EUR-Lex: Législation communautaire en vigueur

Législation communautaire en vigueur

Document 398Y0803(01)

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[ 01.60.60 - Contrôle financier ]

398Y0803(01)
Rapport spécial n° 10/98 relatif aux frais et indemnités des députés du Parlement européen, accompagné des réponses du Parlement européen (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
Journal officiel n° C 243 du 03/08/1998 p. 0001 - 0015

Texte:

RAPPORT SPÉCIAL N° 10/98 relatif aux frais et indemnités des députés du Parlement européen, accompagné des réponses du Parlement européen (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 243/01)

INTRODUCTION

Champ du contrôle
1.1. Les députés du Parlement européen reçoivent un traitement versé par chaque parlement national, variable selon les pays. Ils ne sont pas rémunérés par le Parlement européen, mais ils sont indemnisés par celui-ci des frais exposés dans l'exercice de leur mandat, sur la base d'une réglementation adoptée en 1984 par le bureau du Parlement européen (PE 133.116), régulièrement mise à jour (1).
1.2. L'audit a exclusivement porté sur la mise en oeuvre de la réglementation concernant l'indemnisation de leurs frais par le Parlement européen:
a) l'indemnité forfaitaire de voyage (2);
b) l'indemnité de voyage plafonnée à 3 000 ECU (3);
c) l'indemnité de séjour (4);
d) l'indemnité de secrétariat (5);
e) l'indemnité de frais généraux (6);
f) le remboursement des frais de voyage, de séjour et d'enseignement liés aux cours de langue et d'informatique (7).
1.3. L'audit a porté sur l'évolution du système indemnitaire depuis les derniers contrôles de la Cour relatifs aux exercices 1990 et 1991 (8). Les vérifications sur pièces ont été conduites principalement sur l'exercice 1996. Les procédures administratives et comptables mises en oeuvre ont été examinées au regard de la réglementation spécifique adoptée par le Parlement, de la réglementation financière communautaire, et du principe de bonne gestion financière. Les faiblesses et les risques signalés dans le présent rapport sont tous étayés par des constatations d'audit.

Données financières
1.4. Les tableaux figurant en annexe (tableaux 1, 2 et 3) retracent l'évolution des paiements correspondant aux indemnités sous revue entre 1990 et 1997. Le montant total de ces dépenses s'élevait à 142,6 Mio ECU en 1997, représentant 16 % de l'ensemble des dépenses de fonctionnement du Parlement. 48 % des versements sont consacrés à l'indemnité de secrétariat, 33 % aux différentes indemnités de voyage et de séjour, et 16 % à l'indemnité de frais généraux. La dépense moyenne annuelle effectuée soit directement, soit indirectement, par député au titre de ces indemnités, est passée de 138 000 ECU en 1990 à 227 000 ECU en 1997 (9), soit une progression moyenne de 7,4 % par an. La revalorisation du barème de l'indemnité de secrétariat (+10,6 % en moyenne annuelle) explique l'essentiel de cette progression. Depuis juin 1996, cette indemnité est versée directement aux assistants ou à des tiers payant désignés par les députés.

RESPECT FORMEL DE LA RÉGLEMENTATION
1.5. Sauf pour les remboursements de frais afférents aux cours de langue et d'informatique, la gestion des indemnités sous revue est assurée par le service des indemnités parlementaires, qui comporte deux secteurs distincts:
- la régie des députés, chargée du paiement des indemnités de voyage et de séjour, sous le contrôle d'un service d'ordonnancement, qui assure la vérification des paiements de la régie, l'établissement des recouvrements ou compléments nécessaires, et la comptabilisation budgétaire de ces opérations;
- un secteur «indemnités de secrétariat et frais généraux», chargé de l'ordonnancement et des contrôles concernant les indemnités de frais généraux et de secrétariat.
1.6. Les systèmes de gestion mis en place au sein du service des indemnités parlementaires assurent, dans l'ensemble, une application correcte de la réglementation adoptée par le Parlement.
1.7. Les procédures, que ce soit pour les paiements au titre de la régie ou pour les autres dépenses indemnitaires, s'appuient sur des outils informatiques maîtrisés. Elles sont cohérentes, fiables et rapides. La régularité formelle des dépenses, au regard des règles édictées par le bureau du Parlement, est assurée à travers la production et le contrôle systématique des pièces exigées par cette réglementation.

OPÉRATIONS DE LA RÉGIE DES DÉPUTÉS
1.8. La régie des députés est chargée, à Bruxelles et Strasbourg, du paiement des dépenses correspondant à l'indemnité forfaitaire de voyage, à l'indemnité de voyage et à l'indemnité de séjour. Les paiements effectués par la régie des députés en 1997 se sont élevés à 46,9 Mio ECU, représentant 33 % des indemnités relatives aux membres du Parlement. Le montant plafond de l'avance renouvelable consentie à cette régie est fixé à 3,2 Mio ECU depuis 1991.
1.9. La Cour a estimé (10) que le recours à une régie d'avances pour des paiements d'une telle importance n'est pas conforme aux principes prévus par le règlement financier (article 54) et ses modalités d'exécution (articles 82 et suivants). Ni la nature des dépenses en cause, ni une urgence particulière ne justifient en l'occurrence de dérogation aux règles normales de paiement et de contrôle.
1.10. En outre, les députés, en application de l'article 4, paragraphe 5, de la réglementation du Parlement, ont la possibilité d'obtenir, auprès de l'agence de voyage du Parlement, des titres de transport à usage privé, dont le coût est déduit des indemnités de voyage et de séjour qui leur sont dues. Cette facilité conduit le Parlement à payer provisoirement des factures étrangères à son activité, à les récupérer ultérieurement en dehors des règles posées par le règlement financier, et à consentir ainsi des avances aux députés.
1.11. Contrairement au règlement financier, cette régie d'avances est utilisée pour recouvrer auprès des députés, avant ordonnancement, et sans intervention du contrôleur financier, les sommes dont ils se trouvent redevables à divers titres (notamment billets de voyage à usage privé, indemnités payées pour des présences non justifiées).
1.12. Alors que l'article 23, paragraphe 3, de la réglementation du Parlement limite le paiement en espèces aux seules indemnités de séjour, une communication du collège des questeurs a suspendu en 1990 cette disposition, en étendant la possibilité de versement en espèces à l'ensemble des indemnités payées par la régie. Les paiements en espèces représentaient, en 1997, 42 % du nombre total des transactions réalisées par la régie.
1.13. Ces procédures dérogatoires engendrent des coûts et des risques de gestion élevés. Le système même d'une régie, qui implique à la fois une caisse et un service de contrôle et d'ordonnancement, nécessite d'importants moyens humains et financiers. Les avances à usage privé consenties aux députés mobilisent également le personnel et la trésorerie de cette régie. Aujourd'hui, la majorité des effectifs du service des indemnités parlementaires est affectée au paiement et au contrôle d'une proportion réduite de l'ensemble des indemnités. Par ailleurs, les paiements en espèces, qui impliquent en l'occurrence d'importants maniements de fonds, comportent un risque de gestion plus élevé que d'autres modes de paiement.
1.14. Les procédures normales de paiement et de contrôle permettraient de mieux répartir la charge de travail et de limiter les risques liés au maniement d'espèces. Elles pourraient comporter un système d'avance permanente, conforme à l'article 46 du règlement financier, afin d'éviter, dans de meilleures conditions de sécurité qu'une régie, que les députés ne supportent des charges de trésorerie.

Indemnité forfaitaire de voyage et indemnité de séjour
1.15. L'indemnité forfaitaire de voyage est, selon les articles 1 à 7 de la réglementation du Parlement, destinée au remboursement de l'ensemble des frais liés au transport des députés entre leur lieu de domicile et le lieu de réunion, à l'occasion de leur participation autorisée et prouvée aux réunions des organes officiels du Parlement européen. L'indemnité de séjour est, selon les articles 11 et 12 de la réglementation, versée pour chaque jour de participation aux activités ouvrant droit à l'indemnité forfaitaire de voyage.
1.16. L'indemnité forfaitaire de voyage est calculée par application d'un barème kilométrique à la distance entre le lieu de réunion et le lieu de domicile déclaré par le député. Ce barème est «gelé» depuis 1994. L'indemnité de séjour est calculée en appliquant le barème journalier au nombre de jours de présence déclarés par le député.
1.17. Le barème de l'indemnité forfaitaire de voyage ne correspond pas aux frais réels de transport engagés par les députés. L'analyse de la Cour montre qu'en 1996, sur les trajets «lieu de domicile des députés - lieux de réunion», il a donné lieu à des versements (27,6 Mio ECU) supérieurs en moyenne globale de 30 % aux tarifs aériens observés en classe affaire, ce qui représente un écart d'environ 6,5 Mio ECU. Cet écart varie notablement selon le lieu d'origine des députés, et progresse en fonction de son éloignement. L'écart réel est plus important, car, en pratique, des moyens de transport moins onéreux sont souvent utilisés (train, avion en classe tourisme), et quelques parlements nationaux consentent aux députés européens des facilités sur les lignes intérieures.
1.18. Jusqu'à fin 1997, le versement des indemnités forfaitaires de voyage et de séjour était effectué par la régie sur la base des déclarations faites par les députés. Les contrôles ne portaient pas sur la réalité des trajets ou des séjours effectués, mais sur la présence des députés sur les lieux de réunion, établie en principe par la signature d'un registre ouvert dans la salle de séance.
1.19. En outre, la réglementation prévoit que la participation du député aux travaux du Parlement peut être établie par d'autres documents justificatifs. Les députés qui occupent certains mandats (11) ont la possibilité de déroger au principe de la signature en salle de réunion en émargeant une liste spécifique. L'ensemble des députés peuvent également, dans le cas où ils ont omis de signer le registre de présence, produire des preuves alternatives, notamment des titres de transport ou des notes d'hôtel. La présentation de telles preuves n'est cependant autorisée qu'à raison de cinq fois par période de deux ans et demi.
1.20. La force probante des documents, tels que billet d'avion, de train ou note d'hôtel, admis en substitution de la signature des registres ou listes de présence, est fragile. En 1996, de tels justificatifs ont été fournis comme preuve alternative dans environ la moitié des cas de substitution. Dans tous les cas examinés en 1996, les factures d'hôtel fournies à l'administration pour pallier l'absence de preuve portaient sur une participation en début ou en fin de réunion hebdomadaire.
1.21. La signature des registres de présence ne permet pas non plus d'établir la participation effective des députés aux travaux du Parlement.
1.22. En l'absence, jusqu'à fin 1997, de contrôle portant sur la réalité des trajets déclarés au titre de l'indemnité forfaitaire de voyage, des versements pouvaient être effectués sans que le trajet correspondant ait été réalisé.
1.23. De plus, la Cour a constaté l'absence de critères, et par suite, de transparence et de contrôle concernant le lieu de départ (domicile déclaré discrétionnairement par le député).
1.24. La Cour note les efforts du bureau du Parlement qui, en 1997, a pris certaines mesures pour corriger ces faiblesses:
a) un système permanent de contrôle des indemnités forfaitaires de voyage, à travers la production de pièces justificatives, a été mis en place. Depuis le 1er novembre 1997, le paiement des indemnités forfaitaires de voyage est subordonné à la présentation de la carte d'embarquement ou du billet de train en cas de voyage aérien ou ferroviaire, ou d'une déclaration personnelle détaillée en cas de voyage en voiture personnelle;
b) à compter du 1er février 1998, les députés qui ne sont pas présents lors de la moitié des votes nominaux les jours où le Parlement traite de questions législatives (les mardis, mercredis et jeudis lors des sessions à Strasbourg et le jeudi lors des sessions à Bruxelles) perdent la moitié de leur indemnité journalière;
c) à Bruxelles, les députés ont le choix d'émarger soit les listes de présence lors des réunions des commissions et des groupes politiques, et lors des autres réunions officielles du Parlement européen, soit un registre central d'émargement.

Indemnité de voyage plafonnée à 3 000 ECU
1.25. Cette indemnité (article 10 de la réglementation) vise, en dehors des hypothèses couvertes par les indemnités forfaitaires de voyage et de séjour, au remboursement, dans la limite d'un maximum fixé à 3 000 ECU par an, des dépenses exposées par les députés à l'occasion des déplacements effectués dans l'exercice de leur mandat, à l'exception des déplacements effectués à l'intérieur de leur pays d'élection.
1.26. Les dépenses effectuées par les députés à l'occasion des déplacements couverts par cette indemnité sont remboursées par la régie sur la base d'une déclaration, accompagnée des pièces justificatives du voyage, d'une invitation ou du programme de la visite. L'adoption de critères définissant quels déplacements sont effectués par les députés dans l'exercice de leur mandat, permettrait de procéder à des contrôles portant également sur l'éligibilité des dépenses.

INDEMNITÉS DE FRAIS GÉNÉRAUX - INDEMNITÉS DE SECRÉTARIAT
1.27. Le secteur «indemnités de secrétariat et de frais généraux» procède à la liquidation et à l'ordonnancement des sommes dues au titre de ces indemnités, payées mensuellement par virement bancaire dans l'une des monnaies communautaires désignée par le député, dans la limite du taux maximum fixé par le bureau du Parlement. Les dépenses correspondantes ont atteint 93,6 Mio ECU en 1997.
1.28. Le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes prévoit (article 11, paragraphe 4) que les conversions entre l'écu et les monnaies nationales sont en principe effectuées au cours du jour, ou, dans des cas exceptionnels dûment justifiés, par application du cours de l'avant dernier jour du mois précédant celui pour lequel les taux sont établis.
1.29. La réglementation du Parlement européen (article 26) retient, pour la conversion en monnaie nationale des paiements mensuels effectués au titre des indemnités de secrétariat et de frais généraux, le taux de change de l'avant dernier jour du mois de novembre de l'année précédant l'année de référence, et garantit, pendant la durée d'une législature, le maintien au niveau de l'année antérieure du montant de l'indemnité de secrétariat, libellé en monnaie nationale. Par ailleurs, les députés désignent et changent librement la monnaie de règlement. Ces dérogations aux règles normales de conversion peuvent entraîner des charges importantes pour l'institution. D'autres mécanismes, conformes aux dispositions du règlement financier, devraient être recherchés, afin de répondre au légitime souci de protection de la rémunération des assistants contre les risques de change.

Indemnité de frais généraux
1.30. L'indemnité de frais généraux est, selon l'article 13 de la réglementation, destinée à couvrir les frais résultant des activités parlementaires des députés et non couverts par d'autres indemnités. Elle est versée au taux fixé par le bureau (38 304 ECU par an en 1997) sur la base d'une demande d'attribution annuelle. Cette indemnité est réduite de 50 % pour les députés qui participent à moins de 50 % des sessions.
1.31. Le barème de cette indemnité forfaitaire ne s'appuie pas sur un chiffrage précis des divers frais pris en charge, et ne tient pas compte des frais généraux susceptibles d'être remboursés, par exemple, par quelques parlements nationaux.

Indemnité de secrétariat
1.32. L'indemnité de secrétariat est, selon les articles 14 à 16 de la réglementation, destinée à couvrir les dépenses résultant de l'engagement ou de l'utilisation des services d'un ou plusieurs assistants. Elle est versée mensuellement dans la limite d'un plafond annuel fixé par le bureau (110 460 ECU en 1997).
1.33. La réglementation ne précise pas les éléments de coût réel qui justifient le plafond fixé. Les seules indications fournies par le Parlement à cet égard figuraient dans les commentaires des budgets 1993 et 1994, qui précisaient que chaque député «pourra engager deux assistants, l'un à Bruxelles et l'autre dans l'État membre d'origine». Ces mentions n'apparaissent plus dans les budgets ultérieurs. Ainsi, depuis lors, la progression sensible du taux de cette indemnité n'est éclairée par aucune référence transparente aux charges qu'elle est destinée à compenser. En outre, le versement de l'indemnité de secrétariat ne tient pas compte des indemnités ayant le même objet, que quelques parlements nationaux attribuent aux parlementaires européens.
1.34. Le versement mensuel de l'indemnité de secrétariat résulte soit de la présentation d'une «demande d'attribution», établie par le député pour un paiement unique ou pour des paiements répétitifs destinés à un assistant parlementaire, soit de la production d'une facture pour des travaux de recherche, de documentation ou de secrétariat. Depuis juin 1996, la rémunération des assistants leur est versée directement ou par l'intermédiaire d'un tiers payant désigné par le député. Sous réserve de l'incompatibilité frappant les agents des groupes politiques ou des institutions européennes, le choix des assistants est laissé à la discrétion des députés.
1.35. La réglementation précise que le député a l'obligation de conclure un contrat, conformément à la législation nationale applicable, entre lui-même et l'assistant, mais n'impose pas la présentation de ce document. Les services du Parlement n'effectuent aucun contrôle sur la conclusion effective des contrats prévus par la réglementation, ni n'examinent la validité de leurs clauses au regard des dispositions fiscales ou sociales. Le contrôle ne porte pas non plus sur l'éligibilité des factures.
1.36. La distinction entre paiement au titre d'un contrat et paiement de prestations sur facture disparaît en pratique. Les assistants peuvent en effet présenter des factures en sus d'un contrat salarié, ou se situer non dans le cadre d'un contrat salarié mais de prestations de services. De même, une demande d'attribution peut aussi bien être présentée pour un contrat durable que pour un «paiement unique», que rien ne distingue d'une simple facture.
1.37. La flexibilité du cadre réglementaire retenu, qui se caractérise par l'absence de transparence et de contrôle concernant les clauses et la nature des contrats, ne fournit pas à l'autorité budgétaire une assurance raisonnable contre le risque d'une utilisation inappropriée de l'indemnité de secrétariat. Actuellement le cadre réglementaire a permis une trop large diversité des formules juridiques contractuelles et des types de dépenses prises en charge, sans suffisamment garantir la réalité des prestations fournies.
1.38. Le cadre réglementaire en vigueur devrait prochainement évoluer. La Commission a préparé un projet de proposition de règlement introduisant dans le régime applicable aux autres agents (RAA) un nouvel article concernant le statut des assistants parlementaires. Dans ce nouveau cadre, il appartiendra au Parlement de déterminer le contenu exact des dispositions à établir pour l'emploi des assistants parlementaires. Selon les informations disponibles, le futur statut d'assistant européen compléterait, sans les remplacer, les possibilités actuelles d'emploi dans le cadre du droit national, en vue d'améliorer la transparence dans la gestion des assistants tout en maintenant la flexibilité du régime en vigueur aujourd'hui.

CONCLUSION
1.39. La réglementation concernant les indemnités relatives aux députés doit avoir pour objet d'assurer la prise en charge adéquate des frais exposés par les députés dans l'exercice de leur mandat. Les procédures administratives et comptables assurent, dans l'ensemble, une application correcte de la réglementation adoptée par le Parlement. Au cours de l'exercice 1997, le bureau du Parlement a retenu diverses mesures qui visent à remédier à certaines des faiblesses du système. Par ailleurs, un projet de statut des assistants parlementaires est en cours d'élaboration.
1.40. L'audit de la Cour donne néanmoins lieu aux observations et recommandations suivantes, qui devraient justifier une profonde refonte du cadre réglementaire.

Améliorer le système de gestion administrative
1.41. Certaines des dispositions de la réglementation du Parlement ne sont pas conformes à la réglementation financière communautaire, et entraînent des coûts de gestion élevés. Tel est le cas pour le procédé de la régie d'avances, de même que pour les facilités d'avance à usage privé accordées aux députés. Les taux de change utilisés devraient être calculés suivant les règles prescrites par le règlement financier, et les risques de change couverts, le cas échéant, par d'autres mécanismes (voir points 1.13 et 1.29).

Rapprocher les mécanismes indemnitaires de la réalité
1.42. Les procédures ne permettent pas de garantir le respect du principe de bonne gestion financière. La plupart des indemnités ont un caractère forfaitaire, ou constituent des droits annuels plafonnés, sans lien étroit avec les situations ou les coûts réels. Les éléments de coût susceptibles d'être pris en charge au titre des indemnités de frais généraux et de secrétariat devraient être clairement définis et chiffrés, en tenant compte des prestations et avantages éventuellement attribués par ailleurs aux députés. Le remboursement des frais de voyage sur la base des charges réelles devrait être envisagé. Il pourrait le cas échéant comporter un système d'avance permanente permettant aux députés de continuer à éviter des charges de trésorerie. Des moyens modernes, tels que des cartes négociées avec les compagnies de transport, pourraient permettre également le règlement direct des factures aux prestataires (voir points 1.14-1.17, 1.31 et 1.33).

Rendre le dispositif plus transparent et contrôlable
1.43. Le versement de ces indemnités repose largement sur un système déclaratif, comportant peu de pièces justificatives et de contrôles. En outre, dans plusieurs domaines, les règles de base ont été aménagées par des dispositions qui en atténuent la portée contraignante. Le système indemnitaire doit comporter un niveau raisonnable de contrôle et de transparence, afin de s'assurer que les fonds versés sont utilisés conformément à leur objet réglementaire (voir points 1.18-1.23, 1.26 et 1.35).

Réduire les lacunes existantes
1.44. Les lacunes du cadre réglementaire peuvent conduire à une utilisation inappropriée des fonds. Le maintien d'un système indemnitaire sous la forme de droits plafonnés devrait s'appuyer sur des modalités de versement transparentes, fondées sur la production de pièces justificatives probantes (contrats, factures dûment établies). La mise en place d'un statut des assistants parlementaires, susceptible d'occasionner une charge budgétaire accrue, ne peut contribuer à une plus grande transparence et à une amélioration de la gestion des frais d'assistance parlementaire que si le nouveau régime revêt pour les députés européens un caractère obligatoire et permet de contrôler la réalité des prestations prises en charge (voir points 1.36-1.38).
Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 15 juillet 1998.
Par la Cour des comptes
Bernhard FRIEDMANN
Président

(1) Voir PE 133.116/QUEST./rév VII/1-97.
(2) L'indemnité forfaitaire de voyage est destinée au remboursement de l'ensemble des frais liés au transport des députés entre leur lieu de domicile et le lieu de réunion, à l'occasion de leur participation autorisée et prouvée aux réunions des organes officiels du Parlement européen.
(3) L'indemnité de voyage vise, en dehors des hypothèses couvertes par les indemnités forfaitaires de voyage et de séjour, au remboursement, dans la limite d'un maximum fixé à 3 000 ECU par an, des dépenses exposées par les députés à l'occasion des déplacements effectués dans l'exercice de leur mandat, à l'exception des déplacements effectués à l'intérieur de leur pays d'élection.
(4) L'indemnité de séjour est versée pour chaque jour de participation aux activités ouvrant droit à l'indemnité forfaitaire de voyage.
(5) L'indemnité de secrétariat est destinée à couvrir les dépenses résultant de l'engagement ou de l'utilisation des services d'un ou plusieurs assistants.
(6) L'indemnité de frais généraux est destinée à couvrir les frais résultant des activités parlementaires des députés et non couverts par d'autres indemnités.
(7) L'audit n'a pas donné lieu à observation significative concernant ce type d'indemnités.
(8) JO C 324 du 13.12.1991, chapitre 15 et JO C 330 du 15.12.1992, chapitre 18.
(9) 82 % des députés en fonction au 1.11.1996 ont reçu un montant compris entre plus 20 % ou moins 20 % du montant annuel moyen.
(10) Voir points 15.22-15.23 du rapport annuel relatif à l'exercice 1990 et 18.7-18.8 du rapport annuel relatif à l'exercice 1991.
(11) Président, vice-présidents, questeurs, présidents et vice-présidents de commissions, rapporteurs...

ANNEXE
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RÉPONSE DU PARLEMENT EUROPÉEN AU RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES CONCERNANT LES FRAIS ET INDEMNITÉS DES DÉPUTÉS DU PARLEMENT EUROPÉEN

INTRODUCTION

Points 1.1 - 1.4
Pour que le rapport de la Cour des comptes permette au Parlement d'améliorer la transparence du système d'indemnités des membres, le Parlement voudrait souligner le contexte dans lequel le système d'indemnisation s'est développé, les contraintes auxquelles il est soumis dans l'organisation de ses travaux, la nature même d'une institution parlementaire, le rôle de ses membres et les réformes du système actuel déjà réalisées par le Bureau, processus engagé avant que la Cour ne débute la vérification des comptes.
Dans ce contexte, il est important de faire remarquer l'absence d'un niveau commun de rémunérations, lequel s'explique par le fait que les membres du Parlement ne disposent pas encore d'un statut commun, contrairement aux membres de la Commission, de la Cour de justice, du Tribunal de première instance ou de la Cour des comptes.
Il existe des caractéristiques propres à un parlement opérant au niveau supranational, à savoir le nombre de citoyens représentés par chaque député, la superficie des circonscriptions, les très nombreux voyages que chaque membre doit effectuer (entre son État membre et ses lieux de travail, entre les lieux de travail et vers d'autres États membres). Ces caractéristiques n'ont pas été prises en compte par la Cour.
Par ailleurs, la Cour ne reconnaît pas non plus que les membres d'une institution parlementaire ne sont pas seulement «en activité» lorsqu'ils assistent à des réunions formelles d'organes officielles de l'institution, mais également lorsqu'ils assistent à un très large éventail d'événements publics dans lesquels les parlementaires jouent un rôle.
La Cour reconnaît les efforts soutenus déjà déployés par le Parlement de sa propre initiative en vue d'assainir le système d'indemnités:
- les demandes répétées du Parlement pour que la Commission présente une proposition visant à mettre en place un cadre juridique communautaire pour les assistants des députés; cette proposition a été déposée entre-temps,
- l'introduction de mesures exigeant la présentation des documents nécessaires pour les voyages effectués,
- l'établissement d'un lien entre le paiement de l'indemnité de présence et la participation aux votes par appel nominal,
- le gel de l'indemnité de voyage pendant plusieurs années.
La Cour ne mentionne aucune comparaison des systèmes et contrôles en vigueur dans les parlements nationaux. Ainsi, l'obligation pour les membres du Parlement européen de prouver leur présence par la signature d'un registre n'est pas requise dans la majorité des parlements nationaux. Par ailleurs, au niveau national, il n'est pas toujours nécessaire de fournir des documents pour apporter la preuve que des voyages ont été effectués. La Cour n'explique pas quelle référence elle a utilisée pour mesurer l'efficacité des contrôles mis en place, mais il est clair que, quels que soient les critères qu'elle ait eu à l'esprit, ces derniers ne reposent pas sur la pratique courante des parlements des États membres.
La croissance des dépenses (point 1.4) est due à l'augmentation de l'indemnité décidée par l'autorité budgétaire pour améliorer le niveau de l'assistance parlementaire, notamment à la suite de la revalorisation du rôle de l'Institution et de ses membres par l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht.
Il faut également mentionner que le dernier élargissement, incluant deux pays périphériques sur les trois pays concernés, a joué un rôle significatif dans la progression des frais de voyage et de séjour. Ainsi le lecteur pourra se faire une idée plus précise de l'évolution de deux plus importantes catégories de dépenses parlementaires, à savoir celles correspondant aux assistants et aux frais de déplacement (82 % du total de celles-ci).

OPÉRATIONS SUR LES RÉGIES D'AVANCES POUR LES MEMBRES

Points 1.8 - 1.14
En ce qui concerne les opérations sur les régies d'avances pour les membres (points 1.8 à 1.14), le Parlement rejette une fois de plus l'appréciation que la Cour des Comptes avait déjà formulée dans ses rapports antérieurs en la matière, selon laquelle le recours à une régie d'avances pour les paiements des indemnités de voyages et de l'indemnité de séjour ne serait pas conforme aux principes prévus par le règlement financier et ses modalités d'exécution. Le Parlement considère à cet égard que le grand nombre et la fréquence de ces paiements justifient pleinement l'application, en l'occurrence, du système de la régie d'avances prévu par les articles 54 du règlement financier et 82 et suivants de ses modalités d'application. Le Parlement maintient donc ses réponses aux rapports annuels de la Cour des Comptes pour les exercices 1990 et 1991, selon lesquelles «l'article 54 du règlement financier permet la création d'une régie en vue du paiement de certaines catégories de dépenses. Le règlement financier ne pose aucune condition quant au niveau des montants à payer» (voir JO C 324 du 13.12.1991, page 14 et C 330 du 15.12.1992, page 453). Le Parlement tient à souligner par ailleurs que, procéder pour ces paiements selon la méthode standard de l'émission d'un ordre de paiement signé par l'ordonnateur et visé par le Contrôleur Financier avant que le comptable ne puisse les payer, entraînerait dans ce cas d'importants retards sans diminuer substantiellement ni la charge de travail des services concernés ni les coûts de gestion y afférents.
En ce qui concerne l'observation relative à l'octroi possible d'avances au titre desdites indemnités «pour des présences non justifiées» (point 1.11), il convient de souligner que dans ces cas peu fréquents, il est systématiquement procédé aux recouvrements requis à la suite des vérifications des signatures sur les listes de présence ouvrant droit aux paiements en question. En effet, les paiements par régie d'avances ne sont définitifs et imputés au budget qu'après leur régularisation. Celle-ci implique toutes les vérifications réglementaires de la part de l'ordonnateur qui signe l'ordonnance de régularisation et la soumet ensuite au visa du Contrôleur Financier.
L'observation concernant la prise en compte dans un premier temps, par la régie, des voyages non officiels des députés (point 1.10) jusqu'à la régularisation et le recouvrement qui s'impose, correspond à la réalité. Il est toutefois précisé que ceci concerne un assez petit nombre de billets et que le Parlement est disposé à réexaminer cette question.
Il en va de même pour ce qui concerne les modes de paiement en vue de limiter, voire même de supprimer, les risques liés au maniement d'espèces.
La Cour des Comptes reconnaît l'utilité, pour la méthode améliorée qu'elle y suggère, de «comporter, le cas échéant, un système d'avance permanente permettant aux députés de continuer à éviter des charges de trésorerie». Cela se traduirait en pratique par 626 comptes individuels, soit un par député, et serait extrêmement lourd à gérer. Le Parlement examinera avec intérêt les suggestions quant à une modernisation de son système actuel pour l'adapter en conséquence.

Indemnité forfaitaire de voyage et indemnités de séjour

Points 1.15 - 1.26
Il est dans la nature d'un remboursement forfaitaire de ne pas correspondre exactement aux frais réellement encourus.
À cet égard, depuis 1997, le Bureau du Parlement a renforcé, comme le reconnaît la Cour elle-même, le dispositif de contrôle concernant les conditions de paiement de l'indemnité forfaitaire de voyage (paiement sur preuve de réalisation du voyage concerné).
La Cour estime trop légère «la force probante des documents, tels que billet d'avion, de train ou note d'hôtel, admis en substitution de la signature des registres ou listes de présence» (point 1.20) et constate d'autre part l'insuffisance de la signature des registres de présence pour établir la participation effective des députés aux travaux du Parlement (point 1.21). La nature du travail parlementaire, qui peut souvent impliquer, par exemple, des contacts et réunions en dehors même ou dans les locaux du Parlement n'a pas été prise en compte.
Quant à l'éligibilité des dépenses relatives aux voyages spéciaux plafonnés à 3000 ECU, effectués par les députés «dans l'exercice de leur mandat», faute de critères permettant de définir le caractère de ces déplacements (point 1.26), il convient également de relativiser les jugements, car la participation des députés à un large éventail de manifestations publiques est inhérente à leurs tâches d'hommes politiques. Dans la pratique, toute demande est examinée afin de vérifier s'il existe effectivement un programme officiel. En cas de doute, le questeur responsable est saisi de l'affaire. Enfin, il faut rappeler que ce type de dépenses représente une très faible proportion des indemnités parlementaires, que leur paiement se fait uniquement sur pièces justificatives (frais réels) et qu'un tiers des membres n'a pas recours à cette indemnité.

INDEMNITÉ DE FRAIS GÉNÉRAUX - INDEMNITÉ DE SECRÉTARIAT

Points 1.27 - 1.38
L'observation de la Cour des Comptes relative au taux de conversion prévu par la réglementation pour la conversion de l'ECU lors de la liquidation de ces indemnités (point 1.27 - 1.29), tout en étant exacte, revêt un caractère plutôt historique, car avec l'introduction de l'EURO, les différences de change n'existeront plus pour les devises des États Membres qualifiés à intégrer l'UEM. Le recours à un taux de change annuel fixe était dicté, comme le reconnaît la Cour, par le «légitime souci de protection de la rémunération des assistants contre les risques de change». Des solutions transitoires appropriées pourraient être trouvées pour les devises des autres États Membres.
L'indemnité forfaitaire de frais généraux est destinée à couvrir tout un ensemble de frais que les députés sont appelés à supporter, essentiellement dans leur pays d'origine, tels que les frais de gestion de bureau, frais de télécommunications et d'affranchissement, d'équipement informatique et télématique, etc. Son caractère forfaitaire est justifié par la grande diversité de dépenses qu'elle couvre, ainsi que pour éviter les coûts non négligeables de gestion et les retards inévitables d'un régime basé sur des pièces justificatives à produire par 626 députés provenant de 15 États Membres et combiné avec des règles d'anti-cumul variant selon le pays.
Les observations de la Cour des Comptes sur l'indemnité de secrétariat portent plutôt sur la réglementation que sur son application. Le Parlement aimerait souligner les points suivants:
- si le Parlement est chargé de veiller à ce que les dépenses liées aux assistants soient correctement exécutées, l'engagement d'assistants est en fait une affaire qui lie le député et son ou ses assistants; ces liens juridiques sont de droit privé et n'engagent en rien le Parlement en tant qu'Institution. Il s'ensuit que l'administration du Parlement, pour éviter le risque d'être considérée par un juge national comme l'employeur direct des assistants, n'est pas en mesure d'y intervenir pour vérifier la validité de ces contrats privés au regard des dispositions nationales applicables (civiles, commerciales, fiscales et sociales),
- la flexibilité du cadre réglementaire (contrats salariés, contrats de prestation de services, paiements uniques sur factures, etc.) vise à garantir aux députés la possibilité d'adapter leurs besoins d'assistance à l'évolution constante de leurs fonctions et des missions spécifiques qui leur sont successivement confiées.
Comme la Cour le remarque, ce cadre réglementaire est en cours de révision, en coopération avec la Commission et le Conseil, afin d'aboutir à l'introduction dans le régime applicable aux autres agents d'une nouvelle catégorie de personnel, à savoir les assistants parlementaires. Cette réforme devrait améliorer la transparence et l'efficacité dans la gestion des assistants, ainsi que l'admet la Cour (point 1.38).
La Cour mentionne le fait que des membres puissent percevoir certaines indemnités de voyage de la part des États membres en plus des indemnités analogues du Parlement européen. Cette pratique n'est pas largement répandue. Toutefois, le Parlement est disposé à insérer dans sa réglementation une disposition qui interdirait un double paiement de ce type et garantirait que des contrôles appropriés sont effectués.
Le Parlement européen n'a pas connaissance de cas dans lesquels les parlements nationaux versent ou ont versé une indemnité de secrétariat supplémentaire à des députés européens, si ce n'est lorsqu'un député a un double mandat.

CONCLUSIONS

Points 1.39 - 1.44
Le Parlement prend acte des conclusions générales de la Cour selon lesquelles les procédures comptables et administratives existantes sont conformes aux règles adoptées par le Parlement.
Les observations de la Cour devraient être lues dans le contexte dans lequel fonctionne le système d'indemnités actuel, à savoir l'absence d'un statut commun pour les membres et d'un niveau de rémunérations commun, ainsi que des conditions de travail particulières des membres d'une institution parlementaire supranationale.
Le Parlement estime que les mesures adoptées pendant l'exercice 1997 ont amélioré le système actuel et que la proposition de la Commission visant à mettre en place un nouveau cadre juridique pour les assistants des membres y contribuera également.
Le Parlement poursuit la révision du système d'indemnités actuel, entamée en 1995, en vue de renforcer la transparence et d'améliorer les contrôles ainsi que la cohérence du système. Il tiendra compte des recommandations de la Cour dans la mesure où elles sont applicables.
Tout en s'engageant en permanence à améliorer les dispositions actuelles, le Parlement poursuivra ses travaux sur le projet de statut commun des membres, afin de jeter des bases saines et équitables pour la rémunération de ses membres à l'avenir.

Fin du document

Document livré le: 11/03/1999

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