Législation communautaire en vigueur Document 398Y0618(05) Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé: [ 15.10.20 - Pollution et nuisances ] 398Y0618(05) Rapport spécial n° 3/98 concernant la mise en oeuvre, par la Commission, de la politique et de l'action de l'Union européenne en matière de pollution des eaux accompagné des réponses de la Commission présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE Journal officiel n° C 191 du 18/06/1998 p. 0002 - 0044 Texte: RAPPORT SPÉCIAL N° 3/98 concernant la mise en oeuvre, par la Commission, de la politique et de l'action de l'Union européenne en matière de pollution des eaux accompagné des réponses de la Commission présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE (98/C 191/02) INTRODUCTION 1. L'article 130 R du traité instituant la Communauté européenne (CE) définit les objectifs poursuivis par l'Union européenne en matière d'amélioration de l'environnement, à savoir le contrôle, la réduction et la prévention de la pollution. Les politiques visant à atteindre ces objectifs doivent être conformes aux autres politiques communautaires et doivent les renforcer, et le principe du «pollueur-payeur» doit normalement s'appliquer. 2. Conformément aux dispositions du traité, la Commission détient un droit d'initiative en matière de proposition de directives visant la réalisation des objectifs de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement. Après l'adoption de ces directives par l'Union européenne, celles-ci doivent être transposées dans les législations nationales par les États membres. L'absence de transposition dans les délais fixés par la directive fait peser sur l'État membre un risque de voir la Commission engager une procédure d'infraction devant la Cour de justice des Communautés européennes. 3. L'un des principaux objectifs de la politique de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement est la réduction de la pollution de l'eau et l'amélioration de sa qualité. Depuis 1973, quelque 20 directives relatives à la qualité de l'eau ont été adoptées. Trois des directives les plus importantes en ce qui concerne la réduction de la pollution de l'eau sont les suivantes: a) la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (1), qui prévoit qu'en 2005 presque toutes les agglomérations de plus de 2 000 équivalents-habitants (EH) (2) de l'Union européenne seront équipées de systèmes de collecte et de stations d'épuration. Les informations disponibles montrent que plus de 40 000 stations d'épuration doivent être construites ou rénovées en vue de satisfaire aux nouvelles normes européennes en matière de pollution des eaux; b) la directive concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (directive «Nitrates»), qui reprend les objectifs de la réforme de la politique agricole commune (PAC) et les aspects liés à l'environnement, auxquels seront alloués au cours des prochaines années d'importants fonds issus du budget du FEOGA-Garantie (3); c) la directive relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (la directive «Boues») (4), qui est directement en rapport avec l'augmentation du nombre de stations d'épuration, les boues d'épuration retraitées étant un sous-produit de ces stations. 4. La mise en oeuvre de ces directives induit des coûts substantiels. La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires implique la construction de nombreuses installations de traitement des eaux, tâche qui relève normalement de la compétence des pouvoirs publics. La capacité des installations requises ne dépend pas seulement de la quantité des déchets ménagers mais aussi de la quantité des déchets non traités d'origine industrielle déversés dans le réseau d'assainissement. L'application du principe du «pollueur-payeur» impose soit l'élimination de la pollution de l'eau d'origine industrielle, soit le traitement de celle-ci à la source par l'industrie concernée, ou encore que l'industrie supporte au moins les coûts supplémentaires qu'elle fait peser sur les installations publiques de traitement des eaux. La directive «Nitrates» impose des conditions quant aux modalités et aux quantités pour l'utilisation de nitrates par les exploitants agricoles, en particulier pour prévenir la pollution des eaux superficielles et des eaux souterraines par les effluents issus des élevages. La directive «Boues» s'attache également à protéger le sol de la pollution résultant de l'utilisation agricole des boues d'épuration. 5. Il est très difficile d'évaluer le coût de la mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires pour les budgets nationaux. Pour la France, ce coût est estimé à 12 355 Mio ECU environ (80 000 Mio FF) (5) pour les seules stations d'épuration, compte non tenu des systèmes de collecte. Pour la Grèce, il est estimé à 1 000 Mio ECU, pour le Portugal à 1 300 Mio ECU, pour l'Espagne à 5 500 Mio ECU (uniquement pour les régions de l'objectif n° 1) et pour l'Irlande à 550 Mio ECU (6). Une autre étude (7) a révélé que le coût de l'application de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires dans neuf États membres pourrait avoisiner les 201 120 Mio ECU aux prix de mai 1995 (voir tableau 1). >EMPLACEMENT TABLE> 6. La directive «Nitrates» est une directive tout aussi importante en matière de lutte contre la pollution d'origine agricole. Son but est d'inciter les États membres à réduire la pollution des eaux provoquées ou induites par les nitrates d'origine agricole et à améliorer les méthodes d'exploitation agricole. Le coût de sa mise en oeuvre est estimé à environ 618 Mio ECU (4 000 Mio FF) pour la France (8). 7. Le financement des stations d'épuration se répercute sensiblement sur les quantités de boues générées. Les boues d'épuration étant traitées dans la même installation que les eaux usées, le coût de l'application de cette directive est couvert en partie par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Le coût de l'application de la directive sur les boues d'épuration augmentera en fonction de la transposition de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Cependant, une partie non négligeable des coûts (aménagement de champs d'épandage appropriés) viendra progressivement s'y ajouter. La Cour n'a trouvé aucune information financière fiable à ce sujet. 8. La Commission ne joue pas seulement un rôle prépondérant dans la fixation des normes de l'Union européenne et le suivi de leur application, elle contribue également financièrement de façon importante à la mise en oeuvre des politiques de l'Union européenne, principalement au titre des objectifs nos 1, 2 et 5 b) des Fonds structurels, ainsi qu'aux programmes et projets dont les objectifs sont liés à l'environnement. L'effort financier de l'Union européenne en faveur de l'environnement, et tout spécialement de la qualité de l'eau, n'est pas négligeable. Les dépenses des Fonds structurels en matière d'environnement ont doublé pour le nouveau Cadre communautaire d'appui - CCA. Les dépenses au titre des objectifs nos 1, 2 et 5 b) sont passées de 54 500 Mio ECU pour la période 1989-1993 à 107 000 Mio ECU pour la période 1994-1999 (voir tableau 2). Bien que les données relatives aux dépenses en matière d'environnement concernant la période 1994-1999 figurant dans le tableau 2 n'incluent pas les crédits Objectif 2 pour 1997-1998, les dépenses en matière d'environnement évoluent manifestement de manière proportionnelle dans le CCA et le PO (Programmes opérationels). Les dépenses en matière d'environnement représentent 9 % du budget de l'Union européenne dans les régions de l'objectif n° 1, 5,7 % dans celles de l'objectif n° 2 et 11,7 % dans celles de l'objectif n° 5 b), et prend en considération les participations du FEDER, du FSE et du FEOGA-Orientation. La part des dépenses consacrée à l'«eau» (y compris les réserves d'eau et les projets de traitement des eaux usées) s'élève à 7 % environ des dépenses totales des Fonds structurels. Toutefois, cette part représente l'essentiel des dépenses totales consacrées à l'environnement (aux alentours de 80 %). >EMPLACEMENT TABLE> 9. L'enquête qui fait l'objet du présent rapport a donc porté sur deux questions principales: a) l'étendue de l'action de la Commission et des États membres dans la mise en oeuvre des trois directives, et b) le concours ou non des installations de traitement de l'eau, etc., qui ont été construites avec des contributions financières de l'Union européenne, à la réalisation des objectifs des politiques de l'Union européenne tels que ceux-ci figurent dans les directives. 10. L'audit des projets a été réalisé dans différentes régions de sept États membres de l'Union européenne. Des visites ont eu lieu en Allemagne (Saxe), en Grèce (Attique, Crète et Macédoine), en Espagne (Andalousie, Asturies, Canaries, Cantabrique, Castille-la-Manche et Galice), en France (Bretagne et Corse), en Irlande (Dublin et Kerry), en Italie (Basilicate et Pouilles) et au Portugal (Alentejo, Centre et Madère). CHAPITRE I MISE EN OEUVRE DES DIRECTIVES 11. Les principaux objectifs et conditions figurant dans les trois directives sont récapitulés dans les tableaux 1, 2, 3 et 4 de l'annexe technique jointe. Pour que ces directives soient mises en oeuvre de façon efficace, il est nécessaire de les transposer dans la législation nationale, d'élaborer des plans et des programmes pour la réalisation des objectifs (incluant les conditions relatives au comportement des opérateurs économiques et la construction d'installations visant à améliorer le traitement et la qualité de l'eau), et de communiquer les informations sur les progrès enregistrés en matière de réalisation de ces objectifs. Transposition des directives dans la législation nationale 12. Les directives «Eaux urbaines résiduaires», «Nitrates» et «Boues» connaissent toutes des problèmes de transposition, et cela dans presque tous les États membres. Des retards importants ont été constatés: jusqu'à trois ans pour les directives «Eaux urbaines résiduaires» et «Boues», et quatre ans pour la directive «Nitrates». À la fin de 1996, certains États membres ne les avaient toujours pas transposées (9). D'autres États membres ont des difficultés de conformité et d'adaptation des lois régionales aux normes de qualité exigées par les directives. 13. Dans sa publication annuelle pour 1996 sur le contrôle de l'application du droit communautaire (10), la Commission signale de nombreux cas de non-conformité, de non-application ou encore de mauvaise application des directives, et doit donc lancer les procédures d'infraction prévues par l'article 169 du traité CE. Les actions prévues dans le cadre de cette procédure d'infraction ont été engagées contre le Portugal pour non-conformité et contre cinq États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, Italie et Royaume-Uni) pour non-communication des mesures nationales de transposition de la directive «Eaux urbaines résiduaires». Dans ce cadre, la Cour de justice des Communautés européennes a été saisie par la Commission contre trois de ces six États membres (Allemagne, Grèce et Italie). 14. Cette procédure d'infraction a été engagée dans le cadre de la directive «Nitrates» contre la France, pour mauvaise application, et contre six États membres (Belgique, Grèce, Espagne, Italie, Pays-Bas, et Portugal) pour non-conformité; de plus, des avis motivés ont été adressés à ces États membres. Pour deux États membres (Autriche et Finlande), il est envisagé d'introduire cette procédure pour non-communication des mesures nationales de transposition. Enfin, dans le cadre de la directive 86/278/CEE relative aux boues d'épuration, cette procédure d'infraction a été engagée contre la France, à qui un avis motivé a été adressé. 15. Les retards dans la transposition des directives entraînent des retards dans la préparation par les États membres d'une série de rapports exigés par ces directives. Ces rapports servent par la suite de base aux évaluations que la Commission devrait effectuer pour vérifier l'état de pollution des eaux, et/ou les progrès réalisés dans la bonne application des directives. Ils permettraient à la Commission et aux États membres de revoir éventuellement leur politique de gestion et de financement en matière de qualité des eaux. Présentation des rapports établis par les États membres 16. Le tableau 5 de l'annexe technique présente les obligations imposées par les directives du Conseil à tous les États membres, pour les rapports concernant la pollution des eaux uniquement. Une étude de la Commission (11) a montré que des problèmes pourraient se présenter en ce qui concerne la fréquence des rapports et les méthodes de surveillance utilisées. Pour la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, la Cour a établi que la Commission n'a pas reçu de tous les États membres le programme de mise en oeuvre exposé à l'article 17. Par ailleurs, et d'après la réglementation communautaire en matière d'eaux (12) certaines de ces données devraient pourtant être communiquées d'office à la Commission. 17. La Cour a constaté que certains États membres ne fournissent pas les rapports de mise en oeuvre des directives examinées. C'est le cas notamment des rapports sur les programmes de mise en oeuvre de la directive 91/271/CEE, que les États membres sont tenus d'envoyer à la Commission conformément à l'article 17 de cette directive. Au mois de septembre 1996, sept États membres n'avaient toujours pas envoyé ces rapports. Dans le cadre de la même directive, c'est aussi le cas pour les rapports prévus par l'article 13, paragraphe 2, sur les rejets industriels, et par l'article 16 sur les rapports d'évacuation des eaux usées et des boues dans leur secteur. Il en résulte que la Commission n'a effectué ni les évaluations prévues par l'article 17, paragraphe 5, ni les comparaisons prévues par l'article 13, paragraphe 3. 18. Pour ce qui concerne les obligations en matière de présentation de rapports prévues par la directive «Boues», la Cour a également constaté que certains États membres n'avaient pas communiqué leurs rapports sur la mise en oeuvre de la directive à la Commission pour septembre 1996. À l'origine, ces rapports étaient prévus tous les quatre ans et depuis 1991 tous les trois ans. Les rapports déjà reçus sont incomplets, en particulier ceux concernant la période I (1987-1990). Pour ce qui concerne la période II (1991-1994), cinq États membres seulement avaient transmis des rapports de synthèse conformément à la directive 91/692/CEE relative à l'information. Dans les deux cas, ce n'est qu'avec des retards importants que les rapports ont été rédigés et adressés à la Commission. 19. En raison de la transmission tardive des rapports à la Commission, cette dernière n'a publié qu'un seul rapport le 27 février 1997 et n'a pas présenté aux États membres les propositions appropriées, comme le prévoit la directive «Eaux urbaines résiduaires». En conséquence, les États membres ne sont pas en mesure d'exploiter ces informations essentielles pour l'évolution de leurs politiques dans ce domaine. 20. Le règlement-cadre (CEE) n° 2052/88 des Fonds structurels, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2081/93 du 20 juillet 1993, prévoit que les plans de développement régional pour les régions des objectifs nos 1, 2 et 5 b) doivent contenir, entre autres, une appréciation de la situation environnementale actuelle et des priorités de développement, ainsi que des objectifs spécifiques quantifiés là où c'est possible. Son article 8 prévoit aussi que les cadres communautaires d'appui (CCA) pour les mêmes régions doivent contenir des objectifs de développement quantifiés et les progrès à réaliser comparés à la situation initiale. 21. En outre, le règlement de coordination des différents Fonds structurels, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93, du 20 juillet 1993, et les clauses standard sur la mise en oeuvre des CCA et sur les tâches des comités de suivi des CCA prévoient les indicateurs comme moyen du suivi et d'évaluation continue des CCA. Sur cette base, la Commission, en concertation avec les États membres, a identifié toute une liste d'indicateurs, et a constitué une base de données pour le suivi des treize catégories principales de dépenses financées par les Fonds structurels (transport, énergie, eau, environnement, télécommunications, etc.). 22. La Cour a constaté que cette base de données couvre la période 1986-1991, dans les seules régions de l'objectif n° 1. Les données sur les indicateurs environnementaux et le traitement des eaux usées en particulier sont dans la plupart des cas inexistantes, et, lorsqu'elles sont disponibles, elles ne couvrent ni toutes les régions, ni tous les États membres. 23. Dans son document «Orientations pour l'Union européenne concernant les indicateurs environnementaux et la comptabilité verte nationale» (13), la Commission a accepté que soient élaborés, parallèlement à des indicateurs environnementaux, des indicateurs économiques. Dans le domaine des eaux usées, et relativement au traitement des eaux urbaines résiduaires, la Commission a seulement établi des indicateurs qualitatifs et des indicateurs fondés sur le rapport qualité/équivalent-habitants (EH). Toutefois, la directive présuppose qu'il existe déjà des indicateurs économiques et environnementaux. C'est aussi ce que suggère la directive 85/337/CEE, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement telle qu'elle a été modifiée par la directive 97/11/CE (14). État d'avancement par rapport au calendrier fixé Directive «Eaux urbaines résiduaires» 24. Parmi les objectifs de la directive 91/271/CEE (article 4), il faut que, d'une part, vers la fin de l'an 2005, les villes dont l'équivalent-habitants (EH) est inférieur à 15 000 et, d'autre part, que vers la fin de l'an 2000, les villes dont l'équivalent-habitants est supérieur à 15 000 soient dotées d'une station d'épuration, qui - dans la majorité des cas - doit effectuer un traitement «secondaire» ou «tertiaire». Pour les zones sensibles, l'objectif a été fixé à 1998 (voir tableau 1 de l'annexe technique). La plupart des États membres visités ont des difficultés pour la réalisation de ces objectifs dans les délais prévus. 25. Plus de 40 000 stations d'épuration sont actuellement en fonctionnement dans les États membres, (voir tableau 6 de l'annexe technique). Bien que les données statistiques disponibles dans ce domaine ne soient pas homogènes et par conséquent difficilement utilisables, la Cour a estimé que près de 30 % des stations construites avant 1992 devraient être ainsi mises à niveau. Pour la Belgique et l'Italie, près de la moitié des stations existantes devraient également être remises à niveau (15). Pour les États membres n'ayant pas encore défini leurs zones sensibles (dans lesquelles il faut avoir des stations de type «traitement tertiaire»), le nombre de ces stations devrait être revu à la hausse. 26. Suivant les données disponibles (voir tableau 7 de l'annexe technique), le pourcentage de la population desservie par une station d'épuration était en moyenne de 69 % en 1990 (données d'EUROSTAT) et variait entre 10 % pour la Grèce et 98 % pour le Danemark. En tenant compte aussi des informations du point précédent et du fait qu'un grand nombre de petites municipalités doivent encore se doter de stations d'épuration, il faudrait prévoir la construction ou le renouvellement de près de 40 000 stations jusqu'à la fin de 2005. 27. À ceci s'ajoutent un grand nombre de projets de construction de systèmes de raccordement et de collecte des eaux usées avant traitement. Comme le montre le tableau 8 de l'annexe technique, le taux moyen de raccordement au système de traitement dans les États membres était de 76 % en 1994. Même si la directive ne précise pas les délais de réalisation des raccordements, il va de soi que ceux-ci doivent être terminés avant la fin 2005 pour que les stations soient conformes à la directive. La construction des raccordements et des systèmes de collecte implique des travaux parfois difficiles à réaliser et susceptibles de retards, étant donné que ces travaux se déroulent en majorité dans les centres urbains. 28. Dans tous les États membres que la Cour a contrôlés, les autorités ont confirmé le risque de retards dans l'accomplissement de leurs obligations réglementaires (construction des stations d'épuration) dans les délais prévus, et notamment pour les «petites» agglomérations, qui se trouvent en plus confrontées aux problèmes de financement des investissements. Le respect strict de ces délais, et l'accélération des réalisations qui en résulterait, comporterait un risque quant à la qualité des travaux. La Cour considère que cette question aurait dû être davantage considérée par la Commission, et longtemps avant les dates de mise en oeuvre de la directive. Directive «Nitrates» 29. L'objectif principal de cette directive est la réduction de la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole. Le tableau 3 de l'annexe technique présente les principales obligations en matière de mise en oeuvre auxquelles les États membres doivent satisfaire. La définition d'un «code de bonne pratique agricole» et la mise en place de programmes de formation et d'information des agriculteurs s'inscrivent dans cet effort. Les notions de «zones vulnérables» (directive «Nitrates») et de «zones sensibles» (directive «Eaux urbaines résiduaires») sont étroitement liées et démontrent l'importance de la coordination entre les services de la Commission et ceux des États membres. 30. Des études financées par la Commission (16) indiquent que les problèmes de pollution des eaux par les nitrates sont importants dans certains États membres comme en Belgique, au Danemark, dans certaines régions d'Allemagne, en France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. La Bretagne (France) a été sélectionnée, principalement parce qu'elle reçoit des aides communautaires au titre des trois Fonds structurels, mais aussi parce que le problème de la pollution des eaux y est particulièrement aigu. Un examen des actions qui y sont entreprises permet de constater que de nombreux progrès restent à faire. 31. Les habitants de la région sont soumis à des teneurs en nitrates largement supérieures à 50 mg/litre [limite imposée par la directive «Nitrates» et par la directive 80/778/CEE - «Eau potable» (17)]. En 1990, l'État membre avait lancé le programme «Bretagne eau pure» doté d'un budget de 500 Mio FF avec l'objectif de stabiliser la quantité de nitrates dans l'eau et d'améliorer ainsi sa qualité. Mais plusieurs millions de porcs sont élevés dans cette région sans qu'il n'existe d'infrastructures efficaces ni pour le traitement ni pour la résorption du lisier. 32. Il faut noter l'incohérence des politiques communautaires. En effet, certaines cultures (herbe, trèfle, luzerne, protéagineux . . .) sont dites «pièges à nitrates» et pourraient contribuer utilement à la résorption des charges excessives du sol en nitrates. Mais l'aide communautaire est nettement plus importante pour le maïs-ensilage que pour ces cultures qui sont, dès lors, délaissés par les producteurs. C'est ainsi que, au titre du budget 1996, 55 Mio ECU ont été payés aux agriculteurs bretons pour subventionner la culture du maïs-ensilage (18). Par ailleurs, les actions de reconstitution du bocage, élément très important pour la prévention et l'élimination de la pollution des eaux par les nitrates, ne sont pas subventionnées par la Commission dans les zones de l'objectif n° 2, et notamment dans les Côtes d'Armor où les problèmes liés à ces substances se posent avec le plus d'acuité. 33. Une des coopératives que la Cour a visitée regroupe 1 500 éleveurs, qui élèvent près de 3 Mio de porcs par an. Parmi ces éleveurs, deux seulement ont été équipés de stations d'épuration. Pour cette même coopérative, une subvention de 72 000 ECU (504 600 FF) avait été prévue par le FEDER au titre de l'objectif n° 2 pour la construction d'une station d'épuration pilote qui, pour des raisons techniques et bactériologiques, a dû être abandonnée en cours de réalisation. Les aides du FEDER ont ainsi été réduites au prorata des dépenses éligibles à 62 784 ECU (440 011 FF). 34. Le programme d'action français concernant les zones vulnérables est encore en cours d'élaboration. Il aurait dû être terminé au 31 décembre 1995. Un programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) a été mis en place, et une carte des cantons dits «en excédent structurel» (plus de 170 kg/ha de rejets organiques) a été dressée. Il faut néanmoins souligner que ne sont pris en compte dans ces statistiques, que les rejets actuels de déchets organiques en général et de nitrates en particulier, sans que soit considérée la vulnérabilité hydrologique des zones concernées, et sans qu'une étude n'ait été réalisée à ce sujet. 35. En Bretagne, les aides du FEDER, dans certains cas, consistent à financer des projets de nature expérimentale concernant l'industrie agro-alimentaire; certains d'entree eux se sont soldés, en raison de leur caractère expérimental, par un échec total ou partiel. La Commission aurait dû assortir le financement de ces projets de mesures d'échanges d'expériences et, en coordination avec l'État membre, s'assurer d'une meilleure divulgation des résultats de ces expériences, non seulement au niveau régional et départemental, mais aussi au niveau national. 36. En ce qui concerne plus spécifiquement les PO français de l'objectif n° 2, la Commission a systématiquement exclu tout projet de traitement des eaux urbaines, tout investissement à caractère agricole, et a critiqué le trop grand nombre de projets expérimentaux présentés par l'État membre. Le projet de Document Unique de Programmation (DOCUP) objectif n° 2 (période 1994-1996) présenté par la région de Bretagne était initialement concentré sur deux axes et sept mesures. Après les modifications faites par la Commission, il comportait vingt-sept mesures réparties sur cinq axes. Dans ces conditions, les projets financés sont de dimensions très réduites, et l'effet sur l'amélioration de l'environnement que l'on peut attendre de leur réalisation est extrêmement mince. 37. Ce saupoudrage des crédits FEDER sur des interventions de diverses natures, associé au faible volume des projets environnementaux financés par le FEDER dans la région et à l'absence d'une véritable politique de divulgation des résultats d'expériences pilotes déjà financées, vont à l'encontre des objectifs que la Commission souhaite atteindre en matière de qualité des eaux. Directive «Boues» 38. La mise en oeuvre de la directive «Boues» est étroitement liée à celle de la directive «Eaux urbaines résiduaires», dans la mesure où l'augmentation du nombre de stations d'épuration aura pour conséquence l'augmentation de la quantité de boues produites. Le tableau 4 de l'annexe technique fait état des principales conditions à remplir par les États membres lors de sa mise en oeuvre. Selon une étude de la Commission réalisée en 1994 (19), 6,5 Mio t de boue sont produites chaque année dans l'Union européenne. Environ 40 % des boues produites dans l'Union européenne proviennent de 1,3 % des stations d'épuration des centres urbains de plus de 100 000 équivalents-habitants (voir tableau 9 de l'annexe technique). Il est donc nécessaire d'améliorer techniquement les stations d'épuration des grands centres urbains pour produire des boues traitées pouvant être utilisées comme engrais organique, compatibles avec les conditions définies par la directive. 39. Selon la qualité des boues produites par la station d'épuration, elles sont stockées dans des champs d'épandage spécifiques (40 %), utilisées dans l'agriculture (37 %) ou incinérées (11 %). Une partie de ces boues est déversée dans la mer (6 %), ce qui sera interdit après 1998 (20). La production de boue devrait atteindre 10,1 Mio t/an (soit une augmentation de 15,5 %) en 2005, en raison de l'application de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. 40. L'utilisation de boues traitées pour l'agriculture pose dans un grand nombre d'États membres des problèmes relatifs à la qualité et à la quantité, telles qu'elles sont définies dans la réglementation. En Bretagne (France), les boues sont utilisées en plus des engrais chimiques, ce qui va à l'encontre des objectifs de la directive en termes de limites de pollution. En Corse, les boues traitées et non traitées sont dispersées dans des sites désignés pour servir de décharges publiques. L'incapacité à mettre en oeuvre efficacement la mesure Envireg concernant l'élimination des déchets solides - pour laquelle 25 % seulement des crédits attribués ont été utilisés - a provoqué une détérioration de la situation concernant ce type de déchet solide dans l'île. C'est également le cas d'un projet au Portugal, où les boues étaient éliminées à l'air libre, ce qui aggrave la pollution. 41. À l'usine de traitement des eaux d'Alviela au Portugal, les boues non traitées étaient déversées près du centre d'une oliveraie. L'usine de traitement reçoit ses eaux usées d'un grand complexe industriel qui comprend des tanneries, les eaux contenant d'importantes quantités de mercure. 42. En Irlande, 15 % seulement du total des boues produites sont traités (32 000 t en 1993). Quelque 50 % des boues non traitées sont rejetées en mer, ce qui aggrave les problèmes de pollution côtière et marine. En Galice (Espagne) et en Corse (France), les boues sont également déversées sur des sites non surveillés et mal préparés, ce qui est dangereux pour la nappe phréatique. 43. La question de l'utilisation des boues dans l'agriculture prête encore à controverse. Dans certaines régions des États membres, par exemple en Saxe, leur utilisation dans l'agriculture est interdite aux exploitants agricoles participant au «programme d'agriculture écologique» et elles sont exportées vers d'autres régions. Dans d'autres cas, où les exploitants agricoles sont autorisés à les utiliser comme engrais, cette utilisation doit être mentionnée lors de la vente des produits. Cela a une incidence négative sur le marché, et les exploitants sont moins enclins à utiliser des boues traitées comme engrais même si elles leurs sont offertes gratuitement. 44. Comme dans le cas de la directive «Nitrates», des études que la Commission a pu réaliser sur ce thème n'ont pas fait l'objet d'une diffusion et d'une exploitation suffisantes, ni auprès de ses services, ni auprès des États membres. Les effets qui auraient pu résulter de l'utilisation, par les agriculteurs, des boues traitées comme engrais n'ont pas pu ainsi être démontrés. CHAPITRE II DÉPENSES DE L'UNION EUROPÉENNE POUR L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EAU Exécution budgétaire 45. Les contributions du budget de l'Union européenne sous la forme de projets d'infrastructure en matière d'environnement relèvent pour l'essentiel des Fonds structurels, la plus grande partie d'entre elles étant constituées de concours du FEDER (8 421 Mio ECU). Des crédits sont également mis à disposition au titre du Fonds de cohésion (3 791 Mio ECU) et du FEOGA-Orientation (331 Mio ECU). De plus, le Fonds social européen (FSE) offre une aide à l'éducation et à la formation aux questions d'environnement (692 Mio ECU) (21). LIFE, l'instrument financier pour l'environnement, apporte lui aussi son aide à des projets novateurs (292 Mio ECU). 46. La participation des Fonds structurels à ces projets d'infrastructure n'étant pas identifiée dans les différents PO, des informations exactes sur les projets et sur les dépenses relatives au traitement des eaux usées ne sont, en général, pas disponibles. Les chiffres indiqués au tableau 2 sont donc des estimations globales effectuées à l'échelon du cadre communautaire d'appui (CCA). La Cour n'a pratiquement pas pu trouver d'informations financières concernant les dépenses en matière d'environnement, en particulier dans le domaine des eaux usées dans le cinquième rapport annuel de la Commission sur les premiers résultats de la réforme des Fonds structurels (22). La Commission examine les premiers résultats de cette réforme. Le septième rapport relatif à la mise en oeuvre des Fonds structurels contient certaines données, même si ces dernières n'ont aucun caractère systématique ou spécifique pour ce qui est du traitement des eaux usées, et ce malgré l'importance de la politique menée et des montants en jeu. 47. Les dépenses du Fonds de cohésion concernant l'environnement (voir tableau 3) de 1993 à 1996 se sont élevées à 1 847 Mio ECU environ, soit 48,7 % des ressources du Fonds. Les montants engagés pour les projets de traitement des eaux ont été pour la même période de 1 502 Mio ECU, soit 39,6 % des engagements du Fonds destinés à l'environnement, ou 18,8 % de ses ressources totales disponibles. >EMPLACEMENT TABLE> 48. L'initiative communautaire Envireg s'est vu octroyer pour la période 1989-1993 une enveloppe de 500 Mio ECU (aux prix de 1990) destinés à financer des projets consacrés à l'environnement dans les régions les moins développées de l'Union européenne. Environ 70 % de ses ressources ont été attribuées à des systèmes de traitement des eaux usées (23). L'échéance formelle des paiements pour l'initiative Envireg était la fin de l'année 1995. 49. Le FEOGA-Orientation intervient dans le domaine du traitement de l'eau principalement dans le cadre des objectifs nos 1 et 5 b) des PO, et d'Envireg. 50. Tout comme pour les projets FEDER, la Commission connaît rarement le nombre de projets concernant le traitement des eaux usées en milieu rural. Une analyse du PO «Développement agricole» en Irlande du Nord montre que parmi ses quatre sous-programmes, l'un comporte une mesure relative au problème des eaux polluées en milieu rural pour un coût total de 25,1 Mio ECU dont 6 Mio ECU sont financés par le FEOGA-Orientation et deux autres mesures concernant le traitement séparé des eaux pluviales et celui des déchets. Ces mesures concernent respectivement 1 158 et 4 782 bénéficiaires. Cet exemple montre que la Commission a choisi de financer un grand nombre des petits projets. Ce choix augmente les difficultés de la Commission pour assurer le suivi efficace des projets qu'elle finance. 51. La ligne budgétaire B4-3 0 4 0 (cinquième programme en matière d'environnement) est destinée à financer un large éventail d'activités telles que les contrats d'études, les participations financières, les subventions, l'assistance technique, les publications, les conférences, etc. Toutes ces activités visent à faciliter la mise en oeuvre des objectifs du cinquième programme d'actions. Le tableau 4 montre que les dépenses afférentes à l'eau (y compris le traitement des eaux usées et les réserves en eau) ne représentent que 9 et 9,5 % respectivement du total des engagements et des crédits de paiement pour les trois années 1994, 1995 et 1996. De plus, 40 % seulement des engagements relatifs aux projets consacrés à l'eau ont été effectivement utilisés. >EMPLACEMENT TABLE> Données déficientes 52. La terminologie utilisée par la Commission diffère sensiblement de celle des autres organisations sur certaines définitions contenues dans les directives et les règlements. L'usage d'une terminologie homogène est essentiel, non seulement pour des raisons scientifiques, mais aussi pour l'établissement d'inventaires de la pollution des eaux, inventaires exigés par la quasi-totalité des directives importantes. 53. Par ailleurs, l'absence de données précises est particulièrement importante dans le cas du Fonds européen de développement régional (FEDER), pour lequel la Commission (DG XVI) ne dispose d'aucune information détaillée relative au montant de ses contributions à l'amélioration du traitement des eaux urbaines résiduaires dans le premier cadre communautaire d'appui (CCA 1989-1993). Absence de données spécifiques 54. Les données disponibles relatives à la protection de l'environnement ne se réfèrent qu'aux montants prévus dans l'ensemble des Fonds structurels, sans ventilation par type de Fonds et par région éligible. Les montants prévus dans les CCA de l'objectif n° 1 sont seulement ceux prévus dans l'axe spécifique «Environnement», et ne tiennent pas compte d'autres montants répartis dans d'autres axes qui peuvent contenir également des actions de protection de l'environnement. Les montant prévus dans les CCA des objectifs nos 2 et 5 b) sont difficiles à déterminer car ils sont répartis dans différents axes. Il n'y a pas de données pour les actions déjà en cours (Programmes intégrés méditerranéens (PIM), programmes nationaux d'intérêt communautaire (PNIC), hors-quota, etc.). Dans le cadre d'évaluations ex post du CCA 1989-1993, il n'y a pas eu une évaluation spécifique concernant le domaine de l'épuration des eaux résiduaires. 55. Dans le nouveau CCA 1994-1999, pour le domaine de l'épuration des eaux résiduaires, la situation est semblable à celle de l'ancien CCA. Il n'y a toujours pas de données disponibles pour les régions de l'objectif n° 1 de la Belgique, des Pays-Bas et du Portugal, pour les régions de l'objectif n° 2 en Belgique, en Espagne, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, ni pour l'ensemble de l'objectif n° 5 b). Les données disponibles ne sont pas ventilées par régions éligibles, sauf pour l'Italie et la France (objectif n° 2), et il n'y a pas de distinction entre mesures d'assainissement (eaux usées, littoral) et de distribution (irrigation, réseaux) pour l'Espagne et l'Italie (objectif n° 1). Ce n'est que dans le cadre de la nouvelle programmation (1994-1999) que la Commission a réalisé une série d'études pour déterminer à la fois les besoins en investissements d'infrastructure dans le domaine de l'épuration des eaux et le coût de la mise en oeuvre de trois directives environnementales, dont la directive 91/271/CEE (24). Néanmoins, ces études se sont heurtées à une carence de statistiques nationales et donnent lieu à des estimations disparates et incomplètes qui peuvent être difficilement exploitées par la Commission. 56. L'harmonisation des données devrait être l'une des préoccupations majeures des services de la Commission, en particulier lorsque ces informations doivent servir à démontrer les progrès accomplis et/ou la nécessité de nouveaux investissements. Des sources d'information différentes indiquent des pourcentages différents de population bénéficiant de systèmes d'épuration ou de collecte (voir tableaux 7 et 8 de l'annexe technique). CHAPITRE III AUDIT DE LA MISE EN OEUVRE DES PROJETS Conformité avec la directive «Eaux urbaines résiduaires» 57. L'article 7 du règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil sur les Fonds structurels et l'article 8 du règlement instituant le Fonds de cohésion (25) précisent que l'octroi d'une aide communautaire est conditionné par le respect de toute la réglementation communautaire en matière d'environnement. Ceci est accentué dans les projets d'épuration des eaux, pour lesquels les décisions d'octroi d'aide du Fonds de cohésion font souvent référence à la directive 91/271/CEE. Les mêmes références se retrouvent dans diverses mesures ou sous-programmes cofinancés dans le cadre des financements FEDER pour la période de programmation 1994-1999. Une telle clause est importante pour le respect du droit communautaire en matière d'environnement, mais elle n'a de sens que si les conditions suivantes sont remplies: - la clause doit avoir une valeur coercitive; - la Commission doit disposer de moyens pour contrôler son respect au niveau des projets cofinancés. 58. L'obligation pour les États membres de se conformer aux termes de la directive découle de son article 19, paragraphe 1, qui fixe le 30 juin 1993 comme date limite pour se conformer à cette directive. Cette disposition est valable tant pour les États membres qui ont transposé la directive que pour ceux qui ne l'ont toujours pas fait. Les projets cofinancés par l'Instrument financier et ensuite par le Fonds de cohésion doivent être conformes aux termes de la directive 91/271/CEE, étant donné que cette dernière et que le règlement (CEE) n° 792/93 du Conseil sur l'Instrument financier sont entrés en vigueur tous les deux dans le courant de l'année 1993. 59. En ce qui concerne l'Initiative communautaire (IC) Envireg, approuvée en mai 1990, il a été convenu dans le cadre de la négociation entre la Commission et les États membres que dans la mesure du possible les projets concernant les stations d'épuration seraient conformes aux termes de la directive 91/271/CEE. Toutefois, les projets suivants ne sont pas conformes: a) le projet concernant l'émissaire sous-marin de La Coruña (Espagne) n'est qu'un pré-traitement alors que le type de traitement exigé par la directive est un traitement secondaire; b) la station d'épuration de Funchal à Madère (Portugal) est insuffisamment dimensionnée (elle ne peut traiter que 60 à 70 % du volume des eaux usées de l'agglomération), et il ne s'agit que d'une station de type traitement primaire, alors que, suivant les termes de la directive, elle devrait être une station de type secondaire; c) pour la station d'épuration de Mola di Bari (Italie), les rejets des effluents ne respectent pas les normes fixées par la directive. La contribution communautaire pour ces projets s'élève à 12,7 Mio ECU. 60. Le même type de problème se pose pour d'autres projets financés par le FEDER (dans le cadre de l'ancien CCA 1989-1993) qui ont démarré dès 1990 et qui ont été finalisés après la date d'entrée en vigueur de la directive sans pour autant être en conformité avec celle-ci. 61. C'est le cas notamment des projets suivants: a) «Assainissement intégral d'Arteixo» (Espagne) qui ne prévoit que des pré-traitements alors qu'un traitement secondaire est exigé; b) «Collecteur et émissaire sous-marin de Nigran» (Espagne) pour lequel les rejets s'effectuent directement dans le milieu aquatique sans aucun pré-traitement, contrairement à ce qui est prévu dans l'article 4 de la directive 91/271/CEE; c) la station d'épuration du cordon lagunaire de Biguglia (France) n'atteint pas les normes de qualité prévues dans l'annexe I de la directive. Pour ce projet, des investissements supplémentaires de l'ordre de 22 Mio FF devraient être envisagés pour atteindre la norme exigée par la directive. La contribution communautaire pour les projets susmentionnés était de 7,2 Mio ECU. Des cas comparables se retrouvent dans le cadre du Fonds de cohésion: par exemple, en ce qui concerne le fonctionnement de la station d'épuration du Bassin d'Alviela (voir aussi point 41), dont la modernisation a été financée par le Fonds de cohésion. La Commission a été informée par les autorités portugaises que les critères de qualité fixés par la directive n'étaient pas encore respectés, et une nouvelle demande de reprogrammation a été introduite afin de respecter les paramètres exigés. En effet, cette station est sous-dimensionnée par rapport aux besoins réels de la zone qui compte une forte concentration d'usines de tannerie. La contribution communautaire pour ce projet s'élève à 4,9 Mio ECU. 62. En conclusion et comme la Cour l'a déjà signalé, il est regrettable que des travaux cofinancés aient été entrepris, pour de nouvelles stations d'épuration des eaux usées, sans tenir compte des prescriptions de cette directive (26). Des travaux complémentaires entraînant un accroissement du coût des investissements devront ainsi être réalisés à brève échéance pour rendre conformes aux normes requises par la directive ces stations pourtant récemment construites. Exécution des projets 63. La Cour a contrôlé 67 projets de construction d'usines de traitement et de systèmes de collecte des eaux usées. Le coût total de ces projets est d'environ 467,7 Mio ECU et le cofinancement de l'Union européenne s'est élevé à 291,7 Mio ECU (voir tableau 5). Ils ont été cofinancés par le FEDER, par le Fonds de cohésion, le FEOGA-Orientation et par LIFE. L'apport de ces projets au regard des besoins des agglomérations visées, l'exactitude des estimations de coûts et l'éligibilité des dépenses présentées sont examinés dans les points suivants. >EMPLACEMENT TABLE> Conception dépassée des projets 64. Un grand nombre de projets ont été conçus longtemps avant le démarrage de leur construction et n'avaient pas toujours été adaptés à l'augmentation de la population et de la pollution ou encore de l'évolution technologique. 65. Par suite, la dimension ou la capacité technique de ces usines de traitement des eaux sont souvent insuffisantes pour répondre aux besoins des agglomérations desservies. La Cour a relevé des cas de cette nature dans un certain nombre d'États membres. En Grèce, une station d'épuration a été construite sans tenir compte dès le départ de deux industries locales de transformation du cuir situées à proximité, d'un abattoir et des hôtels s'implantant dans la zone. Les effluents de ces industries, situées à 400 mètres de l'usine de traitement, étaient rejetés en mer sans aucun traitement. Il a été constaté que le bénéficiaire a demandé et obtenu des fonds supplémentaires pour relier les installations polluantes susmentionnées avec l'usine de traitement. Le coût de ce projet est d'environ 6,1 Mio ECU. 66. S'agissant de la construction d'une station d'épuration en Italie, les plans d'origine remontent à 1988, mais les aspects techniques du projet ont dû être révisés en raison de restrictions budgétaires, ce qui s'est traduit par la construction d'une station à la capacité de traitement insuffisante pour répondre aux besoins de la ville. 67. Le projet Funchal-SRESA au Portugal ne permettait de traiter que 60 à 70 % des eaux urbaines résiduaire. En outre, il a été conçu comme une station de traitement primaire, alors qu'il fallait une station de traitement secondaire. Le coût total de ce projet a été de 9,6 Mio ECU. 68. Dans le cas de la construction d'un système de collecte et d'une station d'épuration en Galice, les collecteurs prévus étaient insuffisants au regard du volume total des eaux pluviales reçues. De plus, l'eau de mer pénétrait dans le collecteur principal et occasionnait des problèmes de fonctionnement des stations de pompage, ce qui affectera ultérieurement le fonctionnement de la station proprement dite. Le coût du projet s'est élevé à environ 4,7 Mio ECU. Prise en compte du problème des eaux pluviales et des eaux usées industrielles 69. Les projets d'assainissement doivent prendre en compte les problèmes posés par les eaux pluviales dans la collecte et le traitement des eaux résiduaires. Dans les cas de réseaux unitaires de collecte et dans les zones exposées aux risques d'inondations, les crues par temps de pluie peuvent produire le débordement des canalisations, des dysfonctionnements des stations d'épuration et des pollutions importantes du milieu aquatique. 70. En France, la législation n'oblige qu'à la collecte des eaux usées produites par temps sec, tout en laissant aux communes le soin de déterminer le flux de pollution apporté par temps de pluie et le choix de collecte et de traitement, en tenant compte du rapport coût/efficacité. Ainsi, dans le projet «Transferts des effluents vers la station d'épuration de la Marana» (PO Envireg-STRIDE 1990-1993), le réseau n'est pas séparateur, à cause des contraintes budgétaires, malgré le fait que la commune de Biguglia est située dans une zone soumise à des inondations périodiques (avec la route nationale agissant comme barrière à l'évacuation des eaux pluviales). Par voie de conséquence, les eaux pluviales sont évacuées par des fossés vers l'étang de Biguglia lui-même, sans aucun traitement. 71. L'exécution de la presque totalité des projets contrôlés en Espagne par la Cour se heurte à la non-existence de réseaux séparateurs pour les eaux pluviales, ce qui occasionne des problèmes de déversement des eaux résiduaires, de pollution et des problèmes de fonctionnement des stations d'épuration des eaux résiduaires. Les systèmes d'assainissement contrôlés par la Cour au Portugal sont également mixtes. 72. Toutefois, comme la Cour l'a constaté en Allemagne, certains systèmes d'assainissement sont séparateurs (ceux à la périphérie des villes) et mixtes, notamment pour ceux destinés à desservir les centres urbains. 73. Concernant le rejet des eaux usées industrielles dans les systèmes de collecte et les stations d'épuration des eaux urbaines résiduaires, la directive 91/271/CEE, dans son article 11, précise que les États membres doivent veiller à ce que ces rejets fassent l'objet de réglementations préalables et/ou d'autorisations spécifiques de la part des autorités compétentes. Ces eaux doivent être soumises, avant leur rejet dans le réseau public d'égouts, à des traitements adéquats et préalables afin d'avoir les mêmes caractéristiques que les eaux d'origine urbaine. Ceci est fait pour assurer le bon fonctionnement des stations d'épuration et empêcher leur endommagement, pour protéger la santé du personnel qui travaille dans les systèmes de collecte et les stations d'épuration, et finalement pour assurer que les rejets des effluents soient acceptables pour l'environnement. Ces traitements préalables doivent être assurés par les industries elles-mêmes, en application du principe du «pollueur-payeur». 74. Cependant les contrôles effectués par la Cour ont permis de constater que ces dispositions n'ont pas toujours été respectées. C'est le cas pour le projet espagnol «Réseau d'égouts de la zone industrielle de Sabón» (PO local objectif n° 1), qui prévoyait le raccordement de ce réseau au collecteur des effluents urbains de la ville d'Arteixo sans aucun pré-traitement. Tous les effluents sont déversés directement dans la mer par l'émissaire sous-marin de la Coruña. Le coût de ce projet est de 14,5 Mio ESP. 75. Un autre projet espagnol «L'aménagement intégral du Tage» à Tolède, d'un montant total de 2 540 Mio ESP, dont la contribution FEDER était de 1 000 Mio ESP, prévoyait, entre autres, la mise à niveau de la station d'épuration des eaux usées industrielles provenant de la zone industrielle de la ville. Ces eaux parviennent à la station d'épuration sans aucun traitement préalable de la part des industries concernées; un règlement communal d'assainissement des eaux industrielles existe, mais il n'a jamais été appliqué en pratique. 76. Le contrôle des déversements des eaux épurées, soit directement dans la nature (pour lesquels les normes communautaires sont directement applicables), soit dans les systèmes urbains de collecte et d'épuration est un élément important de la lutte contre la pollution des eaux. Un système national de contrôle des conditions des déversements est prévu dans les licences d'exploitation que les États membres accordent, a priori et pour chaque installation classée. Cependant, lors du contrôle d'un projet financé par le FEOGA-Orientation dans le domaine de l'industrie agro-alimentaire en Irlande, la Cour a constaté que les normes fixées par la licence n'étaient pas toujours respectées, sans que de réelles sanctions (pécuniaires ou administratives), pourtant prévues par la réglementation nationale, soient appliquées. 77. Ces contrôles sont de la compétence exclusive des autorités nationales. La Commission de son côté devrait, lors de ses contrôles dans les États membres, prévoir et effectuer de tels types de vérifications pour s'assurer que: a) les stations d'épuration qui acceptent des eaux usées industrielles contrôlent sur une base permanente les propriétés chimiques des eaux usées reçues; b) les autorités locales disposent des informations complètes sur les installations classées et les contrôles effectués sur leurs déversements; et c) au cas où des financements communautaires sont accordés en faveur des entreprises privées ou publiques produisant des eaux usées, les résultats des contrôles effectués respectent les normes fixées par les licences et par les directives communautaires. Coût des projets - comparaison entre les coûts prévus et les coûts réels des projets 78. Les insuffisances techniques constatées au niveau de la conception et de la programmation des projets se traduisent dans la plupart des cas par des prévisions inexactes concernant le coût des travaux à effectuer. Les coûts réels sont sensiblement plus élevés. Dans tous les États membres visités, et pour la grande majorité des projets contrôlés, des différences de coûts substantielles ont été observées. Les cas les plus importants de sous-estimation des dépenses éligibles constatés par la Cour sont exposés dans les points suivants. 79. À l'époque du contrôle sur place de la construction d'une station d'épuration de la région du grand Athènes à Psytalia (PO FEDER Attique axe 1.1), six grands contrats - représentant 77 % du coût du projet - avaient été exécutés pour un coût correspondant à près du double du montant prévu [environ 78,9 Mio ECU (22 400 Mio GRD) par rapport à environ 40,4 Mio ECU (11 500 Mio GRD) prévus]. 80. En Espagne, le programme hydrologique général pour la Galice, établi par les autorités nationales en 1990, comportait des investissements de l'ordre de ± 19,6 Mio ECU (3 125 Mio ESP) en faveur du programme de lutte contre la pollution dans la Ria de La Coruña. En 1994, le plan régional révisé prévoyait environ 39,2 Mio ECU (6 245 Mio ESP) d'investissements pour le même programme, soit une augmentation de 100 % par rapport au programme initial. Malgré le fait que les différentes prévisions ne sont pas réellement comparables, car il faudrait tenir compte notamment de l'inflation, de l'inclusion de nouveaux projets et des exigences introduites par la directive 91/271/CEE, force est de constater qu'une grande partie des augmentations des coûts prévus est due à des retards importants dans l'exécution; retards générés par une multiplicité de raisons techniques, juridiques (expropriations) et budgétaires. Des écarts analogues ont été observés en ce qui concerne le programme de la Ria de Vigo, qui est passé de quelque 67,2 Mio ECU (10 700 Mio ESP) à environ 177,1 Mio ECU (28 200 Mio ESP), soit une augmentation de 163 %, et le programme de la Ria de Arousa, qui est passé de quelque 29,5 Mio ECU (4 697 Mio ESP) à environ 51,3 Mio ECU (8 167 Mio ESP), soit une augmentation de 73 %. Les augmentations concernant les coûts réels des projets sont examinées au point 86. 81. En Irlande, les dépenses définitives concernant la construction de la station d'épuration de Dingle (PO Envireg) ont été d'environ 6,1 Mio ECU (4,9 Mio IRL), alors que les dépenses prévues étaient de l'ordre de 4,1 Mio ECU (3,3 Mio IRL), soit une augmentation de quelque 45 % par rapport aux prévisions de coûts. 82. Dans le cas d'un projet français, le coût prévu pour la construction d'une station d'épuration de dimension réduite, financée par le FEOGA-Orientation (société d'abattage des porcs ABERA) était de 93 000 ECU (0,6 Mio FF). Le coût final de la station, après de nombreuses améliorations techniques, atteignait environ 0,9 Mio ECU (6 Mio FF), soit dix fois plus que l'estimation initiale. 83. Enfin, pour ce qui concerne la station d'épuration de Meißen en Allemagne (FEDER, PO Saxe), les coûts ont été «revus» à la hausse par les ingénieurs, en raison de travaux supplémentaires. Les modifications apportées restaient cependant inférieures à la limite de 10 % au-dessus de laquelle, conformément à la législation nationale (article 2, paragraphe 3.2, partie B de la réglementation des marchés publics de travaux), de nouveaux prix auraient dû être renégociés. La Cour considère cependant, contrairement à l'avis de la Commission, que s'agissant du même projet, des économies importantes auraient pu être réalisées sans nuire à l'efficacité de l'installation. En particulier, il est superflu et peu rationnel de construire une cave et un certain nombre de galeries sous l'ensemble de la station, pour assurer un accès direct à toutes les conduites et à tous les bassins (bassin d'oxydation/nitrification, etc.) par de grands couloirs bien chauffés. Il s'agit là de la seule station d'épuration visitée par la Cour qui dispose de telles commodités. 84. La Cour reconnaît qu'il est difficile de mettre en oeuvre de grands projets d'infrastructure sans augmentation de coûts. Les modifications de prix sont prévues et acceptées sous toutes les formes de programmation technique à court et à long terme. Généralement, l'augmentation des coûts n'a pas pour effet direct l'augmentation de l'aide communautaire. Mais une modification sensible des coûts est révélatrice d'une programmation et d'une gestion de projet déficientes, ainsi que de retards dans l'exécution des travaux. Le plus souvent, les retards engendrent des coûts supplémentaires. Retards affectant l'exécution des projets - Incidence sur l'augmentation des coûts 85. Il existe une très forte corrélation entre les retards observés dans la mise en oeuvre des projets et l'augmentation des coûts de construction. 86. En France, un projet de lutte contre la pollution dans le «Cordon Lagunaire de Biguglia», financé par le programme intégré méditerranéen (PIM), a démarré en 1991, alors que les études initiales avaient été réalisées en 1986. Dans le même contexte et pour un autre projet financé par Envireg, certains travaux auraient dû être achevés en trois mois (septembre 1992). En fait, il l'ont été en vingt et un (juin 1994). Pour ce qui concerne ce projet, les travaux ont été attribués et la procédure d'appel d'offres a eu lieu après la date limite des engagements pour un montant de 0,7 Mio FF. La remarque vaut également dans le cas d'un autre projet financé par le programme opérationnel intégré (POI) Corse 1990-1993 pour un montant de 1,4 Mio FF, du moins en ce qui concerne les procédures d'appel d'offres. Le démarrage du projet de station d'épuration de la ville d'Ajaccio a également été différé. Bien que financées par le PO Envireg en 1991, les études préliminaires n'ont été commandées qu'en 1993. Les échéances d'achèvement de la première phase (1997) et, par conséquent, ceux de l'ensemble du projet (2000), ne seront pas respectés. Des retards importants ont affecté la réalisation d'études relatives au projet de station d'épuration de Bastia-sud financé par Envireg au début de 1991. Ces études ont été achevées en 1995 au lieu de 1993 comme cela était prévu, et la nouvelle station d'épuration ne pourra être terminée qu'au début de 1999. Les délais les plus importants concernent le projet de lutte contre la pollution sur la rive sud du golfe d'Ajaccio, les études initiales ayant été lancées en 1984 et la station d'épuration mise en service onze ans plus tard. 87. En Espagne, dans le cas du projet de «Collector GLI-3 Valladares-Lagares», le coût a augmenté de 26 % et le projet a accusé un retard de 28 mois. S'agissant du projet intégré de lutte contre la pollution d'Arteixo, l'écart était de 45 % par rapport aux coûts initiaux, et le projet a accusé un retard de 50 mois. En ce qui concerne la décontamination intégrale de Sada, l'écart était de 47 % et le retard de 15 mois. Pour ce qui concerne le projet intégré de lutte contre la pollution de Cabanas y Pontedeume - qui a été interrompu pendant 28 mois pour «améliorations techniques» et qui est encore en cours de construction -, les retards avaient déjà atteints 38 mois en février 1997, et le coût avait augmenté de 23 %. Pour ce qui concerne le projet intégré de lutte contre la pollution de Ribeira, qui est encore en construction, l'écart financier est déjà de 33,5 %. Enfin, s'agissant du projet de lutte contre la pollution de Rianxo, il existe déjà un dépassement de 30 % pour les coûts et, bien qu'achevée un an auparavant, l'usine de traitement des eaux ne fonctionnait pas en mars 1996. 88. Un retard de deux ans a été observé en ce qui concerne le projet d'émissaire sous-marin de la Coruña Ria. Le projet n'avait pas été officiellement accepté par les autorités locales avant novembre 1996. Dans de tels cas, l'entreprise de construction est responsable de l'entretien et de l'exploitation de la station. L'importance des pluies et l'absence de systèmes d'épuration séparés font qu'une grande partie des eaux usées ont été rejetées dans la mer sans avoir été traitées. 89. En Grèce, d'importants retards ont affecté tous les projets contrôlés par la Cour, principalement pour des raisons techniques et administratives. L'usine de traitement de Rethymnon a accusé un retard de 27 mois et les coûts ont augmenté de 257 %. Ce projet est encore insuffisant au regard des besoins de la ville. Le coût de la construction de la station de traitement de Veria a presque doublé et, à l'époque de la visite, le projet n'était pas encore terminé. Le coût total des deux projets atteint environ 6,1 Mio ECU. 90. En Italie, le projet à Brienza a démarré en juillet 1990 pour une durée de 12 mois. À la fin de 1995, le projet n'était pas encore terminé. Le projet de station d'épuration de Taranto a démarré en 1991, pour une durée prévue d'un an, mais n'était pas encore achevé à la fin de 1995. 91. Des projets irlandais ont également connu des retards pour les mêmes raisons que les autres États membres. Du fait des améliorations techniques qui lui ont été apportées, une partie du projet de Greystones, cofinancé par le FEDER, a démarré avec deux ans de retard. Des retards ont également été constatés pour le projet de drainage de Wexford, certains travaux ayant commencé avec trois ans de retard. Le projet n'a démarré qu'en septembre 1993. Gestion des projets par les autorités compétentes 92. Le découpage des grands projets rend parfois difficile le respect des dispositions des règlements des Fonds structurels et de cohésion. Le règlement (CE) n° 1164/94 instituant le Fonds de cohésion, dans son article 1er, paragraphe 3, prévoit la possibilité de financement de phases de projets à condition qu'elles soient «techniquement et financièrement indépendantes». Néanmoins, dans certains cas, des projets en principe non susceptibles de division, ont été divisés de manière à pouvoir être financés d'abord par le FEDER, et ensuite par le Fonds de cohésion. C'est le cas des projets «Greystones Sewerage Scheme» et «Wexford Main Drainage Scheme», que la Cour a contrôlés en Irlande, où le même contrat avec l'entreprise chargée de la réalisation physique des projets a été financé en partie par le FEDER et, postérieurement, par le Fonds de cohésion. Par conséquent, ces phases de projets peuvent difficilement être considérées comme des projets indépendants; elles ne sont en réalité que des «phases de paiement», qui peuvent être définies dans la pratique comme la partie du projet qui n'a pas encore reçu de financement FEDER. 93. Cette pratique remet en question le respect et le suivi de la réglementation communautaire dans ce domaine. Par ailleurs, la ventilation des projets en phases risque de faciliter le découpage des marchés publics effectué afin d'éviter les plafonds prévus dans les différentes directives en la matière. Cette problématique avait déjà été soulevée par la Cour dans son rapport spécial n° 1/95 sur l'Instrument financier de cohésion (27). 94. Du point de vue des marchés publics, la Cour a encore constaté, et signalé à la Commission des problèmes liés à des remises excessives pour l'obtention des marchés, ou encore le recours par certaines administrations nationales à différentes possibilités offertes par leur législation - procédures d'urgence et autres - qui visent à limiter, ou parfois exclure la concurrence. Le découpage d'un projet en plusieurs sous-projets et en plusieurs marchés publics a contribué ainsi à créer cette situation. La Cour a constaté qu'un projet grec, financé par le FEDER (PO Attique, municipalité de Perama), a été divisé en 54 marchés publics. Le coût total de ce projet était de l'ordre de 457 207 ECU. De telles pratiques augmentent les retards ainsi que les coûts de réalisation et alourdissent la gestion des projets. La Cour a déjà mentionné cet état de fait dans ses rapports antérieurs (28). 95. La gestion des projets manque souvent de transparence. Ainsi, certains projets - notamment les grands - accumulent des subventions communautaires de sources différentes et devraient, suivant la réglementation en vigueur, tenir une comptabilité séparée. Au niveau du bénéficiaire final, ces différentes formes d'intervention sont principalement considérées comme des sources qui servent à financer, sans distinction, différentes phases du projet. C'est le cas notamment des interventions PIM (PIM première phase PIM-mesures connexes, PIM ligne additionnelle) ou POI des projets contrôlés en Corse: «assainissement lagunaire de Biguglia», «assainissement de la rive sud du golfe d'Ajaccio». 96. De même, la Cour a constaté qu'il n'était pas toujours possible de réconcilier les montants des dépenses déclarées par les administrations centrales à la Commission et ceux déclarés par les gestionnaires et/ou les bénéficiaires aux autorités nationales. La raison principale en est l'absence d'une comptabilité séparée ou d'une codification comptable adéquate, qui permettrait l'identification des dépenses déclarées pour le projet subventionné. C'est le cas des projets contrôlés en Espagne «Collecteur GLI-3 Valladares-Lagares» (PO Environnement) et «Émissaire sous-marin de la Coruña» (PO Envireg). Concernant la mesure «Assainissement des eaux résiduaires» du programme Envireg-Stride Corse, les dépenses déclarées n'ont en outre pas pu être réconciliées avec les justificatifs des paiements effectués par les bénéficiaires finals. Ces documents devraient pourtant constituer la base des certifications des dépenses. Mauvais fonctionnement des stations d'épuration 97. La non-conformité des stations aux normes de qualité fixées par les directives (voir points 58-62) et la nécessité de nouveaux investissements destinés à mettre les stations au niveau exigé ont été évoquées précédemment. Il s'agit donc d'améliorer la qualité du traitement déjà effectué. Mais il y a également une autre série de problèmes: soit certaines stations déjà terminées ne fonctionnent pas encore, soit des problèmes de fonctionnement graves les rendent inefficaces. Dans les deux cas, l'impact du financement communautaire est compromis. 98. La Cour a pu constater en 1996 que cinq stations d'épuration sur six contrôlées en Italie, bien qu'étant terminées, ne fonctionnaient pas du tout, et certaines même depuis plusieurs mois. La raison en est notamment le refus de raccordement électrique par l'ENEL (Compagnie nationale d'électricité), faute de crédits disponibles. Ces mêmes stations présentaient d'autres problèmes, comme, pour certaines, le non-raccordement au réseau de canalisations, etc. De telles installations (équipements mécaniques, électroniques et bâtiments) n'étant pas utilisées, il y a de plus, un risque de dégradation. Les montants des crédits investis pour ces stations s'élèvent à ± 26,5 Mio ECU (55 125 Mio LIT). 99. En Galice (Espagne) sur trois stations d'épuration dont les travaux étaient achevés, une seule fonctionnait. Une seconde (Projet d'assainissement intégral de la ville de Sada) fonctionnait de manière insatisfaisante. La troisième (station d'épuration de Rianxo), mise à la disposition de la mairie en avril 1995, n'était pas en fonctionnement, en raison d'abord de son non-raccordement au réseau électrique et de l'absence d'une procédure d'appel d'offres pour son exploitation. L'objectif de réduction de la pollution fixé pour ce type de projets n'était pas atteint. Le coût total de ces deux projets s'élève à ± 8,4 Mio ECU. 100. Une étude cofinancée par Envireg (29), et consacrée à l'évaluation de quinze usines de traitement en Crète signalait que les installations ne fonctionnaient pas dans les conditions optimales et que la qualité des contrôles sur les eaux après traitement devait être améliorée. Enfin, des cas de mauvais fonctionnement des systèmes et des stations d'épuration ont été relevés dans tous les États membres visités. 101. Les cas déjà évoqués démontrent la multitude et la complexité des facteurs qui doivent être réunis afin d'obtenir des résultats satisfaisants en matière de qualité des stations et pour optimiser ainsi les financements communautaires. Ces financements ont certainement un rôle très important à jouer dans la mise en oeuvre d'une politique dans ce domaine. Dans le contexte du principe du partage des responsabilités, il appartient aux États membres d'assurer que le rendement de ces stations soit maintenu. Il s'agit principalement d'aspects tels que le fonctionnement des stations, l'entretien du réseau et les coûts qui leur sont associés, aspects également examinés notamment dans certains États membres. L'initiative Envireg 102. En 1990, la Commission a lancé l'IC Envireg pour contribuer à la protection de l'environnement et pour promouvoir le développement économique. Les objectifs spécifiques étaient notamment: - de diminuer la pollution des zones côtières, - de promouvoir un aménagement des zones côtières, - de contribuer à la maîtrise de la gestion des déchets industriels, - de développer le savoir-faire en matière de conception et de gestion des installations de dépollution. 103. La contribution totale des Fonds structurels à l'IC Envireg pour la période 1990-1993 était de 500 Mio ECU (au prix de 1990). Les zones éligibles étaient les zones côtières des régions de l'objectif n° 1 et celles des objectifs nos 2 et 5 b) situées dans le bassin méditerranéen. En ce qui concerne les déchets industriels et l'assistance technique, toutes les régions de l'objectif n° 1 étaient éligibles. 104. Presque deux tiers des crédits ont été utilisés pour la diminution de la pollution dans les zones côtières de l'objectif n° 1 et ceci notamment à travers la construction ou la modernisation des infrastructures et des équipements destinés au traitement des eaux usées. Pour cette raison, la Cour a contrôlé l'utilisation des crédits FEDER, dans les régions de l'objectif n° 1, relatifs aux projets d'assainissement des eaux, le réseau d'assistance technique créé par la Commission pour le développement du savoir-faire et pour les échanges d'expériences, ainsi que l'évaluation ex post de l'IC Envireg. Difficultés dans la mise en oeuvre de l'IC Envireg 105. L'IC Envireg a été approuvée en mai 1990, et la date limite des paiements était fixée au 31 décembre 1994 pour certains programmes et au 31 décembre 1995 pour d'autres. L'exécution de ces programmes a connu d'importants retards, la plupart des États membres concernés ayant présenté des demandes de prorogation des dates limites. À la fin de l'exercice 1996, deux ans après la date de clôture initiale pour certains programmes et un an après pour d'autres, il y avait seulement trois programmes sur treize qui étaient clôturés [Envireg Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), Irlande du Nord et Portugal]. 17,9 % des engagements pour l'initiative restaient encore à liquider (voir tableau 6). >EMPLACEMENT TABLE> 106. L'Irlande n'avait pas demandé de prorogation des dates limites. La clôture tardive du programme a été due aux divergences existant entre la Commission et les autorités irlandaises sur la notion de bénéficiaire final de certains projets, dont ceux relatifs aux infrastructures d'assainissement des eaux résiduaires. L'Irlande a considéré comme bénéficiaire final le ministère de l'Environnement (administration responsable du financement des projets), et non les communes qui sont les maîtres d'ouvrage. Les autres États membres, quant à eux, considèrent comme bénéficiaires finals les maîtres d'ouvrage. Cela a eu comme conséquence que les déclarations des dépenses présentées par l'Irlande incluent des dépenses non payées au moment de la déclaration, des dépenses prévisionnelles, ou encore des dépenses payées avant la période d'éligibilité. La Commission devrait veiller à ce que le terme de «bénéficiaire final», comme défini dans les dispositions financières qui approuvent chaque PO, soit appliqué d'une manière uniforme pour tous les États membres et à ce que les déclarations de dépenses n'incluent que des dépenses effectivement encourues, comme prévu dans la réglementation en vigueur. 107. Le programme Envireg en Italie a rencontré des problèmes particulièrement importants dans son exécution, qui sont liés à l'exécution du CCA Italie 1989-1993. Dans le cas d'Envireg, la Cour a constaté une absence de suivi du programme, due notamment à un manque de transmission à la Commission des données financières et des rapports d'exécution, et à la tenue des comités de suivi dans des conditions souvent précaires (manque de données précises, parfois absence des représentants des régions ou manque de procès-verbaux). Ainsi, à la fin 1994, seulement 3,5 % des montants transférés par la Commission au titre des avances de 1991 (soit un montant de ± 3,1 Mio ECU (6 600 Mio LIT), avaient été dépensés. Les difficultés d'exécution du CCA Italie ont donné lieu à un accord général entre l'Italie et la Commission, par lequel le programme Envireg a été prorogé jusqu'au 31 décembre 1996 pour les engagements, et jusqu'au 31 décembre 1997 pour les paiements. 108. Dans le programme Envireg Irlande du Nord, 96 % des crédits étaient destinés à la diminution de la pollution des zones côtières. Quatorze projets relatifs à l'assainissement des eaux résiduaires étaient initialement prévus à cet effet. Toutefois, les difficultés de mise en conformité de ces projets avec les directives sur la qualité de l'eau et, notamment, avec la nouvelle directive 91/271/CEE rendaient impossible la réalisation de la moitié d'entre eux dans les délais prévus par le programme. Sept projets ont été remplacés par un grand projet relatif à la rénovation d'une des deux stations d'épuration de Belfast desservant 250 000 habitants. Ce projet - d'un coût total éligible de ± 16,5 Mio ECU (13,3 Mio UKL) financé entièrement avec des crédits nationaux - avait été déjà commencé en 1986 et a absorbé 68 % de la contribution FEDER à ce programme. Il faut souligner que les orientations pour les programmes opérationnels Envireg (30) ne prévoyaient que très exceptionnellement le financement des stations d'épuration des eaux des agglomérations de plus de 100 000 habitants. Dans ces conditions, les objectifs et priorités définis dans le cadre d'Envireg pour l'Irlande du Nord, et notamment en ce qui concerne le caractère innovateur des projets, n'ont été que partiellement atteints. 109. Pour la partie relative à l'Envireg Galice, l'État membre a inclus un nouveau projet relatif à l'émissaire sous-marin pour l'assainissement de La Coruña, représentant 32 % du total des dépenses éligibles pour cette communauté autonome, soit ± 8,8 Mio ECU (1,4 milliard ESP). Contrairement à ce qui est prévu par les orientations de la Commission (31), ce projet fait partie d'un ensemble qui ne comprend qu'un pré-traitement des eaux résiduaires de La Coruña, ville qui dépasse largement le nombre de 100 000 habitants. De plus, ce projet n'est pas conforme aux conditions de la directive 91/271/CEE (articles 4 et 6). 110. La situation a été différente selon les États membres. Ainsi, pour le Portugal, l'IC Envireg a permis de combler partiellement l'absence de mesures environnementales dans le CCA 1989-1993 et a bénéficié d'une augmentation de la contribution FEDER de 13 Mio ECU, provenant d'un transfert de crédits de l'Initiative REGEN. Ceci a permis d'inclure des projets additionnels. 111. Concernant Envireg Grèce, les montants éligibles ont été réduits par la Commission de 22 Mio ECU (soit 15,7 %), et par conséquent le cofinancement FEDER de 15 Mio ECU (soit 16 %) par rapport à la programmation initiale. Ceci a été dû à la mauvaise exécution de la mesure 1 du programme, concernant l'assainissement des eaux résiduaires, qui représentait 61 % des crédits. En effet, sur le total de 100 projets initialement prévus dans cette mesure, 32 ont dû être abandonnés. Par ailleurs, 40 des 68 projets qui restaient ont connu aussi des difficultés d'exécution, de sorte qu'ils n'ont pas pu être achevés dans le cadre du programme Envireg. La Grèce a demandé leur inclusion dans le nouveau CCA 1994-1999. 112. Le programme Envireg-Stride Corse a connu une diminution de 6,3 Mio ECU des coûts totaux éligibles (soit 14,5 %), tandis que le cofinancement FEDER a augmenté de 1,8 Mio ECU (soit 13,8 %). Ce montant provient du transfert de crédits non utilisés du PO Interreg Corse-Sardaigne, et a été utilisé pour le financement de la mesure 2 «Assainissement des eaux résiduaires». La diminution des coûts éligibles est due à l'échec partiel de la mesure 3 «Élimination des déchets solides», où moins de 25 % des crédits disponibles ont été utilisés, ce qui n'a pas été sans conséquences pour le traitement et l'élimination des boues provenant des stations d'épuration. Réseau d'assistance technique «Ambiente e Regione» (AMBER) 113. Un des aspects novateurs de l'IC Envireg était le développement du savoir-faire et les échanges d'expériences dans les domaines qu'elle finance par le biais du réseau d'assistance technique AMBER (financé à concurrence de 1 006 573 ECU répartis sur trois ans). Ce réseau devait fournir sur demande des expertises techniques en matière de projets aux responsables de programmes et maîtres d'ouvrages, promouvoir l'échange d'informations ainsi que l'échange d'expériences et le transfert de savoir-faire entre les différentes administrations impliquées et assister la Commission notamment dans le suivi de l'IC. En matière d'épuration, le réseau devait apporter un appui technique au développement du savoir-faire dans la conception et le maintien des installations d'épuration des eaux usées. 114. L'analyse du réseau d'assistance technique AMBER a été considérée comme importante dans la mesure où la Cour avait constaté, dans le passé, que de nombreuses stations d'épuration des eaux ne fonctionnaient pas, surtout dans les régions de l'objectif n° 1, et que la Commission s'était engagée à suivre ce problème à l'avenir (32). 115. En juin 1991, la Commission a engagé par contrat un bureau d'études pour constituer ce réseau d'assistance technique. Un premier contrat a été signé pour une durée d'un an et a ensuite été renouvelé trois fois jusqu'au 20 décembre 1994. 116. Force est de constater que l'aspect «demandes d'expertises» n'a pas fonctionné; seulement 9 000 ECU ont été dépensés pour cet objectif. Cette situation a plusieurs origines, dont la principale est que deux des États membres (Espagne et Italie) ayant les programmes Envireg les plus importants (environ 60 % du total) n'ont pas utilisé le réseau. En outre, la connaissance du réseau a été principalement limitée au niveau central et les autorités locales n'ont eu que très peu d'informations en ce qui concerne le réseau. De plus, le réseau AMBER ne prévoit pas le paiement des honoraires des experts recrutés, et cela n'a pas motivé les autorités locales à recourir à ce réseau. Enfin, l'assistance technique était déjà assurée par l'administration nationale, ou par recours à des consultants externes. 117. Une des tâches du réseau a également été la préparation de bulletins d'information et de manuels pratiques pour les autorités locales, ainsi que l'organisation de conférences et d'ateliers sur les questions d'environnement. La diffusion de ces manuels a également connu des problèmes. Ce n'est qu'à la fin de 1993 qu'un effort d'envoi aux collectivités locales situées dans les zones éligibles à l'IC Envireg a eu lieu. Or, la période limite pour contracter des travaux était précisément le 31 décembre 1993 pour Envireg. Par ailleurs, sur un total de 5 000 exemplaires du manuel «Traitement des eaux usées», la Cour a pu constater que seuls quelque 900 avaient été distribués à ces collectivités. 118. L'organisation de conférences devait, quant à elle, permettre les échanges d'expériences et le transfert du savoir-faire, en encourageant notamment les coopérations bilatérales entre les différentes administrations impliquées. À l'exception de quelques cas, les coopérations entamées suite à ces échanges n'ont pas été poursuivies. 119. La troisième tâche du réseau a été l'assistance à la Commission, qui s'est surtout concrétisée par la réalisation d'études dont la portée allait bien au-delà des objectifs de l'IC Envireg et des termes du contrat d'assistance technique. La Commission avait déjà fait savoir à la Cour, dans ses réponses au rapport spécial sur l'environnement (33), son intention de ne plus limiter le réseau AMBER à la seule IC Envireg, mais d'élargir son champ d'application aux aspects environnementaux de l'ensemble des actions structurelles. Cet élargissement a été fait sur base d'un contrat limité aux programmes Envireg et sans procéder à un nouvel appel d'offres. Évaluation ex post de l'Initiative communautaire Envireg 120. La Commission a passé un contrat, en décembre 1993, pour l'évaluation de l'IC Envireg, pour un montant de 276 500 ECU. L'évaluation d'Envireg devait se faire en deux phases et devait se terminer en décembre 1995. Les buts de la première phase étaient principalement l'évaluation des objectifs fixés et de la valeur ajoutée communautaire, ainsi qu'une analyse des procédures administratives et des systèmes de gestion de l'IC dans les États membres bénéficiaires. La seconde phase concernait l'impact économique de la réalisation de l'IC. Elle ne devait commencer qu'après que la Commission ait constaté que les travaux effectués dans la première phase étaient de qualité suffisante. 121. Cependant, un rapport final a été présenté à la Commission en octobre 1996, avec un retard de 25 mois par rapport à la date limite prévue pour la première phase (septembre 1994) et de 10 mois par rapport à celle de la deuxième phase (décembre 1995). Le coût total de cette évaluation a été de 211 887 ECU, et selon la Commission ce rapport fournissait déjà le maximum d'informations pour l'ensemble de l'évaluation de l'IC Envireg. 122. Toutefois, la Cour considère que ce rapport ne répond pas aux objectifs d'évaluation prévus et fixés dans le contrat, et notamment: a) l'analyse des procédures administratives et des systèmes de gestion est purement descriptive et d'une qualité très inégale d'un État membre à l'autre; b) il n'a été effectué ni comparaison des méthodes de programmation et de mise en oeuvre, ni évaluation des structures de gestion par rapport aux objectifs poursuivis; c) des analyses n'ont pas été effectuées sur la réalisation physique des programmes et des projets cofinancés, ni des évaluations qui permettraient de mesurer l'impact de ces contributions sur base d'indicateurs appropriés (sauf pour le Portugal); d) les analyses budgétaires et financières prévues n'ont pas étés réalisées; e) l'impact de l'IC Envireg dans la solution des problèmes environnementaux sur lesquels son action était axée (pollution de l'eau, aménagement des zones côtières, etc.) n'a pas été suffisamment traité; f) aucun lien entre Envireg et le développement économique et/ou touristique de la région concernée n'est établi. Sur base des données contenues dans ce rapport, aucune conclusion sur l'impact de l'IC Envireg ne peut être tirée. Il conviendrait enfin de signaler que le comité scientifique d'évaluation n'a même pas été constitué. 123. En conclusion, et en ce qui concerne l'apport de l'IC Envireg, la Cour considère qu'elle n'a que partiellement atteint les objectifs initialement fixés. Dans le domaine du traitement des eaux résiduaires, le lien, en termes de qualité de projets, entre Envireg et la directive 91/271/CEE, sauf pour l'Irlande, n'a pas été suffisamment spécifié, de sorte que des projets non conformes à cette directive ont pu être cofinancés. De même, le principe du «pollueur-payeur» n'a pas été spécifié pour les projets d'assainissement, de sorte qu'on a pu financer des projets d'assainissement des eaux industrielles, alors que les industries polluantes n'avaient pas d'autorisation de déversement et ne procédaient à aucun traitement préalable de leurs rejets. 124. Le démarrage tardif de l'IC a limité aussi la période de sa mise en oeuvre, ce qui n'a pas encouragé la présentation de projets nouveaux, qui ne représentent qu'un faible pourcentage par rapport aux projets qui étaient déjà en cours de réalisation ou programmés avant l'IC. Les retards d'exécution ont été considérables, comme dans le cas de l'Italie, et ont conduit à l'abandon d'un grand nombre de projets, et/ou au non-achèvement de beaucoup d'autres, comme en Grèce, ou encore au changement substantiel des projets contenus dans le programme initial, comme pour l'Irlande du Nord. 125. Le développement du savoir-faire et les échanges d'expériences à travers des campagnes d'information, ainsi que l'utilisation de l'assistance technique ont également été très faibles. Le programme LIFE 126. L'instrument financier pour l'environnement (LIFE) a été instauré par le règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil, du 21 mai 1992 (34), pour la période 1991-1995. Ce règlement a été modifié par le règlement (CE) n° 1404/96 du Conseil qui proroge LIFE pour une seconde période (1996-1999). L'instrument LIFE a été doté de 450 Mio ECU pour la période 1996-1999. 127. Les projets financés par LIFE sont essentiellement des projets de caractère novateur, qui visent à améliorer et à diffuser les connaissances spécifiques et techniques dans le domaine de l'environnement parmi les États membres. L'un des projets français LIFE contrôlé concernait la construction d'une petite installation de traitement de caractère expérimental. L'objectif de ce projet consistait à tester une méthode de traitement des eaux usées d'origine ménagère de 50 à 150 équivalents-habitants, à coût réduit. Ce projet a donné des résultats satisfaisants qui méritent d'être exploités par la Commission et les États membres conformément aux dispositions du règlement LIFE en ses articles 2, paragraphes 1, point b), et 3 concernant la diffusion des résultats des projets novateurs. La Cour a déjà mentionné ces points dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1994 (35). CHAPITRE IV LE PROBLÈME DES CHARGES DE DISTRIBUTION D'EAU 128. Le coût de la mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires n'est pas négligeable (voir chapitre I, points 21 à 23). La question se pose de savoir comment les États membres envisagent de supporter les frais de gestion et d'exploitation ainsi que les coûts de remplacement (de dépréciation). Le financement des coûts liés à la construction est essentiellement assuré par les budgets nationaux, le cas échéant par les subventions de la Communauté. Il convient de souligner que parallèlement aux investissements relatifs aux infrastructures de traitement des eaux usées, des investissements identiques sont effectués pour des projets relatifs à l'approvisionnement en eau et à l'élimination des déchets solides. Le financement des frais d'exploitation et d'entretien ainsi que des coûts en capital et de remplacement relèvent essentiellement de la responsabilité des autorités régionales, départementales, locales, ou municipales. Ces fonds proviennent des charges imposées et prélevées au niveau local, qui sont intégrées aux impôts locaux ou à la «facture de l'eau». Charges de distribution d'eau 129. Les charges de distribution d'eau ainsi que leurs modalités et leur base de perception sont complexes et varient d'un État membre à l'autre. Les charges varient en fonction du type de rejet (36), du groupe d'utilisateurs, de la base de la charge et de l'organisme percepteur. 130. Une étude de la Commission attribue aux charges de distribution d'eau deux fonctions distinctes: a) la fonction ou élément de financement, qui a trait au financement des coûts liés à la construction et à l'exploitation des stations de traitement collectif, et b) la fonction ou élément d'incitation, qui se réfère à leur action d'incitation à une réduction de la pollution telle que les charges s'en trouvent réduites. Tous les pays de l'Union européenne possèdent des systèmes de perception des charges à fonction de financement. Cependant, le niveau de couverture des coûts du traitement des eaux usées au niveau des communes est très inégal. Selon le rapport susmentionné, pour la période allant de 1988 à 1992, les charges versées par les utilisateurs ont couvert une proportion élevée des coûts au Danemark, en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles). Ces mêmes charges ont couvert une proportion relativement faible des coûts au Portugal et en Espagne, la Belgique, quant à elle, se situant à un niveau intermédiaire. Les informations concernant l'Irlande, la France, le Luxembourg, la Grèce et l'Italie étaient inexistantes ou incomplètes. 131. Les informations ne sont pas disponibles en quantité suffisante pour déterminer si les charges versées par les utilisateurs, telles qu'elles se présentent, couvrent l'ensemble des coûts et incitent suffisamment les pollueurs à réduire les charges qu'ils font peser sur le système. 132. Les fonctions de financement et d'incitation peuvent se combiner efficacement si la tarification est déterminée par les besoins de financement relatifs à la gestion de la qualité des eaux. Cela signifie que les coûts d'exploitation du système et tous les services auxiliaires, y compris l'amortissement des coûts en capital, doivent être facturés à l'utilisateur conformément au principe du «pollueur-payeur». Cette approche nécessite la prise en compte pour ce qui concerne les capacités prévisionnelles de la station de traitement non seulement de l'étendue de l'agglomération desservie mais aussi de la réduction de capacité escomptée résultant des incitations; dans le cas contraire, une surcapacité n'est pas à exclure. 133. Il est, par exemple, préoccupant de savoir que ces projets, et que les dispositions manifestement prises en vue de leur financement, n'ont pas tenu compte des variations saisonnières dans la capacité des installations; les installations situées dans des régions très touristiques n'ont donc pas pu répondre à la demande en haute saison touristique. 134. Il n'est pas certain que des politiques rationnelles de perception des charges, conformes au principe du «pollueur-payeur», aient suffisamment tenu compte de l'incidence des aides de l'Union européenne. Les coûts en capital de l'amélioration des installations de traitement des eaux usées et les coûts de maintenance correspondants sont tels que les États membres souhaitent naturellement les abaisser ou obtenir en tout cas toute l'aide possible, cela afin de réduire, d'une part, leur incidence sur le budget du secteur public et, d'autre part, l'effet de lourdes charges de distribution d'eau sur leurs électorats respectifs. Pour la plupart des projets contrôlés par la Cour, les autorités et les opérateurs publics connaissaient de sérieuses difficultés, notamment pour: - avancer le capital (la part de la région dans le financement de l'investissement en capital), et - fixer des tarifs «politiquement» et «socialement» acceptables pour leurs électeurs. Par ailleurs, lorsque les installations sont cofinancées par les Fonds structurels [et notamment par le Fonds de cohésion, pour lequel les recettes générées par le projet doivent explicitement être prises en compte pour déterminer le montant de l'aide de l'Union européenne (voir article 7, paragraphe 2 du règlement relatif au Fonds de cohésion)], les éléments d'incitation politique et économique sont tels que les coûts liés à la lutte contre la pollution ne peuvent que trop facilement être transférés du pollueur au contribuable européen. CONCLUSION 135. L'audit a montré que la Commission ne s'assure qu'avec difficulté de la mise en oeuvre d'une politique efficace de lutte contre la pollution des eaux dans l'ensemble de l'Union européenne. Lorsque toute action visant à prendre les mesures nécessaires au respect des directives relève de la compétence pleine et entière des États membres et de leurs administrations locales, l'audit a montré que des difficultés demeurent dans la transposition des décisions de la Communauté dans la législation nationale (voir points 12 à 15); que beaucoup reste à faire pour mettre en place les programmes nécessaires à la réalisation des normes fixées par les directives; et que les informations requises pour évaluer les progrès réalisés dans le respect de ces normes, et cela dans les délais fixés, sont souvent absentes. Ces problèmes apparaissent pour les trois directives examinées dans le présent rapport (voir points 16 à 19). 136. La situation n'est pas plus satisfaisante lorsque la Commission - au nom de l'Union européenne - contribue directement aux coûts des équipements nécessaires pour se conformer aux normes fixées par les directives. Une proportion élevée de projets visant à améliorer le traitement des eaux usées contrôlés par la Cour ne répond pas à ces normes (voir points 59 à 62 et 74 à 76). 137. De même, les progrès réalisés dans la réduction de la pollution de l'eau due à une exploitation agricole intensive ne sont pas non plus suffisants. Rien ne montre que les producteurs qui sont responsables de graves pollutions par les nitrates sont effectivement contraints par le biais d'interdictions ou de charges spécifiques liées à leurs activités ou par la mise en place d'incitations efficaces visant à résoudre ces problèmes. Cette question n'a pas encore été abordée de manière adéquate dans le cadre de la réforme de la PAC (voir points 30 à 36). 138. La situation est aussi peu satisfaisante en matière de boues d'épuration. La mise en oeuvre efficace de la directive «Eaux urbaines résiduaires» conduit inévitablement à de nouvelles difficultés liées à l'évacuation des boues d'épuration, mais la Commission n'a pas pour le moment réellement tenté de relever ce défi (voir points 38 à 44). 139. Une plus grande attention doit être portée à la mise en oeuvre efficace du principe du «pollueur-payeur» dans le domaine de la pollution de l'eau. En principe, les charges et les impôts doivent être fixés de sorte qu'un revenu suffisant soit disponible pour faire face aux coûts en capital et aux frais d'exploitation des équipements concernés et aussi qu'un nombre significatif de pollueurs soient incités à améliorer leurs pratiques de façon à réduire l'incidence des impôts ou des charges qu'ils devraient autrement payer. La Cour est préoccupée par le fait que la condition normale requise concernant les recettes générées par les projets qui doivent être prises en considération pour déterminer le montant du financement de l'Union européenne mis à disposition puisse s'avérer incompatible avec le principe du «pollueur-payeur»: pour pouvoir bénéficier d'une aide maximale de l'Union européenne, les autorités des États membres peuvent être dissuadées de garantir que les principaux pollueurs supportent leur propre part des coûts et reçoivent les incitations financières appropriées pour réduire la pollution à la source et ainsi diminuer la charge pesant sur les infrastructures publiques (voir points 128 à 134). 140. La coordination au sein de la Commission est susceptible d'être améliorée. La DG XI étant la principale responsable pour ce qui concerne la politique de l'environnement de l'Union européenne et les actions visant à la mise en application des directives, elle devrait renforcer ses liens avec les autres DG opérationnelles de la Commission pour s'assurer que les programmes et les projets dont elles sont responsables respectent tous les objectifs environnementaux de l'Union européenne (voir point 8). 141. Le cinquième programme d'action pour l'environnement, présenté au Conseil en février 1993, fixe les grandes lignes d'action communautaire à moyen et long terme, pour le développement de tous les secteurs d'activité économique, associé au développement durable et respectueux de l'environnement. Il fixe aussi un calendrier pour la réalisation de ses objectifs. En ce qui concerne l'épuration des eaux, les difficultés mises en évidence par la Cour dans le présent rapport sont de nature à compromettre l'achèvement des objectifs du cinquième programme à l'horizon de l'an 2000. Cette incertitude est partagée par la Commission et le Parlement qui constatent aussi le caractère insuffisant des progrès réalisés dans le domaine de la lutte contre la pollution des eaux. Des actions importantes doivent être entreprises par la Commission et les États membres, bien avant les délais prévus par les directives pour leur mise en oeuvre et ceci afin de remédier à la situation actuelle (voir points 3, 5, 24 à 28 et 51). Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 mars 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président (1) Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135 du 30.5.1991, p. 40). (2) L'équivalent-habitants est essentiellement une valeur de conversion dérivée par la comparaison des eaux usées d'origine commerciale ou industrielle avec les eaux ménagères usées, déterminée à l'aide de la quantité quotidienne d'eaux ou de substances résiduaires. Cette valeur se fonde sur ce qu'on appelle la demande biochimique en oxygène à cinq jours (BOD5), qui est mesurée au moyen d'un test (BOD à cinq jours) qui simule le processus d'oxydation biologique en laboratoire pendant une période supérieure à cinq jours afin de mesurer la quantité d'oxygène nécessaire à l'élimination de la pollution par référence à une norme. Cette définition est admise et appliquée par la Commission dans toutes ses mesures. (3) Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375 du 31.12.1991, p. 1). (4) Directive 86/278/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (JO L 181 du 4.7.1986, p. 6). (5) Source: ministère de l'Environnement (Service des eaux), Paris 1996. (6) «Environmental Investment needs in the Lagging Regions - final report to the Community», juillet 1991 (ERL-ESPAÑA SA). (7) «Transposition of the UWWT Directive and Nitrates Directives - Approaches in other Member States», National Rivers Authority (NRA), Bristol, mai 1995. (8) Source: ministère de l'Environnement (Service des eaux), Paris 1996. (9) La directive 91/271/CEE (UWWT Directive) n'a pas été transposée par l'Allemagne, la Grèce et l'Italie; la directive 91/676/CEE («Nitrates») ne l'a pas été par l'Autriche et la Finlande. Elle a été transposée de façon non conforme par la Belgique, la Grèce, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal, et fait l'objet d'une mauvaise application en France. (10) Quatorzième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire (JO C 332 du 3.11.1997, p. 184 et 185). (11) «Final Report to the Commission on the comparability of quantitative data on waste water collection and treatment», European Water Pollution Control Association, avril 1995, Contrat No B4/3040/93/000924/JS/B1 avec la Commission. (12) Article 17 de la directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et décision 92/446/CEE de la Commission relative aux questionnaires pour les directives du secteur eaux, modifiée par la décision 95/337/CEE. (13) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Orientations pour l'Union européenne concernant les indicateurs environnementaux et la comptabilité verte nationale - Intégration des systèmes d'information économiques et environnementaux (COM(94) 670 final). (14) Directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, qui entrera en vigueur en 1999, modifiant la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO L 73 du 14.3.1997, p. 5-15). (15) Transposition des directives «Eaux urbaines résiduaires» et «Nitrates» (NRA 1995). (16) Europe's Enviroment, The Dob Orí Os Assessment, Agence européenne pour l'environnement (Copenhague), 1995. (17) Directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229 du 30.8.1980, p. 11). (18) Sources: tableau d'informations au 15 janvier 1996 conformément au règlement (CEE) n° 1664/93 de la Commission, du 29 juin 1993 (JO L 158 du 30.6.1993, p. 19). (19) «EWPCA: Final Report to the Commission (DG XI) on the Comparability of Quantitative Data on Waste Water Collection and Treatment», avril 1995. (20) Article 14, paragraphe 3, de la directive 92/271/CEE (directive «Eaux urbaines résiduaires»). (21) Tous les montants correspondent à la période 1994-1999 sauf pour le Fonds de cohésion et Life qui portent sur les périodes 1993-1996 et 1994-1996 respectivement (voir tableaux 2 et 3). (22) Document de la Commission: COM(95) 30 final, Bruxelles, 20 mars 1995. (23) «Comparative analysis of the Envireg Programme (Final Report)», ECOTEC Research and Consulting, avril 1993. (24) «Environmental investment needs in Objective 1 regions», ECOTEC, juillet 1993. (25) Règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, du 16 mai 1994, instituant le Fonds de cohésion (JO L 130 du 25.5.1994). (26) Rapport annuel relatif à l'exercice 1994, accompagné des réponses des institutions (JO C 303 du 14.11.1995, p. 109). (27) Rapport spécial n° 1/95 sur l'Instrument financier de cohésion, accompagné de la réponse de la Commission (JO C 59 du 8.3.1995, p. 1). (28) Rapport annuel 1994 de la Cour, chapitre 4 (JO C 303 du 14.11.1995, p. 108). (29) «Study on the creation of a centre for environmental upgrading of Crete», Envireg-EOT, 1995. (30) Communication 90/C 115/03 de la Commission aux États membres du 9 mai 1990. (31) Communication 90/C 115/03 de la Commission aux États membres du 9 mai 1990. (32) Rapport spécial n° 3/92 sur l'environnement, point 3.15 et réponse de la Commission (JO C 245 du 23.9.1992). (33) Réponses aux points 3.13 et 3.14 du rapport spécial n° 3/92 sur l'environnement (JO C 245 du 23.9.1992). (34) JO L 206 du 22.7.1992, p. 1. (35) JO C 303 du 14.11.1995, p. 167. (36) Il existe deux types d'évacuation des eaux résiduaires: le rejet direct et le rejet indirect. La classification s'effectue en fonction du traitement ou de l'absence de traitement des eaux résiduaires avant leur rejet dans un cours d'eau récepteur, ce qui exerce une influence déterminante sur la façon dont, fondamentalement, les polluants affectent l'environnement. Dans les deux cas, une certaine forme de traitement préalable peut intervenir en fonction de la nature du rejet. ANNEXE TECHNIQUE >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> RÉPONSES DE LA COMMISSION CHAPITRE I MISE EN OEUVRE DES DIRECTIVES Transposition des directives dans la législation nationale 12 à 14. Le 1er octobre 1997, la Commission a adopté son rapport sur la mise en oeuvre de la directive «Nitrates». Ce rapport récent souligne que seuls quatre États membres (Danemark, Espagne, France, Luxembourg) ont respecté l'obligation de transposer la directive dans la législation nationale, et donne des résultats chiffrés quant au respect des obligations d'établir des codes de bonne pratique agricole et des programmes d'action en faveur des zones vulnérables. Le rapport précise également que des procédures d'infraction ont été ouvertes contre la plupart des États membres. La Commission rédige actuellement son rapport sur la mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, qui sera publié en 1998. En novembre 1997, six États membres (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Italie et Portugal) faisaient l'objet de procédures d'infraction. Déjà saisie contre l'Allemagne, la Grèce et l'Italie, la Cour de justice a estimé en 1996 que ces pays avaient manqué à leurs obligations de transposition. Présentation des rapports établis par les États membres 17. En ce qui concerne les programmes de mise en oeuvre prévus par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, en novembre 1997, la Commission avait reçu les rapports de onze États membres, mais la Belgique (région wallonne), la Grèce, l'Italie et le Portugal n'avaient toujours pas transmis le leur. Les études permettant la comparaison des dispositions adoptées en matière de rejets des eaux industrielles usées ont été réalisées dans tous les États membres (y compris l'Autriche, la Finlande et la Suède), mais plus tard que prévu en raison du retard pris par les États membres dans la transposition de la directive. Les résultats de ces études sont en cours d'évaluation et la Commission publiera en 1998 le rapport prévu par l'article 13, paragraphe 3. 20 à 22. En ce qui concerne l'obligation réglementaire d'inclure des indicateurs quantifiés dans les documents de programmation et d'évaluer les progrès à réaliser, les négociations avec les États membres ont abouti à l'inclusion d'indicateurs environnementaux dans chaque document de programmation. Il revient aux comités de suivi de s'assurer que toutes les sources appropriées fournissent les données nécessaires, afin d'utiliser ces indicateurs pour le suivi et l'évaluation de l'incidence des programmes. La base de données sur les indicateurs a été développée avant les négociations, dans le but d'aider les États membres et la Commission à définir les indicateurs à inclure dans les documents de programmation. Il n'était pas prévu qu'elle serve à la gestion courante des indicateurs, cette tâche étant de la responsabilité des comités de suivi, sur la base de toutes les sources d'information qu'ils jugent appropriées. La base de données était plutôt destinée à fournir des informations générales sur les régions de l'objectif n° 1, fondées en grande partie sur les données recueillies par les instituts nationaux de statistiques (INS). Les informations proposées dans la base de données sont certes insuffisantes. Néanmoins, cela est dû à la pauvreté des données environnementales disponibles au niveau régional à cette date. La base de données ne couvre que les régions éligibles à l'objectif n° 1 car très peu de données environnementales sont en général rassemblées à l'échelle des régions des objectifs nos 2 et 5 b) (NUTS III). Depuis la conception de la base de données, des efforts considérables ont été réalisés pour augmenter la quantité de données environnementales disponibles au niveau régional, notamment en octroyant aux États membres une aide financière pour la collecte des informations. L'amélioration de la base de données aidera à choisir les indicateurs qui seront inclus dans la prochaine génération de documents de programmation. État d'avancement par rapport au calendrier fixé Directive «Eaux urbaines résiduaires» 24 à 28. Lors de l'adoption de la directive «Eaux urbaines résiduaires», les objectifs quantitatifs à atteindre n'étaient pas clairement déterminés. Des statistiques ont été rassemblées et sont en cours de compilation. Les résultats devraient être disponibles au cours de 1998. 26. Les pourcentages très différents de populations et d'agglomérations desservies par des stations de traitement appropriées ont en fait été l'une des raisons principales de la proposition de la Commission et de l'adoption par le Conseil de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Les États membres doivent d'abord évaluer la situation et établir des programmes de mise en oeuvre, puis ils doivent appliquer les mesures requises. Par conséquent, lors de l'adoption de la directive, il n'était pas possible de prévoir le nombre de stations d'épuration nécessaires dans toute la Communauté, notamment parce que seule une évaluation cas par cas peut fournir des informations suffisamment fiables pour déterminer si, pour plusieurs agglomérations d'une région donnée, il est préférable de construire une station de traitement commune ou des stations différentes. Toutefois, le rapport de la Commission prévu pour 1998 (voir réponse aux points 12 à 14) donnera une estimation du nombre de stations de traitement nécessaires. 28. La Commission sait que des États membres semblent en retard pour remplir leurs obligations, certains d'entre eux n'ayant même pas transposé officiellement la directive (voir réponse aux points 12 à 14). Néanmoins, la Commission estime suffisants les délais fixés par le Conseil pour réaliser les objectifs et n'envisage pas actuellement de proposer de les modifier. Le fait qu'aucun État membre n'a officiellement demandé un tel changement la conforte dans sa position. Quant aux cas de non-conformité à la directive, la Commission poursuivra résolument les procédures d'infraction nécessaires, notamment celles prévues par l'article 171 du traité. Directive «Nitrates» 33. La Commission sait que de nombreux autres agriculteurs sont intéressés par l'installation de stations d'épuration mais que le coût de ces stations est très élevé pour un seul agriculteur. Les coopératives et les autorités régionales encouragent le regroupement des agriculteurs voisins afin de faciliter le financement de ces installations; il est vrai, néanmoins, que la situation évolue lentement. 34. La dernière phrase fait référence aux statistiques sur les épandages actuels de déchets organiques. Il est vrai qu'étant donné les conditions locales, ces informations pourraient prêter à confusion. Néanmoins, l'annexe III, paragraphe 1, point 3), de la directive prévoit clairement un équilibre entre les besoins en azote des cultures et l'azote apporté aux cultures. 35. Les projets expérimentaux en Bretagne ont été, exceptionnellement, cofinancés par le FEDER. La mise en oeuvre des projets et le respect de la législation communautaire afférente incombent au premier chef à l'État membre. 36 à 37. Pour regrettable que soit la pollution par les activités agricoles en Bretagne au regard de la politique communautaire de l'environnement, les aides publiques nationales et communautaires susceptibles d'être accordées pour y remédier sont couvertes par la réglementation relative aux aides d'État: celle-ci interdit les aides qui seraient attribuées pour aider les entreprises à se mettre en conformité avec les dispositions réglementaires, comme contraires à l'application du principe du «pollueur-payeur» et, de ce fait, susceptibles d'introduire des distorsions de concurrence. La Commission ne peut donc, dans l'application de la politique régionale et au nom de la protection de l'environnement, contrevenir aux principes énoncés dans le cadre des politiques communautaires de l'environnement et de la concurrence. Dans le cadre des orientations pour la nouvelle génération de programmes de l'objectif n° 2 (1997-1999), la Commission a indiqué aux États membres qu'elle souhaitait renforcer la part consacrée à l'environnement. Toutefois, il doit être clair que les Fonds structurels n'ont pas vocation à résoudre, seuls, tous les problèmes de pollution d'une région. Directive «Boues» 40. Les autorités françaises ont déclaré que les contrôles sur l'utilisation des boues traitées en agriculture seraient bientôt renforcés. En 1996, les autorités portugaises ont adopté le plan stratégique pour les déchets urbains (PERSU), dont l'exécution permettra que 95 % de la population soit desservie par un système de traitement des déchets urbains conformes aux directives communautaires. Un certain nombre de projets appropriés sont en cours ou ont déjà été achevés. Au fur et à mesure de la mise en service de ces systèmes, les autorités portugaises ferment les décharges non contrôlées dans la région. Une vingtaine de ces sites ont été fermés. 41. Ces problèmes ont été résolus de la manière suivante. En août 1995, la Commission a approuvé un concours supplémentaire du Fonds de cohésion pour des travaux non couverts par la décision initiale. La nouvelle décision permet le financement de l'augmentation de la capacité de la décharge prévue pour les boues. En ce qui concerne le mercure, il est prévu d'effectuer un traitement tertiaire. Ce nouveau programme se traduit par une augmentation substantielle du concours, qui est passé de 5 à 11,1 millions d'ECU. 44. Les résultats des études entreprises par la Commission ont été diffusés par les représentations permanentes, les différents ministères ou leurs correspondants. Il est vrai que la diffusion par l'État membre auprès des parties intéressées n'est peut-être pas toujours suffisante. CHAPITRE II DÉPENSES DE L'UNION EUROPÉENNE POUR L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EAU Exécution budgétaire 46. Compte tenu de l'approche par programme suivie dans le cadre des Fonds structurels, il est normal que la Commission ne puisse fournir d'informations systématiques détaillées que sur les priorités ou les mesures qu'elle approuve, et non, par exemple, sur les projets ponctuels adoptés par les États membres. Les mesures relatives à l'eau sont souvent intégrées dans les priorités générales en faveur de l'environnement. Cela se traduit par l'inclusion des chapitres sur l'environnement dans les rapports annuels. Néanmoins, en 1995, le septième rapport annuel sur les Fonds structurels a accordé une attention particulière aux considérations environnementales en indiquant la répartition de l'aide communautaire en faveur des investissements environnementaux directs, notamment ceux consacrés à la réduction de la pollution de l'eau. Le rapport contient également de nombreux exemples des aspects environnementaux des programmes. L'intégration croissante de la dimension environnementale dans les différentes priorités des programmes, particulièrement dans le programme concernant les régions de l'objectif n° 2, a empêché une approche plus systématique. 50. Du fait de la nature décentralisée des Fonds structurels, la Commission n'a pas de détails sur les projets pris un à un. Ainsi, pour le programme opérationnel de développement agricole en Irlande du Nord, les décisions d'approuver les différents investissements relèvent de la responsabilité de l'État membre, qui dispose de plusieurs mesures de vérification administrative et de contrôle sur place dans le cadre de ses procédures de contrôle. Données déficientes 52. La proposition de directive-cadre relative à l'eau [proposition présentée par la Commission COM(97) 49 du 26 février 1997, modifiée par COM(97) 614 du 26 novembre 1997] fournira des définitions communes pour la législation communautaire relative à l'eau. 53. Veuillez vous reporter à la réponse donnée au point 46. Absence de données spécifiques 54 à 55. Les montants relatifs à la protection de l'environnement sont indiqués globalement du fait de l'approche intégrée suivie dans le cadre des Fonds structurels. En outre, si le rapport de la Commission vise à donner une vue d'ensemble des opérations des Fonds, les programmes afférents qui sont publiés fournissent des détails sur les différentes régions. La façon dont les mesures en faveur de l'environnement sont incluses dans les programmes diffère selon les États membres et les objectifs. Pour l'objectif n° 1, le cadre communautaire d'appui (CCA) pour les Pays-Bas, par exemple, contient une mesure spécifique sur «la gestion de l'eau». D'autres pays, notamment le Portugal ou la Belgique, y intègrent des mesures relatives à l'environnement mais pas explicitement à l'eau. Dans l'objectif n° 2, le cofinancement des investissements en infrastructures de base, par exemple pour la collecte et le traitement de l'eau, n'est pas une priorité et nécessite donc une justification spécifique au regard des besoins de développement régional. Les projets non explicitement environnementaux sont importants; néanmoins, il n'est pas possible de déterminer quelles sont les mesures non environnementales qui ont un effet positif sur l'environnement, car elles ne sont pas précisées dans les programmes. Les CCA de 1994 contiennent une évaluation des investissements environnementaux subventionnés par les CCA de 1989-1993. Néanmoins, les évaluations au niveau des programmes ne peuvent traiter que des priorités (par exemple «l'environnement») et pas des mesures particulières (telles que «le traitement des eaux résiduaires»). En raison de l'importance des questions environnementales, la Commission a lancé une vaste opération d'évaluation thématique de l'incidence des Fonds structurels sur l'environnement dans tous les États membres. Destinée à fournir des éléments d'orientation pour les prochains programmes, cette étude devrait être achevée en 1998. En ce qui concerne le Fonds de cohésion et dans le cadre des actions relevant de l'assistance technique, la Commission a financé des études réalisées par un consultant privé afin d'identifier la situation des pays relevant du Fonds au regard de la directive 91/271/CEE. 56. L'harmonisation des données est déjà une préoccupation constante de la Commission. Les différences de données reflètent néanmoins la variété de teneur et de forme des programmes. À ce stade, les données sur l'environnement dans les programmes ne peuvent être harmonisées que de façon limitée. La rubrique «environnement» est déjà définie dans les programmes de manière très différente selon les États membres et les régions. La tendance de plus en plus marquée et assurément positive à intégrer horizontalement l'environnement dans les mesures non environnementales rend encore plus difficile l'identification claire des mesures en faveur de l'environnement. CHAPITRE III AUDIT DE LA MISE EN OEUVRE DES PROJETS Conformité avec la directive «Eaux urbaines résiduaires» 57. Les règlements relatifs aux Fonds structurels prévoient qu'il incombe aux États membres d'assurer que les mesures cofinancées soient conformes à la politique communautaire en matière de protection de l'environnement. Selon l'article 23, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, la Commission peut effectuer des contrôles sur place. Si des irrégularités sont détectées, la Commission applique, si nécessaire, les dispositions de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 et prend les mesures correctives qui s'imposent. La mise en oeuvre du règlement (CE) n° 2064/97 de la Commission, arrêtant les modalités détaillées d'application du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil en ce qui concerne le contrôle financier effectué par les États membres sur les opérations cofinancées par les Fonds structurels, améliorera le contrôle financier du respect de toute la réglementation communautaire, notamment celle en matière d'environnement. 59. L'échéance pour les engagements dans la plupart des programmes de la période de programmation 1989-1993 était le 31 décembre 1993. Étant donné le calendrier de mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (30 juin 1993 pour l'entrée en vigueur de la législation nationale et 31 décembre 1993 pour l'établissement des programmes de mise en oeuvre), il semble raisonnable qu'un certain nombre de projets en cours n'aient pas pu être modifiés pour respecter les nouvelles conditions de la directive. a) D'après les informations obtenues de l'État membre, la station de pré-traitement de la Coruña sera agrandie pour être conforme à la directive 91/271/CEE. Des travaux supplémentaires pour un montant de 5 milliards de pesetas ont été prévus à cet effet. b) Seulement 70 % des eaux usées de l'agglomération sont actuellement traités par la station d'épuration de Funchal à Madère, parce que les réseaux de collecteurs ne sont pas achevés et qu'une partie de ces réseaux fonctionne mal. Les travaux réalisés sous la responsabilité de la mairie de Funchal permettront le bon fonctionnement du système. c) À la suite d'une demande d'information de la Commission, les autorités italiennes ont indiqué qu'à ce jour, les paramètres concernant les rejets d'effluents de la station d'épuration de Mola di Bari sont conformes aux normes fixées par la directive 91/271/CEE pour la majorité des valeurs prévues, précisément grâce aux travaux d'achèvement financés dans le cadre du programme Envireg. La Commission a demandé des informations techniques détaillées à ce sujet. 61. a) D'après les informations obtenues de l'État membre, il est prévu que la station de pré-traitement soit agrandie pour être conforme à la directive 91/271/CEE. b) Les investissements cofinancés par le Fonds de cohésion dans le cadre du projet «Élargissement des collecteurs de Nigran et construction d'une station d'épuration des eaux avec traitement secondaire» assureront la conformité à la directive. c) Biguglia: les autorités françaises ont expliqué que ce projet avait été approuvé avant l'application de la directive 91/271/CEE. Des travaux supplémentaires ont été prévus afin de satisfaire aux exigences de la directive. En ce qui concerne la station d'épuration du bassin d'Alviela, dont le Fonds de cohésion ne finance que l'amélioration (troisième phase du projet), la décision d'octroi de concours approuvée en juillet 1993 spécifie clairement que les autorités portugaises doivent se conformer aux critères de qualité de la directive. Ce point fera l'objet d'une vérification avant le paiement du solde du projet. Conception dépassée des projets 65. La Commission demandera aux autorités grecques de fournir des informations sur les conditions actuelles de fonctionnement de cette station d'épuration. 67. Veuillez vous reporter à la réponse donnée au point 59 b). 68. D'après les informations fournies par l'État membre, les collecteurs de la ville de Ribeira sont suffisants pour faire face aux besoins d'évacuation des eaux résiduaires et pluviales. Il semble que les problèmes techniques de certains collecteurs municipaux dans des conditions exceptionnelles n'aient pas de conséquences graves sur le fonctionnement du système dans son ensemble. Prise en compte du problème des eaux pluviales et des eaux usées industrielles 69. En ce qui concerne le choix entre «systèmes séparés» et «systèmes combinés» de collecte, ni les uns, ni les autres n'ont d'avantage ou d'inconvénient particuliers. Le choix devra être fait au cas par cas, en fonction de considérations environnementales, météorologiques, locales et hydrologiques. Néanmoins, dans la majorité des cas de systèmes séparés, les eaux de surface collectées seront déversées dans les eaux réceptrices sans traitement supplémentaire. Dans le cas des systèmes combinés (un seul système de collecte pour les eaux résiduaires et pour les eaux de ruissellement), la directive n'exige pas que les eaux de ruissellement soient drainées mais prévoit une limitation de la pollution des eaux réceptrices résultant des surcharges dues aux pluies d'orages (voir annexe I.A). 70. Il est exact que le réseau de la commune de Biguglia n'est pas constitué de systèmes séparés. Les autorités françaises expliquent qu'au demeurant, il n'est pas pensable de réaliser un réseau de collecte et de traitement des eaux pluviales en raison des coûts des investissements. La seule modification des dimensions des égouts sous la route nationale est estimée à 30 millions de francs français. Lors de sa réunion du 15 octobre 1993, le comité de suivi du programme Envireg-Stride a proposé le renforcement de la mesure «Assainissement» pour un montant de 0,379 million d'ECU afin de faire face, notamment, aux besoins d'assainissement supplémentaires liés aux inondations survenues en Corse en 1993. 71. Il est exact que les autorités espagnoles utilisent des systèmes combinés d'assainissement, ce qui ne pose pas de problème technique. Le système combiné n'occasionne pas nécessairement de problèmes de fonctionnement des stations d'épuration, qui possèdent désormais des systèmes de stockage ou des dispositifs de sortie vers le canal de dérivation général. Ces investissements sont financés par le Fonds de cohésion. En ce qui concerne le Portugal, l'affirmation de la Cour n'est vraie que pour les zones anciennes et/ou historiques des villes. Les nouvelles stations de traitement ou celles qui ont été remplacées sont déjà munies de deux systèmes séparés (eaux urbaines résiduaires/eaux pluviales). 73. L'un des objectifs de la proposition de directive-cadre relative à l'eau (proposition présentée par la Commission COM(97) 49 du 26 février 1997, modifiée par COM(97) 614 du 26 novembre 1997) est d'instaurer des redevances assurant la récupération totale des coûts des services tels que l'approvisionnement en eau ou la collecte et le traitement des eaux usées, dans le souci d'une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, conformément à l'objectif fixé par l'article 130 R du traité. 74. L'État membre signale que l'administration régionale met tout en oeuvre pour appliquer effectivement le principe du «pollueur-payeur», pour organiser les déversements des effluents industriels et pour encourager le pré-traitement des eaux avant leur rejet dans les réseaux communaux. 75. La Commission étudiera ce cas avec les autorités espagnoles. 76. Les autorités irlandaises ont indiqué qu'elles examinaient le cas signalé par la Cour. 77. a) Les conditions de contrôle des rejets d'eaux résiduaires des industries et des installations sont déjà prévues par la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (PRIP). Le contrôle des rejets des industries et des installations non visées par la directive PRIP sera effectué conformément aux dispositions de la proposition de directive-cadre relative à l'eau. Le 26 novembre 1997, la Commission a modifié sa proposition de directive-cadre relative à l'eau, en: - incluant le principe de réduction des émissions; - obligeant le Parlement et le Conseil à fixer (dans des directives) des valeurs limites d'émission fondées sur les meilleures techniques disponibles (MTD) - pour toutes les sources qui ne sont pas encore réglementées par la législation communautaire; - obligeant la Commission à soumettre à bref délai une première série de propositions de valeurs limites d'émission pour les substances de la liste prioritaire [COM(97) 614]. b) Puisque la directive PRIP et la proposition de directive-cadre relative à l'eau prévoient un système d'autorisation préalable et/ou de procédure d'autorisation, les propriétaires et les responsables de l'entretien des systèmes d'eaux urbaines résiduaires devront participer au processus de prise de décision et être tenus informés. Coût des projets - Comparaison entre les coûts prévus et les coûts réels des projets 79. La station d'épuration de Psytalia a été commencée par le FEDER et continuée par le Fonds de cohésion. Il est exact que le coût estimé initialement (40,1 millions d'ECU) pour une station d'épuration couvrant une métropole comme Athènes n'était pas réaliste. Cela était dû aux particularités du fonctionnement du système grec des travaux publics qui permettait de commencer un ouvrage sans avoir estimé avec une précision suffisante le budget réel du projet et sans avoir assuré l'ensemble du financement. De plus, la pratique à l'époque favorisait les firmes offrant des remises importantes pour obtenir le marché. Entre-temps, ce système a été en grande partie revu et modifié, notamment, grâce aux efforts de la Commission; la législation actuelle ne devrait plus permettre de telles pratiques. 80. D'après les commentaires des autorités espagnoles, il semble que l'augmentation des coûts de ces projets prévue dans le plan régional révisé de 1993 soit due principalement aux travaux supplémentaires nécessaires pour satisfaire aux exigences de la directive. En outre, pour le Fonds de cohésion, il est exact que les demandes de concours sont soumises sur la base d'une nouvelle programmation régionale qui n'inclut pas encore tous les éléments du coût de l'investissement. Le coût réel du projet ne peut être connu qu'après signature du contrat. La Commission est consciente de ce problème et s'efforce de trouver des solutions. 81. La différence entre les coûts définitifs et l'estimation de départ est due à l'agrandissement du projet par rapport à celui qui avait été approuvé en 1994, à une hausse des coûts des matériaux et de la main-d'oeuvre au titre de la clause de révision de prix, aux travaux supplémentaires, aux demandes des entrepreneurs et aux fluctuations de la monnaie. 82. Dans le cadre des Fonds structurels, la Commission finance des programmes et non des projets. Le projet mentionné par la Cour est inclus dans un programme qui a bénéficié d'un financement FEOGA-Orientation. Même si le coût de ce projet a augmenté, l'intervention totale de la Commission, au titre de l'ensemble du programme, est restée conforme aux prévisions. 83. Les autorités allemandes ont expliqué la raison de l'extension de l'installation et de l'augmentation de coût afférente. La construction d'une cave semble être fondée en raison d'impératifs techniques. Retards affectant l'exécution des projets et leur incidence sur l'augmentation des coûts 86. Consciente des retards dans l'exécution des projets en Corse, la Commission a déjà soulevé ces problèmes et recommandé des améliorations dans un certain nombre de cas, dans le cadre des comités de suivi. Il est vrai que dans certains cas, les procédures d'adjudication ont eu lieu après les délais fixés pour les engagements, car les autorités françaises avaient interprété la notion d'«engagement financier et juridique» en fonction des procédures nationales. La Commission est actuellement en discussion avec les autorités françaises pour éclaircir cet aspect. Les autorités françaises ont fourni les explications suivantes concernant les différents projets: 1) «Assainissement du cordon lagunaire de Biguglia»: les retards dans l'exécution et l'augmentation des coûts sont dus aux modifications techniques du projet initial justifiées par des préoccupations environnementales: changement de l'emplacement de la station d'épuration, transfert des effluents des communes de Biguglia et Lucciana vers le réseau du cordon lagunaire. 2) «Transfert des effluents de la commune de Biguglia vers la station d'épuration du cordon lagunaire»: les travaux ont été réalisés tardivement, mais sur une courte période, car il n'était pas possible, en 1992, de rejeter des effluents dans le cordon lagunaire. 3) Le projet d'«Extension de la capacité de la station de traitement du grand Ajaccio», dont les études financées par Envireg ont été lancées en 1993, concerne non seulement la ville d'Ajaccio mais aussi les communes périphériques d'Afa, Alata, Appietto, Sarrola et Bastelicaccia. Si la situation actuelle du traitement des effluents à Ajaccio est satisfaisante (mais sans réserve de capacité), il n'en est pas de même pour les communes périphériques. Si une décision est prise rapidement, l'essentiel de cette opération (station et réseau) peut être réalisé dans le cadre du DOCUP et respecter l'échéance du 31 décembre 2000. 4) La station de Bastia Sud sera en effet opérationnelle fin 1998, début 1999. L'important retard dans la réalisation de la station d'épuration de Bastia Sud est la conséquence de la mobilisation des possibilités financières du maître d'ouvrage sur la reconstruction du stade de Furiani, suite à la catastrophe qui s'y était produite. 5) Les études sur l'assainissement de la rive sud du golfe d'Ajaccio ont en effet commencé en 1984 mais la mise en service a débuté en 1991. Malgré son intérêt évident, ce projet a fait l'objet d'une opposition forte de certains habitants. Le ministre de l'Environnement a fait effectuer deux enquêtes dont les conclusions ont été extrêmement favorables, mais le lancement du projet a connu un retard important. Par ailleurs, et cela est valable pour l'ensemble des projets mentionnés ci-dessus, les maîtres d'ouvrage n'ont pas toujours les structures leur permettant de lancer de tels projets dans des délais courts; la difficulté des montages financiers souvent longs à mettre en place ne doit pas non plus être oubliée. 87 à 88. Les modifications des travaux ont entraîné une amélioration substantielle de la qualité du service et une extension du territoire couvert. Tous les projets mentionnés sont actuellement en service et exploités par les communes respectives. 89. Le coût de ces stations a augmenté pour les raisons mentionnées dans la réponse apportée au point 79. Cette pratique a été modifiée en Grèce au cours de la deuxième période de programmation. 90. Beaucoup des projets réalisés en Italie pendant la période de validité du programme ont subi des retards considérables en raison, entre autres, de l'introduction de nouvelles règles et de nouvelles procédures en matière d'adjudication des travaux, ainsi que des changements dans les responsabilités des fonctionnaires des administrations publiques chargés de la gestion de ces projets. 91. Comme la Cour l'a indiqué, les retards dans l'exécution de ces deux projets sont dus au besoin d'améliorations techniques. Gestion des projets par les autorités compétentes 92 à 93. Fonds de cohésion: en ce qui concerne Greystones, la décision d'octroi du concours du Fonds de cohésion spécifie clairement dans son annexe I (décision C(94) 3513 final, du 9 décembre 1994) quels travaux ont fait l'objet d'un cofinancement. La répartition entre le FEDER et le Fonds de cohésion n'a pas été effectuée selon le contrat mais selon la nature des travaux. Il est dès lors possible de faire la distinction, même s'il y a un seul contrat, entre la partie des travaux financée par le FEDER au titre d'Envireg et celle financée par le Fonds de cohésion. En ce qui concerne l'indépendance financière, on ne peut déduire de l'existence d'un seul contrat que cette indépendance n'existe pas. Les travaux financés par le Fonds de cohésion peuvent être identifiés comme partie du contrat et les factures correspondantes peuvent être clairement reliées aux travaux en question. Il est exact que le projet de Wexford Main Drainage a été inclus dans Envireg, mais le montant attribué était minime et ne correspondait qu'à la phase de planification initiale. Le projet lui-même a été ultérieurement présenté au Fonds du cohésion et adopté par celui-ci. La décision de la Commission spécifie clairement les dépenses inéligibles. Quant aux difficultés de comptabilité rencontrées par la Cour pour vérifier les dépenses dans ces deux projets, la Commission demandera à l'État membre de présenter de plus amples informations concernant l'exactitude des sommes déclarées. FEDER: pour assurer un effort général continu d'amélioration de la qualité de l'eau, le FEDER permet le découpage des projets en phase quand ils couvrent des périodes de programmation qui se chevauchent. Ce découpage impose qu'il n'y ait pas de double financement et que les critères de base quant aux dates de début et de fin soient remplis. Le découpage des grands projets de travaux publics (couvrant tous les secteurs) en Irlande tient plus à la nature des travaux engagés et aux faibles ressources financières dont disposent les autorités locales qu'aux motifs évoqués par la Cour. Si les autorités locales devaient attendre l'approbation financière pour chaque projet dans son ensemble, elles en auraient lancé et achevé bien moins au cours d'une période de programmation donnée. 94. La situation a été améliorée entre-temps grâce à une série de décrets ministériels qui ont modifié la mise en oeuvre des travaux publics en Grèce. Une nouvelle loi qui va dans le même sens est d'ailleurs en préparation. Le projet visé a, depuis, été retiré du programme par les autorités grecques. 95 à 96. La Commission est consciente des lacunes de la comptabilité, de la présentation des rapports et du contrôle en Corse. C'est pourquoi, elle a décidé, le 30 juillet 1996, de réduire la subvention communautaire pour le programme opérationnel 1994-1999 [décision de la Commission C(96) 1895]. La Commission considère néanmoins que la création, par les autorités régionales, d'un système de gestion informatisé et les manuels d'utilisation destinés aux services concernés, annoncés par les autorités nationales, constituent des améliorations qui permettront d'assurer la mise en oeuvre correcte des opérations cofinancées par la Communauté. En ce qui concerne les problèmes de comptabilité relevés par la Cour en Espagne, la Commission a été informée que des améliorations en matière de traitement des comptes des dépenses cofinancées ont été introduites en 1994. Mauvais fonctionnement des stations d'épuration 98. Les informations dont dispose la Commission permettent de penser que des solutions ont été trouvées à la plupart des problèmes constatés par la Cour en 1996 dans les projets financés par Envireg. Avant la clôture du programme Envireg, les autorités italiennes procéderont à une dernière vérification dans le cadre des opérations de suivi. 99. Sada: les autorités espagnoles ont expliqué que le gouvernement régional a financé les travaux supplémentaires relatifs à ce projet à partir de ses ressources propres; la Commission demandera des informations sur les conditions actuelles de fonctionnement de cette station d'épuration. Rianxo: les autorités espagnoles ont expliqué que, grâce à la réalisation de travaux supplémentaires, la station fonctionne maintenant correctement. L'appel d'offres pour l'exploitation de l'installation a été lancé en décembre 1995 et le contrat a été signé le 1er juillet 1996. Difficultés dans la mise en oeuvre de l'initiative communautaire Envireg 105. Les retards dans l'exécution des programmes Envireg sont dus principalement au manque d'infrastructures, de savoir-faire technique et d'expérience des autorités responsables de la mise en oeuvre et des bénéficiaires. À la fin de 1997, seuls cinq programmes Envireg étaient encore en cours. 106. Les dispositions financières d'application annexées à la décision de cofinancement de la Commission relative au programme irlandais Envireg prévoient que les déclarations de dépenses doivent faire référence aux sommes dépensées par les bénéficiaires finals, qui sont des organisations ou des entreprises publiques ou privées responsables de la gestion des travaux (directeurs de projet). Les autorités irlandaises semblent avoir mal interprété ces dispositions. Les autorités irlandaises acceptent désormais la définition commune du bénéficiaire final. Elles ont retiré leur demande initiale pour le programme opérationnel relatif aux services hydrosanitaires (basé sur leur ancienne définition) et ont présenté une demande révisée où les autorités locales sont considérées comme bénéficiaires finals. La même définition est appliquée aux nouveaux programmes opérationnels pour les services environnementaux 1994-1999. Les dispositions d'application financières annexées aux décisions de cofinancement du FEDER sont identiques en principe pour tous les programmes dans tous les États membres. Pour clarifier encore ces règles, la Commission a adopté des dispositions d'application claires et détaillées, annexées aux décisions de cofinancement du FEDER pour la période de programmation 1994-1999. 107. La Commission partage l'analyse de la Cour quant aux insuffisances dans la gestion du programme Envireg. Il faut rappeler que c'était la première fois que le ministère de l'Environnement italien gérait un programme communautaire. La définition des aspects organisationnels et le choix des procédures de sélection et de financement des projets adoptées par le ministère ont notamment engendré des difficultés. Le suivi du programme a pu être amélioré dans la dernière période de gestion. 108. Le calendrier d'Envireg n'a pas permis (compte tenu du calendrier de réalisation des projets dans ce secteur) de concevoir, définir et achever des projets novateurs totalement nouveaux sur une échelle assez grande pour absorber tous les fonds accordés en Irlande du Nord. Après un examen attentif et une nouvelle analyse coûts/bénéfices, et en prenant en considération les incidences à long terme de ce projet sur l'environnement, notamment sur Belfast Lough, la Commission a accepté que le projet soit inclus dans le programme Envireg pour l'Irlande du Nord, pour permettre l'utilisation du reste des fonds disponibles. 109. Les autorités espagnoles ont expliqué que des travaux supplémentaires estimés à cinq milliards de pesetas ont été prévus pour ce projet, afin de satisfaire aux exigences de la directive. 110. La Commission considère qu'au Portugal, Envireg a permis de remédier partiellement à la quasi-absence de mesures environnementales dans le CCA 1989-1993. L'incidence positive d'Envireg n'a pas permis de réduire toutes les lacunes du Portugal dans le domaine de l'environnement. Toutefois, les financements du Fonds de cohésion et du FEDER pendant la période 1994-1999 joueront un rôle très important dans la réduction de ces lacunes, notamment en matière d'assainissement de base. 111. Les montants de l'initiative Envireg en Grèce ont été réduits, sur une proposition des autorités compétentes grecques qui a été acceptée par la Commission. Cette réduction a été décidée en raison de la très faible utilisation des fonds au début d'Envireg, due au manque d'expérience des autorités publiques pour ce type d'ouvrages (stations d'épuration des eaux urbaines résiduaires), qui a considérablement retardé le lancement des projets sur le terrain. Les autorités grecques ont donc transféré ces fonds à d'autres initiatives ou à des projets prêts pour un cofinancement. La réduction du budget a conduit à une diminution substantielle du nombre de projets. Les résultats sur le terrain ont montré que les autorités grecques, même en lançant moins de projets, ont sous-estimé les coûts réels. Il est vrai que c'était pratiquement la première fois que de tels ouvrages voyaient le jour en Grèce et les estimations des coûts manquaient de précision. Les stations qui n'ont pas pu être achevées avec les fonds limités de l'initiative Envireg seront incluses, à cet effet, dans le programme opérationnel «Environnement» du cadre communautaire d'appui (CCA) pour la Grèce 1994-1999, sur une proposition grecque acceptée par le comité de suivi du CCA. La Commission gardera en suspens le solde dû à la Grèce (pour Envireg) tant que cette question n'est pas définitivement réglée. 112. Il est vrai que le programme (proposé en 1991 et adopté en avril 1992) a subi des retards dus à la fois au manque d'expérience dans l'approche du programme et au fait qu'il s'agissait d'un programme comportant des mesures innovantes. Cela a conduit les autorités françaises à proposer à la Commission de le modifier à deux reprises par un équilibrage des crédits entre les mesures, et des taux de participation du FEDER, décisions qui ont été prises en octobre et décembre 1993. Le rapport final d'exécution du programme présenté par les autorités françaises indique que le programme a été intégralement exécuté par rapport à la dernière version des tableaux financiers. Réseau d'assistance technique «Ambiente e Regione» (AMBER) 113 à 119. Le réseau d'assistance technique AMBER a été institué pour développer l'échange en matière de savoir-faire dans tous les domaines d'Envireg, et pas seulement dans le domaine de l'eau. La rubrique «demande d'expertises» (point 116) dans le contrat faisait l'objet d'un bon de commande de 45 000 ECU pour 30 expertises. La demande a été inférieure aux prévisions car, comme indiqué au point 124, la plupart des projets financés n'étaient pas des projets nouveaux nécessitant une analyse pour déterminer le système d'épuration le plus approprié. Les 45 000 ECU dépensés pour les expertises (1 500 ECU par expertise) représentaient le coût de cet examen par des experts appropriés pour le réseau AMBER et de la vérification de la qualité du travail réalisé. Il est exact que le coût de l'expertise proprement dite devrait être pris en charge par les programmes opérationnels Envireg. Les codes de bonnes pratiques et les séminaires couvraient le traitement des eaux, la gestion des déchets urbains et la prise en compte de l'environnement dans la planification côtière. La diffusion des manuels a d'abord été faite auprès des autorités nationales et régionales et des participants aux séminaires, les autorités nationales et régionales ayant toute liberté soit pour adapter les manuels, les reproduire et les distribuer aux collectivités locales, soit pour demander au réseau AMBER de leur fournir des exemplaires à distribuer ou adresser au réseau la liste des collectivités destinataires. Les États membres n'ayant pas fourni de liste, le réseau AMBER a procédé à des distributions aux collectivités locales, notamment lors des séminaires. Les conférences avaient pour but de permettre des échanges entre participants pendant et non après les réunions. Dans certains cas, des échanges se sont poursuivis après les conférences mais sans participation financière du réseau AMBER car cela n'était pas prévu, ce qui a probablement limité leur nombre. Évaluation ex post de l'initiative communautaire Envireg 121. Le projet de rapport final soumis en décembre 1995 a dû être complété et a été définitivement achevé en octobre 1996. L'évaluateur a inclus dans le rapport le maximum d'informations qu'il était possible de réunir, compte tenu des contraintes pesant sur cette évaluation. C'est pourquoi la Commission n'a pas jugé utile de dépenser davantage pour une évaluation qui ne pouvait pas être plus détaillée. Le retard supplémentaire dans l'exécution de cette étude est dû aux difficultés d'organisation rencontrées pour réaliser l'évaluation dans certains États membres, notamment au Royaume-Uni (Irlande du Nord), en Espagne, au Portugal, en Grèce, en Italie et dans les départements d'outre-mer en France. Dans le cas de l'Irlande du Nord, il a fallu cinq mois pour recevoir l'accord des autorités sur le lancement de l'évaluation. 122. La Commission estime que cette évaluation a permis d'obtenir le maximum d'informations en ce qui concerne l'analyse des procédures administratives et de la mise en oeuvre de l'initiative. Certes, il était difficile d'établir l'incidence finale de ce programme. Les actions lancées par Envireg se sont multipliées et ont été fortement développées dans la programmation 1994-1999. 123. Comme la Cour l'a indiqué au point 59, dans le cadre des négociations entre la Commission et les États membres relatives à l'initiative communautaire Envireg, il a été convenu que dans la mesure du possible, les projets incluant des installations de traitement satisferaient aux exigences de la directive 91/271/CEE. L'article 7 du règlement (CEE) n° 2052/88 prévoit que les mesures cofinancées par les Fonds structurels doivent être conformes aux dispositions des traités et des actes arrêtés en vertu de ceux-ci, ainsi que des politiques communautaires; en outre, la référence spécifique à la conformité avec toutes les politiques communautaires est incluse dans les dispositions d'application annexées aux programmes cofinancés. 124. Les retards initiaux dans la mise en oeuvre du programme italien ont pu être rattrapés. En effet, les données sur la réalisation des travaux au mois de décembre 1997 font apparaître un taux d'exécution final proche de 100 % des sommes prévues. En ce qui concerne les difficultés rencontrées pour la mise en oeuvre d'Envireg en Grèce et en Irlande du Nord, veuillez vous reporter aux commentaires sur les points 108 et 111. Le programme LIFE 127. Les autorités locales et régionales ont été étroitement associées au projet: les maires des 137 communes situées sur le territoire couvert par le «contrat de baie» ont été invités à prendre connaissance des résultats des actions pilotes et à en tirer les conséquences pour les investissements. Le projet était financé, outre l'Union Européenne, par l'État (ministère de l'Environnement), le conseil régional de Bretagne, le département du Finistère et l'Agence de l'eau Loire-Bretagne. Néanmoins, l'exploitation de ces résultats par la Commission et les États membres pourrait être améliorée, et les services concernés de la DG XI travaillent précisément à la mise en place d'une stratégie de diffusion des résultats des projets LIFE. CHAPITRE IV LE PROBLÈME DES CHARGES DE DISTRIBUTION D'EAU Charges de distribution d'eau 128 à 134. L'un des principaux objectifs de la proposition de directive-cadre relative à l'eau [COM(97) 49 du 26 février 1997, modifiée par COM(97) 614 du 26 novembre 1997] est d'instaurer des redevances assurant la pleine récupération des coûts des services afférents à l'usage de l'eau (c'est-à-dire l'approvisionnement en eau et la collecte et le traitement des eaux résiduaires). Cette disposition, visée à l'article 12 de la proposition, fournira non seulement les moyens financiers nécessaires pour l'entretien, etc., mais représentera également une incitation financière pour une utilisation durable des ressources en eau. Néanmoins, certaines dérogations seront possibles pour: - permettre la fourniture à un prix abordable des services essentiels d'approvisionnement en eau, de collecte et de traitement des eaux résiduaires pour les ménages; - subventionner les coûts d'investissement liés à des projets d'infrastructure pour lesquels une aide financière communautaire est octroyée sur la base des articles 130 A à 130 E du traité; - tenir compte de la spécificité des régions éligibles pour un soutien au titre des objectifs nos 1, 5 b) et 6 des Fonds structurels. 134. En ce qui concerne les projets du Fonds de cohésion, lorsque la Commission calcule le montant du concours à allouer à un projet, elle prend en compte toutes les estimations de recettes reçues par le promoteur à condition que ces recettes soient nettes, substantielles et directement imputables au projet. En l'état actuel du droit communautaire dans le secteur de l'eau, il n'y a pas de base juridique pour imposer une politique tarifaire à l'État membre. La Commission a, dans sa proposition de directive-cadre sur l'eau, introduit une disposition à cet effet. Dans le domaine des dépenses du FEDER, les différents projets et les taux de subvention correspondants sont en principe approuvés par les autorités nationales; celles-ci doivent moduler le montant de subvention communautaire selon (entre autres) la capacité des investissements concernés à générer des recettes (article 17 du règlement de coordination). CONCLUSION 135 à 141. Malgré les difficultés soulignées par la Cour, la Commission considère que des progrès considérables ont été faits dans la mise en place d'une politique de l'eau. Certes, des efforts importants restent encore à accomplir, en particulier en élaborant une stratégie pour la planification et la gestion intégrées des ressources en eau, en tenant compte des facteurs quantitatifs mais aussi qualitatifs. Par ailleurs, il est vrai que l'application des directives laisse encore à désirer dans beaucoup d'États membres. Toutefois ces derniers ont mis en place d'importants programmes d'investissement pour satisfaire aux objectifs de ces directives et arriver ainsi à une augmentation substantielle de la qualité des eaux. Ces actions sont également amplifiées par le renforcement de la mise en place du principe du «pollueur-payeur», proposé par la Commission [proposition présentée par la Commission COM(97) 49 du 26 février 1997, modifiée par COM(97) 614 du 26 novembre 1997]. La Commission s'efforce également de renforcer la coordination et la coopération entre toutes les directions générales concernées par la mise en oeuvre de la politique de l'environnement. L'intégration de cette dernière dans les autres politiques communautaires (agriculture, Fonds structurels) est une des principales préoccupations de la Commission, partagée par le Parlement dans le cadre des actions destinées à «rendre le budget plus vert» («Greening of the Budget»). 139. L'un des objectifs de la proposition de directive-cadre relative à l'eau (proposition présentée par la Commission COM(97) 49 du 26 février 1997, modifiée par COM(97) 614 du 26 novembre 1997) est d'instaurer des redevances assurant la récupération totale des coûts des services tels que l'approvisionnement en eau ou la collecte et le traitement des eaux usées, dans le souci d'une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, conformément à l'objectif fixé par l'article 130 R du traité. Fin du document Document livré le: 11/03/1999

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