens limités, les difficultés de communication dues à la distance et sur un marché local, relativement peu actif, est très difficile à réaliser.
53. Les autorités françaises, dans le cadre de leurs prérogatives de répartition des fonds FED PTOM avaient alloué 300000 écus aux Terres australes et antarctiques françaises. Devant les problèmes que cela posait au comité FED, la Commission a demandé aux autorités françaises de ne plus allouer de fonds FED à ce PTOM lors de la répartition du 8e FED.
54 et 55. Jusqu'à présent, les réunions de partenariat ont surtout servi à débattre de problèmes communs d'intérêt général (volet commercial par exemple, mise en oeuvre des programmes en général). Pour ce qui est de la programmation, seule était réalisée la partie protocolaire de celle-ci [signature du programme indicatif territorial (PIT)].
La Commission, par l'intermédiaire des délégations ou bureaux, a des contacts bilatéraux avec les PTOM. Les problèmes de coopération bilatérale sont abordés uniquement dans ce cadre et non à un niveau multilatéral.
Suivi et évaluation
56 - 59. La responsabilité première du développement, y compris de l'utilisation des aides de l'Union européenne, incombe au bénéficiaire. Il s'agit d'un principe fondamental des accords conclus avec les PTOM. Il est vrai que le personnel limité ne permet que difficilement à la Commission de suivre et de réadapter ses aides, encore qu'il serait inexact d'en conclure que rien n'a été fait dans ce sens. Au contraire, les services de la Commission ont réalisé un travail énorme en vue de faciliter et d'améliorer la mise en oeuvre.
61. La Commission souhaite poursuivre dans la voie d'une plus grande responsabilisation et subsidiarité. Cependant, elle souhaite mettre plus l'accent sur la responsabilisation non de l'État membre de tutelle mais du PTOM lui-même. Dans le cadre des discussions portant sur le document de réflexion de la Commission concernant la prochaine décision d'association, communément appelée PTOM 2000, des sujets tels que celui du transfert de responsabilité vers le PTOM bénéficiaire seront abordés. L'approche souhaitée par la Commission va certainement dans le sens d'une plus grande décentralisation et d'une subsidiarité accrue.
62. Comme le fait remarquer la Cour, la Commission et les PTOM assument une responsabilité commune en matière d'évaluation. En raison de la concurrence des priorités en vue de l'affectation de ressources humaines, la Commission n'a pas pu garantir l'évaluation systématique telle que prévue par les décisions du Conseil.
CONCLUSION
63. Le statut des PTOM au regard de la coopération et des régimes d'aides de l'UE n'est pas comparable à celui des pays ACP. Cette divergence de statut est reflétée dans les décisions d'association arrêtées par le Conseil.
64. Le niveau de consommation des crédits est certes faible mais il est étroitement lié à la capacité d'absorption des bénéficiaires ainsi qu'à l'aide bilatérale apportée par l'État membre de tutelle. Néanmoins, la Commission met tout en oeuvre pour que les bénéficiaires puissent utiliser à plein, les régimes d'aides proposés en tenant compte des contraintes de la décision d'association et des ressources humaines disponibles.
65. Une implication nouvelle de la Commission dans la répartition des fonds telle qu'évoquée par la Cour, doit être examinée à la lumière des éléments suivants: le principe de subsidiarité, la complémentarité des aides communautaires et le cofinancement des projets pour une meilleure cohérence des interventions. Pour l'avenir, en accord avec les bénéficiaires et les États membres concernés, il est dans l'intention de la Commission de proposer une série de critères permettant une répartition des fonds plus objective entre les PTOM. Le document de réflexion de la Commission "PTOM 2000" a traité de ces propositions.
66. La Commission estime que son système d'informations en matière de gestion financière fournit les données nécessaires. La méthode comptable applicable aux fonds régionaux au titre des 6e et 7e FED pour les PTOM est la même que celle utilisée pour les autres fonds régionaux au titre de ces FED. Quant aux prétendus écarts entre les comptes FED et le programme indicatif (PI), la Commission n'estime pas nécessaire de procéder à une comparaison étant donné que le programme indicatif n'est pas un compte mais un document décrivant de façon très générale la façon dont il faudrait se servir du FED.
67. La mise en oeuvre de la coopération régionale est difficile (voir points 25 à 30) mais la Commission s'efforce de trouver des synergies entre les différentes actions qu'elle mène dans les régions concernées. Par exemple, le programme régional PTOM Caraïbes a été étroitement coordonné avec le programme régional Caraïbes ACP. La coopération régionale entre PTOM néerlandais (Antilles néerlandaises et Aruba) a d'ailleurs fait l'objet d'un projet dans le secteur du tourisme qui connaît un certain succès.
68. La Commission a des exigences de qualité et de rigueur dans la préparation des projets et des évaluations sont généralement prévues en fin de projet. Les taux d'engagement dans les territoires dépendent fortement de la capacité d'absorption du bénéficiaire qui diffère selon le territoire concerné.
La contribution d'un projet au développement d'un territoire ou d'un pays est fonction, en terme relatif, du degré de développement du bénéficiaire.
69. Comme la Cour le reconnaît elle-même, le suivi de projets d'actions sur des zones géographiques parfois très vastes, soit par le personnel de la Commission sur place soit par l'administration centrale a des implications considérables du point de vue des ressources humaines. La réflexion lancée par la Commission (voir point 71 ci-après) a tenu compte de cet élément en proposant une approche fondée sur les principes de partenariat et de propriété. Ce type de décentralisation pourrait être mis en oeuvre par le biais de la conclusion d'un premier accord global en matière de développement des PTOM, ensuite par le biais d'une gestion de projets au jour le jour au niveau local suivie d'une évaluation a posteriori.
70. La Commission reconnaît la lourdeur de certaines des procédures administratives pour des autorités locales; dans son document de réflexion PTOM 2000, elle s'emploie à y remédier.
71. La Commission, les États membres de tutelle et les PTOM ont entamé une réflexion globale (PTOM 2000) notamment au sujet des relations de coopération entre ces trois partenaires. Une série d'options sur les orientations futures feront l'objet d'une communication de la Commission. Cette communication, en tant que base de discussion, permettra de dégager les principes qui feront l'objet d'une proposition de la Commission dans les mois à venir.

(1) Le statut des PTOM associés à l'UE et options pour "PTOM 2000" [COM(1999) 163 final]

Fin du document

Structure analytique Document livré le: 16/10/1999


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