Législation communautaire en vigueur Document 398Y0731(01) Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé: [ 11.50.20 - Assistance financière et économique ] 398Y0731(01) Rapport Spécial n° 5/98 relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (période 1996-1997) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) Journal officiel n° C 241 du 31/07/1998 p. 0001 - 0057 Texte: RAPPORT SPÉCIAL N° 5/98 relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (période 1996-1997) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 241/01) >REFERENCE A UN GRAPHIQUE> PRÉAMBULE - CONDITIONS PRÉVALANT EN EX-YOUGOSLAVIE 1. La reconstruction en ex-Yougoslavie concerne principalement deux pays: la Bosnie-Herzégovine et, dans un moindre degré, la Croatie. La Bosnie-Herzégovine Les institutions de Bosnie-Herzégovine créées par Dayton 2. L'accord de paix a divisé la Bosnie en deux entités, chacune dotée d'une large autonomie: la Fédération de Bosnie-Herzégovine, réunissant des populations musulmanes et croates et la République Srpska, rassemblant les populations serbes. Dans la Fédération, dix cantons ont été créés qui constituent un niveau de gouvernement intermédiaire entre l'entité et la municipalité. 3. Comme la Bosnie n'était pas un État indépendant avant les hostilités, il fallait créer de nouvelles institutions à tous les niveaux de l'État, des entités et des cantons. La fragilité des institutions naissantes de Bosnie-Herzégovine, les tensions entre les représentants des communautés ethniques au sein des appareils de l'État et de la Fédération et l'éclatement des responsabilités entre l'État, les entités, les cantons et les municipalités ont singulièrement compliqué la recherche d'interlocuteurs responsables pour les actions engagées par les bailleurs de fonds y compris la Commission européenne pendant toute la période 1996-97. Situation économique 4. En Bosnie, les destructions directement causées par les combats ont été estimées entre 15 150 et 30 300 Mio ECU (1). L'état des infrastructures du pays, déjà mauvais avant le conflit, s'était encore détérioré du fait de leur insuffisance d'entretien. En 1995, la production industrielle n'atteignait plus que 10 % de son niveau d'avant-guerre, tandis que l'économie exigeait de profondes réformes. À la fin de 1995, 80 % de la population dépendait de l'aide humanitaire. 5. Fin 1997, la situation en Bosnie restait préoccupante. Le PIB qui avait, en 1996, connu une croissance de 50 % pour atteindre 554 ECU/habitant avait crû de 35 % en 1997 mais demeurait toujours très bas (2). En effet, la production industrielle ne représentait encore que 20 % de son volume d'avant-guerre (3). À cette même date, environ 20 % de la population avait encore besoin d'aide alimentaire et les soins de santé dépendaient toujours de l'aide internationale (4). Situation des réfugiés et personnes déplacées 6. Sur une population d'avant-guerre de quatre millions d'habitants, 250 000 avaient été tués, un million déplacés à l'intérieur du pays et 1,3 million s'étaient réfugiés à l'étranger. D'une façon générale, les réfugiés sont originaires des villes de Bosnie-Herzégovine tandis que les personnes déplacées ont quitté les villages pendant la guerre pour trouver une sécurité relative dans les villes, en occupant le plus souvent les habitations délaissées par les personnes qui s'étaient réfugiées à l'étranger. Pour permettre le retour de réfugiés, il fallait au préalable aider les personnes déplacées à réoccuper leurs habitations dans les zones touchées par les combats. 7. Fin 1997, 800 000 personnes étaient encore déplacées en Bosnie-Herzégovine tandis que 200 000 réfugiés seulement y étaient rentrés; 612 000 réfugiés se trouvaient toujours à l'étranger, parmi lesquels 263 000 dans les États membres de l'UE dont 220 000 en Allemagne, sans qu'une solution durable ait été trouvée (5) (6). La Croatie 8. En Croatie, le programme de reconstruction a été concentré sur la Slavonie orientale, région la plus détruite du pays et placée sous le contrôle administratif temporaire des Nations unies [UNTAES (7)] au cours de la période 1996-1997. Les destructions dues directement à la guerre y étaient évaluées à environ 1 000 Mio ECU. Le processus de rattachement de cette région à la République de Croatie, qui exige un retour pacifique des Croates tout en sauvegardant les droits des populations serbes, s'est imposé comme une contrainte forte pour les opérations de reconstruction (voir tableau A). Contexte de l'intervention communautaire 9. La Cour des comptes estime nécessaire de rappeler les conditions dans lesquelles les actions de reconstruction ont été lancées et qui ont fortement conditionné leur mise en oeuvre. Le contexte de l'intervention a ainsi été caractérisé par: a) le degré d'urgence dicté par la situation politique et les impératifs de la reconstruction à entreprendre dès le début de 1996; b) la situation politiquement instable sur le terrain, marquée par l'obstruction à l'application des accords de paix par certaines parties; c) les difficultés pour obtenir l'accord des autorités gouvernementales des différentes entités (conditions découlant de la réglementation communautaire) qui ont conduit à des retards dans la mise en oeuvre des actions; d) des instruments juridiques et financiers complexes et peu flexibles impliquant l'utilisation simultanée de deux règlements et de plusieurs lignes budgétaires. Le règlement reconstruction (1628/96) a été adopté fin juillet 1996, par le Conseil après avis du Parlement européen. La transposition dans ce règlement des mêmes procédures et seuils de passation des marchés que pour le programme Tacis n'était pas adaptée à la situation spécifique de l'ex-Yougoslavie. Le règlement (CE) n° 851/98 adopté par le Conseil le 20 avril 1998 (8), après avis du Parlement européen et suite aux critiques formulées à l'égard de l'aide à l'ex-Yougoslavie, suit en grande partie les propositions présentées par la Commission pour assouplir les procédures et accélérer la mise en oeuvre. >EMPLACEMENT TABLE> 1. INTRODUCTION 1.1. Dans le prolongement des accords de paix de Dayton et de Paris de la fin 1995 (9), l'Union européenne (UE) a réservé une enveloppe financière indicative de 1 000 Mio ECU pour la reconstruction de l'ex-Yougoslavie au cours de la période 1996-1999 (10) (voir tableau 1). L'essentiel de ce montant constitue la contribution de l'UE au programme de reconstruction prioritaire de 5 100 Mio USD (3 880 Mio ECU) arrêté pour la Bosnie-Herzégovine dès la fin 1995 par la communauté internationale (11). L'annexe 1 présente un aperçu de l'articulation budgétaire de l'aide de l'UE ainsi que de la répartition des tâches entre les services de la Commission. >EMPLACEMENT TABLE> 1.2. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996, la Cour des comptes avait attiré l'attention sur la très faible mobilisation du programme de reconstruction. Devant une situation jugée alarmante (12), elle a, dès la fin de 1996, entrepris une étude dont elle expose les résultats dans le présent rapport. Tout au long de son enquête, la Cour a tenu la Commission informée de ses constatations. 1.3. Le tableau 2 montre qu'au cours de la période 1996-1997, la Bosnie-Herzégovine a été le principal bénéficiaire de l'aide à la reconstruction. >EMPLACEMENT TABLE> 1.4. Le contrôle de la Cour a eu pour objectifs d'évaluer la gestion de la Commission pour l'aide à la reconstruction en Bosnie-Herzégovine et en Croatie et d'examiner les effets concrets de ces aides à la fin de 1997, c'est-à-dire à mi-chemin du programme 1996-1999 (13). Quatre missions de contrôle sur place ont été conduites en 1997 ainsi que deux visites dans les États membres à la fin de 1996, auprès des agences d'approvisionnement chargées du programme de fournitures à la Bosnie (14). Ces visites ont été complétées par une analyse des comptes et dossiers auprès des services centraux de la Commission. 2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS 2.1. Engagé dans l'urgence à la fin de 1995, le programme de reconstruction de l'ex-Yougoslavie avait, deux ans plus tard, été mis en oeuvre pour l'essentiel dans la Fédération croato-musulmane de Bosnie-Herzégovine (voir point 1.3 et point 2 du préambule) et son degré de mobilisation demeurait faible (voir point 3.30). 2.2. Alors que dans quatre communications, elle avait annoncé une stratégie très ambitieuse (voir point 3.1), la Commission n'a pas élaboré par la suite, de plan de mise en oeuvre sectoriel, pratique et échelonné pour permettre une application coordonnée de cette stratégie (voir point 3.3) notamment avec les aides d'ECHO et ce malgré des lignes directrices claires (voir point 3.11). Un tel plan de mise en oeuvre aurait été particulièrement utile pour coordonner les actions qui conditionnent le retour des réfugiés. 2.3. Après avoir confié, sans préparation suffisante, à deux agences d'approvisionnement, un programme de fourniture d'équipements de 125 Mio ECU à la Bosnie-Herzégovine, la Commission a dû, ensuite, en interrompre l'exécution parce qu'elle avait surestimé les capacités de gestion des administrations bénéficiaires (voir point 3.5). 2.4. Ayant orienté ses interventions sur un grand nombre de secteurs d'activités (voir points 3.4-3.6), la Commission ne s'est pas donné les moyens de ses ambitions et n'a pas redéployé en faveur de ses services opérationnels, tant au siège que sur place, les effectifs nécessaires à la bonne conduite d'une multitude d'actions (voir points 3.13-3.25). Par ailleurs, les procédures de ces mêmes services n'ont pas été assez réexaminées pour tenir compte de l'urgence, ce qui a ralenti non seulement le processus de prise de décision mais aussi le rythme d'exécution des actions (voir points 3.28-3.37, 3.41, 3.46-3.50). 2.5. La coexistence de trois règlements régissant les lignes budgétaires utilisées pour le financement des actions de reconstruction a conduit à l'application de règles différentes pour des opérations semblables et alourdi les procédures de gestion de l'Union européenne (voir points 3.36-3.37). 2.6. Le recours au HCR pour mettre en oeuvre des projets de reconstruction d'habitations a ajouté un maillon coûteux à la chaîne des intervenants sans pour autant apporter de savoir-faire particulier (voir point 3.55). En outre, les modalités de collaboration que la Commission cherche à imposer au HCR sont incompatibles avec l'approche globale retenue par ce dernier pour le financement de ses propres programmes (voir point 5.7). Enfin, la Commission n'a pas pu obtenir, sur les opérations du HCR, la maîtrise qu'elle souhaitait et s'est trouvée confrontée à plusieurs reprises à des situations de fait accompli lorsque des actions ont été abandonnées ou réduites (voir point 4.13). 2.7. Bien que les mines continuent à faire un nombre considérable de victimes et ralentissent le programme de reconstruction, les fonds consacrés par la Commission au déminage ont été limités et leur utilisation a été particulièrement lente (voir point 3.32). De plus, les crédits 1997 prévus pour cette activité sont restés inutilisés. 2.8. La reconstruction des habitations s'est heurtée à de multiples obstacles lorsque les projets n'ont pas été étudiés, dès l'origine, avec un soin suffisant et le nombre des ménages réinstallés a été plus faible que prévu (voir point 4.13). À plusieurs reprises, des habitations ayant bénéficié de réhabilitations sont restées inoccupées soit parce que les travaux ont été interrompus, soit parce que les conditions de sécurité ou les conditions de vie (y compris le marché de l'emploi) ne l'ont pas permis (voir point 4.18). L'insuffisance du nombre des habitations réhabilitées freine la réinstallation des personnes déplacées et le retour des réfugiés qui demeurent pourtant un objectif majeur de l'Union européenne (voir points 3.8 et 4.8 et annexe 3). 2.9. Les reconstructions d'infrastructures dans les secteurs de la santé et de l'éducation ont en général eu des effets visibles. Dans ces deux secteurs, des réformes institutionnelles restent nécessaires pour pérenniser le fonctionnement des services (voir points 4.22 et 4.26). 2.10. À la fin de 1997, les interventions dans le domaine de l'énergie n'avaient eu encore que peu d'effet (voir points 4.29-4.30). La Commission ne s'était pas assurée de la mise en place des équipements livrés dans le cadre de son programme d'aides essentielles (voir point 4.28), et les autres projets n'avaient connu aucun début d'exécution en raison de retards dans la préparation des appels d'offres (voir point 4.30). 2.11. Des sommes importantes ont été mobilisées dans le secteur des transports bien que les actions engagées n'aient qu'un lien indirect avec la question du retour des réfugiés (voir point 4.33). Toutefois, le caractère visible des aides destinées à la réouverture de lignes de transports publics à Sarajevo a permis d'affirmer la présence de l'Union européenne (voir point 4.34). 2.12. Malgré l'importance du secteur en termes d'emplois, l'appui de la Commission à l'agriculture est demeuré modeste (voir point 4.49). Ce n'est qu'à partir de la mi-1997 que quelques actions convaincantes ont été entreprises dans les régions d'Una Sana et de Banja Luka (voir points 4.25 et 4.53). De même, la Commission n'a apporté que peu d'assistance au secteur industriel (voir points 4.54-4.56). 2.13. Hormis la création d'un bureau d'assistance fiscale et douanière (CAFAO) dont l'efficacité est manifeste (voir point 4.58), la Commission n'a pas attaché assez d'importance à la réforme de l'administration publique malgré les énormes besoins des institutions de Bosnie-Herzégovine (voir point 3.7). 3. CONCEPTION ET MISE EN OEUVRE DES PROGRAMMES D'AIDE Stratégie de la Commission 3.1. Parallèlement aux accords de Dayton, la Commission a énoncé sa stratégie pour la reconstruction de l'ex-Yougoslavie dans quatre communications complémentaires à la fin de 1995 (15). Planification des interventions de la DG IA 3.2. Le règlement (CE) n° 1628/96 (16) fixe au programme de reconstruction l'objectif d'«appuyer le processus de reconstruction, de favoriser le retour des réfugiés, la réconciliation et la coopération économique régionale et de créer les conditions économiques et sociales constituant la base du développement des pays bénéficiaires». Ces objectifs confirment ceux de la communication évoquée au point a) de la note 15. 3.3. La Commission n'a pas arrêté de plan de mise en oeuvre sectoriel, pratique et échelonné pour appliquer sa stratégie. Dans le cadre de la coordination internationale prévue dans la communication citée au point d) de la note 15 elle aurait dû préparer un programme reposant sur une évaluation de ses propres forces et faiblesses et tenant compte de celles des autres donateurs pour déterminer dans quels secteurs elle serait susceptible d'apporter la meilleure contribution. Dans cette même communication, la Commission indiquait que la coordination devait garantir «l'utilisation de l'expertise et du know how propres aux différents bailleurs de fonds». Même entre ses propres services, la Commission n'a pas dressé de plan de mise en oeuvre coordonné, et les approches retenues par la DG IA et par ECHO n'ont pas toujours été assez complémentaires. 3.4. Ainsi que le montrent les annexes 2.1 et 2.2, la Commission a choisi de grands domaines d'intervention qui lui permettaient de répondre à toutes sortes de demandes et qui l'ont finalement conduite à une dispersion de ses actions qu'elle n'a pu maîtriser en raison de l'insuffisance des ressources humaines qu'elle a mobilisées. 3.5. En 1996, la primauté a été donnée à un programme d'aides essentielles (PAE) de 125 Mio ECU consacré à des fournitures d'urgence pour relancer l'économie de Bosnie-Herzégovine en répondant aux besoins prioritaires dans neuf secteurs (17). La Commission a engagé cette opération alors qu'elle ne disposait que d'une expérience limitée des programmes de fournitures dans un contexte de reconstruction. Elle a ainsi fourni des équipements médicaux et scolaires sans tenir compte des interventions d'ECHO dans ces mêmes domaines. Pour le PAE (fournitures), la Commission s'est largement reposée sur les autorités locales pour l'identification et la distribution des biens. Ayant surestimé les capacités de gestion des autorités de la Bosnie-Herzégovine, elle n'a pas assuré le soutien technique et la supervision qui auraient été nécessaires. Les difficultés de mise en oeuvre ont ainsi conduit la Commission à interrompre le PAE en novembre 1996 après avoir engagé 83 Mio ECU et à en utiliser le solde de 42 Mio ECU pour des aides mobilisées sous forme de projets de type classique dont elle garde la responsabilité jusqu'à la remise finale des travaux, à la différence des opérations de livraison de fournitures. 3.6. Pour 1997, le programme de la DG IA a compris trois domaines qui, ensemble, couvraient encore pratiquement tous les secteurs, à savoir: a) le développement du secteur privé et le renforcement institutionnel; b) le soutien au secteur social (réfugiés, logement, santé et éducation); c) les infrastructures (énergie, transports, télécommunications, distribution d'eau). 3.7. Au cours de la période 1996-1997, la Commission n'a pas joué de rôle marqué dans le domaine des réformes économiques et du renforcement institutionnel (voir points 4.54 et 4.57), notamment dans les secteurs de la santé et de l'éducation où les besoins étaient particulièrement pressants (voir 4.22 et 4.26). 3.8. Face à l'importance que les États membres de l'UE attachent au retour des réfugiés, la Commission aurait dû faire de cette question une de ses priorités dès l'origine de son intervention en 1996. Cela aurait été d'autant plus logique que les deux autres principaux bailleurs de fonds (USAID et Banque mondiale) n'apportent qu'une aide limitée dans le secteur du logement. La Commission, qui reste libre de l'affectation des tâches entre ses propres services, aurait dû charger ECHO plutôt que la DG IA de la question du retour des réfugiés en raison de l'expérience acquise par ECHO dans les secteurs sociaux pendant les années de guerre. En effet, ECHO est non seulement le partenaire privilégié du Haut commissariat aux réfugiés (HCR), lui-même responsable de la coordination des aides aux réfugiés (18) mais les ONG avec lesquelles ECHO a conclu des accords de partenariat, sont aussi le plus souvent chargées de la mise en oeuvre des projets en faveur des réfugiés. Par ailleurs, les procédures de l'aide humanitaire permettent à ECHO une gestion plus rapide des actions urgentes de réhabilitation qu'à la DG IA (voir point 3.31) notamment en ce qui concerne l'accord des autorités locales, les mises en concurrence et le niveau des avances versées aux partenaires (jusqu'à 80 % du montant des opérations). 3.9. S'agissant des infrastructures, l'Union européenne, contrairement aux autres donateurs, ne dispose ni de procédures assez rapides, ni des compétences techniques nécessaires pour aboutir à un réel impact dans des délais acceptables. Planification des interventions d'ECHO 3.10. Alors que la DG IA bénéficie d'un cadre financier pluriannuel qui lui permet de planifier ses opérations de réhabilitation, ce n'est pas le cas pour ECHO (voir tableau 1) et si l'aide humanitaire traditionnelle peut s'accommoder de dotations annuelles, l'aide à la réhabilitation nécessite des perspectives plus longues. En réalité ECHO ne peut même pas effectuer de prévisions annuelles et le budget initial de la ligne B7-214 n'a pas permis de couvrir toute l'année 1997 (annexe 1, point 3). Alors qu'en 1996, il a fallu faire largement appel à la réserve budgétaire d'urgence (chapitre B7-910), en 1997 des crédits supplémentaires ont été prélevés sur le programme PHARE au cours de la seconde moitié de l'exercice (19). 3.11. Malgré les intentions affichées par la Commission dans sa communication au Conseil et au Parlement sur «les liens entre l'aide urgence, la réhabilitation et le développement» (20) aucun dispositif n'a été arrêté conjointement par la DG IA et par ECHO quant au désengagement progressif de l'Office humanitaire au cours de la période 1996-1999. De même, le groupe de travail (task force), composé d'agents chargés de l'aide humanitaire et d'agents des services d'aide au développement qui aurait dû coordonner la mise en oeuvre de la transition, n'a pas été chargé de l'élaboration des programmes d'aide. 3.12. En 1996, ECHO est peu intervenu dans le secteur du logement, ses actions ayant été concentrées sur les infrastructures sociales de base (bâtiments scolaires et médicaux en particulier) et sur les infrastructures de distribution d'eau et d'électricité. Les projets proposés par les ONG ont été instruits sans établir de critères pour que la sélection soit systématique et transparente. En revanche, pour les projets de 1997, ECHO a retenu une approche intersectorielle et un ensemble de critères cohérents qui devraient accroître l'effet de ses aides, en particulier dans le secteur du logement où ses interventions ont été renforcées. Organisation des services de la DG IA 3.13. L'inaptitude de la Commission à redéployer les ressources humaines nécessaires aux opérations de reconstruction a constitué la principale pierre d'achoppement du programme en faveur de l'ex-Yougoslavie. Le montant de 1 000 Mio ECU a été arrêté au plan politique sans réelle évaluation préalable des capacités de gestion de la Commission. Dans sa communication «Reconstruction en ex-Yougoslavie: Gestion de l'aide de l'Union européenne et coordination de l'aide internationale», la Commission avait d'ailleurs insisté sur le fait que ses services étaient «insuffisants» et déclaré qu'elle prendrait les mesures correctrices nécessaires [note 15, point d)]. 3.14. Malgré cette déclaration d'intention et en dépit de l'importance financière et politique du programme, tant le développement des orientations sectorielles que la gestion des projets et leur suivi sur place n'ont été assurés en 1997 que par cinq gestionnaires des services centraux dont aucun n'était agent permanent de la Commission et dont les contrats viennent pour la plupart à échéance à la mi-1998. La délégation de la Commission à Sarajevo a aussi manqué de personnel pour le suivi du programme de reconstruction auquel elle n'a affecté que deux agents auxiliaires sous la supervision du chef de délégation et de son adjoint. En Croatie, la Commission n'a ouvert le bureau qu'en avril 1997. En septembre 1997, il ne comptait encore qu'un envoyé spécial assisté de personnel local (21). En Bosnie et en Croatie, contrairement aux autres donateurs, la Commission n'a pas fait appel à des agents locaux pour le suivi des programmes et comme elle le fait elle-même pour ses délégations dans les pays PHARE. 3.15. À titre de comparaison, pour la Pologne qui dispose d'une enveloppe financière annuelle comparable à celle de la Bosnie, la délégation de Varsovie comprend 18 agents de catégorie A dont 10 agents locaux. 3.16. En 1996, le financement du bureau de la Commission à Sarajevo a été largement improvisé. Une partie substantielle de ses coûts a été couverte par le programme d'aides essentielles (PAE): personnel (463 582 ECU), équipements (282 000 ECU), frais de fonctionnement (157 000 ECU), alors que de telles dépenses auraient dû être mises à la charge de la partie A (fonctionnement) du budget de la Commission (22). La couverture de ces frais de fonctionnement a été assurée à partir des avances de trésorerie versées par la Commission aux agences d'approvisionnement auxquelles l'exécution du programme avait été confiée. Cette procédure irrégulière, outre son opacité, a rendu le bureau de la Commission indûment dépendant des agences qu'il était par ailleurs chargé de surveiller. De plus, la Commission a dû verser aux agences 5 000 écus d'honoraires d'intermédiaire pour de simples transferts de fonds. 3.17. En Slavonie orientale, la DG IA a également eu recours à des procédures non orthodoxes pour le financement de ses dépenses administratives. Dans ce cas, elle s'est servie d'une ONG, placée sous la surveillance d'un expert sous contrat, comme écran pour employer 27 agents à Vukovar afin de concevoir et de mettre en oeuvre son programme de reconstruction (23). Même après l'ouverture du bureau de sa représentation à Zagreb en avril 1997, la Commission a maintenu sans changement son «antenne» de Vukovar. Pour l'Union européenne qui collabore dans la région avec les autres bailleurs de fonds et la mission des Nations unies (UNTAES), et alors que la Commission est le bailleur de fonds le plus important en Slavonie orientale, de semblables arrangements ne sont pas acceptables, même s'ils constituent un pis-aller pour la mobilisation de l'aide. 3.18. La pénurie de personnel au sein de la délégation de la Commission à Sarajevo et ses pouvoirs de décision limités ont réduit ses possibilités de coordination locale avec les autres donateurs. Ainsi, bien que le bureau du haut représentant en Bosnie (OHR) (24) ait mis en place un système de groupes de travail sectoriels composés de représentants des différents donateurs et destiné à en promouvoir la coordination, la Commission, faute de moyens sur place, ne préside aucun de ces groupes de travail et n'est pas en mesure de leur apporter de contribution significative. 3.19. Bien que la gestion du programme PHARE soit largement décentralisée et que le règlement (CE) n° 1628/96 (25) prévoie que l'aide de la Commission sera, autant que possible, mise en oeuvre de façon décentralisée, en Bosnie, la gestion du programme est restée fortement centralisée (26). Dans ces conditions, la délégation de la Commission à Sarajevo n'a joué qu'un rôle marginal parce que souvent mal défini. 3.20. Si les difficultés rencontrées par le PAE (fournitures) expliquent en partie l'approche centralisée de la Commission (voir point 3.5), cette centralisation a elle-même été source de problèmes, non seulement lors de la négociation des accords de financement avec les autorités de la Bosnie-Herzégovine, mais aussi lors de la fixation du contenu des projets. Dans les autres pays d'Europe centrale et orientale, la Commission a mis en place un système d'unités de gestion de programme (UGP) pour mobiliser ses aides PHARE. Ce système, mis en oeuvre en tenant compte des recommandations formulées par la Cour dans son rapport spécial sur la gestion décentralisée du programme PHARE (27), c'est-à-dire en limitant le nombre d'UGP et en centralisant dans l'une d'elles la gestion financière du programme, aurait constitué en Bosnie un moyen terme entre la décentralisation et l'excessive centralisation qui a été retenue. Les UGP sont placées auprès des ministères des pays bénéficiaires et sont composées à la fois d'agents nationaux et de consultants étrangers, ces derniers étant financés par le programme PHARE. Les UGP sont supervisées par la délégation de la Commission dans le pays. Ce système établit un intermédiaire important entre la Commission et les ministères qui facilite le dialogue sur la mise en oeuvre de l'aide. 3.21. En Bosnie, pour gérer l'aide internationale qu'elle coordonne, la Banque mondiale a mis en place des structures comparables aux UGP dans les différents ministères des deux entités. Ces structures ont été peu utilisées par la Commission. Comme à la fin de 1997 la Banque mondiale estimait qu'elle aurait rapidement déboursé l'essentiel des fonds qu'elle devait consacrer à la reconstruction, la Commission devrait reprendre le rôle de chef de file en fournissant à ces structures une assistance technique au titre du renforcement institutionnel nécessaire à un redressement durable en Bosnie. 3.22. La lenteur des procédures de mobilisation des aides (voir points 3.28-3.50) est une autre conséquence de l'insuffisance de décentralisation au profit de la délégation de la Commission à Sarajevo. Cette situation est en franche opposition avec celle retenue pour le programme de reconstruction de l'Union européenne à Mostar où trente-neuf agents (civils) expatriés avaient été affectés, sur place, à l'administration du programme. 3.23. Dans ce même contexte, il faut noter que le Bureau d'assistance fiscale et douanière (CAFAO) (28) qui constitue l'une des opérations de la Commission les plus réussies en Bosnie (voir points 4.58-4.59), est dirigé d'une manière fortement décentralisée par la DG XXI (29). Ainsi, le bureau qui comprend environ 25 personnes fonctionne sous l'autorité du représentant local, consultant de la DG XXI. Celui-ci jouit d'une grande autonomie et assure, sans interventions excessives du siège, la responsabilité de la mise en oeuvre de son programme. 3.24. En 1996, la Banque mondiale a également opté pour une large décentralisation de ses opérations en Bosnie. Elle y dispose d'une douzaine d'agents expatriés et d'une vingtaine d'agents locaux. De même, l'USAID, troisième donateur, a mis en place à Sarajevo un bureau doté d'une vingtaine d'agents expatriés et d'une centaine d'agents locaux couvrant l'ensemble de la Bosnie. 3.25. Le défaut de plan de mise en oeuvre, à la fois pour la répartition des aides et pour le renforcement et la réorganisation des services de la DG IA, est en partie lié à l'instabilité des directeurs affectés à la reconstruction en ex-Yougoslavie. À l'origine et jusqu'en octobre 1996, deux directions distinctes ont été chargées, au sein de la DG IA, de la gestion du programme de reconstruction: la première pour PHARE et la seconde pour les autres lignes budgétaires. Les deux directeurs ont été remplacés fin 1996, par un directeur unique qui, à son tour, a fait l'objet d'une mutation à la mi-1997 sans que son remplaçant ne soit nommé avant novembre 1997. Cette absence de continuité dans la conduite du programme a été cause de lenteurs dans les prises de décision et d'atermoiements dans la poursuite des actions. Organisation des services d'ECHO 3.26. Contrairement à la DG IA, pratiquement tout le personnel ECHO affecté à la Bosnie est en poste dans le pays. Ainsi, en septembre 1997, 17 agents, dont 16 experts sous contrat, étaient répartis en cinq bureaux régionaux. Ces bureaux régionaux ont considérablement augmenté les performances d'ECHO en matière d'identification des projets susceptibles de satisfaire les besoins sur place. Cependant, les procédures insatisfaisantes pour la reconduction des contrats du personnel expérimenté mais non statutaire risquent de compromettre cette organisation. 3.27. Tandis qu'en termes de personnel, les opérations d'ECHO sont bien décentralisées en Bosnie, ses procédures d'autorisation des projets, des contrats et des paiements restent centralisées. Dans ces domaines, la décentralisation pourrait conduire à une mobilisation encore plus rapide des fonds, quitte à instituer un système de seuils au-delà desquels une autorisation des services centraux serait nécessaire. Mise en oeuvre des programmes Taux d'utilisation des crédits 3.28. Le tableau 3 indique les principales lignes budgétaires relatives à la reconstruction en ex-Yougoslavie ainsi que leur taux d'exécution au 31 décembre 1997. >EMPLACEMENT TABLE> 3.29. Le défaut de plan de mise en oeuvre, le manque de personnel, la centralisation excessive et les faiblesses institutionnelles des autorités locales ont ralenti la mobilisation des crédits affectés par l'UE à la reconstruction et ont conduit la Commission à virer en 1997, 130 Mio ECU de crédits de paiements (soit 59,1 % des crédits initiaux) des lignes budgétaires pour l'ex-Yougoslavie vers d'autres postes du budget. Les prêts BEI et l'assistance macrofinancière n'ont pas été utilisés tandis que la coopération avec la BERD est restée très limitée. 3.30. Au 31 août 1997, dernière date à laquelle des chiffres comparables sont disponibles pour tous les donateurs, le rythme des paiements du programme de reconstruction de l'UE (29 %) était faible comparé à celui des autres donateurs, dont la moyenne avoisinait 52 % (voir tableau 4). Cette faiblesse apparaît assez largement due aux modalités de mise en oeuvre des aides de l'UE. Au 31 décembre 1997, ce taux d'exécution n'atteignait encore que 31 % (voir tableau 3). Abstraction faite du PAE (fournitures), les paiements ne représentaient plus que 17 % des engagements. >EMPLACEMENT TABLE> 3.31. Les procédures internes d'ECHO sont quant à elles conçues pour une mobilisation rapide de l'aide humanitaire (paiement d'avances représentant jusqu'à 80 % du montant des contrats d'opération) ce qui a permis un meilleur rythme de mise en oeuvre (taux d'exécution des engagements contractés de 74 %). De plus, les aides d'ECHO ne sont pas assujetties à l'autorisation préalable des autorités gouvernementales du pays bénéficiaire pour chaque plan d'action. Le risque accru que suscite le versement d'avances importantes est toutefois tempéré par des relations assez stables entre ECHO et ses partenaires, encadrées par des contrats de partenariat (30). 3.32. Bien qu'en Bosnie les mines tuent ou blessent en moyenne 35 personnes chaque mois (31) et que les opérations de déminage aient souvent été un préalable aux projets de reconstruction, l'aide limitée des donateurs dans ce secteur a été mobilisée lentement et la coopération de la Bosnie-Herzégovine est restée très insuffisante faute de volonté de mobiliser les ressources nécessaires. S'agissant de l'Union européenne, aucun paiement n'a été effectué à partir de la ligne budgétaire spécifique réservée au déminage (6,7 Mio ECU; B7-615) en 1996, en raison des difficultés rencontrées pour identifier des contractants susceptibles de mener à bien les travaux. En 1997, les fonds consacrés à cette ligne budgétaire (B7-661) ont été ramenés à 2,4 Mio ECU et aucune opération n'avait encore été engagée au 31 décembre 1997. Préparation des projets 3.33. S'agissant des aides PHARE et des aides à la reconstruction (B7-54), la présence sur place très limitée de la Commission a réduit ses capacités d'analyse et a fait obstacle à une identification et à une instruction complète des projets dans des délais raisonnables. Trop souvent, des propositions ont été établies à l'issue de courtes missions de consultants ou d'agents de la Commission ne disposant ni d'une connaissance détaillée des contraintes locales, ni de relations stables avec les administrations nationales, toutes deux nécessaires à l'élaboration de bonnes propositions de projets. La réorientation du projet de reconstruction de Vukovar (5,3 Mio ECU) en juillet 1997, un an après son approbation, constitue une bonne illustration de ce phénomène (voir point 4.6). 3.34. Bien que l'International Management Group (IMG), créé en 1993 sous l'égide du HCR (32), emploie environ 140 agents étrangers et locaux dans l'ensemble de la Bosnie et qu'environ 60 % de son budget soient financés par l'Union européenne, la DG IA n'a eu recours à ses services que de façon sporadique, tandis qu'ECHO y a souvent fait appel. L'intervention de l'IMG est particulièrement utile pour l'examen des propositions et des cahiers des charges présentés par les consultants ou les ONG lors de la soumission de leurs projets techniques. Le recours à l'IMG, agissant sous une forme plus opérationnelle sous l'autorité d'un représentant unique de la Commission responsable de toutes les actions financées par le budget de l'UE, est une voie qui mériterait d'être rapidement explorée. 3.35. L'approche de la Commission repose trop sur les propositions des ONG (cette approche peut être considérée comme «NGO demand driven»). Ce faisant, l'UE délègue ses responsabilités à des ONG sur lesquelles elle n'exerce pas un contrôle suffisant. Ceci est confirmé par la manière dont la Commission a réuni des dizaines d'ONG, le 23 janvier 1998, en leur demandant, sans plus de précisions, de lui présenter pour le 19 février 1998 des projets favorisant le retour des réfugiés (montant concerné 70 Mio ECU). En 1996 et 1997, les procédures administratives séparant la soumission des projets des ONG de la signature des contrats de la DG IA ont en général demandé six mois. Dans certains cas, les délais administratifs ont conduit à ce que les projets initialement conçus soient remis en cause par les événements. Passation des contrats 3.36. L'existence de deux réglementations (annexe 1, point 2) pour des opérations semblables (33) a pesé sur la gestion de la Commission. Ainsi, à la fin 1997, les contrats étaient-ils encore instruits par deux services en fonction de la source de financement retenue (34) malgré la similitude des actions concernées. 3.37. Les conditions générales des contrats PHARE ne sont pas conçues pour un programme prioritaire de reconstruction mais pour une assistance technique à l'appui d'opérations de restructuration économique. Pour tenter de remédier à cette contrainte, la Commission a introduit une dérogation pour le PAE, de sorte que les marchés ont été passés après appels d'offres restreints. Une description des procédures d'attribution de ces marchés figure au tableau 5. >EMPLACEMENT TABLE> 3.38. Dans le cadre du PAE, des contrats d'un montant de 73 Mio ECU (voir point 3.5) ont été conclus par deux agences d'approvisionnement avec des entreprises des États membres ou des pays PHARE. La Commission a prélevé 3,7 Mio ECU sur les fonds du programme pour rémunérer ces intermédiaires. 3.39. L'examen d'un échantillon de 76 contrats représentant 71 % des achats effectués dans le cadre du PAE (fournitures) a mis en évidence les défaillances suivantes: a) les dossiers des agences d'approvisionnement ne comprenaient aucune explication écrite des critères de choix des soumissionnaires inscrits sur les listes restreintes. Dans nombre de cas, les entreprises ainsi sollicitées n'ont pas remis de proposition parce qu'elles ne produisaient pas le type de marchandises demandé; b) en moyenne, il a été reçu moins de deux offres conformes aux cahiers des charges techniques des marchés. Ce faisant, la concurrence sur les prix est restée excessivement réduite; c) dans 46 % des cas examinés, l'offre la moins disante a dépassé le budget de l'opération conduisant à l'abandon d'autres opérations. Les agences d'approvisionnement étant rémunérées en proportion des marchés conclus, elles n'avaient en effet aucun intérêt à ce que les prix offerts soient les meilleurs possibles; d) dans 39 % des cas, les entreprises consultées n'ont pas disposé du temps minimal pour remettre leur offre (voir tableau 5); e) une des agences s'est refusée à verser aux adjudicataires les avances de 60 % que le règlement PHARE prévoit pour les contrats de fournitures, ce qui a réduit le nombre d'offres reçues et permis à l'agence de conserver en banque des fonds importants pendant une période prolongée; f) l'autre agence n'a pas été en mesure de montrer qui avait participé au comité d'examen des offres. En outre, pour les deux agences, les déclarations d'impartialité n'ont pas été signées par les membres du comité; g) les agences d'approvisionnement se sont à plusieurs reprises adressées à des entreprises peu susceptibles d'être intéressées par l'offre dans le seul but d'établir un équilibre géographique entre les soumissionnaires d'un marché donné; h) le principal contrat du secteur de l'électricité (4,9 Mio ECU, porté par avenant à 6,4 Mio ECU) a été attribué à la seule entreprise ayant soumis une offre pour chacun de ses 19 lots. Les approvisionnements auraient pu être sensiblement moins onéreux (35) si les marchés avaient été attribués lot par lot, comme cela a été le cas pour d'autres contrats. Toutefois, une telle approche aurait été administrativement plus coûteuse pour l'agence d'approvisionnement dont la rémunération aurait, de ce fait, été inférieure au titre de cette opération; i) dans le cas de trois marchés concernant des approvisionnements destinés à l'agriculture et d'une valeur de 990 385 ECU, les contrats ont été attribués soit à des entreprises qui n'avaient pas offert le meilleur prix, soit à des entreprises dont les offres étaient inacceptables. 3.40. Tandis que la Croatie a accès aux marchés financés sur la base du règlement (CE) n° 1628/96, elle n'a pas eu accès aux contrats PHARE et s'est trouvée exclue du PAE bien qu'elle soit toujours restée le fournisseur principal de la Bosnie. Par ailleurs, tandis que le règlement PHARE ouvre l'accès à ses marchés à tous les pays participant à son programme, ces mêmes pays n'ont pas accès aux marchés financés sur la base du règlement (CE) n° 1628/96. De telles distinctions sont absurdes. 3.41. Pour accélérer la mise en oeuvre du programme de reconstruction, le règlement n° 1628/96 permet le recours à l'entente directe pour les contrats de services inférieurs à 200 000 ECU. Toutefois, le règlement ne comprend aucune dérogation semblable pour les marchés de fournitures et de travaux, alors même qu'une fraction beaucoup plus importante des aides est mobilisée sous ces formes. 3.42. Fin 1997, seuls 11,3 % en valeur des marchés passés par la DG IA en dehors du PAE avaient été attribués après appels d'offres (voir tableau 6). En effet, 88,7 % des marchés avaient été conclus avec des organisations à but non lucratif (ONG, organismes publics, organisations internationales) ou dans d'autres conditions pour lesquelles le règlement financier (article 118.2) autorise les ententes directes. Tous les marchés ECHO ont aussi été passés avec des ONG ou des organisations internationales mais selon les procédures réservées aux aides humanitaires (36). Toutefois, pour des raisons de transparence et étant donné la concurrence que se livrent ces organisations pour obtenir des subventions de l'UE, le choix de chaque opérateur devrait être justifié par une note écrite des services opérationnels de la Commission rappelant notamment les travaux antérieurs de l'organisation et la qualité de ses prestations (37). >EMPLACEMENT TABLE> 3.43. Nombre de contrats conclus avec les ONG ou les organisations internationales comprennent une large part de travaux sous-traités à des entreprises de construction, en principe après appels d'offres. Jusqu'en août 1997, les contrats entre la Commission et les ONG ont exigé des appels d'offres internationaux pour les opérations de plus de 10 000 ECU, ce qui a ralenti les opérations. Pour PHARE, les procédures de mise en oeuvre des contrats de travaux n'ont été arrêtées qu'en novembre 1997. 3.44. La DG IA n'a pas cherché à limiter les honoraires versés aux ONG et aux organisations internationales et ne s'est pas entendue avec ECHO pour que des opérations semblables soient abordées de la même façon par la Commission (38). Ainsi, la DG IA accepte des honoraires sensiblement plus élevés qu'ECHO pour des opérations identiques. En outre, ces honoraires montrent, suivant les cas, des différences considérables [entre 2 566 et 12 100 ECU par mois (39)]. 3.45. En ex-Yougoslavie, les barèmes d'ECHO pour les honoraires mensuels des agents locaux sont de 280 ECU, ce qui est un niveau bien trop bas pour permettre aux ONG de recruter et de conserver un personnel local de qualité (40). Les contrats d'opération d'ECHO se sont avérés peu adaptés aux projets relativement complexes de réhabilitation en ce sens qu'aucune version finale des cahiers des charges des projets n'a été établie et qu'aucune règle n'a été arrêtée pour fixer tant les périodes de garantie des travaux que les retenues à opérer avant leur acceptation définitive. Paiements 3.46. Des projets ont souvent été retardés en raison de lenteurs dans le versement des avances. Un examen des contrats financés au titre du règlement n° 1628/96 a montré que dans 40 % des cas, aucune avance n'avait encore été payée par la Commission à l'issue des trois premiers mois d'exécution des contrats, ce qui est tard pour des contrats dont la durée est souvent limitée à six mois et s'agissant d'organisations bénéficiaires dont la trésorerie est généralement réduite. 3.47. Dans la moitié des cas, les retards ont été dus à une insuffisance de forme des demandes présentées par les ONG. Pour la DG IA, la forme des garanties bancaires a causé de nombreux retards, alors qu'ECHO n'exige pas de garanties pour des opérations semblables. 3.48. Dans d'autres cas, la raison du retard réside dans les procédures administratives internes de la Commission. Les demandes de paiement d'avance doivent ainsi être approuvées par des services opérationnels déjà surchargés. Cette approbation purement formelle est inutile dès lors que le contrat a été régulièrement conclu (41). Des retards sont aussi survenus du fait des lenteurs de traitement des dossiers dans les services de la Commission malgré l'urgence des opérations en cause. 3.49. Le cas de la réhabilitation d'une petite partie du bâtiment du Parlement national de Bosnie, tout à fait discutable en soi (la réhabilitation portant sur le seul premier des cinq étages du bâtiment mais pas sur l'hémicycle central de ce premier étage) cofinancé avec la Banque mondiale, constitue une bonne illustration des difficultés qu'engendrent les retards de paiement. Alors que l'achèvement du projet avait été prévu pour fin octobre 1996, les contrats concernant la contribution de l'Union européenne n'ont été signés qu'en avril 1997, avec août 1997 pour nouvelle date d'échéance (soit un retard de dix mois). Malgré ce premier retard, le contrôle financier (DG XX) a bloqué la demande de paiement d'avance déposée en mai 1997, considérant que l'avance devait être versée en écus et non en Deutsche Mark, malgré les clauses de la convention de financement et du contrat. En raison de l'insistance de la DG XX pour que la convention de financement et le contrat soient modifiés, le paiement de l'avance n'a été exécuté qu'en octobre 1997. Cette première avance a permis d'engager les travaux, mais les retards de la Commission pour les paiements suivants en ont encore ralenti l'exécution. Ainsi, en attendant que les travaux à la charge de la Commission permettent l'achèvement du volet de la Banque mondiale qui était presque terminé en février 1997, le Parlement de l'État de Bosnie-Herzégovine s'est réuni dans d'autres bâtiments remis en état par un autre donateur. 3.50. Dans le cadre du PAE (fournitures) la progression des projets dans le secteur du logement a été gênée par le retard des paiements que l'agence d'approvisionnement devait faire aux entreprises de Bosnie-Herzégovine. Certaines entreprises ont dû interrompre ou ralentir leurs travaux pour éviter de suspendre leurs paiements. Cette situation a été le résultat des procédures inefficaces mises en place conjointement par la Commission et l'agence et a été aggravée par les faiblesses du système bancaire en Bosnie-Herzégovine. Suivi et évaluation des projets 3.51. En dehors des aides humanitaires, aucun dispositif cohérent n'existe pour le suivi et l'évaluation des activités de reconstruction (B7-50 et B7-54). Les propositions de financement de la Commission ne sont pas préparées selon la méthode du cadre logique, contrairement à la pratique retenue pour les autres aides extérieures. Par ailleurs, aucun des bureaux de la Commission en Bosnie ou en Croatie n'est équipé pour entreprendre un suivi sérieux des opérations. 3.52. Pour la surveillance du PAE (fournitures), la Commission a engagé des consultants en mai 1996, quatre mois après le début du programme. Leur efficacité initiale a été réduite car leur mandat entrait en conflit avec celui des agences d'approvisionnement qui disposaient de leurs propres représentants en Bosnie. Aucune procédure n'a été instituée par la Commission pour qu'une suite rapide soit donnée aux observations et recommandations des consultants. Une évaluation du PAE (fournitures) a été financée par la Commission en octobre 1997. Les résultats de cette évaluation ne devraient pas être connus avant avril 1998. Leur publication doit être suivie d'un audit comptable du programme financé par la Commission. 3.53. La Commission n'a pas porté assez d'attention à certains aspects financiers du PAE: a) dans le secteur agricole, la Commission n'a pas arrêté de procédures pour la gestion des fonds de contrepartie (42) engendrés par la vente des fournitures (motoculteurs: 4,6 Mio ECU; pesticides 0,25 Mio ECU) (voir point 4.51); b) aucun contrôle des intérêts perçus par les agences d'approvisionnement sur les avances de trésorerie versées par la Commission n'a été organisé bien que les intérêts en cause aient au moins atteint 1,21 Mio ECU fin 1997; c) enfin, la Commission n'a pas instauré les contrôles comptables les plus élémentaires sur ses avances en exigeant, par exemple, un rapprochement régulier entre les fonds versés, les dépenses effectuées et les disponibilités bancaires. Ainsi, la Cour a constaté que le montant des avances figurant dans la comptabilité d'une des agences était inférieur de 89 527 ECU aux versements enregistrés par la Commission. 3.54. En dehors du PAE, la DG IA a mis en place, au cours du deuxième semestre 1997, un système de suivi pour le secteur du logement en Bosnie mais elle n'a pas organisé de surveillance continue du reste du programme de reconstruction qui représente pourtant 70 % de l'ensemble des fonds engagés au 31 décembre 1997. 3.55. Bien que le HCR ait également été rémunéré par la Commission pour surveiller l'utilisation des 45 Mio ECU des projets de reconstruction que la DG IA et ECHO ont financés par son intermédiaire, plusieurs difficultés ont été relevées dans la gestion des opérations: a) le HCR met généralement en oeuvre des projets de reconstruction en recourant aux mêmes ONG que la Commission. L'UE rémunère le HCR pour contrôler les aspects techniques des opérations alors que ce dernier n'a que peu de compétence dans ce secteur. Un meilleur rapport coût/efficacité serait obtenu par la Commission si elle mettait en oeuvre elle-même directement les projets de reconstruction de logements avec les ONG; b) dans plusieurs cas (43), les fonds de l'UE ont été affectés par le HCR au financement d'autres projets que ceux prévus dans les contrats conclus entre la Commission et le HCR. Mise en situation de fait accompli, la Commission a systématiquement approuvé les modifications a posteriori. Dans d'autres cas, les montants alloués à certains sous-projets ont été sensiblement augmentés au détriment d'autres sous-projets, sans que la Commission en ait été informée avant la fin du contrat; c) la Commission n'a pas exigé du HCR la communication des accords de sous-traitance signés avec ses partenaires. Cette absence d'information rend pratiquement impossible toute surveillance sérieuse par les services de la Commission (44); d) pour un contrat de remise en état d'habitations financé par la Commission par l'intermédiaire du HCR dans le canton d'Una Sana, il n'a pas été possible à la Cour de s'assurer de la mise en oeuvre de matériaux de 459 000 DM facturés au titre de la réparation d'appartements à Velika Kladusa. 4. EFFET DES ACTIONS Répartition géographique Entités constituant la Bosnie-Herzégovine 4.1. La Fédération a reçu environ 90 % des aides. S'il était prévu d'allouer 30 % des fonds à la République Srpska, le non respect des conditions politiques posées par l'Union européenne et certains aspects des accords de Dayton a conduit, tant en 1996 qu'en 1997, à la suspension de l'aide à diverses reprises, notamment pour tenter d'obtenir la traduction en justice des criminels de guerre. En revanche, l'aide n'a pas été subordonnée, dans chaque entité, à des progrès à accomplir dans les réformes économiques. 4.2. En termes de projets, peu de choses ont été réalisées en faveur du rapprochement entre entités. Dans ce domaine, la principale intervention a été l'établissement de liaisons téléphoniques (4.46). Certains projets de réparation d'habitations ont aussi engendré des échanges commerciaux limités entre les entités, notamment en Posavina. Sarajevo 4.3. La mobilisation des 65 Mio ECU alloués par la DG IA à Sarajevo en 1996 et en 1997 est demeurée extrêmement lente et avait eu peu d'effets fin 1997. Les principales raisons en sont les difficultés rencontrées par la Commission pour établir un dialogue constructif avec les autorités de Sarajevo et le fait qu'au sein de la DG IA un seul gestionnaire ait été désigné à la fois pour le programme «l'Europe pour Sarajevo» et pour celui concernant le retour des réfugiés. Una Sana (Fédération) 4.4. Bien que prioritaire en raison du fort potentiel que ce canton présente en termes de retour de réfugiés en provenance des États membres de l'UE (45), les interventions y sont toutefois restées modestes. En août 1996, une proposition de programme de 39,5 Mio ECU a été soumise à la Commission pour le canton par les autorités de la Fédération après consultation de l'Allemagne (46), mais la Commission n'a pas estimé possible de traduire cette proposition en plan de financement. Fin 1997, aucun plan d'ensemble n'avait encore été arrêté et aucun programme intégré n'avait été proposé. Brcko (République Srpska) 4.5. Ce n'est qu'après le report, en février 1997, de la décision d'arbitrage sur l'avenir de la ville que la communauté des donateurs a choisi de faire de cette zone une priorité en matière d'aide à la reconstruction. Fin 1997, en dehors des opérations humanitaires soutenues par ECHO dans l'ensemble de la région (2 Mio ECU), aucune action significative de la Commission n'avait encore été réalisée. En effet, alors que 2 Mio ECU avaient été alloués à un programme intégré de rapatriement vers Brcko en novembre 1996 dans le cadre de la réorientation du PAE, le contrat de mise en oeuvre de cette action n'avait toujours pas été conclu fin 1997. Croatie 4.6. Malgré un programme de 5,29 Mio ECU approuvé en juillet 1996 par la Commission en faveur de la ville fortement détruite de Vukovar, l'aide de la Commission n'a eu que très peu de résultats en 1996 en raison de la mauvaise préparation du projet dont la réorientation a été nécessaire en juillet 1997 (voir point 3.33). Fin 1997, les financements pour la réparation d'appartements et des réseaux de distribution d'eau et d'électricité commençaient à produire leurs effets. 4.7. Un important plan de reconstruction de logements dans les villages de la ligne de front en Slavonie orientale (2,7 Mio ECU) qui devait être réalisé par le HCR a été bloqué pendant plus d'un an à la suite de l'obstruction des autorités croates. Ici encore, la préparation des projets par le HCR avait été largement insuffisante (voir point 3.55). Le gouvernement croate fournit lui-même un effort significatif de reconstruction dans la région et cherche à donner la priorité à la réinstallation des populations croates par rapport aux populations d'origine serbe. Répartition sectorielle Logement et retour des réfugiés 4.8. Le retour des réfugiés en Bosnie est une priorité majeure des programmes de l'UE. Dans ces conditions, l'appréciation de l'effet des opérations de remise en état des habitations ne doit pas seulement porter sur l'ampleur et la qualité des réhabilitations, mais aussi sur leur incidence sur le retour des réfugiés. L'attention d'ECHO s'est portée sur les personnes déplacées à l'intérieur du pays et sur celles directement touchées par la guerre. Ses interventions ont cherché à compléter celles de la DG IA. 4.9. Selon le HCR, les retours de réfugiés ont été bien plus faibles que prévu tant en 1996 qu'en 1997. En 1996, 88 000 réfugiés ont été rapatriés alors que l'objectif était de 200 000 et en 1997, 106 000 réfugiés sont rentrés alors que les prévisions étaient de 200 000. De même que les lenteurs du processus de reconstruction, les problèmes politiques et de sécurité dont souffre encore le pays pèsent de façon sensible sur les intentions de retour des réfugiés (47). Par ailleurs, ce sont les personnes les plus qualifiées dont les retours sont les plus difficiles à organiser ce qui retarde encore la reprise économique. 4.10. Dans le secteur du logement, les destructions ont été estimées à 4 000 Mio USD (48). La guerre a endommagé environ la moitié des 1,3 Mio d'habitations, lesquelles étaient à 80 % des propriétés privées. Les financements de la Commission ont représenté environ 32 % des engagements de l'ensemble des donateurs mais seulement 8 % de leurs paiements pour la période 1996-1997. 4.11. La reconstruction des habitations au titre de la première tranche du PAE a débuté juste avant l'hiver 1996/1997. À cette époque, la Commission a hésité entre la simple fourniture de matériels et la réalisation de projets complets. Les autres opérations de reconstruction de logements (hors PAE) n'ont en général commencé qu'au cours de la seconde moitié de 1997, d'abord à cause des délais d'instruction des projets inhérents aux procédures communautaires (voir point 3.35) et ensuite en raison des difficultés rencontrées par les ONG pour identifier des bénéficiaires et des maisons répondant aux préoccupations des accords de Dayton concernant le retour des réfugiés et acceptables pour les autorités locales. 4.12. Au 31 décembre 1997, la Commission avait financé la réparation d'environ 10 700 maisons individuelles, dont 6 300 étaient terminées, soit 2 % de l'ensemble des réparations à effectuer. Pour des raisons d'efficacité, les travaux avaient systématiquement porté, jusqu'à cette date, sur les habitations les moins touchées car les moins onéreuses à reconstruire. Le tableau 7 récapitule les principales opérations de réhabilitation d'habitations privées engagées par la Commission. >EMPLACEMENT TABLE> 4.13. À plusieurs reprises, les remises en état d'habitations prévues par les contrats n'ont pu être entièrement exécutées. Ainsi: a) à Gorazde (49), 400 habitations devaient être réparées dans le cadre du PAE pour un coût total de 2,33 Mio ECU. Seuls 42 logements ont été terminés. Les travaux concernant 334 autres habitations ont été abandonnés laissant deux tiers de ces maisons dans un état inhabitable. Enfin, les réparations des 24 derniers logements n'ont pas été entamées. L'ONG responsable du projet a versé à l'entreprise de construction 787 000 DM de trop qui n'ont jamais été récupérés par la Commission. Ces difficultés sont survenues malgré la surveillance du projet par trois intervenants: l'agence d'approvisionnement, l'ONG chargée de la coordination des travaux et le bureau de consultants chargé de la surveillance du PAE; b) à Bosanska Krupa (Una Sana), un projet confié au HCR pour la réparation complète de 400 maisons a été transformé en projet de remise en état de 500 toitures, la municipalité s'étant engagée vis-à-vis du HCR à exécuter le reste des travaux. Finalement, seuls 435 toits ont été réparés et la municipalité n'a pas tenu ses engagements, si bien qu'en septembre 1997, la moitié des maisons restaient inoccupées car inhabitables en l'état; c) à Stolac (région de Mostar), 100 maisons devaient être réparées (0,9 Mio ECU) pour accueillir des réfugiés musulmans. Seules 66 maisons ont été remises en état, et une vingtaine d'entre elles étaient habitées en septembre 1997. En effet, l'opposition croate à la réinstallation des réfugiés était vive et deux des maisons réparées avaient été incendiées; d) en Slavonie orientale, 2,7 Mio ECU avaient été confiés au HRC en octobre 1996 pour rebâtir 600 maisons dans deux villages pilotes de la ligne de front (Antunovac et Ernestinovo). En septembre 1997, aucune maison n'avait été remise en état, et seuls 20 dossiers avaient été acceptés par les autorités croates. Ce n'est qu'en octobre 1997 que le HCR avertit la Commission des difficultés qu'il rencontrait et proposa de ramener à 325 le nombre des habitations à réparer. Les sommes ainsi dégagées devaient être consacrées à la réhabilitation de bâtiments publics (écoles, centres de santé, etc.). 4.14. Les 67,4 Mio ECU mobilisés par la Commission pour les logements (voir tableau 7) doivent à terme bénéficier à environ 10 000 réfugiés accueillis dans les États membres de l'UE ainsi qu'à 37 500 autres bénéficiaires, surtout des personnes déplacées. Fin 1997, le nombre des personnes ainsi réinstallées était estimé par la Cour à 5 000 réfugiés et à 22 500 personnes déplacées. En 1996, comme aucun programme de logement donnant la priorité aux réfugiés n'avait été arrêté par la Commission, la grande majorité des bénéficiaires des reconstructions ont été des personnes déplacées à l'intérieur du pays. Par la suite, et pour la plupart des projets financés en 1997, la Commission a cherché à ce que 50 % des ménages bénéficiaires soient des réfugiés en provenance d'un État membre de l'UE, sans toutefois inscrire systématiquement cette condition dans les contrats de mise en oeuvre des projets. La Commission s'est limitée à 50 % pour ne pas risquer d'attiser les ressentiments de la population restée en Bosnie pendant la guerre. 4.15. La question se posait de savoir quels réfugiés devaient bénéficier des projets de reconstruction de la Commission et deux solutions étaient envisageables: a) n'engager des travaux que pour des réfugiés préalablement identifiés et décidés au retour sous réserve de disposer d'un logement; b) reconstruire dans des régions susceptibles d'être réoccupées par des réfugiés et attribuer les habitations parmi les familles déjà rentrées en Bosnie de façon à inciter au retour celles restées dans des pays d'accueil. Il a finalement été difficile de suivre la première approche en raison des délais qu'exige l'identification des réfugiés dans les États membres. Toutefois, dans la seconde approche qui a été largement suivie, il n'est pas possible d'établir une relation de cause à effet entre les réhabilitations et le retour des réfugiés. 4.16. Compte tenu du nombre très important des réhabilitations nécessaires et de la limitation des ressources disponibles, le nombre des habitations remises en état aurait été plus grand si les fonds avaient été affectés en priorité aux personnes les plus défavorisées, en général restées en Bosnie pendant la guerre. Il aurait alors fallu associer aux aides gratuites un dispositif de prêts bonifiés pour les personnes plus favorisées que sont en général les réfugiés. 4.17. La politique en cette matière est en fait restée assez floue. Ce n'est qu'en octobre 1997 qu'un système de crédits a été mis au point en collaboration avec Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Par ailleurs, alors que pour les projets de la Commission confiés au HCR la sélection des bénéficiaires reposait sur des critères sociaux et économiques (50), ces mêmes critères n'ont généralement pas été repris dans les contrats conclus directement entre la Commission et les ONG de sorte que les conditions du choix des bénéficiaires ont fortement varié d'une ONG à l'autre. 4.18. Les projets ont finalement eu des effets moindres que ce qu'indique le nombre des réparations car nombre de maisons remises en état sont restées inoccupées. Ainsi par exemple, pour le projet de 1996 à Una Sana, 40 % des maisons remises en état demeuraient inoccupées en août 1997. Leur inoccupation était souvent due au fait que les travaux n'avaient pas été engagés dans le cadre de projets englobant également les infrastructures sociales, la distribution d'eau et d'électricité ainsi que la création d'emplois. 4.19. La plupart des projets concernant la remise en état d'immeubles collectifs ont été limités à la réparation des toitures, vitrages et parties communes des bâtiments. Fin décembre 1997, environ 6 270 appartements, dont 75 % à Sarajevo, avaient bénéficié de telles réparations sur les budgets 1996 et 1997. Les bénéficiaires étaient principalement des personnes occupant déjà les appartements concernés. Alors qu'en Bosnie la réparation des parties privatives des immeubles avait à peine commencé fin 1997 en raison de difficultés relatives à l'établissement des droits de propriété, à Vukovar, les réparations ont en revanche couvert la totalité de la reconstruction de deux immeubles comprenant ensemble 142 appartements individuels qui devaient être terminés pour la fin 1997 (coût: 3,4 Mio ECU). À Vukovar, le recours à un comité paritaire d'attribution des logements, financé par la Commission, a constitué un instrument de clarification appréciable. Éducation 4.20. Les combats ont sérieusement endommagé ou détruit la moitié des écoles et l'éducation n'a bénéficié d'aucun budget régulier depuis l'année 1991-1992. Les écoles restées ouvertes manquaient de professeurs, de matériel et de fournitures. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 29 et 21 % de ceux de l'ensemble des donateurs. 4.21. Dans le cadre du PAE, 2 Mio ECU ont été alloués au secteur de l'éducation pour la fourniture de meubles aux écoles. Ce programme a couvert environ 20 % des besoins des écoles primaires de la Fédération. Les meubles ayant été fournis par une entreprise locale, ce programme a appuyé le redémarrage de l'économie du pays. Toutefois, les meubles étaient de qualité médiocre et les critères utilisés pour désigner les écoles bénéficiaires sont restés obscurs. Les fonds de la DG IA auraient été mieux dépensés en les attribuant en priorité aux écoles réparées par ECHO et dont le choix était justifié. 4.22. Les projets de réhabilitation d'écoles engagés par ECHO ont eu un effet assez net puisque fin 1997, environ une centaine d'écoles avaient été réparées dans le cadre des programmes 1996 et 1997. Toutefois, de nombreuses écoles manquaient encore de professeurs et de matériel à cette date. Comme ces problèmes débordent le champ d'action d'ECHO, il aurait été souhaitable que la DG IA fournisse une assistance technique pour soutenir et réformer le système scolaire. Santé 4.23. Selon les régions, entre 35 et 50 % des infrastructures de santé ont été touchées par la guerre et les services ont perdu environ la moitié de leurs effectifs. Des pénuries de médicaments et de fournitures de base menaçaient encore à la fin de 1997. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission en faveur de ce secteur se sont élevés respectivement à 15 et 20 % de l'aide de l'ensemble des bailleurs de fonds. 4.24. Malgré son expérience des réformes du secteur de la santé en Europe centrale et orientale, la Commission a engagé peu de projets dans ce secteur en Bosnie. La faiblesse des financements est en partie due à la volonté d'oeuvrer en partenariat avec le Ministère fédéral de la Santé, dont l'efficacité est minée par les conflits internes d'origine ethnique. Un montant de 6 Mio ECU a été consacré en 1996 à l'achat d'équipements médicaux et d'ambulances dans le cadre du PAE, mais les listes de distribution ont été dressées par le ministère sans consultation des hôpitaux et cliniques. Ainsi, certains des biens livrés n'étaient pas adaptés aux besoins locaux (51). Par ailleurs, des dissensions au sein du ministère ont conduit à un entreposage prolongé des équipements à Sarajevo. Fin mars 1997, des équipements d'une valeur d'environ 2,5 Mio ECU se trouvaient encore dans les entrepôts de Sarajevo alors que les distributions avaient commencé en décembre 1996. Le ministère n'a pas été en mesure de fournir à la Commission la liste complète des distributions. Comme pour le secteur de l'éducation, compte tenu de l'expérience acquise par ECHO dans le secteur de la santé pendant la guerre, une coordination entre les services de la Commission aurait été utile pour diriger notamment les matériels vers les installations de santé remises en état par ECHO. 4.25. Dans le cadre d'un projet (2 Mio ECU) financé sur les fonds résiduels du PAE, la Commission devait équiper un laboratoire pour le contrôle de qualité des médicaments. Le ministère ayant tergiversé à propos de la localisation du laboratoire (zone croate ou zone musulmane), il a fallu un an avant que la décision d'implantation soit prise. 4.26. L'aide d'ECHO a eu un effet significatif au travers d'un programme diversifié de réparation d'environ 70 dispensaires. Toutefois, le système de santé reste menacé et sa réforme est nécessaire. En effet, l'essentiel de ses dépenses continue à être couvert par des aides humanitaires, domaine dans lequel ECHO reste le donateur le plus important. Une bonne coordination des services de la Commission aurait permis à la DG IA d'engager des actions d'assistance technique pour contribuer à la réforme du secteur de la santé. Énergie (électricité et gaz) 4.27. La moitié des capacités de production d'électricité et 60 % des lignes de transmission ont été endommagées pendant la guerre tandis que le réseau de distribution était en grande partie détruit. Les gazoducs ont également été détériorés et 54 000 branchements de gaz sauvages et dangereux ont été réalisés à Sarajevo. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 22 et 13 % de l'ensemble des aides des bailleurs de fonds. 4.28. Le secteur de l'énergie constitue le volet le plus important du PAE, mais son efficacité a été considérablement réduite parce que la Commission s'est contentée de fournir des équipements et des pièces de rechange sans s'assurer de leur mise en place. Lors de visites sur place diverses déficiences ont été relevées: a) comme les sociétés d'électricité locales ne disposaient pas des ressources nécessaires, certains équipements sont restés inutilisés. Ainsi, 0,9 Mio ECU ont été consacrés à la réhabilitation de transformateurs et de lignes à haute tension pour la desserte de 10 000 personnes dans la région de Turbe en Bosnie centrale, mais les équipements n'ont pas été installés alors que la population recevait à peine assez d'électricité pour l'éclairage; b) les fournitures d'équipement ont rarement été intégrées à des plans de remise en état des réseaux et les livraisons sont souvent intervenues avec retard, ou sans que les autorités bénéficiaires en soient informées. Ainsi, le principal contrat conclu en faveur du secteur de l'électricité (4,9 Mio ECU), signé en septembre 1996, prévoyait la fin des livraisons pour décembre 1996 [voir point 3.39 h)]. À cette date, seuls 20 % des fournitures avaient été livrées. Ce n'est qu'en juin 1997 qu'elles ont été achevées. Dans le secteur gazier, des retards dans la fourniture des tuyaux (0,265 Mio ECU) pour la réparation du réseau de Sarajevo ont conduit à la mise en place de canalisations provenant d'autres sources; c) la Commission a laissé à la compagnie centrale d'électricité le soin de déterminer les caractéristiques des équipements à fournir à ses succursales locales. Cependant, comme les succursales n'ont pas été correctement consultées alors qu'elles étaient chargées des réparations, certaines d'entre elles n'ont finalement reçu qu'une partie des équipements qui leur étaient nécessaires; d) malgré un contrat passé avec un consultant (voir point 3.52), la Commission n'a pas exercé de suivi systématique des équipements livrés et elle ne disposait, en avril 1997, d'aucun inventaire des équipements effectivement installés. 4.29. Dans le secteur de l'énergie, les effets du PAE demeurent inégaux: a) le PAE a contribué à la restauration d'une production minimale d'électricité pour l'enclave musulmane de Gorazde. Six transformateurs ont été fournis mais 40 autres étaient encore nécessaires en avril 1997 pour subvenir aux besoins courants; b) des équipements et pièces de rechange ont été livrés pour la réparation des générateurs dans les deux plus importantes centrales thermiques de la Fédération à Kakanj et Tuzla (2,2 Mio ECU). Le PAE a contribué à environ 12 % du financement total. Toutefois, dans le cas de Tuzla, la taille et l'âge de la centrale posent la question de la justification économique des investissements, et c'est pour cette raison que la Banque mondiale a refusé de se joindre au projet; c) en 1996, le PAE a contribué pour environ 25 % aux financements de l'ensemble des donateurs dans les charbonnages qui alimentent les centrales électriques et a contribué au redressement de la production. Ainsi, sur la période décembre 1996-mars 1997, la production de lignite de la compagnie minière de Tuzla est passée de 133 000 tonnes à 193 000 tonnes par mois (soit une augmentation de 45 %); d) une aide a été accordée pour la réparation du réseau de distribution de gaz à 4 000 ménages dans le quartier de Novi Grad à Sarajevo. Ce projet comprenait la fourniture de compteurs, essentiels pour permettre la facturation des consommations et la viabilité financière du distributeur. En revanche, le projet a également distribué gratuitement 4 000 cuisinières et 4 000 radiateurs (0,9 Mio ECU) alors que la Banque mondiale avait estimé que la plupart des ménages pouvaient en faire l'acquisition eux-mêmes. 4.30. En dehors du PAE et hormis les interventions d'ECHO, les effets des aides de la Commission sont restés limités dans le secteur de l'énergie. Bien qu'en décembre 1996, 13,5 Mio ECU aient été engagés (ligne B7-541) dans le secteur de l'électricité, l'appel d'offres n'a été lancé qu'en novembre 1997 en raison de l'ampleur du projet, des lenteurs de la Commission et des difficultés à traiter avec trois compagnies de distribution différentes (52). Les 7 Mio ECU ajoutés à ce même projet à partir de fonds réaffectés du PAE en novembre 1996 n'avaient pas non plus été mobilisés. Ainsi, aucun élément du programme 1997 n'avait encore connu de début d'exécution fin 1997. 4.31. En ce qui concerne le programme de 13,5 Mio ECU, la décision de la Commission d'affecter 4,5 Mio ECU à chacune des trois «Elektropriverda» ne correspond pas aux dispositions de l'annexe 9 des accords de Dayton. En effet, celle-ci avait prévu la réunification des entreprises publiques de distribution morcelées entre les trois groupes ethniques dans le secteur de l'électricité, de l'eau, des transports et des télécommunications. En raison de l'opposition des autorités locales, cette annexe n'a pu être mise en oeuvre que progressivement par la communauté des donateurs. Pour ce programme, alors que les donateurs avaient décidé en novembre 1996 d'entreprendre une étude stratégique du secteur, l'étude n'a été engagée qu'en octobre 1997. Elle est particulièrement importante pour la reconstruction, car il faut cerner les changements survenus depuis la guerre dans la structure de la demande avant d'engager de nouveaux investissements. Transports Généralités 4.32. En janvier 1996, 28 % du réseau routier principal exigeaient une réparation immédiate. Aucun des dix ponts entre la Bosnie et la Croatie n'était utilisable et 70 autres ponts importants à l'intérieur du pays étaient sérieusement endommagés ou détruits. Les transports publics fonctionnaient avec peine et l'aéroport de Sarajevo était fermé aux vols civils en raison de l'état des pistes, des terminaux et de la tour de contrôle. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission représentaient respectivement 26 et 15 % de ceux de l'ensemble des donateurs. 4.33. Le secteur des transports constitue le deuxième pôle bénéficiaire des crédits de reconstruction de la Commission. Dans ce domaine, les besoins sont étendus et susceptibles d'absorber une masse importante de crédits. Il n'a pas été possible d'évaluer l'effet indirect de ces interventions sur les intentions de retour des réfugiés. Transports urbains 4.34. La fourniture d'autobus et la réparation des lignes de tramway à Sarajevo ont constitué les éléments les plus visibles du PAE. À la fin de la guerre, il ne restait que 20 autobus en état de marche à Sarajevo sur les 300 circulant en 1991. La fourniture de 33 bus dans le cadre du PAE a permis la réouverture, à cadence réduite, de 75 % du réseau. Toutefois, la compagnie de transports publics de Sarajevo manquait encore de ressources en avril 1997 pour assurer son fonctionnement. Ponts 4.35. Le pont de Bosanski Samac, sur la Sava qui sépare la Croatie de la Bosnie, devait être réparé dans le cadre du programme de reconstruction de 1996 (10 Mio ECU). Pour la Bosnie, il s'agit d'un projet prioritaire car ce pont constitue une liaison vitale entre Budapest et la mer Adriatique via la Croatie et Sarajevo. La décision de financement avait été prise en décembre 1996 et la durée des travaux devait être de 18 mois. Fin 1997, les travaux de réparation n'avaient pas commencé. En effet, le déminage de la zone n'avait débuté qu'en août 1997 et une controverse ayant surgi sur le choix de l'entreprise qui devait concevoir le nouveau pont, le contrat n'avait été signé qu'en août 1997. En raison des retards, la date d'achèvement du projet a été reportée de 18 mois (fin 1999). Selon un rapport de consultants de décembre 1997, le coût du projet doit être porté de 10 à 11,5 Mio ECU en raison de l'érosion subie par les fondations du pont depuis sa destruction. Un nouveau retard de décision de la part de la Commission reporterait au-delà de l'an 2000 l'ouverture de cet axe particulièrement important. Routes 4.36. Le principal projet (3 Mio ECU) du volet routier du programme de reconstruction 1996 porte sur la réhabilitation de 23 km du corridor nord reliant l'est à l'ouest de la République Srpska. Il est considéré comme une priorité par les autorités serbes parce qu'il évite de traverser la Fédération. Malgré une décision prise en novembre 1996, l'appel d'offres pour les travaux n'a été lancé qu'en novembre 1997. 4.37. Le programme routier 1997 (5,45 Mio ECU) comprenait aussi deux autres projets concernant la République Srpska. D'abord, un projet de 1,35 Mio ECU pour la réhabilitation de la route entre Pale et Lukavica (53), siège de la représentation serbe dans le triumvirat de la présidence de l'État de Bosnie-Herzégovine. Ensuite, un projet de 1,35 Mio ECU pour la réfection d'une autre route dans l'est de la République Srpska (de Ustipraca à Foca) et qui permettrait d'éviter la route principale qui, elle, traverse l'enclave musulmane de Gorazde. Fin 1997, la Commission s'interrogeait sur le devenir de ces deux projets dont l'exécution était suspendue. 4.38. Dans le cadre du PAE, des équipements d'entretien routier ont été fournis à 18 brigades dans l'ensemble du pays. Ces fournitures n'ont cependant eu que des effets réduits d'une part parce que le ministère des transports avait mal défini les caractéristiques techniques des équipements et d'autre part à cause du budget de fonctionnement très limité dont disposent les brigades d'entretien. Ainsi par exemple, la capacité des machines d'asphaltage (cinq pour 347 170 ECU) et des rouleaux-compresseurs (cinq pour 332 665 ECU) répondait mal à l'ampleur des travaux de réfection à entreprendre. En outre, un laboratoire routier mobile remis à la République Srpska (107 459 ECU) demeurait inutilisé en avril 1997 parce que le bénéficiaire ne disposait, ni des moyens de transport, ni du savoir-faire nécessaires. Aviation civile 4.39. Dans le domaine de l'aviation civile, la Commission a participé à la réhabilitation du terminal passagers de l'aéroport de Sarajevo (6,8 Mio ECU) qui constitue l'un des éléments d'un projet de remise en état de l'ensemble de l'aéroport auquel la plupart des donateurs occidentaux participent depuis la mi-1996. 4.40. Malgré un devis remis par IMG en novembre 1996, les premiers travaux d'urgence n'ont commencé qu'en octobre 1997. En raison de l'hiver, le gros des travaux ne pourra pas débuter avant avril 1998. Pour ce projet, la coordination insuffisante entre les donateurs n'a pas permis de concevoir la réhabilitation de l'aéroport comme une seule opération organisée dans le cadre d'un cofinancement. Gestion des eaux et des ordures ménagères 4.41. Fin 1995, il était estimé que 60 % des réseaux de distribution d'eau souffraient de fuites suffisamment graves pour empêcher une distribution normale. Les systèmes d'épuration avaient été largement détériorés et le ramassage des ordures n'était plus assuré. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission dans ce secteur représentaient respectivement 23 et 13 % de ceux de l'ensemble des donateurs. 4.42. Le PAE a eu peu d'effets dans le secteur de la distribution d'eau. Le programme a pourtant fourni des équipements et des matériaux à 62 des 69 municipalités de la Fédération, mais la Commission n'a pu intervenir dans les plans de distribution et garantir que les livraisons étaient effectuées comme prévu. En effet, les fournitures ont été en partie distribuées au terme d'arbitrages politiques, certains des principaux bénéficiaires se situant dans la zone croate, là où les besoins étaient les moins aigus. En outre, les équipements fournis n'ont pas toujours été adaptés aux besoins locaux, car d'un niveau de technologie souvent bien plus avancé que celui des matériels utilisés avant-guerre. Ainsi, les donateurs ont-ils livré des appareils modernes de détection des fuites bien au-delà des besoins de la Bosnie, de sorte que ces appareils restent en grande partie inutilisés. Enfin, les compagnies locales de distribution d'eau manquaient souvent de ressources pour mettre en place ou utiliser les équipements reçus et leur restructuration était nécessaire pour mener à bien les programmes de réparation et d'entretien. 4.43. En dehors du PAE, et hormis les aides à caractère humanitaire (6 Mio ECU), les aides à la reconstruction de l'UE (20,6 Mio ECU) ont peu amélioré la distribution de l'eau car priorité a été donnée à la conception et à la préparation des appels d'offres pour des projets dont la portée dépassait le cadre des remises en état d'urgence. Pendant ce temps, dans certaines régions, comme à Sarajevo, la détérioration du réseau de distribution s'est poursuivie et le taux des pertes a parfois atteint 70 %. Cependant, une base solide était en voie de constitution pour les interventions à conduire en 1998. 4.44. Dans le domaine de la gestion des ordures, ni la Commission, ni d'autres donateurs n'ont entrepris d'actions d'envergure et des risques sérieux menacent la santé publique. Une décharge financée par ECHO dans le canton d'Una Sana (0,7 Mio ECU) a été mise en chantier sans concertation avec les autorités locales; mal construite elle n'est pas utilisée. En raison de ses contrats d'opération peu adaptés aux projets de réhabilitation, ECHO éprouve des difficultés pour exiger de l'ONG les mesures correctrices qui s'imposent. Pour Sarajevo, une évaluation des besoins a été financée au cours du premier trimestre 1997. Elle devait être suivie de la fourniture d'équipements en décembre 1997. Télécommunications 4.45. Une étude réalisée en 1996 par la BERD a évalué le total des destructions de la guerre dans le secteur des télécommunications à 176 Mio ECU (54). Dans ce secteur, les donateurs n'ont réalisé aucun progrès en 1996 en raison des intérêts opposés des deux entités. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 33 et 16 % de l'aide internationale. Toutefois, les engagements effectifs des donateurs n'avaient atteint que 17 % (30 Mio ECU) des prévisions établies pour la période. 4.46. En septembre 1997, un pas décisif a toutefois été franchi avec le rétablissement des liaisons téléphoniques entre les entités (mais avec une capacité très faible de 30 lignes saturées à la fin 1997), grâce à la mobilisation de 4,7 Mio ECU sur les crédits 1996. L'objectif de porter à 90 lignes le nombre des liaisons interentités n'a pas pu être atteint avant la fin de 1997 en raison des problèmes de sécurité en République Srpska. 4.47. Les aides accordées à la Fédération (4 Mio ECU) au titre du budget 1996 pour la réhabilitation du réseau téléphonique dans les zones de retour des réfugiés n'avaient pas encore été mobilisées à la fin 1997. La Fédération s'y opposait car elle n'avait pas obtenu gain de cause quant à la manière dont les liaisons entre les deux entités avaient été rétablies. 4.48. Les progrès enregistrés dans le rétablissement des liaisons téléphoniques entre les entités sont en partie le résultat de la pression politique très forte exercée par la Commission et relayée par les autres donateurs. Cette pression qui contraste avec l'attitude adoptée dans d'autres secteurs a également permis d'aboutir à ce que les trois services de télécommunications signent un «Mémorandum d'accord de principe» qui doit préfigurer une loi commune sur les télécommunications. Les trois compagnies participent en outre à un programme commun de formation financé par la Commission (0,7 Mio ECU) lancé en septembre 1997. Agriculture 4.49. Avant-guerre, 40 % de la population de Bosnie-Herzégovine dépendait en tout ou en partie de l'agriculture. Le conflit a détruit environ 80 % des équipements mécaniques et 70 % du cheptel (55). Dans ce secteur, la contribution des bailleurs de fonds (y compris la Commission) est pourtant restée modeste (56) et l'agriculture n'a pas été comprise dans les programmes intégrés. Ainsi, en 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission se sont élevés respectivement à 24 et 20 % de ceux de l'ensemble des donateurs. 4.50. Selon les rapports du bureau de surveillance engagé par la Commission il a été livré dans le cadre du PAE: a) 1 300 motoculteurs (57) dans les trois régions de la Fédération (4,6 Mio ECU); b) des engrais et pesticides pour les deux entités (2,1 Mio ECU); c) des équipements pour le secteur laitier dans la Fédération (0,4 Mio ECU). 4.51. Les distributions ont eu lieu trop tard pour avoir des effets en 1996. Par la suite, une part significative des produits s'est avérée inadaptée aux conditions locales, ce qui en a réduit l'utilité. Ainsi, le petit modèle de motoculteur (5-7 kW) n'était pas assez puissant pour les terrains montagneux de deux des trois régions: Gorazde et Mostar. D'un autre côté, la capacité de la plupart des appareils de réfrigération du lait excédait de loin les possibilités de production des exploitations de la région. Enfin, dans la principale région bénéficiaire (Tuzla) les engrais et pesticides qui devaient être distribués gratuitement aux exploitations ont été vendus et le produit des ventes a échappé à tout contrôle. 4.52. À côté du PAE, la principale aide de l'UE a porté sur un programme d'importations de 3 Mio ECU accompagné d'un programme d'assistance technique en faveur des régions d'Una Sana (Fédération) et de Banja Luka (République Srpska). Bien que la proposition de projet ait été soumise en novembre 1996, les discussions avec l'ONG concernée n'ont abouti qu'en mai 1997 et les équipements, principalement 60 tracteurs et remorques, n'ont été livrés qu'entre mi-septembre et mi-octobre 1997. Le matériel est ainsi arrivé trop tard pour la saison agricole 1996/1997. Toutefois, des associations d'utilisation de matériel agricole regroupant 440 fermiers locaux ont été créées par l'assistance technique pour permettre, en 1998, la location aux fermiers des tracteurs et de leurs accessoires. 4.53. Dans le courant du second semestre 1997, les opérations ont été renforcées et la Commission a organisé l'importation de 560 bovins dans les deux mêmes régions. Les premières livraisons ont eu lieu fin septembre 1997. En décembre 1997, 5 000 moutons avaient été distribués en Bosnie centrale (600 000 ECU). Développement du secteur privé et revitalisation économique 4.54. Malgré un taux de chômage d'environ 60 % tempéré toutefois par une économie informelle (58) et malgré la nécessité de faire passer l'économie du pays d'un système socialiste à un système de marché, la Commission est peu intervenue dans ce domaine et n'a pas arrêté de plan directeur pour ses interventions futures. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont représenté respectivement 13 et 7 % de ceux de l'ensemble de l'aide internationale. 4.55. Fin 1997, les deux plus grandes opérations de la Commission, à savoir, un programme de relance économique (16,5 Mio ECU) et un Fonds européen de garantie à l'investissement en Bosnie-Herzégovine (10,5 Mio ECU) avaient à peine commencé. Fin 1997, le Fonds n'avait encore accordé aucune garantie. S'agissant de garanties, la technique budgétaire permet la mise en place de systèmes de couverture sans mobilisation immédiate de crédits. En l'occurrence, la Commission aurait pu consacrer les 10,5 Mio ECU à des projets concrets sans pour autant renoncer à sa participation au Fonds de garantie. 4.56. Un autre projet à été engagé en faveur de la Zica Wire Drawing Factory à Sarajevo qui a reçu une subvention d'investissement d'un Mio ECU. Cette entreprise fabrique des câbles pour l'industrie de la construction. Il s'agit là de la seule intervention de la Commission en faveur d'une entreprise industrielle importante. Cette opération par laquelle la Commission entendait stimuler les créations d'emplois est demeurée isolée. Soutien à l'administration publique 4.57. Dans le domaine de l'administration publique, les donateurs n'ont que l'embarras du choix tant les nouvelles institutions créées au niveau de l'État, des entités et des cantons sont nombreuses et tant l'insuffisance de formation des anciens comme des nouveaux fonctionnaires est grande. Bien que dans ce domaine, l'aide puisse rendre les représentants des autorités locales mieux à même de participer à la mise en oeuvre du programme de reconstruction, la Commission n'a consacré à ce volet qu'un montant relativement faible, concentré sur les institutions au niveau de l'État plutôt qu'à celui des entités et des cantons. 4.58. La principale intervention de la Commission a été la mise en place d'un Bureau d'assistance fiscale et douanière (Cafao) qui dépend de la DG XXI (voir point 3.23). Ce bureau a eu des effets très nets au travers de la création et ultérieurement du soutien apporté au service des douanes de la Fédération dont les opérations ont débuté en avril 1996. Les droits de douane fournissent environ 80 % des ressources budgétaires de la Fédération (59). Sans l'intervention du Cafao, il est peu probable que le service des douanes puisse fonctionner, notamment en raison des rivalités ethniques. Depuis le début de 1997, une aide a également été apportée au service des douanes de la République Srpska. Dans les deux entités, le Cafao qui enquête sur les fraudes a communiqué au Haut représentant des dossiers de détournements atteignant 53 Mio DM en 1997. Au début de 1998, les ressources fiscales détournées n'avaient pas été récupérées. De plus, 1 150 agents des douanes des deux entités participent à un programme de formation. 4.59. Le Cafao a préparé une loi douanière temporaire qui prévoit un territoire douanier unifié en Bosnie-Herzégovine, mais cette loi n'est pas encore appliquée. La Commission a également financé la préparation de lois adoptées en juin 1997 et portant sur le commerce extérieur et l'investissement. Elle a par ailleurs fourni un support institutionnel à la banque centrale nouvellement créée (1 Mio ECU) ainsi qu'au bureau de l'Ombudsman (0,75 Mio ECU) et aux services de statistiques (0,1 Mio ECU). 5. CONCLUSION 5.1. La stabilité politique des Balkans constituant une question préoccupante pour l'Union européenne, le Conseil et le Parlement ont placé la Commission au premier rang des bailleurs de fonds dans le processus de reconstruction de l'ex-Yougoslavie en lui confiant la mobilisation de 1 000 Mio ECU pour la période 1996-1999. À ce montant, s'ajoutent les aides à caractère humanitaire décidées annuellement par l'autorité budgétaire et qui ont atteint 315 Mio ECU entre le début de 1996 et la fin de 1997. 5.2. Dès la signature des accords de paix en décembre 1995, la Commission a souligné l'importance d'une action de reconstruction rapide et coordonnée avec les aides des autres bailleurs de fonds pour appuyer la mise en place d'institutions nouvelles favorisant la réconciliation entre les trois communautés ethniques de Bosnie-Herzégovine (voir la note 15). Elle a ainsi préconisé le déploiement de ressources suffisantes par chaque donateur dans des domaines correspondant le mieux à l'expérience et aux capacités de chacun d'eux. 5.3. Alors qu'au plan politique, les aides de l'Union européenne ont été décidées dans des délais très brefs en réaction à une situation d'urgence, leur mobilisation concrète se heurte à une série d'obstacles d'organisation technique et administrative que la plupart des autres donateurs connaissent moins. Ainsi, à la fin de 1997, la mobilisation des aides de l'Union européenne demeure lente (voir point 3.30), la question du retour des réfugiés hébergés dans plusieurs États membres se pose encore en des termes inacceptables pour ces États (voir point 3.8) et à de rares exceptions près, les interventions de l'Union européenne restent peu visibles (voir point 4.34). Par ailleurs, en raison des interruptions successives du programme d'aides en faveur de la République Srpska, les retards de mise en oeuvre du programme de reconstruction sont particulièrement accentués dans cette entité (voir points 1.3 et 4.1). 5.4. Malgré des déclarations d'intention qui ne laissaient aucun doute (voir points 3.1 et 3.3), la Commission n'a pas réussi à redéployer des effectifs suffisants en faveur de la reconstruction en ex-Yougoslavie, tant dans ses services centraux que sur place, dans les zones à reconstruire (voir points 3.13 et 3.14). Dans ce domaine, elle a peu tiré parti de l'expérience acquise à Mostar et qui avait mis en évidence quelques mois auparavant, l'importance qu'il y avait à déployer sur le terrain un personnel qualifié en nombre suffisant (60). De plus, la DG IA a peu bénéficié non seulement des expériences d'ECHO avec lequel sa coopération est demeurée distante (voir points 3.8 et 3.11), mais aussi des travaux que l'International management group (IMG) a conduits depuis 1993 en Bosnie-Herzégovine dans la perspective de la reconstruction (voir point 3.34). De même, la coordination sur place avec le Haut représentant (OHR) est restée trop limitée pour qu'en pratique la place de l'Union européenne corresponde à l'ampleur des fonds dont elle avait décidé la mobilisation (voir point 3.18). 5.5. La Commission n'a pas élaboré de plan de mise en oeuvre sectoriel, pratique et échelonné propre à garantir la mise en route d'opérations coordonnées selon des axes prioritaires correspondant à l'expérience acquise par ses services dans le passé (voir point 3.3). Ce faisant, les aides mobilisées ont été dispersées sans atteindre une taille suffisante pour obtenir des effets sectoriels sensibles (voir point 3.4). Un tel plan devrait en particulier refléter l'importance attachée à la question du retour des réfugiés. À cet égard, une collaboration plus concrète de ses services avec ceux des États membres, avec les représentations du HCR dans chaque pays et avec les autorités municipales des zones concernées par les retours de réfugiés serait souhaitable. 5.6. L'insuffisance de préparation du programme d'aides essentielles (fournitures), la méconnaissance des faiblesses des autorités de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et de la République Srpska ainsi que la hâte avec laquelle la Commission en a confié la mise en oeuvre à des agences d'approvisionnement qui n'étaient pas en mesure de s'assurer, sur place, du bien fondé des distributions aux bénéficiaires, a conduit à son interruption en novembre 1996 et à sa transformation en projets de type classique (voir point 3.5) avec pour conséquences de nouveaux retards de mise en oeuvre. Pour les autres projets, l'inadaptation des règlements existants et les délais d'adoption des règlements de base permettant la mobilisation des nouvelles lignes budgétaires (voir annexe 1, point 3) n'ont pas été les seules causes des retards. Ainsi, les lenteurs administratives des procédures de décision internes de la Commission ne sont pas admissibles dans un contexte d'urgence et les services de la Commission n'ont pas eu systématiquement recours aux procédures des actions d'urgence alors que les opérations de reconstruction s'accommodaient mal des procédures classiques suivies pour les appuis à la restructuration économique (voir points 3.33-3.35). 5.7. Le recours au HCR pour la mise en oeuvre de projets de reconstruction d'habitations est peu probant (voir point 3.55). Il induit des délais d'instruction supplémentaires sans pour autant garantir une meilleure mise en oeuvre des actions par les ONG auxquelles il sous-traite les travaux. En effet, les modalités retenues par le HCR pour la mise en oeuvre des projets ainsi que les lacunes de ses procédures de reddition de comptes empêchent la Commission de conserver la maîtrise des opérations. Dans ce contexte, si le financement du HCR par la Commission devait être considéré comme incontournable, il serait administrativement plus efficace d'apporter une contribution globale à ses appels de fonds car les résultats obtenus n'en seraient pas modifiés. En effet, le contrôle spécifique demandé par la Commission est un leurre en raison de la fongibilité des financements du HCR (61). 5.8. Les retours de réfugiés sont restés bien plus faibles que prévu, tant en 1996 qu'en 1997 (voir point 4.9). Dans ce contexte, les politiques parfois discriminatoires des autorités locales, les mauvaises conditions de sécurité (voir point 4.9) et les modalités d'exécution des travaux de réparation des habitations comme des infrastructures (voir point 4.11) ont constitué des contraintes très lourdes. À la fin 1997, les demeures d'environ 6 300 réfugiés et personnes déplacées avaient été remises en état par la Commission, ce qui constitue un résultat encore très modeste (voir point 4.12). Des habitations réparées sont souvent restées inoccupées parce que les travaux n'avaient pas été engagés dans le cadre de projets comprenant aussi les infrastructures sociales, la distribution d'eau et d'électricité ainsi que la création d'emplois (voir point 3.11). 5.9. Dans les domaines de la santé et de l'éducation l'effet des aides d'ECHO a été assez net. En revanche, la DG IA n'a pas mobilisé, dans ces secteurs, les appuis nécessaires au bon fonctionnement des administrations chargées de leur gestion. En outre, les actions d'ECHO et de la DG IA ont été peu coordonnées (voir points 4.21, 4.22 et 4.26). Dans le secteur de l'énergie, les fournitures du PAE ont été mal suivies (voir point 4.28) et l'efficacité des aides est restée inégale. Dans le secteur des transports, hormis de sensibles améliorations dans le fonctionnement des autobus et tramway de la ville de Sarajevo (voir point 4.34), les appuis de la Commission ont eu peu d'effets car ses projets ont connu de graves difficultés (voir points 4.35-4.40). Enfin, dans les domaines de l'administration publique et des réformes économiques, les avancées sont restées timides (voir points 3.7, 4.54-4.57). 5.10. Deux ans après les accords de Dayton et de Paris, l'aide à la reconstruction mobilisée par l'UE reste très en deçà des intention affichées. Cette situation tient non seulement au contexte difficile de l'ex-Yougoslavie, mais aussi à l'incapacité de la Commission à redéployer des ressources humaines adéquates et à faire collaborer entre eux ses propres services. 5.11. Une coordination pratique trop limitée avec les principaux bailleurs de fonds et avec le bureau du Haut représentant a conduit à une dispersion des aides de l'UE sur un nombre excessif de secteurs. Ce phénomène a en outre été amplifié par la volonté de répondre aux demandes des autorités centrales des entités de Bosnie-Herzégovine qui ont eu tendance à répartir les aides communautaires entre leurs principales composantes. Dans ces conditions, il importe que la Commission, tout en déconcentrant sa gestion, oriente ses interventions sur un nombre plus limité de secteurs de façon à mieux répondre aux besoins pressants ressentis dans certaines régions ou par certaines communautés particulièrement intéressées par la question du retour pacifique des réfugiés. 5.12. Il importe enfin que pour asseoir sa crédibilité auprès des autorités locales, la Commission apporte une attention particulière à la visibilité de ses interventions sans laquelle sa présence sur place risque bien de rester insoupçonnée des populations bénéficiaires. Un premier pas dans ce sens pourrait déjà être réalisé en présentant clairement les interventions de la Commission comme étant financées par l'UE et non seulement par ECHO, PHARE, CAFAO, EAP ou Obnova (62). Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 7 mai 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président (1) Source: Banque mondiale: Programme prioritaire de reconstruction, Novembre 1996, volume 3. (2) Voir tableau A à la fin du préambule. (3) Source: Economist Intelligence Unit Country Report, premier trimestre 1998. (4) Source: Office Humanitaire de la Communauté européenne. (5) Source: HCR «Repatriation and Return Programme 1998». (6) Environ 700 000 réfugiés ont trouvé des solutions durables hors de la Bosnie-Herzégovine. (7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia. (8) JO L 122 du 24.4.1998, p. 1. (9) L'accord de paix concernant la Bosnie-Herzégovine a été paraphé à Dayton le 21 novembre 1995 et signé à Paris le 14 décembre 1995. (10) Communication de la Commission «Contributions financières de l'Union européenne à la reconstruction en ex-Yougoslavie», COM (95) 581 final du 18 décembre 1995. (11) Le programme a été établi par la Banque mondiale dans le document «Bosnie-Herzégovine: priorités pour le redressement et la croissance», préparé pour la première conférence des bailleurs de fonds réunie à Bruxelles en décembre 1995. Ce programme a été conçu comme une première phase dans le processus de reconstruction. (12) Rapport annuel relatif à l'exercice 1996 (JO C 348 du 18.11.1997, points 14.26-14.31). (13) Les dépenses de fonctionnement du bureau du haut représentant des Nations unies (OHR) financées à concurrence de 10 Mio ECU en 1995, et de 4,6 Mio ECU en 1997 par les crédits de la PESC (B8-013) n'ont pas été examinées car elles débordent le cadre des opérations de reconstruction. Elles devraient faire l'objet d'un audit dans un avenir rapproché. (14) Programme d'aides essentielles (PAE). (15) a) SEC(95)1597 final du 27 septembre 1995; b) COM(95) 564 final du 17 novembre 1995; c) COM(95) 581 final du 18 décembre 1995; d) COM(95) 582 final du 20 novembre 1995. (16) Règlement (CE) n° 1628/96 du Conseil du 25 juillet 1996 (JO L 204 du 18.8.1996). (17) Ce programme constituait une réponse à une demande de la Banque mondiale pour une première vague de financements estimée à 360 Mio ECU et concernant 10 secteurs d'activités [COM (95) 3507, du 14.12.1995]. Les opérations de déminage de l'UE ont été financées en dehors du PAE (voir point 3.32). (18) Dans le cadre des accords Dayton-Paris (annexe 5). (19) Voir Rapport spécial n° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne pour la période entre 1992 et 1995, points 2.14-2.16 (JO C 143 du 12.5.1997). (20) COM(96) 153 final, du 30 avril 1996. (21) Un assistant, une secrétaire et un chauffeur. (22) Voir Rapport annuel relatif à l'exercice 1996, points 14.29 à 14.31 (JO C 348 du 18.11.1997). (23) Nombre de ces agents ainsi que l'expert étaient d'anciens membres de l'équipe mise en place par l'Union européenne pour assurer la gestion de la ville de Mostar entre 1994 et 1996. (24) Le bureau du haut représentant a été établi dans le cadre de l'accord de Dayton pour surveiller les aspects civils de l'accord de paix (voir point 1.4, note 13). (25) Article 5. (26) À l'exception du PAE Fournitures soit 83 Mio ECU. (27) JO C 175 du 9.6.1997. (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Direction générale douane et fiscalité indirecte. (30) Voir rapport spécial n° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne pour la période entre 1992 et 1995, points 4.11-4.21 (JO C 143 du 12.5.1997). (31) Source: «Rapport d'activité de déminage de la Bosnie-Herzégovine du centre d'action de déminage des Nations unies pour la période de janvier 1996 à septembre 1997». (32) L'IMG a été mis en place pour permettre d'engager rapidement les opérations de reconstruction en Bosnie une fois les hostilités suspendues. Voir Rapport spécial n° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne entre 1992 et 1995, point 2.25 a) (JO C 143 du 12.5.1997). (33) Le troisième règlement concernant les aides d'urgences ne s'applique qu'aux opérations financées par ECHO. (34) Direction B pour les contrats PHARE et Direction F pour les contrats financés selon le règlement (CE) n° 1628/96. (35) L'économie qui aurait pu être réalisée en concluant le marché lot par lot est estimée par la Cour à 978 000 ECU. (36) Règlement (CE) du Conseil n° 1257/96, du 20 juin 1996 (JO L 163 du 2.7.1996, p. 1). (37) Voir rapport spécial n° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne pour la période entre 1992 et 1995, points 3.13 et 3.15 (JO C 143 du 12.5.1997). (38) Voir rapport spécial n° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne pour la période entre 1992 et 1995, points 4.23-4.24 (JO C 143, du 12.5.1997). (39) Selon le barème d'ECHO, les honoraires du personnel expatrié sont plafonnés à 3 800 ECU par mois. (40) Rapport spécial n° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne entre 1992 et 1995, point 4.22 c) (JO C 143 du 12.5.1997). (41) Dans le cadre du programme TACIS géré par la DG IA, les demandes de paiement d'avance ne sont pas soumises à l'approbation des services opérationnels. Le comptable doit pour sa part s'assurer, dans tous les cas, que le paiement est appuyé des justifications exigées par le règlement financier. (42) Fonds engendrés par la vente aux bénéficiaires finals des fournitures livrées aux autorités de Bosnie-Herzégovine. (43) Notamment le contrat DG IA relatif aux reconstructions en Slavonie orientale d'octobre 1996 (voir point 4.13 d, 2,7 Mio ECU) et le contrat ECHO de juin 1996 couvrant des opérations en Bosnie-Herzégovine (28 Mio ECU). (44) Voir rapport spécial n° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne pour la période entre 1992 et 1995 (JO C 143 du 12.5.1997, encadré 2). (45) Les prévisions de retours du HCR pour ce canton en 1997 étaient de 27 000 personnes soit 17 % des prévisions pour l'ensemble de la Fédération. (46) Selon le HCR, il y avait toujours, fin 1997, 220 000 réfugiés originaires de Bosnie-Herzégovine en Allemagne sans solution d'hébergement durable. (47) À la fin 1997, le HCR estimait à environ 263 000 le nombre des réfugiés encore installés dans les États membres de l'UE (appel consolidé pour l'année 1998; repatriation and return operation 1998). À ce nombre s'ajoutaient 335 000 réfugiés accueillis dans d'autres Républiques de l'ex-Yougoslavie et 800 000 personnes déplacées à l'intérieur de la Bosnie. (48) Banque mondiale: Programme de reconstruction, programmes sectoriels et priorités (avril 1996). (49) Enclave de la Fédération en Bosnie orientale. (50) Ménages comprenant au moins une personne handicapée ou de plus de 65 ans; revenu mensuel inférieur à 25 DM. (51) Plusieurs ambulances ont ainsi été affectées à des hôpitaux qui n'en avaient pas besoin. (52) En Bosnie chaque communauté ethnique dispose de sa propre compagnie de distribution d'électricité (Elektropriverda). (53) Banlieue de Sarajevo dans l'entité serbe. (54) 220 Mio USD. (55) Source: Bosnie-Herzégovine programme de reconstruction: programmes et priorités sectoriels. Document préparé par la Banque mondiale et la Commission européenne en avril 1997. (56) Les engagements des bailleurs de fonds dans ce secteur en 1996-1997 n'ont atteint que 53 % des prévisions. (57) Cette aide a représenté environ 5 % des besoins nationaux de cet équipement. Dans le même cadre, la Banque mondiale a financé 7,5 % des besoins. (58) «The Economist Intelligence Unit» Country report, troisième trimestre 1997. (59) En 1997, il était prévu que les droits de douane fourniraient 500 Mio DM au budget de la Fédération qui s'élève au total à 615 Mio DM. (60) Voir rapport spécial n° 2/96 relatif aux comptes de l'Administration et à l'administration de Mostar par l'UE, points 92 et 93 (JO C 287 du 30.9.1996). (61) Voir Rapport annuel relatif à l'exercice 1995 (JO C 340 du 12.11.1996, points 11.39 et 11.40). (62) Obnova = Programme de reconstruction en Bosnie, Croatie, Serbie, Monténégro et ARYM. ANNEXE I SOURCES DU FINANCEMENT DE L'AIDE DE L'UE À LA RECONSTRUCTION DE L'EX-YOUGOSLAVIE 1. L'aide de l'UE provient de deux sources principales: a) 600 Mio ECU du programme PHARE, dont 400 Mio ECU affectés à la reconstruction des territoires dévastés par la guerre et 200 Mio ECU pour les programmes de transition vers l'économie de marché; b) 400 Mio ECU, issus de la marge supplémentaire (475 Mio ECU) de la rubrique IV (actions extérieures) des perspectives financières pour la période 1996-1999 dégagée lors du sommet de Cannes de 1995. 2. Ces deux sources de financement sont elles-mêmes soumises à des bases légales distinctes: a) pour les 600 Mio ECU, le règlement relatif au programme PHARE (1) qui couvre les lignes B7-500 et B7-543 du budget général, programme auquel la Bosnie (2) et l'ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM) sont devenues éligibles en 1996 (3); b) un règlement propre à la reconstruction en Bosnie, Croatie, Serbie-Monténégro et ARYM pour la mobilisation des 400 Mio ECU (lignes budgétaires B7-541, B7-542 et B7-545) (4). Le règlement n'est entré en vigueur qu'en août 1996, ce qui a retardé la mise en route de ce programme (dénommé Obnova). 3. La Commission a confié la gestion des 1 000 Mio ECU à la Direction générale des relations extérieures «Europe et nouveaux États indépendants» (DG IA). Cette aide est complétée par une aide humanitaire (ligne budgétaire B7-214), gérée par un autre service de la Commission: l'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) (5). De 1992 à 1995, ECHO a mobilisé dans l'ensemble de l'ex-Yougoslavie environ 1 180 Mio ECU au titre des aides humanitaires et devait consacrer une fraction croissante de ses aides d'après-guerre à des projets de réhabilitation d'urgence. 4. Une ligne budgétaire destinée aux actions spécifiques dans le domaine des mines antipersonnel a par ailleurs réservé 6,7 Mio ECU en 1996 (B7-615) et 2,4 Mio ECU en 1997 (B7-661) aux actions à conduire en ex-Yougoslavie. Enfin, des actions de soutien des services douaniers (CAFAO) ont été prévues à concurrence de 7,1 Mio ECU en 1996 (B7-7002) et de 8,1 Mio ECU en 1997 (B7-544). (1) Règlement (CEE) du Conseil n° 3906/89 du 18 décembre 1989 (JO L 375 du 23.12.1989, p.11). (2) Règlement (CEE) du Conseil n° 753/96 du 22 avril 1996 (JO L 103 du 26.4.1996). (3) Règlement (CEE) du Conseil n° 463/96 du 11 mars 1996 (JO L 65 du 15.3.1996). (4) Règlement (CEE) du Conseil n° 1628/96 du 25 juillet 1996 (JO L 204 du 14.8.1996). (5) L'aide humanitaire a pour base légale le règlement (CEE) du Conseil n° 1257/96 du 20 juin 1996 (JO L 163 du 2.7.1996). ANNEXE II-1 >REFERENCE A UN GRAPHIQUE> ANNEXE II-2 >EMPLACEMENT TABLE> ANNEXE III >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> RÉPONSES DE LA COMMISSION 2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS 2.1. Une semaine seulement après la conclusion de l'accord de Dayton, la Commission, en collaboration avec la Banque mondiale, a mobilisé la Communauté internationale en organisant la première conférence des bailleurs de fonds pour la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine, qui s'est tenue en décembre 1995. Fin 1995, la Commission a été en mesure d'engager des fonds, dès le début de 1996, pour un programme d'aides essentielles (le programme EAP financé dans le cadre de Phare) et de détacher du personnel à Sarajevo pour monter et contrôler l'ensemble de l'opération. La Commission a ainsi apporté une réponse rapide à l'urgence de la situation née à la suite de l'accord de Dayton. La Commission a agi dans un contexte particulièrement difficile caractérisé: - une situation politiquement instable sur le terrain marquée par l'obstruction à l'application des accords de paix par certaines parties. Or, les autorités centrales, prévues par ces accords, devaient obligatoirement donner leur approbation aux programmes communautaires pour permettre la mise en oeuvre de ces derniers. Les approbations n'ont été obtenues que fin novembre pour l'année 1996 et en septembre pour l'année 1997. La Commission a donc été dans l'impossibilité de mettre en oeuvre immédiatement ses programmes, - une application évolutive de la conditionnalité politique telle que définie par le Haut Représentant et le Conseil des ministres. Par exemple, la suspension à deux reprises de l'aide en faveur de la Republika Srpska a ralenti l'exécution de l'aide, - des instruments juridiques et financiers complexes et contraignants. L'autorité législative a, contre l'avis de la Commission, mécaniquement transposé pour l'ancienne Yougoslavie les procédures et les plafonds du programme TACIS. Dans le cas de la Bosnie ces contraintes étaient inadaptées et elles ont eu pour conséquence de retarder l'exécution des budgets. Le règlement reconstruction (1628/96) a été adopté, avec retard fin juillet 1996, par le Conseil après avis du Parlement européen d'où la nécessité d'avoir recours avant cette date à la procédure du trilogue pour disposer des fonds. Les propositions de modifications de la réglementation présentées par la Commission ont été systématiquement corrigées dans un sens restrictif. Ce n'est qu'en 1998, que le Parlement européen et le Conseil ont tenu compte des critiques formulées à l'égard de l'aide en faveur de l'ex-Yougoslavie et ont suivi, en grande partie, les propositions présentées par la Commission, pour assouplir les procédures et accélérer la mise en oeuvre. Malgré ces difficultés, les crédits inscrits au chapitre B7-54 du budget avaient été engagés à concurrence de 99,9 % à la fin de 1996. Fin 1997, le budget révisé pour le chapitre B7-54 (à l'exclusion de la ligne «protocole financier») avait été engagée à hauteur de 99,5 %. Pour l'ensemble de la période 1996-1997, le volume des ressources budgétaires affectées par la Commission à la reconstruction et à l'aide humanitaire se sont élevées à 542,2 millions d'écus, dont 286,6 millions ont fait l'objet d'attributions de marchés et 208,1 millions d'écus ont été déboursés. Le rythme de la passation des marchés et des paiements se compare favorablement avec les autres programmes d'aide extérieure financés par le budget communautaire, surtout si l'on tient compte des conditions difficiles qui prévalent en Bosnie-Herzégovine. La Commission a également financé des activités autres que la reconstruction, sortant du cadre du rapport de la Cour, dont les statistiques ne sont pas reprises dans les chiffres ci-dessus, dans le domaine de la démocratie, des droits de l'homme et des actions communes dans le cadre de la PESC. 2.2. La Commission a annoncé une stratégie d'ensemble dans quatre communications dès l'automne 1995. Cette stratégie d'ensemble est incluse dans le programme de reconstruction élaboré par la Commission et la Banque mondiale, soumise à différents donateurs lors de 3 conférences internationales organisées par la Commission et la Banque mondiale et approuvée par la communauté internationale. Chaque année, la Commission prépare des orientations pour mettre en oeuvre cette stratégie. Ces orientations sont ensuite traduites en programmes sectoriels rassemblant une série de projets intégrés notamment en matière de réfugiés. Par ailleurs, les «Memoranda of Understanding» signés pour les programmes 1996 et 1997 avec les autorités bosniaques fixent un cadre global d'application de ces programmes. 2.3. Le programme d'aides essentielles (EAP), conçu immédiatement après les accords de Dayton et mis en place, dès janvier 1996, a permis de fournir une assistance indispensable au démarrage du processus de reconstruction. C'est ainsi que le programme a permis de livrer le matériel pour les écoles, des autobus, des tracteurs, des intrants pour l'agriculture, des équipements pour le secteur électrique, etc. Ce programme constitue la première réponse importante de la part d'un membre de la communauté internationale aux problèmes de la reconstruction. La Commission a réorienté le programme de fournitures des équipements pour plusieurs raisons. Elle s'est notamment rendu compte de l'environnement difficile dans lequel elle intervenait: un risque important de fraude, dénoncé à l'époque par le Haut Représentant, un manque de transparence dans la gestion de l'aide et le risque que les livraisons n'atteignent pas les destinataire finals l'ont obligée à centraliser les programmes. À l'époque, compte tenu de la situation politique en Bosnie-Herzégovine, il était déraisonnable de décentraliser le programme au profit des autorités de ce pays. En prenant cette décision, la Commission a ainsi défendu les intérêts financiers de la Communauté. Le programme a été réorienté et concentré sur un nombre plus limité de secteurs. 2.4. Compte tenu des contraintes en matière de création de nouveaux postes, la Commission a adopté des mesures de redéploiement afin de renforcer les équipes de gestion de cette assistance. Ces mesures ont abouti à:- La constitution d'une équipe de 22 personnes dans le Bureau à Sarajevo fin 1996, soit 7 mois après son ouverture, dont 4 postes A (dont le chef du bureau), 1 B, 1 C et 16 agents locaux dont 7 agents locaux expatriés (ALAT). La Commission a ensuite déployé un fonctionnaire A auprès de l'Administration de Mostar (EUAM) afin d'assurer notamment la clôture des comptes liés aux activités de l'UE (200 MECUS) et un autre fonctionnaire A a été mis à disposition du Haut Représentant (OHR). - La création au Siège dès 1996 d'une nouvelle unité D-1 au sein de la DG 1A: «Bosnie-Herzégovine et Reconstruction, y compris la coordination internationale et les aspects horizontaux des programmes multipays pour l'ex-Yougoslavie». Fin 1997, cette unité était composée d'une équipe de 21 personnes, dont les deux tiers sont affectés à l'ex-Yougoslavie. En ce qui concerne l'expertise technique extérieure, 1998 est le premier exercice pour lequel la Commission est autorisée à utiliser des crédits de fonctionnement pour l'aide technique à la mise en oeuvre des programmes, à concurrence de 2-3,5 % des coûts du programme, et à la différence d'autres bailleurs de fonds, tels que US-AID, qui peuvent affecter plus de 15 % des ressources aux dépenses de ce type. 2.5. Le budget 1996, publié le 29 janvier 1996, prévoit 3 lignes spécifiques pour l'aide à l'ex-Yougoslavie. En attendant une base légale, la Commission a été autorisée à utiliser la ligne B7-541 à concurrence de 7 MECU, les 20 MECU restants étant mis en réserve. L'utilisation des 20 MECU a été autorisée ensuite dans le cadre d'un trilogue. La Commission a présenté en avril 1996 un projet de règlement pour les lignes Reconstruction qui n'est entré en vigueur que le 14 août 1996. Au cours des discussions sur le règlement, la proposition de la Commission a subi des modifications importantes, en particulier une annexe sur la passation des marchés qui s'inspire du règlement TACIS tout à fait inadéquat à la situation en Bosnie a été ajoutée à ce règlement. Dès le mois de juillet 1997, c'est-à-dire à la première date autorisée par le règlement pour la modification de celui-ci, la Commission a présenté une modification de cette annexe. Le Conseil a maintenu le dispositif initial et n'a suivi que très partiellement les propositions de la Commission. À nouveau, la Commission a introduit une proposition de modification substantielle du règlement en janvier 1998. Le Conseil et le Parlement ont alors tenu compte des critiques majeures formulées à l'égard de l'action communautaire en ex-Yougoslavie et ont enfin suivi les grandes lignes de la proposition de la Commission. 2.6. Pour tout ce qui concerne les réfugiés, la Commission doit coopérer avec le HCR des Nations unies étant donné que l'accord de Dayton a confié un mandat spécifique dans ce domaine à cet organisme. Des problèmes importants ont été rencontrés lors des discussions avec le HCR concernant la contribution de la CE aux projets de logement mis en oeuvre par les ONG par le truchement du HCR. Les conditions dans lesquelles le HCR souhaitait recevoir les contributions de la CE étaient, sous certains aspects, contraires aux dispositions du règlement financier et pèchaient par manque de transparence. 2.7. Grâce à son programme de déminage, la Commission a formé à la fois des instructeurs et des démineurs, elle a fourni du matériel et procédé au déminage d'un grand nombre de sites tant pour permettre le retour des réfugiés que pour permettre la mise en oeuvre de grands travaux d'infrastructure. Cette action a été menée en coordination étroite avec les institutions internationales et locales et la Commission a pris grand soin d'éviter de se compromettre dans des actions commerciales peu claires que ce secteur attire particulièrement. C'est l'analyse soigneuse des propositions qui étaient soumises qui fut la cause de certains délais. Actuellement, et en coordination avec le BIH Mine Action Centre, la Commission finance un programme visant à renforcer les capacités de la protection civile en matière de déminage. Cette action a pour avantage majeur de situer la capacité de déminage au niveau local et donc d'accroître la rapidité et l'efficacité de l'intervention. L'engagement des crédits prévus pour 1997 a été retardé à cause de difficultés rencontrées dans la négociation avec les autorités en Bosnie. Ces crédits, prévus pour 1997, ont été reportés en 1998 et engagés le 26 mars 1998, permettant la signature du contrat à Sarajevo entre le directeur général de la DG IA et les premiers ministres de la Fédération et de la Republika Srpska. 2.8. Grâce au programme d'aides essentielles de 1996 et aux programmes de reconstruction de 1996 et de 1997, la Commission a réparé 13 030 logements, ce qui a permis, à la fin de la période couverte par ces programmes, le retour en Bosnie de plus de 50 000 personnes (réfugiés et déplacés dans le pays). Le retour des réfugiés et des personnes déplacées ne dépend pas seulement de la disponibilité de logements. Le retour d'une famille dans son logement réhabilité dépend de nombreux facteurs, tels que la disponibilité d'un emploi et d'infrastructures éducatives et l'aversion manifestée à l'égard du retour vers les zones rurales en raison d'un changement des attitudes sociales. La politique suivie par la Commission s'appuie sur le retour volontaire et le respect des conditions strictes de l'accord de Dayton, qui imposent le retour au lieu d'habitation initial de la famille. 2.10. Un certain nombre d'actions dans le domaine de l'énergie ont été couronnées de succès. Il s'agit notamment de: - la fourniture d'équipements aux mines de charbon, ayant permis d'accroître la production de 30 %, - la fourniture de charbon et d'équipements au secteur de la production électrique, ce qui a pratiquement permis de reléguer au rang des souvenirs les coupures d'électricité à Sarajevo, - la distribution de gaz à Sarajevo, qui a permis de rétablir l'approvisionnement de 3 800 familles alors que les fournitures d'électricité à Tuzla ont permis d'aider 20 000 personnes. 2.11. L'objectif à court terme des actions dans le domaine du transport n'était pas d'influencer le retour des réfugiés mais plutôt de rétablir des services de transport de base, en particulier à Sarajevo. Cette action a été couronnée de succès. Les effets sur le retour des réfugiés ne se feront sentir qu'à long terme. 2.12. Les deux secteurs mentionnés méritaient d'être analysés avec précaution avant toute intervention. Ainsi, si dans un premier temps l'agriculture n'a pas fait l'objet de financements importants, la situation est tout autre depuis 1997 et surtout en 1998. Les résultats convaincants évoqués par la Cour ont aussi été obtenus grâce à une bonne préparation de projets viables (avec l'appui d'une «Projet Coordination Unit» qui auparavant avait fait ses preuves avec la Banque mondiale) dans un environnement stabilisé. Par ailleurs le secteur industriel nécessitait une réorganisation totale avant de pouvoir bénéficier de programmes d'assistance sauf dans des cas particuliers. 2.13. Il aurait été irréaliste de s'engager dans de vastes programmes d'administration publique avant que les institutions de base, en particulier celles résultant des accords de Dayton, soient mises en place. La Commission, en étroite coopération avec le Bureau du Haut Représentant, a décidé fin 1997 des programmes d'appui définis en cours d'année et qui seront mis en place tout au long de 1998, en vue de renforcer la Banque centrale, l'Ombudsman, la Commission des droits de l'homme et la Cour constitutionnelle. 3. CONCEPTION ET MISE EN OEUVRE DES PROGRAMMES D'AIDE Stratégie de la Commission Planification des interventions de la DG IA 3.3. La Commission a annoncé une stratégie d'ensemble dans quatre communications dès l'automne 1995. Cette stratégie d'ensemble est incluse dans le programme de reconstruction élaboré par la Commission et la Banque mondiale soumise aux différents donateurs lors des 3 conférences internationales organisées par la Commission et la Banque mondiale et approuvée par la communauté internationale. Chaque année, la Commission prépare des orientations pour mettre en oeuvre cette stratégie qui sont ensuite traduites en programmes sectoriels rassemblant une série de projets intégrés, notamment en matière de réfugiés. Par ailleurs, les «Memoranda of Understanding» signés pour les programmes 1996 et 1997 avec les autorités bosniaques fixent un cadre global d'application de ces programmes. L'ensemble de l'effort budgétaire a fait l'objet d'une communication au Conseil, dont les principales conclusions ont été prises en compte par le Conseil des affaires générales le 29 avril 1997. 3.4. La Commission européenne s'est vu confier la gestion de la plus importante contribution versée par un bailleur de fonds pour la Bosnie. Les premières dotations de 1996 traduisaient les besoins urgents ressentis dans un large éventail de secteurs, mais également la capacité d'absorption limitée des différents secteurs. Le programme d'aides essentielles était ciblé sur les dix secteurs-clés les plus touchés par la guerre. De plus, les lacunes constatées au niveau des structures institutionnelles et le manque de fiabilité des homologues locaux ont contraint la Commission à intervenir dans différents domaines. La Banque mondiale, qui est le deuxième bailleur de fonds par ordre d'importance, a également couvert un large éventail de secteurs et d'activités. Pour les dotations 1997, une approche de programmation plus systématique a été élaborée, les priorités ayant été fixées en fonction des objectifs fixés par la communauté internationale et les États membres, comme convenu dans les conclusions des conférences de mise en oeuvre de la paix et des comités pilotes ainsi qu'au sein du Conseil. 3.5. Le programme EAP constituait la réponse communautaire au programme de reconstruction conjointement élaboré par la Commission et la Banque mondiale avec le soutien d'IMG, et approuvée par la communauté internationale lors de la première conférence des donateurs en décembre 1995. La Commission a réorienté le programme EAP pour plusieurs raisons. Elle s'est notamment rendu compte de l'environnement difficile dans lequel elle intervenait: un risque important de fraude, dénoncé à l'époque par le Haut Représentant, un manque de transparence dans la gestion de l'aide et le risque que les livraisons n'atteignent pas les destinataires finals l'ont obligée à centraliser les programmes. À l'époque, compte tenu de la situation politique en Bosnie-Herzégovine, il était déraisonnable de décentraliser le programme au profit des autorités de ce pays. La Commission a donc pris cette décision pour défendre les intérêts financiers de la Communauté. Le programme a été réorienté et concentré sur un nombre plus limité de secteurs. 3.7. Il aurait été irréaliste de s'engager dans de vastes programmes de soutien institutionnel avant que les institutions de base, en particulier celles résultant des accords de Dayton, soient mises en place. En effet, ce n'est que depuis la définition du «Quick Start Package» à l'automne 1996, que la communauté internationale intervient de manière plus systématique en la matière. La Commission a été chargée de tout ce qui concernait le commerce extérieur et le système bancaire central. Son assistance a été mise en oeuvre rapidement et avec succès. À tel point qu'il lui a été demandé d'étendre son assistance dans le domaine fiscal (Cafao), dans le domaine bancaire commercial (action de formation) et que d'autres donateurs chargés du code de commerce lui ont demandé de leur apporter son concours. En outre, la Commission a été chargée, par le Haut Représentant, d'assurer l'assistance à l'organisation des principales institutions de l'État (Parlement, Présidence, Conseil des ministres et ministères d'État). Cette assistance est en place depuis l'automne 1997. De plus, la Commission soutient la Banque centrale ainsi que d'autres institutions de Dayton telles que l'Ombudsman, la Commission des droits de l'homme et la Cour constitutionnelle. Enfin, la Commission a entrepris, depuis le début de cette année, l'identification des besoins de chacune des entités pour restructurer leur système judiciaire. Par ailleurs, depuis décembre 1996 la Commission développe un plan d'action pour appuyer les réformes dans le secteur de la santé. Cette stratégie commune aux différents services de la Commission est mise en oeuvre en 1998. 3.8. La Commission a intégralement exécuté la ligne budgétaire pour les réfugiés approuvée en 1996 par l'autorité budgétaire. L'aide aux réfugiés est et reste une priorité absolue dans l'exécution du budget pour la Bosnie-Herzégovine. Le retour ordonné et sûr des nombreux réfugiés et personnes déplacées nécessite la mise en oeuvre d'un grand nombre d'actions concernant l'établissement d'une sécurité suffisante, la réhabilitation des logements et des infrastructures de base, le rétablissement de services de santé, sociaux et d'éducation garantissant l'accès à toutes les populations y compris minoritaires, l'existence d'activités économiques permettant la réinsertion des réfugiés dans le tissu économique et social. Dans ces conditions on ne peut clairement distinguer les programmes de retour des autres activités d'assistance. Seulement la réunion de l'ensemble de ces actions aura un effet durable et positif sur le retour. En effet, étant donné la complexité de ce processus de retour des personnes déplacées et réfugiés, la Commission a cherché à déployer l'ensemble des moyens disponibles afin de promouvoir au mieux le retour. Afin de démarrer le processus de reconstruction, la Commission a développé un programme de livraison sur une grande échelle (125 MECU) d'équipements et fournitures essentiels au redémarrage des secteurs vitaux d'une économie sinistrée par la guerre. Cet exercice correspondait plus aux compétences de la DG IA qui avait déjà une certaine expérience dans le domaine des livraisons de biens dans le Caucase, en Macédoine et en Albanie, et des procédures standards développées sur PHARE/TACIS. Il faut également rappeler que l'effort communautaire d'aide à la reconstruction de la Bosnie, conjugué à la volonté impérative de maintien de la paix, est une expérience originale pour la Commission européenne comme pour les autres donateurs, rendant ainsi inévitable l'adaptation à la situation des instruments utilisés. Au sein de la Commission, les programmes de la DG IA étaient orientés plus sur les infrastructures, le soutien aux institutions et la réhabilitation de logements; ceux d'ECHO ont visé à soutenir les infrastructures sociales et de première nécessité (santé, éducation, réhabilitation d'urgence). Dans la phase cruciale de démarrage du programme, la coordination entre les services de la Commission était assurée par un groupe interservices, présidé par le Directeur Général adjoint de la DG IA. ECHO, la DG XXI (pour Cafao) et d'autres services ont participé en permanence à cet exercice. En complément à cette coordination formelle de nombreux contacts informels et opérationnels ont caractérisé la coordination entre les services. 3.9. Les donateurs ont adopté un programme répartissant les tâches. Par exemple, la BERD avait en charge les secteurs de l'énergie et des télécommunications, la Banque mondiale celui des transports et de l'eau, la Commission est intervenue dans plusieurs de ces secteurs de manière coordonnée avec les autres donateurs. Par exemple, elle a assuré la reconstruction du système de télécommunications qui a permis, dès septembre 1997, les communications entre la Republika Srpska et la Fédération (cf. 3.30). Planification des interventions d'ECHO 3.10. Bien que la Commission ait annoncé une enveloppe d'1 milliard d'écus pour la reconstruction sur la période 1996-1999, l'exécution du budget s'opère sur une base annuelle. 3.11. Compte tenu de la persistance des besoins humanitaires en Bosnie, la Commission a décidé de maintenir une aide humanitaire importante en parallèle à l'assistance à la reconstruction. La coordination des actions est assurée par le groupe interservices ainsi que par des contacts informels (cf. 3.8). 3.12. Pour 1996, les interventions de ECHO dans le secteur du logement ont été limitées, l'intervention la plus importante consistant en un projet pilote établi par le HCR. Ce n'est qu'en 1997, suite à la demande du Haut Représentant, que ECHO a véritablement démarré ses actions dans ce secteur. Organisation des services de la DG IA 3.13. Compte tenu des contraintes en matière de création de nouveaux postes, la Commission a adopté des mesures de redéploiement afin de renforcer les équipes de gestion de cette assistance. Ces mesures ont abouti à: - La constitution d'une équipe de 22 personnes dans le Bureau à Sarajevo fin 1996, soit 7 mois après son ouverture, dont 4 postes A (dont le chef du bureau), 1 B, 1 C et 16 agents locaux dont 7 agents locaux expatriés (ALAT). La Commission a ensuite déployé un fonctionnaire A auprès de l'Administration de Mostar (EUAM) afin d'assurer notamment la clôture des comptes liés aux activités de l'UE (200 MECUS) et un autre fonctionnaire A a été mis à disposition du Haut Représentant (OHR). - La création au Siège dès 1996 d'une nouvelle unité D-1 au sein de la DG 1A: «Bosnie-Herzégovine et Reconstruction, y compris la coordination internationale et les aspects horizontaux des programmes multipays pour l'ex-Yougoslavie». Fin 1997, cette unité était composée d'une équipe de 21 personnes, dont les deux tiers sont affectés à l'ex-Yougoslavie. En ce qui concerne l'expertise technique extérieure, 1998 est le premier exercice pour lequel la Commission est autorisée à utiliser des crédits de fonctionnement pour l'aide technique à la mise en oeuvre des programmes, à concurrence de 2-3,5 % des coûts du programme, et à la différence d'autres bailleurs de fonds, tels que US-AID, qui peuvent affecter plus de 15 % des ressources aux dépenses de ce type. Pour 1998, la Commission a décidé d'assurer une déconcentration sur place en Bosnie de la mise en oeuvre de l'assistance communautaire. Les pouvoirs de la Délégation et en particulier du chef de cette Délégation vont être renforcés. Par ailleurs, elle va étoffer ses bureaux dans plusieurs localités de Bosnie en dehors de Sarajevo afin d'accroître sa présence sur le terrain en particulier à Banja Luka et à Mostar. Pour la première fois le budget de 1998 comporte des dotations pour l'ex-Yougoslavie accompagnées d'un commentaire autorisant la Commission à utiliser les crédits de fonctionnement pour l'appui technique, soit à concurrence de 2 % pour PHARE et de 3,5 % pour la reconstruction, cette faculté étant aussi appelée mécanisme STAP. Ce mécanisme contribuera en partie à résoudre certains des problèmes de ressources humaines auxquels est confrontée la Commission. Cela étant, il reste en retrait des pratiques d'autres bailleurs de fonds, tels que USAID, dont les dépenses analogues peuvent représenter plus de 15 % du budget. 3.14-3.15. La Commission a décidé de renforcer la délégation de la Commission en Bosnie et Herzégovine. Les personnes choisies seront opérationnelles sur place à partir du printemps 1998. À cette date, la Commission disposera en Bosnie et Herzégovine de 21 postes de catégorie A (10 postes de fonctionnaires et 11 postes ALAT) et 10 postes de catégorie C dont 3 fonctionnaires. Au total, la Délégation sera composée de 36 personnes dont 17 fonctionnaires. En outre, la Commission lance un appel d'offres pour créer, en Bosnie, une unité d'assistance technique chargée sous son contrôle de préparer les projets et d'en assurer la supervision. 3.16. L'EAP en Bosnie a été lancé dans des conditions extrêmes. Vu l'importance et le montant de l'assistance financière concernée, la nécessité d'assurer un contrôle approprié et la situation extrêmement complexe née au lendemain du conflit armé, il a été considéré qu'une présence visible et opérationnelle de la Commission était indispensable pour la mise en oeuvre du programme. Durant le premier semestre de 1996, le bureau de la CE à Sarajevo était un bureau technique ouvert principalement pour mettre en oeuvre le programme des aides essentielles. Le personnel se composait notamment de techniciens et d'experts extérieurs et il était dès lors justifié d'utiliser en l'occurrence des crédits de fonctionnement. À l'époque, la Commission ne pouvait utiliser les crédits inscrits dans la partie A du budget étant donné que la décision de mettre en place une délégation de la Commission à Sarajevo n'a été prise que le 24 avril 1996. Les coûts de fonctionnement du bureau ont été progressivement absorbés à mesure que la présence officielle de la Commission à Sarajevo fut consolidée. Cette opération a été réalisée d'abord par le biais d'un compte d'avance et ensuite d'un compte d'avance de caisse. Les deux principaux postes des coûts de fonctionnement, à savoir la location des bureaux et les salaires ont été financés en utilisant des crédits inscrits au titre A6 du budget, avec prise d'effet respectivement en juin et novembre 1996. Toutefois, la disponibilité de crédits supplémentaires dans la partie A du budget aurait facilité la tâche de la Commission. 3.17. Pour comprendre les décisions prises dans la mise en oeuvre des projets de la Commission, il faut tenir compte de la situation spécifique de la Slavonie orientale. La région se trouvait sous le contrôle de l'ATNUSO, dont le mandat est venu à expiration le 15 janvier 1998, soit la date de la réintégration complète de la région dans la Croatie. Durant cette période, l'ATNUSO était l'institution chargée de l'administration et constituait le seul homologue officiel de la Commission. Or, dans la mesure où l'ATNUSO n'avait pas de statut juridique, il était impossible d'officialiser un accord avec la Commission. C'est pourquoi la Commission, compte tenu des contraintes générales auxquelles elle doit faire face en matière de personnel, a recouru aux procédures décrites par la Cour afin d'assurer un niveau de personnel suffisant et une gestion sur place des fonds concernés. Ce scénario a permis à la Commission de mobiliser l'aide communautaire de façon accélérée. 3.18. La Commission participe activement à l'Economic Task Force chargée de coordonner l'ensemble du processus de reconstruction. La Commission participe également aux groupes de travail sectoriels, en particulier dans les secteurs bénéficiant d'un financement communautaire pour lequel elle a chargé l'IMG d'assurer la présidence compte tenu de ses compétences techniques et de sa connaissance des besoins. 3.19. Afin d'apporter une réponse rapide à la situation d'urgence née au lendemain de la fin des conflits en Bosnie-Herzégovine, la Commission a mis en oeuvre le programme des aides essentielles en mettant au point un mécanisme de sous-traitance. Toutefois, les difficultés décrites au point 3.5 ont conduit la Commission à arrêter le programme et à en centraliser la gestion. À l'époque, la situation particulière de la Bosnie, un État après-guerre avec une structure gouvernementale faible, complexe et peu opérationnelle, en transition d'un régime communiste vers un système démocratique de type occidental, ne semblait pas offrir à la Commission les garanties nécessaires pour mettre en oeuvre l'aide communautaire de façon décentralisée. C'est en pleine connaissance de tous ces risques que la Commission a maintenu une gestion centralisée de ses programmes. Son expérience de l'EAP l'aurait confortée dans ce sens. La Commission n'a pas voulu délibérément créer des structures de type PMU en Bosnie, dont la prolifération dans certains pays PHARE a fait l'objet de critiques, et pour lesquelles une stratégie de rationalisation est actuellement mise en oeuvre. Compte tenu de l'amélioration des structures politiques et de la mise en place d'institutions plus fiables en Bosnie-Herzégovine, la Commission s'apprête, dès le printemps 1998, à déconcentrer certaines fonctions en transférant des ressources vers son bureau de Sarajevo (cf. les remarques faites aux points 3.13-3.15). 3.20-3.21. Comme elle l'indique aux points 3.13-3.15, la Commission prend actuellement des mesures afin de déconcentrer la mise en oeuvre du programme par un renforcement de son bureau à Sarajevo. Par ailleurs, la Commission a, conjointement avec le ministère bosniaque de l'agriculture, des eaux et forêts, mis au point une approche visant non à créer des structures de type UGP mais à renforcer la capacité administrative de certaines institutions publiques: - Dans le secteur de l'eau, une unité de coordination des projets a été officiellement mise en place en octobre 1997 afin d'agir comme interface entre la Commission et le ministère chargé, dans la Fédération, de l'identification et de la mise en oeuvre des projets. Le rôle de l'unité se limite à la gestion technique des projets. - Plus récemment, c'est-à-dire à la fin de 1997, la Commission a décidé de financer l'unité de mise en oeuvre du volet agriculture, soutenu jusque là par la Banque mondiale. L'établissement d'UGP auprès des ministères pendant la phase de démarrage du programme était exclu, compte tenu des difficultés dans la région (cf. point 3.19). La Commission participe, au même titre que la Banque mondiale, à la coordination de l'aide internationale. 3.22. Les mesures prises pour renforcer la capacité de la délégation sont décrites aux points 3.13-3.15. De plus, la Commission met en place une unité d'assistance technique sur le terrain ainsi qu'un mécanisme d'audit. En ce qui concerne le programme de Mostar, l'essentiel du personnel déployé dans cette ville a été fourni par les États membres, l'incidence financière sur le budget communautaire étant dès lors nulle ou pratiquement nulle. La Commission a détaché un fonctionnaire à Mostar et a fourni un appui dans le cadre de l'assistance technique. Les coûts de gestion de cette action ont été couverts par le budget de fonctionnement conformément à l'action commune. Ces mécanismes sont plus généreux que ceux autorisés dans le cadre de la législation existante concernant les lignes budgétaires reconstruction ou PHARE. 3.23. Le chef du Cafao CE consulte la direction de la DG XXI sur une base quasi quotidienne et rend compte régulièrement au président du groupe interservices. Cette procédure permet d'opérer de manière décentralisée sans perdre le contrôle de l'opération. L'efficacité de l'opération Cafao CE en termes d'organisation et de gestion financière repose sur l'appui fourni par Bruxelles, qu'il s'agisse de conseils de gestion, d'organisation de la fourniture du personnel international, de l'achat des équipements nécessaires, de la gestion des fonds avec l'agent d'approvisionnement, du contrôle du budget local du Cafao, etc. 3.24. La Banque mondiale et USAID (jusqu'à 15 % des coûts du programme) bénéficient d'une plus grande flexibilité au niveau des mécanismes financiers applicables aux coûts de gestion du programme que l'autorité budgétaire qui a, à titre exceptionnel, autorisé la Commission à affecter 2-3,5 % des coûts du programme. USAID peut, dans le cadre d'un avenant aux contrats, passer pour plusieurs millions d'écus de marché supplémentaires sans devoir engager de procédure officielle d'appel d'offres (c'est notamment le cas des coûts de fonctionnement du bureau USAID à Sarajevo). 3.25. La Commission a désigné un nouveau directeur pour l'ex-Yougoslavie le 1er novembre 1997. De plus, un conseiller spécial spécialement chargé de la coordination de l'aide sur le terrain en Bosnie ainsi qu'à Bruxelles a été désigné le 1er décembre 1997. Organisation des services d'ECHO 3.26. Les experts recrutés pour les missions d'ECHO sur le terrain ont, étant donné le caractère particulier de l'aide humanitaire, des contrats renouvelables de six mois. Puisque la préparation de ces contrats prend en moyenne six semaines, les responsables des bureaux sur le terrain sont interpellés deux mois avant la fin des contrats afin de donner leur avis sur l'opportunité d'une prolongation et sur la volonté de l'expert de poursuivre sa mission. 3.27. Afin d'améliorer encore son efficacité opérationnelle, ECHO est actuellement en train d'examiner les possibilités de décentraliser partiellement les procédures contractuelles et de paiements. ECHO Bosnie-Herzégovine a, depuis 1996, la possibilité de gérer des projets jusqu'à hauteur de 42 000 écus. Cependant, la consultation du siège reste essentielle notamment dans le cadre de la gestion des contrats. Sans cette consultation, le siège pourra difficilement suivre le bon déroulement des opérations sur le terrain. En outre, cette décentralisation augmentera sensiblement les frais inhérents à l'assistance technique. Si une telle décentralisation devait s'opérer, celle-ci devra inévitablement être accompagnée d'un renforcement en effectifs de la Commission afin de pouvoir envoyer des spécialistes du domaine humanitaire sur le terrain. Mise en oeuvre des programmes Taux d'utilisation des crédits 3.29. La BEI n'a pas pu être associée au processus malgré la volonté de la Commission car une dette bosniaque liée à la dette antérieure au conflit auprès de la BEI existe, empêchant statutairement celle-ci d'intervenir. La Commission fera, au mois de mai 1998, des propositions au Conseil pour que l'intervention de la BEI puisse avoir lieu. 3.30. La Cour cherche à comparer des actions financées par la Commission et celles financées par d'autres bailleurs de fonds. Or, cette comparaison ne prend pas en compte le fait que les autres bailleurs de fonds mettent en oeuvre des actions de natures très différentes. Ainsi, la Banque mondiale articule surtout son action autour de mécanismes de prêts. La gestion d'un tel mécanisme n'est pas du tout comparable à celle d'un régime d'aides non-remboursables, tel que celui géré par la Commission. Les aides non-remboursables sont accordées avec pour seule garantie l'engagement politique du bénéficiaire. Pour protéger les fonds publics, le contrôle du déboursement des subventions est une opération beaucoup plus complexe et plus lente que le contrôle des prêts. Contrairement à ce qui est le cas dans les régimes d'aides non-remboursables, les prêts sont remboursables et garantis par l'État bénéficiaire. Les remboursements apparaissent au bilan financier de la banque. La conditionnalité politique constitue une contrainte beaucoup moins forte. Malgré ce handicap, le niveau de décaissement des subventions octroyées par la Commission et des prêts accordés par la Banque mondiale est plus ou moins comparable. En ce qui concerne USAID, un volet important de l'assistance accordée par cet organisme était constitué de lignes de crédit en faveur de petites entreprises, assorties une nouvelle fois de taux de décaissement plus rapides. Les procédures décisionnelles applicables à USAID sont également beaucoup plus simples que celles de l'Union européenne, qui imposent à la Commission d'opérer dans le cadre d'un règlement beaucoup plus strict sur le plan de l'attribution des marchés publics. Ainsi, le règlement «reconstruction» imposé par le Conseil n'était en fait qu'une simple transposition du règlement TACIS, assez mal adapté à la situation en Bosnie. Contrairement aux États-Unis, qui à l'origine ont ciblé leur aide principalement sur les zones de contournement de leurs troupes, l'aide de l'Union européenne a, dans un premier temps, couvert les deux entités. L'aide à la République Srpska a été d'abord suspendue en 1996 et ensuite en 1997 en raison des dispositions de l'accord de Dayton, ce qui a également ralenti le décaissement. 3.32. Grâce à son programme de déminage, la Commission a formé à la fois des instructeurs et des démineurs, elle a fourni du matériel et procédé au déminage d'un grand nombre de sites tant pour permettre le retour des réfugiés que pour permettre la mise en oeuvre de grands travaux d'infrastructure. Cette action a été menée en coordination étroite avec les institutions internationales et locales et la Commission a pris grand soin d'éviter de se compromettre dans des actions commerciales peu claires que ce secteur attire particulièrement. C'est l'analyse soigneuse des propositions qui étaient soumises qui fut la cause de certains délais. Actuellement, et en coordination avec le BIH Mine Action Centre, la Commission finance un programme visant à renforcer les capacités de la protection civile en matière de déminage. Cette action a pour avantage majeur de situer la capacité de déminage au niveau local et donc d'accroître la rapidité et l'efficacité de l'intervention. L'engagement des crédits prévus pour 1997 a été retardé à cause de difficultés rencontrées dans la négociation avec les autorités en Bosnie. Ces crédits, prévus pour 1997, ont été reportés en 1998 et engagés le 26 mars 1998, permettant la signature du contrat à Sarajevo entre le Directeur général de la DG IA et les premiers ministres de la Fédération et de la Republika Srpska. Préparation des projets 3.33. Les mesures décrites aux points 3.13-3.15 et 3.22 visent à améliorer la situation des services de la Commission sur le terrain à Sarajevo. 3.34. IMG a été mis sur pied à l'initiative de la Commission. La Commission a régulièrement fait appel à ses services pour préparer les programmes dans des secteurs où cette organisation possède un savoir-faire réel, tel que l'identification des projets et les moyens de leur mise en oeuvre (SRSA a notamment été identifiée par IMG comme ONG adéquate pour Gorazde). Cependant, IMG n'intervient que dans certains secteurs (Énergie, Logement, Transport et Eau). Il est donc dans l'impossibilité d'aider la Commission dans des secteurs comme l'Éducation, la Santé, l'Agriculture ou le Développement Institutionnel. 3.35. Lors de la réunion des ONG en janvier 1998, les attentes et les exigences de la Commission ont été longuement expliquées. La Commission a présenté un document détaillé de plus de 400 pages qui contenait notamment des instructions précises pour la formulation des propositions. Les propositions reçues, d'environ 200 projets, ont été analysées et évaluées au niveau technique sur la base de critères préétablis. La qualification par la Cour de cet exercice comme «NGO demand-driven» ne tient pas compte de ces éléments. Concernant le domaine humanitaire, la Commission contrôle les ONG et leurs activités sur le terrain notamment par le biais de son assistance technique in situ, qui permet à ECHO de jouer un rôle actif et de maintenir l'initiative dans son partenariat avec les ONG sur le terrain. En outre, ECHO effectue de nombreuses missions de contrôle au siège de ses partenaires afin notamment d'examiner leur capacité administrative et financière, ainsi que la véracité des données contenues dans leurs rapports narratifs et financiers. Enfin, ECHO effectue également des évaluations de projets et/ou de programmes. Passation des contrats 3.36. L'existence de deux règlements distincts reflète la décision prise par l'autorité budgétaire en 1996 de créer une nouvelle ligne spécifiquement réservée à la reconstruction, qui doit nécessairement s'appuyer sur une base juridique. En 1995, l'enveloppe budgétaire ayant été fixée, il ne semblait pas y avoir d'autre instrument prêt à l'emploi, excepté PHARE. 3.37. Compte tenu de l'urgence de la situation, les dérogations aux procédures standards introduites dans le cadre du EAP ont permis à la Commission d'accélérer la mise en oeuvre du programme. 3.39. La Commission a fait procéder à un audit financier de l'EAP et évoquera les questions soulevées par la Cour concernant les agents d'approvisionnement dans ce contexte. En ce qui concerne les activités propres de la Commission: a) Les listes restreintes des fournisseurs établies par les agents d'approvisionnement étaient basées sur un fichier établi à l'issue d'un appel ouvert à manifestations d'intérêt lancé par les services de la Commission. Le fichier comportait au total 1 692 fournisseurs potentiels (provenant de 14 pays de l'Union européenne et de 11 pays PHARE) couvrant l'ensemble des huit secteurs de l'EAP. c) Dans le contexte d'une Bosnie sortant de guerre et où les risques d'instabilité étaient encore grands, il est aisé de comprendre que, dans certains cas, les offres les moins disantes aient dépassé les montants initialement alloués aux opérations. d) Les termes de référence des contrats entre la Commission et les agences d'approvisionnement étaient très précis en matière de procédures à suivre pour les achats d'équipement. Dans certains cas, la Commission a autorisé des dérogations aux délais normalement prescrits par la réglementation PHARE afin de répondre à l'urgence de la situation. g) La Commission a veillé à contrôler la longueur des listes restreintes et a fourni des statistiques concernant leur distribution géographique entre États membres. Certains États membres se sont plaints au motif que le nombre des marchés attribués à leurs fabricants nationaux respectifs ne correspondait pas au niveau de leur contribution au budget de l'Union européenne. Ces remarques sont incompatibles avec la nécessité d'assurer une approche complètement indépendante à l'égard de la gestion du programme EAP. 3.40. Comme prévu dans le règlement 1628/96, les pays PHARE ont accès aux marchés de façon exceptionnelle. Cette différenciation a été imposée à la Commission par l'autorité législative. 3.41. Contrairement à la proposition initiale de la Commission, le Conseil a imposé des plafonds plus stricts pour les procédures de passation de marché plus souples, notamment pour les marchés de fournitures et de travaux. 3.42. L'utilisation d'ONG, eu égard aux circonstances particulières, a permis de réduire les coûts, d'accélérer les procédures et de gérer plus efficacement une intervention à grande échelle. Un formulaire standardisé à remplir par le gestionnaire fait désormais partie intégrante du dossier. 3.43. Les règles régissant la sous-traitance ont été modifiées dans le cadre du vade-mecum d'août 1997 publié à la suite des commentaires formulés sur ce point par la Cour. 3.45. La grille des barèmes appliqués par ECHO pour le financement des frais de personnel local sera actualisée très prochainement, compte tenu notamment de l'inadaptation des forfaits à la situation actuelle en Bosnie-Herzégovine. Dans les procédures de préparation des contrats de réhabilitation en Bosnie-Herzégovine, ECHO exige du partenaire l'établissement d'un cahier des charges préliminaire qui doit ensuite être approuvé par l'IMG et ECHO Bosnie-Herzégovine avant la rédaction et la signature des contrats. Ce cahier des charges ne peut être inclus dans le contrat puisqu'il fera normalement l'objet de nombreux changements pendant la mise en oeuvre des travaux. Si c'était le cas, chaque changement exigerait l'amendement du contrat, ce qui entraînerait une lourdeur administrative considérable. La période de garantie est établie entre l'entreprise effectuant les travaux et le bénéficiaire du projet. À la fin de chaque projet, l'ONG, l'entreprise de construction et un représentant du bénéficiaire, souvent la municipalité, effectuent une inspection commune, à la fin de laquelle, normalement, le bénéficiaire accepte les travaux et prend en charge le bâtiment. ECHO Bosnie-Herzégovine demande aussi à l'IMG d'effectuer une inspection finale des travaux avant de donner son accord au paiement final, qui à ECHO s'élève toujours à 20 %. Paiements 3.46-3.48. Les avances pourraient être versées directement par l'unité financière de la DG IA. Toutefois, cela devrait être expressément stipulé dans le contrat. La Commission examinera la faisabilité de cette procédure. Les demandes de paiements normaux devraient continuer à être transmises aux services opérationnels afin que ceux-ci puissent vérifier les prestations fournies et apposer sur la demande la mention «conforme aux faits, bon à payer», comme l'exige le règlement financier. La création d'un système de paiement sur place, qui permettrait d'accélérer les procédures, est envisagée. 3.47. Un format standard de garantie bancaire a été établi et est désormais joint à chaque contrat. Néanmoins, indépendamment de la question «de forme» des garanties bancaires, il est à noter qu'un nombre important de garanties bancaires font l'objet de retours auprès des contractants pour les raisons suivantes: 1. La date de validité mentionnée sur la garantie bancaire est incorrecte. Celle-ci ne respecte pas les normes édictées dans les conditions générales du contrat et mentionne donc une date d'expiration prématurée. 2. Le compte bancaire mentionné sur la garantie bancaire (qui a une incidence directe sur la prise d'effet de cette garantie) et le compte bancaire mentionné sur la demande de paiement émanant du contractant sont incompatibles. La Commission ne pourrait alors pas exécuter le paiement sans porter préjudice à la prise d'effet de la garantie bancaire. Il s'agit donc bien de questions de fond et non de forme. 3.49. Le choix de la réparation du Parlement et de la partie à réparer ont été présentés par l'OHR et la Banque mondiale. Le projet avait déjà fait l'objet d'une évaluation et les appels d'offres étaient prêts lorsque le soutien financier de la Commission a été demandé. La Commission aurait pu refuser sa participation sachant qu'elle ne pourrait pas tenir les délais compte tenu des nouveaux appels d'offres qu'elle devait lancer selon ses propres procédures. Étant donné qu'aucun autre fonds n'était disponible et eu égard à l'importance politique d'entamer la reconstruction du Parlement, la Commission s'est engagée pour les travaux qui lui étaient demandés qui ne comportaient pas l'hémicycle central de ce bâtiment. Le Directeur Général de la DG IA s'est rendu le 3 avril 1998 sur le chantier après consultation du Haut Représentant. Le projet revêt une importance stratégique dans les efforts de la communauté internationale de réunir dans les locaux en question les autorités centrales et le Parlement de Bosnie-Herzégovine. Tous les intéressés sur place confirment l'inutilité actuelle de l'ancien hémicycle compte tenu de la disponibilité des salles de réunion adéquates plus petites. Suivi et évaluation des projets 3.51. Le suivi du programme EAP a été confié à Technitas. Les fonctionnaires en charge du programme avaient dès lors pour mission «d'accompagner» le programme sur le terrain en liaison étroite avec le gestionnaire du projet à Bruxelles, qui reste responsable du suivi général. Pour le programme de reconstruction, les mécanismes de suivi existent pour les secteurs du logement (depuis la mi-1997), de l'eau (depuis octobre 1997) et de l'agriculture (depuis décembre 1997). Une approche plus systématique sera adoptée dans le droit fil des commentaires relatifs aux lignes ex-Yougoslavie inscrites dans le budget 1998, qui autorise l'utilisation d'une partie des crédits de fonctionnement à des fins d'appui technique. Une partie de ces crédits sera affectée à des activités de suivi. 3.52. Un projet de rapport d'évaluation sera disponible en mai 1998 et fera l'objet d'une transmission à la Cour. 3.53. a) La Commission examine avec les autorités bosniaques les arrangements qui pourraient être pris concernant l'utilisation des fonds de contrepartie générés par le remboursement des frais consentis dans le cadre du projet PHARE «motoculteurs». Conformément à la proposition financière Agriculture 1998, une organisation de tutelle sera mise en place afin de fournir une aide financière (capital d'amorçage et mécanismes de crédit) aux régions rurales et de coordonner la gestion des fonds de contrepartie. Un appui prioritaire sera accordé aux initiatives qui génèrent de l'emploi dans les zones rurales et transforment les produits locaux. b) Le système de paiement étant fondé sur des projections estimatives de cash-flows, ce n'est qu'après que les projets deviennent opérationnels (c'est-à-dire dès les premiers paiements intérim, mais après les paiements d'avance) que la Commission peut estimer le besoin en fond de roulement. c) La consolidation financière des comptes sera effectuée juste avant la clôture comptable des fonds spéciaux. 3.54. Tous les projets sont actuellement surveillés par des agences techniques (IMG, contractants spécifiques etc.). 3.55. a) b) Le Conseil a, à plusieurs reprises, demandé à la Commission de financer le HCR des Nations unies pour ce qui concerne le volet «réfugiés», étant donné que l'accord de Dayton a expressément mandaté le HCR à cette fin. Des problèmes importants ont été rencontrés lors des discussions avec le HCR concernant la contribution de la CE aux projets de logement mis en oeuvre par les ONG par le truchement du HCR. Les conditions dans lesquelles le HCR souhaitait recevoir les contributions de la CE étaient, sous certains aspects, contraires aux dispositions du règlement financier et péchaient par manque de transparence. c) ECHO insère depuis mai 1997 dans chaque contrat avec le HCR l'exigence que les «sub-agreements» soient transmis systématiquement à ECHO. 4. EFFET DES ACTIONS Répartition géographique Entités constituant la Bosnie-Herzégovine Una Sana (Fédération) 4.4. Si Una Sana est effectivement prioritaire en termes de retour des réfugiés, la Commission n'a jamais souscrit aux plans proposés par les autorités de la Fédération en raison d'un certain nombre de lacunes dans la proposition. Lorsque la Commission a proposé d'inclure d'autres éléments (infrastructure sociale et réparation des infrastructures de base notamment) qu'elle considère comme essentiels pour favoriser le retour des réfugiés, cette proposition ne fut pas acceptée par les autorités de la Fédération, ce qui a retardé les négociations. La Commission a néanmoins continué à financer les programmes à Una Sana indépendamment de la proposition présentée par les autorités locales. Il convient également de signaler un projet dans le domaine de l'agriculture, d'une valeur de plus de 2 millions d'écus, qui apporte une contribution importante à ce secteur. La Commission a fait procéder à une étude compte tenu du nombre élevé de projets et de demandes de financement qu'elle a reçus pour la région d'Una Sana. L'étude, qui a mis en évidence les énormes besoins qui existent dans le canton, a servi de base à la planification des actions lancées en faveur de la région. Le programme de 1998 en faveur des réfugiés, doté d'une enveloppe de 141 millions d'écus et pour lequel un atelier «réfugiés» a été organisé en janvier 1998 afin d'informer et de préparer les principaux acteurs susceptibles d'assumer une responsabilité dans la mise en oeuvre du programme, figure parmi ces actions. L'un des volets du programme sera destiné à la Fédération d'Una Sana. Brcko (République Srpska) 4.3-4.5. Le programme de retour a également alloué des financements à certains projets à Brcko. Croatie 4.6. Une première présence a été mise en place par l'ATNUSO dans la région de Vukovar durant le premier semestre de 1996. La décision initiale en ce qui concerne le programme 1996, prise dans un contexte de pressions politiques visant à commencer la reconstruction, s'appuyait sur le peu d'informations disponibles durant les premières heures de présence dans la région. Dès que l'agence d'exécution de la Commission fut installée plus solidement, il apparut que des modifications devaient être apportées au programme afin de le faire correspondre plus étroitement avec les besoins de reconstruction et les contraintes politiques dans la région. L'absence d'initiative dans l'attente du recensement précis des besoins aurait considérablement retardé la réponse que la Commission (et donc l'Union européenne) pouvait y apporter, cette option ayant été considérée comme politiquement inacceptable. Répartition sectorielle Logement et retour des réfugiés 4.10-4.11. La réhabilitation des logements a été conditionnée par la disponibilité des fonds budgétaires, elle-même liée au trilogue (voir 2.5) et à l'adoption du règlement de reconstruction. Les projets n'ont pu donc débuté avant l'automne 1996. Afin de favoriser le retour des réfugiés et des personnes déplacées, la Commission a organisé le 23 janvier 1998, avec les ONG, un atelier visant à lancer un ambitieux programme d'incitation au retour financé sur le budget 1998. À la suite de cet atelier, auquel ont assisté plus de 200 ONG, la Commission décida, le 27 mars, de lancer un programme de 141 millions d'écus, comportant un volet «logement» doté de 105 millions d'écus et permettant la réhabilitation de 5 000 habitations. Ce programme est en cours de mise en oeuvre. Une première tranche de 63 millions d'écus pour la réhabilitation des habitations a déjà été lancée et les contrats ont été signés à Sarajevo le 3 avril avec 2 ONG. Les réparations seront effectuées durant la période de reconstruction de 1998 (principalement au printemps et en été) et seront terminées avant l'hiver. Le programme prévoit le retour de 20 000 personnes supplémentaires en 1998. Une deuxième tranche est prête à être lancée et le sera effectivement dès que le budget prévu à cet effet sera disponible (c'est-à-dire lorsque la réserve de 30 millions d'écus inscrite dans le budget de 1998 aura été libérée). Les projets ont déjà été sélectionnés et les contrats sont prêts. 4.13. a) Gorazde: La Commission a demandé au Procurement Agent Italtrend de procéder à un recouvrement de l'excédent de fonds versés à SRSA, pour travaux non réalisés, dont le montant a été établi par un audit technique indépendant à DM 787,384. La Commission a compris récemment que SRSA, n'étant pas en mesure de récupérer les avances consenties à son sous-traitant Bosna Auto, ne pouvait rembourser la Commission et que SRSA contestait maintenant la validité de l'audit. La Commission examine une éventuelle action sur le terrain légal. c) Le projet pilote à Stolac a connu de grandes difficultés de mise en oeuvre à cause de la situation très tendue entre les Croates et les Bosniaques dans cette partie de la Bosnie-Herzégovine. Néanmoins, des progrès ont été réalisés; mars 1998, la réhabilitation de 95 maisons a été terminée, et 94 familles propriétaires sont rentrées. En plus, ce premier projet pilote a déclenché un important mouvement de retour minoritaire spontané vers Stolac en mars-avril 1998. 4.14. Il a été impossible à la Commission de se concentrer sur les seuls réfugiés en raison des troubles sociaux que cela risque de provoquer dans les différentes communautés. Tant que les personnes déplacées n'auront pas réintégré leur domicile, il y a peu de chance de voir revenir les réfugiés. La Commission a progressivement utilisé pour ses programmes de reconstruction la répartition suivante: 50 % de réfugiés en provenance de l'UE, 40 % de personnes déplacées et 10 % de personnes vulnérables. La Commission a, dans le cadre du programme des aides essentielles de 1996 et des programmes de reconstruction de 1996 et de 1997, réparé au total 13 030 logements, ce qui a permis le retour, au terme de la période couverte par le programme, de plus de 50 000 personnes (réfugiés et personnes déplacées à l'intérieur du pays) en Bosnie. 4.16.-4.17. Le mécanisme de crédit développé avec KfW n'avait pu être mis en place avant cette date, car le cadre légal en Bosnie, même pour une telle opération, n'existait pas encore. Par ailleurs, la propriété des biens immobiliers fait l'objet de contestations ce qui rend difficile toute opération de crédit pour la réhabilitation et nécessite le soutien de la Commission pour les biens immobiliers. Enfin, un système bancaire unifié et fiable n'existait pas encore en Bosnie. Il était donc difficile, dans ces conditions, de développer ce système plus tôt sans s'exposer à des risques concernant la gestion des financements publics européens. Avant la mise en place de ce dispositif, la Commission ne pouvait utiliser que le mécanisme des dons pour réhabiliter les habitations. La promotion du retour ne peut être assimilée à une aide aux vulnérables, étant donné que le retour, pour être durable, doit se concentrer sur des communautés et non pas sur des individus sélectionnés sur la base de critères socio-économiques. De façon plus générale, la Commission s'est efforcée de promouvoir le retour minoritaire là où le début d'un processus de retour a été jugé susceptible de déclencher des mouvements de retour spontanés plus importants, libérant ainsi les logements des réfugiés actuellement occupés par les déplacés, et permettant un retour de réfugiés depuis l'étranger. 4.18. Le taux d'occupation des habitations réhabilitées fin 1997 est de 70 %, ce qui est légèrement supérieur aux estimations fournies par le HCR pour l'ensemble des donateurs (60-65 %). Il est toutefois à noter les points suivants: - la méthodologie de reconstruction parfois utilisée (self-help) laisse la liberté aux propriétaires de finir les travaux à leur convenance, ce qui implique que les travaux sont parfois achevés après la fin du contrat avec l'ONG. Ceci n'est pas le cas des maisons réparées par des entrepreneurs (autre type de méthodologie utilisée) car le bénéficiaire reçoit un logement «clef en main», - il faut aussi tenir compte des questions politiques et de sécurité. La Commission a développé en 1997 des projets en particulier d'infrastructure sociale (hôpital de BiHac, réhabilitation d'écoles) en accompagnement au programme de réhabilitation des maisons. 4.19. Le fait que les réparations se soient limitées à des travaux extérieurs et aux parties communes des bâtiments (sauf en Slavonie orientale) s'explique par des problèmes de propriété/de location: ces travaux visaient avant tout à préserver les immeubles et à permettre leur utilisation par leurs occupants actuels, légitimes ou non. Lorsque les problèmes de propriété/de location ont pu être résolus, des réparations ont également été effectuées dans les appartements proprement dits: cela a notamment été le cas à Vukovar, au travers du comité d'attribution des logements. Une procédure identique est mise en place actuellement pour Sarajevo, grâce à une initiative commune CE/États-Unis/OHR. Il est clair que les problèmes de propriété/de location doivent être réglés si l'on veut assurer un retour significatif vers les villes. Éducation 4.21. Le volet éducation du programme EAP a largement contribué à redynamiser la production industrielle locale. SIP Konjuh, qui était l'un des plus importants fabricants de meubles en BiH avant la guerre, a pu redémarrer la production, en se spécialisant dans le mobilier scolaire (qui précédemment ne figurait pas dans sa gamme de produits) et ainsi porter ses effectifs de 384 salariés en 1994 à 1 200 aujourd'hui. De plus, l'amélioration du contrôle de la qualité imposée par le EAP a permis à SIP Konjuh de se faire une place sur le marché international puisque cette entreprise exporte désormais 40 % de sa production. L'attribution des biens aux écoles a été réalisée par les autorités bosniaques selon ses propres critères. Santé 4.24. En octobre 1997, le comité de gestion PHARE a approuvé un programme d'aide dans le domaine de la santé d'un montant de 5,7 millions d'écus visant notamment à financer des actions dans le secteur des soins de santé primaires, de la réforme du financement du système de santé et du développement du secteur pharmaceutique. Trois appels d'offres ont été lancés entre décembre 1997 et janvier 1998. Les premières équipes devraient être à pied d'oeuvre en mars-avril 1998. 4.25. En décembre 1997, le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine a fini par trouver un accord sur la localisation du laboratoire pour le contrôle de la qualité: celui-ci sera implanté à Sarajevo. À la suite de cette décision, un plan d'action a été convenu avec le ministre de la santé de la Fédération, dans le cadre duquel une réévaluation du contenu et des objectifs du projet sera effectuée conjointement par la Commission et le ministère de la santé de la Fédération. 4.26. Les services de la Commission ont opté pour la complémentarité par rapport aux actions déployées dans le secteur de la santé. Les projets d'ECHO étaient axés sur le niveau local alors que la DG IA cherchait plutôt à intervenir au niveau global. Des problèmes institutionnels, tels que ceux cités au point 4.25 du rapport de la Cour, ont entravé le bon déroulement de ces actions. Tout au long du processus, la Commission a assuré une coopération étroite entre ses services. Énergie (électricité et gaz) 4.28-4.29. Les actions suivantes ont notamment été entreprises dans le cadre du volet «énergie» du programme EAP: 1. Distribution d'électricité - Un projet interentité Gorazde et Visegrad a été mené à bien dans le cadre du programme, - la distribution d'électricité a été assurée pour 20 000 personnes dans la région de Tuzla, - 27 km de lignes électriques ont été réparées à Odzak. 2. Centrales thermiques Les centrales électriques n'ont pas été directement touchées par la guerre, mais plutôt par le manque de pièces de rechange et la pénurie de charbon. Le programme EAP a contribué à la fourniture de ces deux éléments. La centrale électrique de Kakanj produit aujourd'hui jusqu'à 40 % de sa capacité d'avant-guerre et les coupures d'électricité à Sarajevo appartiennent pour l'essentiel au passé. La ville de Tuzla serait toujours privée d'électricité sans l'assistance fournie dans le cadre du programme. 3. Gaz Les conduites et les détendeurs fournis (et installés en coopération avec la Banque mondiale) ont permis de desservir approximativement 3 800 familles dans le secteur «Novi Grad» de Sarajevo, qui avait été gravement touché par les destructions. Le projet comprenait la fourniture de convecteurs individuels et de gazinières pour chaque famille, en partie pour assurer des revenus à Sarajevogas. 4. Mines de charbon Grâce notamment aux équipements fournis dans le cadre du programme EAP, la mine de Beza a été en mesure d'accroître sa production d'environ 30 % et de la porter ainsi à 200 000 tonnes. Le charbon est destiné à la centrale électrique de Kakanj. La mine s'est à présent fixé pour objectif une production de 500 à 600 000 tonnes dans les prochaines années, tout en améliorant la sécurité pour les mineurs. L'effet est comparable dans la mine de charbon de Tuzla, qui tourne à présent avec une troisième équipe. 4.30. En ce qui concerne la première partie des 13,5 millions d'écus, les marchés ont été passés et sont en cours d'exécution. En ce qui concerne le deuxième volet du programme (7 millions d'écus au titre de la ligne budgétaire B7-543), la Commission a attendu les observations des bénéficiaires au stade de l'évaluation des offres afin d'éviter des conflits et une annulation des projets durant la phase de mise en oeuvre. 4.31. La mise en oeuvre de l'accord de Dayton incombe aux autorités de Bosnie-Herzégovine, sous le contrôle du haut représentant. Tous les principaux bailleurs de fonds ont adopté la même ligne de conduite en ce qui concerne les trois Elektroprivedas, conformément à l'accord de Dayton et en total accord avec le Haut Représentant. L'allocation du budget a été décidée en raison des besoins urgents auxquels sont confrontés les Elektroprivedas. Cette aide doit leur permettre de se développer et d'élaborer des projets interentités. Transports Généralités 4.33. À terme, le retour des réfugiés dépend de l'amélioration de l'environnement économique. Les investissements dans les infrastructures de transport constituent un facteur clé pour relancer l'économie. Ponts 4.35. Les difficultés rencontrées pour coopérer avec les autorités bosniaques sont l'une des raisons du retard enregistré par ce projet. La date d'achèvement devrait désormais se situer vers juillet-août 1999. Les travaux préparatoires préalables aux réparations principales se sont avérés bénéfiques. Des études effectuées sous le niveau de l'eau ont fourni des informations plus précises concernant l'état du pont existant et ont permis d'effectuer une estimation plus précise du coût des réparations. Routes 4.36. Le marché est à présent attribué et a été signé en avril 1998. 4.37. Les projets dans la République Srpska ont été suspendus pour des raisons politiques. 4.38. L'agent d'approvisionnement a procédé à des consultations directes avec les brigades d'entretien afin de déterminer leurs besoins exacts. En ce qui concerne plus particulièrement les machines d'asphaltage et les rouleaux compresseurs, les spécifications, en termes de capacité et de performance, ont été transmises par les brigades d'entretien à l'agent d'approvisionnement. Cependant, la Commission n'a pas été en mesure d'approuver la demande dans la mesure où le prix unitaire dépassait largement le budget disponible (5 fois supérieur). L'agent d'approvisionnement, proposa, en lieu et place, une installation mobile, dont le prix unitaire s'inscrivait dans les limites budgétaires, mais dont les performances et les capacités étaient nettement inférieures. Cette solution de remplacement a été acceptée par les brigades d'entretien et par le ministère. Aviation civile 4.40. Les travaux concernant ce projet doivent en principe être achevés en mai 1998. En dépit des retards, qui résultent surtout des difficultés de coopération avec les bénéficiaires locaux, des progrès ont été enregistrés. Ce résultat a été possible grâce à l'utilisation des fonds provenant de différents donateurs. La contribution de l'Union européenne a notamment couvert l'élaboration du plan directeur de l'aviation civile, qui a vu la mise sur pied d'un secrétariat représentant l'aviation civile en Bosnie (3 entités). Gestion des eaux et des ordures ménagères 4.44. À la suite de l'étude sur la stratégie de gestion des ordures réalisée pour le canton de Sarajevo, la Commission a affecté des ressources financières supplémentaires au développement d'une stratégie de gestion des ordures pour l'ensemble de la Bosnie, qui est considérée comme une condition préalable nécessaire au développement de nouveaux projets dans le secteur. Le financement des actions de suivi sera examiné dans le cadre des nouveaux programmes établis en 1998, en particulier en ce qui concerne la décharge de Sarajevo. ECHO est en train de rectifier les problèmes soulevés par la Cour, en étroite collaboration avec l'ONG, les autorités locales et IMG. Télécommunications 4.46. Ce succès a été obtenu grâce aux financements gérés par la Commission, malgré les difficultés politiques rencontrées dans le mise en oeuvre du programme. 4.48. Les pressions politiques dans le domaine des télécommunications sont plus faciles à exercer que dans d'autres secteurs du fait de l'importance de l'effet de réseau et des économies d'échelle dans ce secteur. La Commission a utilisé ce moyen de pression politique pour renforcer la mise en oeuvre des accords de paix. Agriculture 4.49. En mai et en octobre 1997, le comité de gestion PHARE a approuvé deux programmes agricoles, chacun doté de 5 millions d'écus. Ces programmes, qui reconnaissent le rôle-clé de l'agriculture, visent notamment à réorganiser la production agricole et la régénération du secteur de l'élevage en Bosnie-Herzégovine. Un programme de suivi agricole, doté d'une enveloppe de 20 millions d'écus, a déjà été élaboré et présenté au comité de gestion PHARE en mars 1998. 4.51. Les 1 300 motoculteurs fournis dans le cadre du programme EAP ont permis de remplacer environ 5 % de l'équipement détruit durant la guerre, la Banque mondiale ayant quant à elle permis le remplacement de 7,5 autres pour-cent du parc. Cependant, l'impact réel est probablement plus important étant donné que la majorité des motoculteurs ont été attribués aux agriculteurs et aux rapatriés les plus démunis. L'impact des appareils de réfrigération de petite et moyenne taille est probablement assez faible à court terme étant donné que le cheptel a décliné de 60 % durant la guerre. L'impact devrait néanmoins augmenter rapidement, d'autant que la fourniture de ces appareils complète la stratégie à long terme adoptée par la Commission pour le secteur, telle que la fourniture de vaches dans le cadre du programme EAP, qui s'est avérée être un succès. 4.52. Le projet proposé par l'ONG concernée a dû être réexaminé en profondeur par la Commission afin de le rendre compatible avec les objectifs du propre programme de la Commission. Bien que la proposition revue et corrigée d'ARP n'ait été reçue qu'en mars 1997, un contrat a été signé par la Commission le 18 avril 1997, permettant ainsi à l'ONG de se mobiliser en mai. De même, la procédure d'appel d'offres pour la désignation d'un agent d'approvisionnement n'a pu être lancée qu'après réception du projet révisé. Malgré toutes ces contraintes, les tracteurs et leurs accessoires ont été fournis en temps utile pour pouvoir préparer les champs pour les cultures d'hiver. Développement du secteur privé et revitalisation économique 4.54. L'action de la Commission dans le domaine du secteur privé et de la revitalisation économique a été orientée vers l'intégration économique des réfugiés et des personnes déplacées et vient donc en complément de l'axe principal de son intervention. Par ailleurs, la situation de la Bosnie ne peut pas être comparée à celle qui a prévalu dans les autres pays d'Europe centrale et orientale. En effet, la transition économique vient en complément des deux autres éléments fondamentaux de l'action communautaire, à savoir la reconstruction physique du pays à la suite de la guerre et la construction d'un nouvel état à la suite des accords de paix. Il est donc normal que la Commission ait concentré ses interventions sur des domaines d'action prioritaires et ait fait des choix en ce domaine. Ce domaine du redémarrage économique est cependant couvert par l'assistance internationale puisque la Banque mondiale et USAID ont centré leur activité sur ce point, leur action en matière de retour des réfugiés étant peu importante au contraire de celle de la Commission. Il y a donc eu une répartition des tâches entre donateurs et une bonne coordination, ce qui explique la faible part de l'action communautaire en ce domaine. 4.55. Le Fonds européen de garantie à l'investissement en Bosnie-Herzégovine vise à couvrir le risque politique pour les entreprises qui souhaitent développer leurs activités dans la région mais qui hésitent à le faire en raison des risques perçus de changements apportés par le gouvernement national. Le caractère novateur du programme a eu pour conséquence que le temps nécessaire à la transformation de la proposition en un projet viable a été plus long que pour des propositions plus concrètes. L'accord-cadre détaillé, ainsi qu'un avenant couvrant certaines dispositions financières, ont été signés par le commissaire en juillet 1997. L'accord-cadre est entré en vigueur en septembre 1997, après sa signature par les autorités bosniaques. Neuf demandes préliminaires ont été reçues. Ces demandes, qui représentent un investissement total de 158 millions d'écus, couvrent des domaines tels que la fabrication, la construction, les télécommunications, l'énergie et le tourisme. Leur évaluation est en cours. 4.56. Le choix de la Zica Wire Drawing Factory s'explique par l'effet de catalyseur que cet appui apporterait aux efforts de reconstruction dans la région. Les produits de cette entreprise constituent des composants essentiels des grands projets d'infrastructure dans le domaine de l'énergie et des transports, ainsi que des programmes de logement lancés dans l'ensemble de la région. Le projet est en cours de mise en oeuvre et un certain nombre d'emplois ont été créés. Soutien à l'administration publique 4.57. Il aurait été irréaliste de s'engager dans de vastes programmes d'administration publique avant que les institutions de base, en particulier celles résultant des accords de Dayton, soient mises en place. La Commission, en étroite coopération avec le Bureau du Haut Représentant, a défini des programmes d'appui qui seront mis en place tout au long de 1998. La Commission a fourni et continuera à fournir une assistance technique importante aux institutions centrales. Les mesures existantes ont déjà eu un impact important dans le domaine des douanes, sur la mise en place d'une banque centrale et sur le rapprochement de la législation. 5. CONCLUSION 5.1. La décision de lancer un important programme d'aide en faveur de l'ex-Yougoslavie ne s'est pas traduite, à l'époque, par l'allocation correspondante de ressources pour permettre à la Commission de mettre en oeuvre le programme. La Commission a pris des mesures en 1998 pour améliorer la situation en transférant du personnel à Sarajevo et a présenté des propositions, tant législatives que budgétaires, visant à régler les problèmes existants. Ceux-ci sont détaillés ci-après. 5.3. Une semaine seulement après la conclusion de l'accord de Dayton, la Commission, en collaboration avec la Banque mondiale, a mobilisé la Communauté internationale en organisant la première conférence des bailleurs de fonds pour la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine, qui s'est tenue en décembre 1995. Fin 1995, la Commission a été en mesure d'engager des fonds, dès le début de 1996, pour un programme d'aides essentielles (le programme EAP financé dans le cadre de PHARE) et de détacher du personnel à Sarajevo pour monter et contrôler l'ensemble de l'opération. La Commission a ainsi apporté une réponse rapide à l'urgence de la situation née à la suite de l'accord de Dayton. La Commission a agi dans un contexte particulièrement difficile caractérisé par: - une situation politiquement instable sur le terrain marquée par l'obstruction à l'application des accords de paix par certaines parties. Or, les autorités centrales, prévues par ces accords, devaient obligatoirement donner leur approbation aux programmes communautaires pour permettre la mise en oeuvre de ces derniers. Les approbations n'ont été obtenues que fin novembre pour l'année 1996 et en septembre pour l'année 1997. La Commission a donc été dans l'impossibilité de mettre en oeuvre immédiatement ses programmes, - une application évolutive de la conditionnalité politique telle que définie par le Haut Représentant et le Conseil des ministres. Par exemple la suspension à deux reprises de l'aide en faveur de la Republika Srpska a ralenti l'exécution de l'aide, - des instruments juridiques et financiers complexes et contraignants. L'autorité législative a, contre l'avis de la Commission, mécaniquement transposé pour l'ancienne Yougoslavie les procédures et les plafonds du programme TACIS. Dans le cas de la Bosnie ces contraintes étaient inadaptées et ont eu pour conséquence de retarder l'exécution des budgets. Le règlement reconstruction (1628/96) a été adopté, avec retard fin juillet 1996, par le Conseil après avis du Parlement européen d'où la nécessité d'avoir recours avant cette date à la procédure du trilogue pour disposer des fonds. Les propositions de modifications de la réglementation présentées par la Commission ont systématiquement été corrigées dans un sens restrictif. Ce n'est qu'en 1998 que le Parlement européen et le Conseil ont tenu compte des critiques formulées à l'égard de l'aide en faveur de l'ex-Yougoslavie et ont suivi en grande partie les propositions présentées par la Commission pour assouplir les procédures et accélérer la mise en oeuvre. Malgré ces difficultés, les crédits inscrits au chapitre B7-54 du budget avaient été engagés à concurrence de 99,9 % à la fin de 1996. Fin 1997, le budget révisé pour le chapitre B7-54 (à l'exclusion de la ligne «protocole financier») avait été engagée à hauteur de 99,5 %. Pour l'ensemble de la période 1996-1997, le volume des ressources budgétaires affectées par la Commission à la reconstruction et à l'aide humanitaire se sont élevées à 542,2 millions d'écus, dont 286,6 millions ont fait l'objet d'attributions de marchés et 208,1 millions d'écus ont été déboursés. Le rythme de la passation des marchés et des paiements se compare favorablement avec les autres programmes d'aide extérieure financés par le budget communautaire, surtout si l'on tient compte des conditions difficiles qui prévalent en Bosnie-Herzégovine. La Commission a également financé des activités autres que la reconstruction, sortant du cadre du rapport de la Cour, dont les statistiques ne sont pas reprises dans les chiffres ci-dessus, dans le domaine de la démocratie, des droits de l'homme et des actions communes dans le cadre de la PESC. La comparaison établie par la Cour entre les actions financées par la Commission et celles d'autres bailleurs de fonds ne prend pas en compte la nature différente de l'appui fourni. Ainsi, la Banque mondiale articule surtout son action autour de mécanismes de prêts. La gestion de tels mécanismes n'est pas du tout comparable à celle d'un régime d'aides non remboursables, telle que celui géré par la Commission. Les aides non remboursables sont accordées avec pour seule garantie l'engagement politique du bénéficiaire. Pour protéger les fonds publics, le contrôle du décaissement des aides non remboursables est dès lors une opération beaucoup plus complexe et plus lente pour le contrôle des prêts. Contrairement à ce qui est le cas dans le régime des subventions, les prêts sont remboursables et garantis par l'État bénéficiaire. Leurs remboursements apparaissent au bilan financier de la Banque. La conditionnalité politique constitue une contrainte beaucoup moins forte. Malgré ce handicap, le niveau de décaissement des aides non remboursables octroyées par la Commission et des prêts accordés par la Banque mondiale est plus ou moins identique. Au 1er janvier 1998, la Banque mondiale n'avait déboursé que quelque 260 millions d'écus, contre 275 millions d'écus pour la Commission. En ce qui concerne USAID, un volet important de l'assistance fournie par cet organisme était constitué de lignes de crédit en faveur de petites entreprises, assorties une nouvelle fois de taux de décaissement plus rapides. Les procédures décisionnelles applicables à USAID sont également beaucoup plus simples que dans le cas de l'Union européenne, où la Commission doit opérer dans le cadre d'un règlement beaucoup plus strict sur le plan de l'attribution des marchés publics. Contrairement aux États-Unis, qui à l'origine ont principalement opéré dans les zones de contournement de leurs troupes, l'aide de l'Union européenne a, dans un premier temps, couvert les deux entités. 5.4. La Commission accepte la critique formulée par la Cour selon laquelle les ressources allouées à la gestion du programme de reconstruction en ex-Yougoslavie n'étaient pas proportionnelles à l'enveloppe budgétaire décidée au niveau politique. Compte tenu des autres priorités budgétaires gérées par les départements concernés (assistance à l'Europe centrale et orientale, la stratégie de préadhésion, nouveaux États indépendants, PESC, démocratie et droits de l'homme, aide humanitaire), le redéploiement des ressources existantes est un exercice qui a ses limites sur le plan des résultats. Néanmoins, compte tenu des contraintes en matière de création de nouveaux postes, la Commission a adopté des mesures de redéploiement afin de renforcer les équipes de gestion de cette assistance. Ces mesures ont abouti à: - La constitution d'une équipe de 22 personnes dans le Bureau à Sarajevo fin 1996, soit 7 mois après son ouverture, dont 4 postes A (dont le chef du bureau), 1 B, 1 C et 16 agents locaux dont 7 agents locaux expatriés (ALAT). La Commission a ensuite déployé un fonctionnaire A auprès de l'Administration de Mostar (EUAM) afin d'assurer notamment la clôture des comptes liés aux activités de l'UE (200 MECU) et un autre fonctionnaire A a été mis à disposition du Haut Représentant (OHR). - La création au Siège, dès 1996, d'une nouvelle unité D-1 au sein de la DG 1A: «Bosnie-Herzégovine et Reconstruction, y compris la coordination internationale et les aspects horizontaux des programmes multipays pour l'ex-Yougoslavie». Fin 1997, cette unité était composée d'une équipe de 21 personnes, dont les deux tiers sont affectés à l'ex-Yougoslavie. En ce qui concerne l'expertise technique extérieure, 1998 est le premier exercice pour lequel la Commission est autorisée à utiliser des crédits de fonctionnement pour l'aide technique à la mise en oeuvre des programmes, à concurrence de 2-3,5 % des coûts du programme, et à la différence d'autres bailleurs de fonds, tels que USAID, qui peuvent affecter plus de 15 % des ressources à des dépenses de ce type. Cette action sera complétée par les mesures indiquées aux paragraphes 3.13-3.15, à savoir: une déconcentration de la mise en oeuvre de l'assistance communautaire en Bosnie, le renforcement des pouvoirs de la Délégation et le transfert de personnel en faveur de la Délégation prévu à partir d'avril 1998. La coordination entre les différents services de la Commission a été décrite aux paragraphes 3.11-3.12 ci-dessus. 5.5. La Commission a annoncé une stratégie d'ensemble dans quatre communications dès l'automne 1995. Cette stratégie d'ensemble est incluse dans le programme de reconstruction élaboré par la Commission et la Banque mondiale soumise à différents donateurs lors de 3 conférences internationales organisées par la Commission et la Banque mondiale et approuvée par la communauté internationale. Chaque année la Commission prépare des orientations pour mettre en oeuvre cette stratégie. Ces orientations sont ensuite traduites en programmes sectoriels rassemblant une série de projets intégrés notamment en matière de réfugiés. Par ailleurs, les «Memoranda of Understanding» signés pour les programmes 1996 et 1997 avec les autorités bosniaques fixent un cadre global d'application de ces programmes. Lors de la Conférence de Londres en décembre 1996, la Commission a pris l'initiative de la création du «Reconstruction and Return Task Force» (RRTF), qui, sous l'égide et la présidence du OHR, coordonne les activités de reconstruction destinées à promouvoir le processus de retour. Depuis 1997, le RRTF rassemble tous les acteurs majeurs de l'assistance internationale, notamment le HCR, la Banque mondiale, les États-Unis, ainsi que la Commission, et définit, à travers des rapports semestriels, la politique de la communauté internationale pour appuyer le retour des déplacés et réfugiés. En 1997, la Commission a également pris l'initiative de proposer un «Deputy High Representative» spécialement responsable du RRTF, Mr. Andrew Bearpark. Parallèlement, le RRTF s'est doté d'antennes régionales et locales qui, avec la participation active de la Commission, définissent les actions prioritaires dans chaque région et municipalité. S'agissant de la coopération avec les États membres, la Commission a pris l'initiative, dès 1996, d'une coopération étroite avec les États membres plus directement concernés par le retour des réfugiés de Bosnie-Herzégovine, en convoquant une réunion à ce sujet le 7 août 1996 à Bruxelles. Cette collaboration s'est ensuite articulée en de nombreuses réunions de coordination, à la fois à Bruxelles et sur le terrain et a permis l'établissement de liens étroits avec les services responsables des États membres concernés. En 1998, la Commission a concentré ses efforts de reconstruction sur un important programme en faveur des réfugiés, doté d'une enveloppe de 141 millions d'écus. Une première tranche de 65 millions d'écus, qui doit être affectée au lancement de programmes favorisant le retour des réfugiés, a été engagée le 30 mars 1998. D'autres programmes suivront dès que l'autorité budgétaire aura libéré la réserve de 30 millions d'écus inscrite dans le budget 1998. 5.6. Le programme d'aides essentielles (EAP), conçu immédiatement après les accords de Dayton et mis en place dès janvier 1996, a permis de livrer une assistance indispensable au démarrage du processus de reconstruction. C'est ainsi que le programme a permis de livrer le matériel pour les écoles, des autobus, des tracteurs, des intrants pour l'agriculture, des équipements pour le secteur électrique, etc. Ce programme constitue la première réponse importante de la part d'un membre de la communauté internationale aux problèmes de la reconstruction. La Commission a réorienté le programme de fournitures des équipements pour plusieurs raisons. Elle s'est notamment rendu compte de l'environnement difficile dans lequel elle intervenait: un risque important de fraude, dénoncé à l'époque par le Haut Représentant, un manque de transparence dans la gestion de l'aide et le risque que les livraisons n'atteignent pas les destinataires finals l'ont obligée à centraliser les programmes. À l'époque, compte tenu de la situation politique en Bosnie-Herzégovine, il était déraisonnable de décentraliser le programme au profit des autorités de ce pays. En prenant cette décision, la Commission a ainsi défendu les intérêts financiers de la Communauté. Le programme a été réorienté et concentré sur un nombre plus limité de secteurs. S'agissant des procédures, le budget 1996, publié le 29 janvier 1996, prévoit trois lignes spécifiques pour l'aide à l'ex-Yougoslavie. En attendant une base légale, la Commission a été autorisée à utiliser la ligne B7-541 à concurrence de 7 MECU, les 20 MECU restants étant mis en réserve. L'utilisation des 20 MECU a été autorisée ensuite dans le cadre d'un trilogue. La Commission a présenté en avril 1996 un projet de règlement pour les lignes Reconstruction qui n'est entré en vigueur que le 14 août 1996. Au cours des discussions sur le règlement, la proposition de la Commission a subi des modifications importantes - en particulier une annexe sur la passation des marchés qui s'inspire du règlement TACIS tout à fait inadéquat à la situation en Bosnie a été ajoutée à ce règlement. Dès le mois de juillet 1997, c'est-à-dire à la première date autorisée par le règlement pour la modification de celui-ci, la Commission a présenté une modification de cette annexe. Le Conseil a maintenu le dispositif initial et n'a suivi que très partiellement les propositions de la Commission. À nouveau, la Commission a introduit une proposition de modification substantielle du règlement en janvier 1998. Le Conseil et le Parlement ont alors tenu compte des critiques majeures formulées à l'égard de l'action communautaire en ex-Yougoslavie et ont enfin suivi les grandes lignes de la proposition de la Commission. 5.7. Aux termes de l'accord de Dayton, c'est le HCR qui dirige et coordonne l'action dans le domaine des réfugiés. La Commission est donc obligée de coopérer avec le HCR dans ce cadre précis. Des problèmes importants ont été rencontrés lors des discussions avec le HCR concernant la contribution de la CE aux projets de logements mis en oeuvre par les ONG par le truchement du HCR. Les conditions dans lesquelles le HCR souhaitait recevoir les contributions de la CE étaient, sous certains aspects, contraires aux dispositions du règlement financier et péchaient par manque de transparence. L'idée d'une contribution globale au Fonds du HCR, lancée par la Cour, doit dès lors être examinée attentivement. La Commission entend examiner cette question à la lumière des conditions générales relatives aux arrangements financiers avec les Nations unies, qui font actuellement l'objet de discussions. 5.8. Dans le cadre du programme d'aides essentielles de 1996 et des programmes de reconstruction de 1996 et de 1997, la Commission a réparé 13 030 logements, ce qui a permis, à la fin de ces programmes, le retour de plus de 50 000 personnes (réfugiés et déplacés dans le pays) en Bosnie. En ce qui concerne le taux d'occupation des logements, il s'établissait à la fin de 1997 à 70 % pour les programmes financés par la Commission, soit légèrement au-dessus de la moyenne enregistrée pour les autres donateurs. En 1998, la Commission compte renforcer son action dans le domaine du retour au travers des mesures décrites au point 5.5. 5.9. Certaines actions entreprises dans le cadre du volet «Énergie» du programme EAP ont été couronnées de succès: - un projet interentité Gorazde et Visegrad a été mené à bien dans le cadre du programme EAP, - la distribution d'électricité a été assurée pour 20 000 personnes dans la région de Tuzla, - les centrales électriques ont augmenté leur production et les coupures d'électricité à Sarajevo ont été fortement réduites, - la fourniture d'équipements à la mine de Breza a permis d'augmenter la production de charbon de 30 %. Dans le domaine des transports, un certain nombre de projets routiers ont été retardés par la suspension de l'aide à la République Srpska pour des raisons politiques. L'aide à l'administration publique a été axée sur les douanes, qui revêtent une importance considérable pour les recettes publiques de la Bosnie-Herzégovine. Parmi les autres institutions importantes bénéficiant d'une aide en 1998 figurent notamment la Banque centrale, l'Ombudsman, La Commission des droits de l'homme, la Cour constitutionnelle et le secteur des banques commerciales. Dans les domaines de la santé et de l'éducation, les contraintes sur l'action de la DG IA reflètent plutôt l'incapacité des autorités locales responsables d'accepter l'assistance qui leur a été offerte (cf. laboratoire de contrôle des médicaments), que le manque de coordination entre les services de la Commission. De même, dans le secteur de l'éducation, où l'absence de volonté politique pour l'unification des programmes d'enseignement continue d'empêcher le rétablissement d'écoles pluri-ethniques. 5.10. La Commission reconnaît que les ressources consacrées à la gestion de l'assistance en faveur de l'ex-Yougoslavie n'étaient pas proportionnelles à la décision politique prévoyant la mise à disposition de ressources budgétaires supplémentaires. Des mesures de redéploiement du personnel, détaillées au point 4.3, ont été prises. La coordination entre les services de la Commission était assurée par un groupe interservices, présidé par le Directeur Général adjoint de la DGIA. ECHO, la DG XXI (pour Cafao) et d'autres services ont participé en permanence à cet exercice. En complément à cette coordination formelle de nombreux contacts informels et opérationnels ont caractérisé la coordination entre les services. 5.11. Au début des programmes de reconstruction en 1996, l'aide a été répartie entre un certain nombre de secteurs importants afin d'apporter une réponse à la situation d'urgence. Plus tard dans l'année, l'aide a été orientée sur un nombre plus limité de secteurs. En 1998, les programmes de la Commission ont concentré plus de 60 % de toutes les ressources disponibles pour l'ex-Yougoslavie sur une priorité unique, à savoir le programme de retour des réfugiés. 5.12. La Commission accepte les critiques formulées par la Cour en ce qui concerne les dotations en personnel, la complexité des procédures et la visibilité de l'assistance de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine. Les contraintes auxquelles la Commission a dû faire face ont été décrites dans le préambule du rapport de la Cour ainsi que dans les points 5.3 et 5.5. Dès le début 1998, la Commission a décidé de réagir à ces difficultés en adoptant les mesures suivantes: - simplification des procédures par une modification du règlement sur la reconstruction, - transfert de 15 postes supplémentaires à la délégation de Sarajevo dès le printemps de 1998, - octroi de pouvoirs supplémentaires au chef de délégation à Sarajevo, - regroupement de tous les services de la Commission dans un seul et même immeuble à Sarajevo. La Commission envisage de proposer de nouvelles modifications au règlement afin d'encore simplifier les procédures. Dans l'ensemble, et avec l'aide des autorités budgétaires et législatives de l'Union européenne, ces mesures devraient être de nature à assurer une mise en oeuvre plus visible et plus efficace de l'aide de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine. Fin du document Document livré le: 11/03/1999

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