EUR-Lex: Législation communautaire en vigueur

Législation communautaire en vigueur

Document 397Y0512(01)

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397Y0512(01)
Rapport spécial nº 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne entre 1992 et 1995 accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE)
Journal officiel n° C 143 du 12/05/1997 p. 0001 - 0065

Texte:

RAPPORT SPÉCIAL N° 2/97 relatif aux aides humanitaires de l'Union européenne entre 1992 et 1995 accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) (97/C 143/01)

TABLE DES MATIÈRES
Points Page
1. INTRODUCTION . 1.1 -1.19 3
Contexte de l'aide humanitaire . 1.1 -1.6 3
Création d'ÉCHO . 1.7 -1.11 3
Enquête de la Cour . 1.12-1.14 4
Répartition des aides . 1.15-1.19 4
2. APPROCHE DE LA COMMUNAUTÉ EN MATIÈRE D'AIDES HUMANITAIRES . 2.1 -2.28 7
Stratégie d'intervention de l'Union européenne . 2.1 -2.10 7
Mécanismes décisionnels et dispersion des ressources financières . 2.11-2.18 8
Complémentarité et coordination avec les aides des États membres . 2.19-2.22 9
Coopération avec les Nations unies et les organisations internationales . 2.23-2.25 10
Conclusion . 2.26-2.28 11
3. MOBILISATION DES AIDES HUMANITAIRES PAR LA COMMISSION . 3.1 -3.25 11
Mobilisation des crédits (plans globaux) . 3.1 -3.7 11
Coordination interne des interventions de la Commission . 3.8 -3.12 12
Identification des projets individuels et appréciation des propositions . 3.13-3.18 14
Choix des actions individuelles . 3.13-3.15 14
Cofinancements . 3.16-3.18 14
Conclusion . 3.19-3.25 14
Points Page
4. ORGANISATION ET PRATIQUES DE TRAVAIL D'ECHO . 4.1 -4.52 15
Organisation et ressources d'ECHO . 4.1 -4.10 15
Pratiques de travail d'ECHO . 4.11-4.46 16
Contrat cadre de partenariat (CCP) . 4.11-4.24 16
Mise en concurrence . 4.25-4.27 20
Suivi de la mise en oeuvre des actions . 4.28-4.40 21
Procédures d'exécution financière . 4.41-4.46 23
Conclusion . 4.47-4.52 24
5. ÉVALUATION DES AIDES . 5.1 -5.46 25
Évaluations internes réalisées par ECHO . 5.1 -5.5 25
Efficacité de l'aide humanitaire . 5.6 -5.40 26
Étendue . 5.7 -5.21 26
Adéquation aux besoins . 5.22-5.32 27
Impact . 5.33-5.36 29
Rapport coût-efficacité . 5.37-5.40 29
Visibilité . 5.41-5.43 30
Conclusion . 5.44-5.46 30
6. CONCLUSION D'ENSEMBLE . 6.1 -6.11 31
Clarté de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne . 6.2 31
Cohérence et complémentarité des aides de l'Union européenne . 6.3 31
Adéquation des moyens mis en oeuvre . 6.4 -6.8 31
Concentration des responsabilités administratives . 6.5 31
Accroissement des capacités d'intervention . 6.6 31
Amélioration de la coordination avec les autres donateurs . 6.7 32
Mobilisation de ressources de grande ampleur . 6.8 32
Procédures d'évaluation et de reddition de comptes . 6.9 32
Considération finale . 6.10-6.11 32
Liste des abréviations . 33
Notes . 34
Annexes . 37
Réponses de la Commission . 46

1. INTRODUCTION

Contexte de l'aide humanitaire
1.1. L'aide apportée par l'Union européenne aux pays tiers comporte un important volet humanitaire destiné à faire face aux situations de crises dues, soit à des catastrophes naturelles, soit à des situations de conflits armés. Au cours des dernières années, la Communauté européenne et les États membres ont fourni environ la moitié de l'ensemble de l'aide humanitaire mondiale, et les dépenses de la Commission ont presque doublé. L'annexe 1 présente les engagements de crédits et les paiements effectués entre 1992 et 1995. L'essentiel des actions a été financé à partir des lignes spécifiques de l'aide humanitaire, à savoir le chapitre du budget général B7-21 «Aide Humanitaire» (1) et l'article 254 de la convention de Lomé (2). Malgré les efforts de la Commission pour concentrer le financement de ces activités humanitaires à partir des lignes budgétaires spécifiquement destinées à cet effet, quelques autres ont été utilisées pour des actions, qui contrairement à ce qu'indique la Commission dans sa réponse, avaient une vocation humanitaire. Le montant annuel des paiements est passé de 335,3 Mio ECU en 1992 à 616,3 Mio ECU en 1995. Pour l'ensemble de la période 1992-1995 ces paiements ont atteint 2 272,5 Mio ECU.
1.2. Outre leur durée prolongée, les crises que connaissent des pays comme la Somalie, l'ex-Yougoslavie, l'Angola ou le Rwanda sont marquées par d'amples déplacements de populations vers des zones dont les ressources sont déjà souvent limitées. Les problèmes qui surgissent débordent rapidement ceux liés à l'urgence immédiate et nécessitent la mobilisation de moyens souvent très lourds, notamment dans des conflits armés.
1.3. La réponse apportée par l'Union européenne associe de nombreux acteurs (3) à la mobilisation des ressources financières que la Commission détient pour le compte de l'Union et c'est à la Commission qu'il revient de catalyser les interventions des protagonistes dont elle assure tout ou partie des financements (4).
1.4. Plusieurs agences des Nations unies (5) et des organisations internationales telles que le Comité international de la Croix rouge (CICR) tiennent habituellement un rôle pivot dans l'organisation des secours. A la différence de l'Union européenne qui dispose de ses propres ressources financières, ces agences et organisations sont fortement dépendantes de contributions versées par des bailleurs de fonds publics et dans une moindre mesure privés. L'Assemblée générale des Nations unies a profondément remanié la coordination de ses aides humanitaires en créant un Département des affaires humanitaires (DHA) (6) dont la mission est d'assurer, au sein des Nations unies, la liaison entre les agences à vocation humanitaire, mais aussi la coordination entre les actions politiques, les actions militaires (7) et les actions humanitaires. Dans ce contexte, il lance des appels coordonnés dont les produits sont ensuite répartis entre les diverses agences.
1.5. Jusqu'à présent le département des aides humanitaires (DHA) n'a pas toujours eu toute l'autorité nécessaire à la coordination systématique de toutes les aides humanitaires dans les grandes crises.
1.6. Dans ce contexte, les rapports entre la Commission et le DHA ne se traduisent que rarement par des actions concrètes sur le terrain des crises. Les responsabilités à cet égard sont partagées et tiennent à la fois aux conditions locales (Angola) et au manque de moyens financiers et humains dont souffre le DHA (Caucase). Ces relations difficiles entre deux des principales organisations appelées à intervenir conjointement dans les crises à caractère humanitaire sont de nature à affecter l'efficacité de leurs interventions.

Création d'ÉCHO
1.7. Confrontée à la même époque, à des questions de coordination, de visibilité et d'efficacité de ses interventions humanitaires, la Commission a décidé le 6 novembre 1991 de créer un service spécialisé «chargé de gérer les actions humanitaires au bénéfice des populations de l'ensemble des pays tiers affectées par des catastrophes naturelles ou des événements exceptionnels et qui requièrent une réponse rapide et/ou la mise en oeuvre de procédures accélérées». L'existence de ce service était en principe limitée à une période de sept ans, au terme de laquelle une évaluation approfondie de ses performances devait être conduite. Cet examen devait, entre autres, envisager l'éventualité de la création d'une agence externe de dimension européenne.
1.8. L'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) ainsi créé devait, dans un premier temps, exercer plus particulièrement ses fonctions dans les domaines de l'aide humanitaire d'urgence aux populations des pays tiers.
1.9. En effet, la Commission constatait que, dans son organisation antérieure à 1991, la volonté politique d'intervention de la Communauté dans le domaine de l'aide humanitaire transparaissait mal. La Communauté était alors trop perçue comme un simple relais financier par les organismes traditionnellement associés à ses interventions alors qu'elle-même, se considérait comme un acteur à part entière.
1.10. La création d'ECHO devait permettre de:
a) «concentrer sous une même responsabilité administrative assurant l'unité de gestion, l'expertise nécessaire pour faire face aux situations d'urgence et mettre en place les procédures appropriées;
b) accroître la présence de la Communauté sur le terrain à travers le développement d'une capacité d'intervention directe à différents stades: identification des besoins, mobilisation d'équipes et de matériel d'intervention, suivi et contrôle, évaluation ex-post;
c) améliorer la coordination avec les États membres, les autres donateurs, les ONG et les agences internationales spécialisées en favorisant notamment, d'une part les opérations combinées et d'autre part, l'établissement de contrats cadres;
d) faciliter la mobilisation des ressources nécessaires en cas de crises de grande ampleur (8)».
1.11. En janvier 1993, le mandat d'ECHO a été élargi par la Commission à l'ensemble de ses aides humanitaires et non plus seulement aux aides d'urgence. Fin décembre 1994, la Commission a précisé les compétences d'ECHO pour l'aide alimentaire d'urgence et de la DG VIII (8) pour l'aide alimentaire programmable.

Enquête de la Cour
1.12. La Cour des comptes a entrepris à la mi-1994 une enquête ayant pour objectifs:
a) d'apprécier la clarté de la politique de l'Union européenne d'aide humanitaire, ses buts et les moyens à mettre en oeuvre;
b) d'examiner la cohérence et la complémentarité des divers instruments mobilisés;
c) d'établir si la Commission disposait de moyens adaptés à une mise en oeuvre effective de cette aide;
d) de vérifier la mise en place effective de procédures aptes à rendre compte, dans de bonnes conditions, des actions engagées ainsi que des résultats obtenus.
1.13. Les opérations vérifiées par la Cour concernent la période comprise entre 1992 et 1995. La Cour n'a pas structuré son contrôle par zone ou pays en crise. En effet, surtout au début de la période concernée par les contrôles de la Cour, la Commission répondait, le plus souvent, à des demandes de fonds isolées provenant des organisations d'aide humanitaire. C'est seulement plus tard que la Commission a commencé à classer les demandes par pays/zone et à développer des plans globaux (voir différents passages des points 3.1-3.7). La Cour a donc centré son contrôle au départ sur les relations au niveau opérationnel entre la Commission et ses partenaires. L'annexe 2 présente l'échantillon des projets sélectionnés en vue d'un examen détaillé.
1.14. Dans un premier temps, un examen auprès des services de la Commission a porté sur les procédures retenues pour le choix des actions, l'instruction des dossiers de projets, la conclusion des contrats ainsi que le suivi et le contrôle des financements. Ensuite, des vérifications conduites auprès des sièges de partenaires importants de la Commission ont eu pour objet d'apprécier la fiabilité de leurs systèmes d'information de gestion et celle de leurs mécanismes de reddition de comptes. Un questionnaire relatif à la politique d'aide humanitaire de l'Union et aux pratiques de la Commission a été adressé à 38 organisations en octobre 1994; 29 d'entre-elles y ont apporté des réponses, souvent approfondies. Des entretiens avec les services nationaux chargés de l'administration des aides humanitaires des États membres ont permis de saisir l'étendue de leur collaboration avec la Commission. Enfin, pour suivre sur le terrain l'efficacité de l'aide dans les zones en crise, des contrôles sur place ont été effectués en Angola et en ex-Yougoslavie (Croatie, Serbie et Bosnie-Herzegovine). A propos de la crise du Rwanda, des contrôles sur dossier auprès des services d'ECHO ont été complétés par un examen des conclusions publiées en mars 1996 par le «Steering committee for joint evaluation of emergency assistance to Rwanda» suite à une initiative prise à Copenhague en novembre 1994 par le Ministère danois des Affaires Étrangères.

Répartition des aides
1.15. Entre 1992 et 1995, la répartition géographique des aides de l'Union européenne gérées par ECHO a été la suivante:
>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>
>DEBUT DE GRAPHIQUE>
MED = Pays du pourtour Méditerranéen
PECO = Pays de l'Europe Centrale et Orientale
NEI = Nouveaux États Indépendants
ACP = Afrique, Caraïbes et Pacifique>FIN DE GRAPHIQUE>
1.16. L'analyse des contrats conclus par ECHO, par type de partenaire entre 1992 et 1995 montre que les ONG des États membres, les agences des Nations unies et les autres organisations internationales ont, ensemble, bénéficié de 83 % des aides. La synthèse des contrats de cette même période par catégorie de partenaire, est présentée à l'annexe 3. L'annexe 4 fournit la liste des vingt ONG les plus importantes en termes de contributions versées par ECHO durant cette période.
>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>
>DEBUT DE GRAPHIQUE>
UNHCR = Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés
UNICEF = Fonds des Nations Unies pour l'Enfance
UNRWA = Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine et dans le Proche-Orient
OMS = Organisation Mondiale de la Santé
PAM = Programme Alimentaire Mondial>FIN DE GRAPHIQUE>
1.17. Si la Commission est bien chargée de la mise en oeuvre de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne, certaines des difficultés rencontrées la dépassent et elles ne sauraient être portées à son passif. Dans ce domaine particulièrement sensible, il est essentiel que tous les intervenants mettent en oeuvre, d'une commun accord, des actions dépourvues d'ambiguïtés. Quelles que soient les difficultés rencontrées au cours de la période 1992-1995, notamment en ce qui concerne l'appréciation qualitative de l'impact des aides, il faut garder à l'esprit que la Commission a réussi à déployer sur des terrains particulièrement difficiles du fait de conflits armés, un volume d'aide sans précédent avec des moyens relativement limités. La contribution de l'Union européenne aux élans de solidarité internationale demeure un fait majeur à porter au crédit des services de la Commission. La création d'ECHO a certainement favorisé l'accomplissement de cette tâche. Toutefois l'étude réalisée par la Cour a mis en évidence divers domaines dans lesquels la Commission doit encore poursuivre sa réflexion et améliorer ses procédures.
1.18. Pendant toute la durée de l'enquête, les services de la Commission ont été régulièrement informés des travaux de la Cour et des résultats provisoires de chacune de ses missions de contrôle. A plusieurs reprises, des agents d'ECHO ont accompagné les agents de la Cour lors de leurs missions. Dans certains cas, les services de la Commission se sont par la suite eux-mêmes rendus auprès des partenaires dont les opérations avaient été examinées par la Cour afin de prendre la mesure des constats effectués. Dans une première étape, les résultats provisoires des contrôles de chaque contrat d'opération examiné par la Cour ont été communiqués aux services de la Commission. Ensuite, lorsque les travaux ont été suffisamment avancés, deux notes de synthèse leur ont été transmises, l'une sur le mécanisme du contrat de partenariat (novembre 1995) et l'autre couvrant l'ensemble de l'enquête (février 1996). Ces diverses communications ont aidé la Commission à orienter ses propres contrôles et à affiner ses propres méthodes de travail. Cette approche retenue par la Cour explique que certaines observations du présent rapport aient d'ores et déjà pu être prises en considération par les services de la Commission.
1.19. Postérieurement à la période des contrôles de la Cour (1992-1995), le Conseil a adopté en 1996 deux règlements portant l'un sur l'aide humanitaire (9), l'autre sur les actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en voie de développement (10). Ces deux règlements énoncent désormais certains des principes régissant les actions du domaine humanitaire et apportent à ce titre en partie remède aux lacunes évoquées dans le présent rapport. Toutefois leur application n'est pas généralisée car ils sont utilisés pour des lignes budgétaires particulières. Leur adoption récente ne permet pas encore d'en juger les effets réels. Ils constituent une étape sans doute importante de la clarification de l'aide humanitaire de l'Union européenne mais non l'aboutissement de ce processus, et ne peuvent, selon la Cour, être invoqués comme constituant la solution définitive aux questions soulevées dans ce rapport.

2. APPROCHE DE LA COMMUNAUTÉ EN MATIÈRE D'AIDES HUMANITAIRES

Stratégie d'intervention de l'Union européenne
2.1. Les règlements adoptés en 1996 énoncent des principes de nature à contribuer sérieusement à la clarification de la politique d'aide humanitaire conduite par l'Union européenne. Toutefois, la Cour estime que les précisions apportées ne couvrent pas globalement l'ensemble des aides à vocation humanitaire, qu'il s'agisse des mécanismes décisionnels, des actions éligibles ou des modalités de collaboration avec les organisations internationales. Cela semble tenir au fait que les États membres, dont les positions individuelles peuvent varier sensiblement, n'ont pas cherché à mettre en place une stratégie globale en matière d'aide humanitaire de l'Union européenne.
2.2. C'est ainsi que coexistaient jusqu'en juin 1996, sur des questions ponctuelles, des résolutions (11) du Conseil, des résolutions du Parlement européen et de l'Assemblée ACP-CE, les dispositions des conventions de Lomé et des communications de la Commission (voir 1.19). A ces divers textes, s'ajoutent des positions communes du Conseil (12).
2.3. Dans une déclaration commune du 25 novembre 1994, le Conseil et la Commission ont estimé qu'une base juridique «devrait notamment définir le champ d'activité de l'action humanitaire, la coordination et les possibilités de coopération entre la Communauté, les États membres, les organisations internationales, y compris le DHA et les ONG».
2.4. Dans cette perspective, le Conseil a arrêté le 20 juin 1996, un règlement concernant l'aide humanitaire (13). Cependant, parce qu'il a pour objectif premier de constituer une base juridique destinée à l'exécution des crédits inscrits sur certaines lignes du budget général, il resterait à préciser que le règlement devra s'appliquer à toutes les aides à vocation humanitaire du budget général mais aussi aux aides financées par le FED (voir 1.19).
2.5. Le règlement 2258/96 du Conseil relatif à des actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en voie de développement (14) a, de son côté, pour objet de «répondre aux besoins des populations qui, soit sortent de crises graves, soit émergent de telles situations et assurer ainsi un continuum d'assistance allant de l'urgence jusqu'au développement». Selon l'article 1 de ce règlement, les aides à la réhabilitation «doivent prendre progressivement le relais de l'action humanitaire» (voir 1.19).
2.6. Cette formulation pourrait créer entre humanitaire et réhabilitation un chevauchement propre à engendrer des doubles emplois, des lacunes ou même des contradictions entre les actions entreprises. La sortie de la crise yougoslave constitue à cet égard un exemple de situation où la Commission n'a pas clairement réparti les rôles entre ses services. En raison des pressions que peuvent exercer certains partenaires de la Commission, cette formulation risque également d'encourager, sous le prétexte de «continuum», la prolongation d'actions humanitaires au delà de ce qui serait nécessaire. Ainsi les concepts d'humanitaire et de réhabilitation devraient-ils être clarifiés en termes opérationnels, au moins pour ce qui concerne les actions financées par la Commission (15).
2.7. Une proposition de règlement du Conseil, présentée par la Commission le 4 septembre 1995, avait pour objet de fournir une base juridique pour mettre en oeuvre des crédits du budget général afin d'aider les populations déracinées (réfugiés, personnes déplacées et rapatriées) dans les pays d'Asie et d'Amérique latine (16). L'article 1er de la position commune adoptée par le Conseil, le 27 juin 1996, stipule que «La Communauté met en oeuvre un programme de soutien et d'assistance en faveur des populations déracinées pour subvenir aux besoins pressants non couverts par l'aide humanitaire ainsi que pour la réalisation à plus long terme de projets et programmes d'action ayant pour objectif l'autosuffisance et l'intégration ou la réintégration de ces populations.» Ce projet de règlement introduit par conséquent un autre concept, celui de l'aide d'urgence, mais non humanitaire, qui n'est cependant pas défini davantage. La distinction entre les mesures à financer en vertu de ce règlement et celles financées dans le cadre du règlement relatif à la réhabilitation et à la reconstruction ou du règlement relatif à l'aide humanitaire n'est pas claire. Le fait qu'en 1996 les crédits budgétaires aient été inscrits au titre B7-21, «Aide humanitaire», est symptomatique de la confusion qui peut se produire, bien que le projet de règlement soit censé viser (entre autres) les besoins urgents non couverts par l'aide humanitaire.
2.8. Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen «Linking Relief, Rehabilitation and Development» (LRRD, Liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement; voir note 16), la Commission a reconnu les problèmes pouvant découler de la mise en oeuvre par différents services de la Commission, de lignes budgétaires séparées ayant des bases juridiques distinctes pour l'aide humanitaire, l'aide aux populations déracinées d'Asie et d'Amérique latine et l'aide à la reconstruction et à la réhabilitation. Cette communication a entre autres cherché à remédier à ces problèmes.
2.9. Pour lever les ambiguïtés et pour que les partenaires de la Commission puissent percevoir clairement les objectifs et les moyens de l'aide humanitaire de l'Union européenne, il serait utile que celle-ci prenne au niveau politique le plus élevé un engagement univoque global appuyé sur des principes clairement énoncés et répondant aux dispositions de l'article 130 U alinéas 1 (17) et 3 (18) du traité instituant la Communauté européenne.
2.10. Sans document général d'orientation, il subsiste un risque d'incohérences dans la définition et dans la mise en oeuvre de la politique de l'Union.

Mécanismes décisionnels et dispersion des ressources financières
2.11. Les mécanismes de décision de l'Union européenne ne dépendent pas de la nature des interventions envisagées ou de l'ampleur des crises, mais de l'origine des ressources financières. Des procédures différentes peuvent ainsi être suivies pour des actions identiques.
2.12. S'agissant du FED, lorsque les montants en cause étaient limités, les délais de décision de la Commission ont été brefs. En revanche, quand des crises de grande ampleur ont éclaté (Somalie, Rwanda) la mobilisation des crédits à été plus difficile, surtout lorsque les dotations réservées aux aides d'urgence étaient épuisées. Le mécanisme de virements de crédits à partir d'instruments financiers autres que les aides aux réfugiés n'est pas organisé par la Convention de Lomé et oblige la Commission à mettre en oeuvre des mesures d'exception (19).
2.13. La Commission a fractionné certaines de ses interventions en tranches (un Mio ECU ou 650 000 ECU selon les cas). C'est ainsi qu'à partir de 1993 des séries de décisions d'un Mio ECU ont été prises pour l'Angola, la Somalie, le Libéria (20), le Burundi et le Rwanda. Lorsqu'elle est retenue, cette approche purement administrative a compliqué la planification d'ensemble des interventions (voir points 3.1-3.7), alourdi les tâches administratives des services et obscurci finalement le processus de contrôle de gestion.
2.14. La création d'une réserve pour les aides d'urgence dans le budget (21) n'a pas donné de résultats satisfaisants. Cette réserve, prévue dans les conclusions du Conseil européen d'Edimbourg, devait permettre de répondre rapidement aux besoins d'aides spécifiques résultant d'événements qui ne pouvaient pas être prévus au moment de l'établissement du budget. En pratique, cependant, la procédure budgétaire suivie a été contraignante pour la mise en oeuvre du programme d'aide humanitaire.
2.15. Premièrement, les crédits initialement prévus sur les lignes budgétaires relatives à l'aide humanitaire étaient insuffisants à l'époque des crises humanitaires majeures en ex-Yougoslavie et au Rwanda (1993-1995), ce qui a obligé la Commission à mobiliser chaque année la totalité de la réserve. Deuxièmement, la Commission n'a demandé que tardivement les crédits complémentaires à prélever sur la réserve. Troisièmement, les virements à partir de la réserve ont été considérablement retardés en 1994 et 1995. En outre, comme l'a montré la Cour dans ses rapports annuels (22), ce schéma décisionnel a contribué à une importante sous-utilisation des crédits de paiement, suivis de reports très importants à l'exercice suivant, alors que de tels reports auraient dû rester exceptionnels.
2.16. La commission des budgets du Parlement européen a conclu qu'il convenait soit d'accélérer la procédure de déblocage de la majeure partie de la réserve, soit d'augmenter les montants importants inscrits aux lignes budgétaires de l'aide humanitaire dès le début de l'exercice, tout en affectant un volume plus faible de crédits à la réserve (23). La persistance manifeste du niveau élevé des besoins en matière d'aide humanitaire plaide pour cette deuxième option.
2.17. Des denrées alimentaires, composante importante des produits fournis à des fins humanitaires, ont, pendant la période couverte par l'enquête de la Cour, été mobilisées à partir de sources budgétaires diverses, et soumises à des réglementations différentes. Ainsi, pour l'ex-Yougoslavie, les fournitures directes de denrées alimentaires ont été financées en 1992 à la fois par les lignes budgétaires relatives aux aides d'urgence (B7-5000), au programme PHARE (B7-6000), et sur les crédits du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) selon des procédures peu orthodoxes (24). Pendant la crise en Angola, l'essentiel des produits alimentaires fournis par la Commission en 1993 et 1995, pour une distribution gratuite, a été financé par le chapitre B 7-20 aide alimentaire, géré par la DG VIII et la DG VI, seules quelques opérations ayant été financées sur les crédits spécifiques de l'aide humanitaire gérés par ECHO.
2.18. Depuis l'adoption du règlement 1292/96 du Conseil du 27. 06. 1996 concernant la politique et la gestion de l'aide alimentaire (25), l'aide alimentaire gérée par la DG VIII et la DG VI est considérée comme un instrument structurel de la sécurité alimentaire. Sauf pour les crises de grande envergure nécessitant de faire appel à tous les instruments de la Commission, la fourniture des denrées alimentaires lors d'opérations humanitaires devrait être couverte par les crédits du chapitre B 7-21 aide humanitaire.

Complémentarité et coordination avec les aides des États membres
2.19. Bien qu'inscrit dans le traité instituant la Communauté européenne, le concept de complémentarité de l'aide communautaire avec celle des États membres demande à être précisé. En effet, si tous les États membres ne consacrent pas de ressources financières importantes à l'aide humanitaire, en revanche, les moyens physiques et logistiques que certains d'entre-eux peuvent déployer sont considérables. La Commission et les États membres devraient s'efforcer d'associer davantage ces moyens à la mise en oeuvre de l'aide humanitaire de l'Union européenne.
2.20. Aussi serait-il souhaitable que la Communauté clarifie ce qu'elle entend par coordination au sens de l'article 130 X du traité (26) (27). En effet, cette notion peut, selon les cas, recouvrir des mesures très différentes et la coordination peut aller de la simple transmission d'informations à sens unique à la mise en commun systématique de ressources mobilisées de façon coordonnée. Elle peut aussi consister à utiliser au mieux celles des capacités des uns ou des autres qui présentent un avantage comparatif par une répartition judicieuse des tâches et des moyens (voir point 1.10).
2.21. Alors que dans le domaine de l'aide au développement la Cour des comptes constate en général sur le terrain une certaine collaboration entre les représentations de la Commission et celles des États membres (28), cela ne s'est pas avéré pour les aides humanitaires. Dans le seul cas où une action d'envergure avait été tentée (European Community Task Force - ECTF, voir encadré 1), la coopération s'est rapidement étiolée faute d'engagement suffisant de la part des États membres. Les aides bilatérales déjà en place ont été individuellement poursuivies en marge de l'ECTF par les États membres concernés. Dans ce contexte, il a été constaté en Croatie, qu'à la fin de 1994, des aides alimentaires bilatérales étaient distribuées, sans coordination effective, aux mêmes personnes que les aides de la Communauté.

Encadré 1 - ECTF - Task force de la Communauté européenne, Zagreb
>DEBUT DE GRAPHIQUE>
L'ECTF a été instaurée en octobre 1992 dans le cadre du Conseil européen de Birmingham, pour soutenir les efforts du UNHCR visant à fournir une aide humanitaire aux anciennes républiques de Yougoslavie.
Ses objectifs étaient les suivants:
a) fournir un soutien logistique et technique au UNHCR (bien que ce dernier n'ait pas été consulté à ce sujet);
b) améliorer la coordination sur le terrain, principalement en facilitant, entre donateurs, les échanges d'information sur les actions financées, avec l'obligation tacite pour les États membres et la Commission d'informer l'ECTF de toutes leurs actions.
En intégrant son propre bureau de Zagreb au sein de l'ECTF, ECHO a fixé pour ce dernier les objectifs supplémentaires de la mise en oeuvre des actions d'aide alimentaire directe en Croatie et de surveillance des partenaires de la Commission.
Dès le début, les échanges d'informations prévus ont été difficiles. Certains États membres ont même entamé des actions relevant directement de la responsabilité de l'ECTF sans la consulter.
Malgré des déclarations d'intentions, la plupart des États membres n'ont pas fourni les contributions et ECHO a financé la majorité des coûts de fonctionnement (5,62 Mio ECU entre février 1992 et février 1996). Comme la Commission a financé la quasi-totalité du fonctionnement de la task force et comme elle participait généralement à sa gestion, l'ECTF est en fait devenu l'instrument opérationnel d'ECHO en Croatie, en Bosnie-Herzégovine et en Slovénie. Ainsi, l'ECTF était en général perçu comme un bureau d'ECHO. Selon l'évaluation d'un consultant externe, certains représentants des États membres n'ont pas compris le rôle de l'ECTF ni ses liens avec ECHO.>FIN DE GRAPHIQUE>
2.22. Durant la période couverte par les contrôles de la Cour, l'essentiel de la coordination a lieu au niveau central lors des réunions trimestrielles organisées par ECHO, en réponse à une résolution du Conseil (29), entre les directeurs des services nationaux des aides humanitaires. Les comptes rendus de ces réunions montrent toutefois que la coordination avait peu d'effets concrets immédiats. Elle consistait d'abord à fournir aux États membres des informations sur les décisions de financement de la Commission et sur leur mise en oeuvre. Elle consistait ensuite à engager un débat sur diverses questions de principe, telle celle des relations avec les agences des Nations unies. Certaines questions ponctuelles étaient également abordées. En toutes occasions, les représentants des États membres se montraient réticents lorsqu'il pouvait être question d'aller au delà des échanges de vues et ils renvoyaient aux instances supérieures les tentatives d'études ou d'opérations coordonnées (voir point 1.10 c). Au cours de la période 1992-1995, les États membres qui ont informé systématiquement ECHO de leurs interventions à caractère humanitaire sont demeurés l'exception. Aussi, en l'absence de changement radical dans les comportements, la coordination des actions de l'Union européenne et de ses États membres n'a-t-elle pas pris d'ampleur faute d'engagement suffisant de la part des administrations de ces derniers.

Coopération avec les Nations unies et les organisations internationales
2.23. La coopération avec les agences des Nations unies et les organisations internationales comme le CICR est un élément déterminant de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne. Il est nécessaire de prendre au niveau le plus élevé de l'Union des décisions quant aux modalités de sa mise en oeuvre. Les contrats cadres de partenariat tels qu'ils existent entre ECHO et certaines agences ne sont pas suffisants à cet égard, parce qu'ils ont pour objet de fixer les détails opérationnels pour des actions individuelles plutôt que de fixer les fondements de la coopération prévue par le traité.
2.24. Ainsi, bien que les relations entre le UNHCR et la Commission soient anciennes, ce n'est qu'au début de 1994 qu'un groupe de travail à haut niveau a été constitué pour tenter de définir de façon plus cohérente les modalités de la coopération opérationnelle et financière avec la Commission. Pour stimuler les efforts de coordination de ses services dans le domaine de l'aide aux réfugiés, personnes déplacées et rapatriées dans les pays tiers, la Commission a mis en place, en novembre 1994, un «groupe permanent interservices» (GPIS). L'un des premiers objectifs de ce groupe a été de définir une position de la Commission vis-à-vis de l'UNHCR. A la mi-1995, ce groupe n'avait encore qu'une activité réduite et son rôle effectif restait à préciser.
2.25. Depuis la création d'ECHO, l'UNHCR a joué le rôle de chef de file (lead agency) en ex-Yougoslavie et au Rwanda. Bien que régie par le même contrat cadre de partenariat, la coopération entre ECHO et le UNHCR a suivi, à ces occasions, deux voies très différentes:
a) en ex-Yougoslavie, la gestion des programmes d'aide alimentaire à été confiée à ECHO pour la Croatie, au PAM pour la Bosnie et à l'un et l'autre à la fois pour la Serbie-Monténégro (30). De plus, la Communauté a mis à la disposition de l'UNHCR les ressources logistiques de l'ECTF (encadré 1) (31) et a financé une équipe chargée de l'évaluation des besoins de remise en état des infrastructures en Bosnie (32). Dans les autres domaines, la Commission a considéré l'UNHCR comme un partenaire parmi d'autres et ECHO lui a confié, entre mars 1992 et décembre 1994, l'exécution de contrats pour une valeur de 379 Mio ECU;
b) dans le cadre de la crise du Burundi et du Rwanda, la Commission, après avoir financé directement ses partenaires jusqu'au déclenchement des massacres d'avril 1994, a canalisé à partir de cette date une large part de ses secours au travers de l'UNHCR (33). Dans cette nouvelle organisation, l'UNHCR a procédé en accord avec la Commission, à la répartition d'environ la moitié des sommes reçues entre les ONG présentes sur place. Les accords conclus devaient être communiqués à ECHO. En plus d'une coordination renforcée, ce nouveau système présentait l'avantage de simplifier les tâches de suivi administratif de la Commission. Pour quelques grandes ONG européennes (34) ECHO conservait des financements directs régis par le contrat cadre de partenariat. Parallèlement, ECHO envoyait sur place une douzaine d'assistants techniques pour assurer la liaison avec l'UNHCR et les autres organisations internationales. A l'échéance, il appartenait à l'UNHCR de rendre compte selon les procédures du contrat cadre de partenariat (voir points 4.11-4.21).

Conclusion
2.26. A la fin 1995, la politique de l'Union européenne en matière d'aide humanitaire n'avait pas été clairement énoncée et il n'existait pas de document de synthèse applicable à toutes les actions indépendamment de l'origine de leur financement (voir points 2.1-2.6). Les règlements du Conseil de 1996 en matière d'aides humanitaires et d'aides à la réhabilitation, de même que la communication de la Commission d'avril 1996 sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement sont insuffisantes pour servir de document de politique d'ensemble de l'UE dans tous les domaines liés à l'humanitaire. C'est pourquoi, il serait souhaitable que les principes retenus dans ces divers documents soient consolidés. Ce faisant, la coordination avec les aides bilatérales des États membres et celle des organisations internationales pourrait en être facilitée. Une telle consolidation pourrait constituer la charte de l'aide humanitaire de l'Union fixant de façon indiscutable les principes, orientations, définitions et concepts de base et ses caractéristiques spécifiques par rapport aux aides des autres donateurs.
2.27. La complémentarité comme la coordination entre les aides de l'Union et celles de ses États membres demeurent très en deçà des positions de principe du traité et des résolutions du Conseil. Du fait de la prudence montrée par les administrations nationales dans l'application du principe de complémentarité aux actions humanitaires de l'Union européenne, les contacts des services de la Commission avec les services nationaux des aides humanitaires sont restés sans grands effets concrets sur le terrain (voir points 2.19-2.22).
2.28. Bien qu'expressément prévue par le traité (35), la collaboration entre la Commission et les Nations unies demeure instable, en partie en raison d'un défaut de politique d'ensemble vis-à-vis de cette organisation. Pour garantir cohérence et clarté dans les relations entre la Commission et les agences des Nations unies à vocation humanitaire, un accord global devrait être conclu avec le Secrétariat général des Nations unies. Des accords annexes pourraient ensuite être passés avec chaque agence (en particulier l'UNHCR et le PAM) pour préciser les perspectives et les modalités pratiques de leur collaboration avec tous les services de la Commission (voir points 2.23-2.24).

3. MOBILISATION DES AIDES HUMANITAIRES PAR LA COMMISSION

Mobilisation des crédits (plans globaux)
3.1. Lors des crises, la Commission est en général intervenue à la demande de ses partenaires. Pour les crises prolongées, ces demandes d'aide ont été compilées par ECHO et ont constitué la base de plans globaux sur lesquels les décisions de la Commission ont été appuyées. Ces plans globaux, instrument directeur utilisé par ECHO dans le cadre d'une crise humanitaire donnée, donnent un bref historique de la crise, indiquent le financement total proposé et la période couverte (en général trois à neuf mois), et fournissent des informations sur les financements antérieurs et les contributions des États membres, si ces éléments sont connus. Ils contiennent également une liste des organisations auxquelles les fonds doivent être affectés, ainsi qu'une analyse sectorielle des actions proposées. Dans les crises prolongées, la durée limitée des plans globaux a entraîné l'attribution de contrats dont les périodes de mise en oeuvre se sont révélées trop courtes (voir point 4.15 sous f). Bien que la qualité des informations fournies par les plans globaux se soit améliorée depuis 1995 (par exemple, les données relatives aux zones prioritaires), ceux examinés par la Cour avant la mise en place du Comité de l'aide humanitaire étaient encore incomplets.
3.2. Dans aucun des cas examinés pour la période 1992-1995, les plans globaux n'expliquaient la stratégie à moyen terme retenue pour les interventions de la Communauté, ni sa coordination avec celles des autres principaux donateurs. Il a ainsi été malaisé de situer les priorités retenues par la Communauté par rapport aux besoins d'ensemble et de s'assurer de leur cohérence notamment avec celles des États membres (voir point 2.19). Dans les plans globaux, les interventions de tous les services de la Commission n'ont pas été systématiquement précisées car ces plans concernaient essentiellement ECHO.
3.3. En outre, les arbitrages conduisant au montant des enveloppes à mobiliser ne sont pas toujours identifiables. La Commission s'est souvent limitée à répondre, en tout ou en partie, à des propositions présentées par des partenaires, dans la limite d'une enveloppe globale préalablement déterminée et répartie en cherchant à assurer un certain équilibre entre les secteurs d'intervention, les groupes de partenaires et l'origine géographique des ONG.
3.4. Le plan global de 18 Mio ECU arrêté pour l'Angola en février 1994 ne comprenait que des informations en matière d'aide humanitaire fournie par ECHO et l'unité Aide alimentaire de la DG VIII. Aucune information n'était donnée sur le plan de réhabilitation géré par la DG VIII bien qu'il fût un élément important de l'assistance apportée par la Commission (36). D'autre part, non seulement le plan global ECHO comprenait des actions du même type que celles mises en oeuvre par d'autres services de la Commission, notamment en matière de soins de base et de distribution de denrées alimentaires, de semences et d'outils, mais il n'indiquait pas non plus la manière dont les actions financées étaient coordonnées avec celles des agences des Nations unies, particulièrement le PAM. L'articulation entre le plan global et la stratégie de l'appel de fonds des Nations unies n'était pas indiquée, pas plus que le statut ou la localisation des bénéficiaires visés. En avril 1995, l'unité de coordination DHA (UCAH) (37) a demandé au délégué de l'Union européenne à Luanda de lui communiquer la stratégie coordonnée de la Commission en Angola. Le plan global de 14 Mio ECU proposé en 1996 pour la période de mai à décembre 1996 n'évoque pas le plan de réhabilitation de 55 Mio ECU lancé par la DG VIII au début de 1996.
3.5. En commentant le programme d'aide alimentaire et d'aide à la réhabilitation en Azerbaïdjan entre 1992 et 1995, un consultant engagé par ECHO a souligné qu'aucune stratégie d'ensemble n'avait été définie et que le programme était la somme de demandes des ONG et d'autres organisations travaillant en Azerbaïdjan. Le document ECHO en matière de stratégie, intitulé «Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995» a été considéré par ce consultant comme une étape importante dans l'établissement d'une bonne stratégie.
3.6. En ce qui concerne l'ex-Yougoslavie, bien que des objectifs globaux aient été définis pour étayer les propositions de décision, ils étaient trop généraux pour constituer une stratégie précise. Par exemple, dans la décision de juin 1993 relative à l'octroi de 100 Mio ECU (38), dont les objectifs consistaient à apporter une aide aux différentes régions, le statut des bénéficiaires visés (39), leur nationalité ou leur situation géographique, leurs besoins et la manière dont ces derniers seraient couverts par d'autres organisations n'étaient pas indiqués. Le document ne définissait pas la politique de l'Union en ce qui concerne les agences des Nations unies ou l'ECTF (voir encadré 1) et n'évoquait l'existence d'aucun partenaire privilégié. Des observations analogues s'appliquent aux objectifs établis dans la décision de novembre 1994 concernant l'octroi de 156 Mio ECU, dont l'un des objectifs était le financement de travaux de réhabilitation urgents, sans que ces derniers aient été définis ou localisés géographiquement, malgré l'existence de l'IMG-IBH déjà financé par la Commission depuis la fin de l'année 1993 (voir note 33).
3.7. Lorsque la Commission adopte des plans globaux, les propositions de projet des ONG (voir point 3.1) peuvent se trouver mises en attente pendant plusieurs mois avant d'être comprises dans des trains de financement et ce, pour des raisons tenant au processus décisionnel. Pour les partenaires, ces pratiques sont souvent perçues commes des sources de complication comme l'estimaient 45 % des ONG ayant répondu au questionnaire de la Cour (voir point 1.14).

Coordination interne des interventions de la Commission
3.8. Plusieurs services administratifs de la Commission sont engagés dans des actions similaires (voir point 3.12) ou connexes pour lesquelles plusieurs sources de financement sont disponibles (voir points 3.10 et 3.11). Les agences des Nations unies et de nombreuses ONG obtiennent des fonds dans le cadre de divers programmes de la Commission gérés par différents services:
a) le service Aide alimentaire de la DG VIII et ECHO fournissent tous deux des montants importants d'aide au PAM (voir encadré 3). Cependant, ce n'est qu'à partir de décembre 1994 qu'ECHO a participé à la définition de la position à adopter par la Commission au sein des comités du PAM qui fixent les grandes orientations, tels que le comité des politiques et des programmes d'aide alimentaire;
b) en Angola, en 1995, différents services de la Commission chargés de l'aide humanitaire, de l'aide alimentaire et de l'aide à la réhabilitation mettaient en oeuvre des programmes, parfois par l'intermédiaire des mêmes partenaires. La coordination entre les services à Bruxelles et sur place (voir point 3.4) était insuffisante. En raison de difficultés de transmission d'information, le personnel de la délégation n'était pas bien informé des actions d'ECHO en matière d'aide humanitaire;
c) dans les États indépendants de l'ex-Union soviétique, la Commission finance l'aide humanitaire, l'aide alimentaire et le Programme TACIS. En ce qui concerne le programme d'aide alimentaire de 204 Mio ECU au bénéfice des républiques transcaucasiennes en 1994/1995, la composante gérée par ECHO (± 20 Mio ECU) n'était pas coordonnée avec l'opération relative à l'aide alimentaire gérée par d'autres services de la Commission.
3.9. L'intervention de différents services de la Commission soulève deux questions principales:
a) celle de la coordination des interventions entre les services de la Commission, qui doit garantir la cohérence du programme dans un pays et l'absence de double emploi ou de contradiction dans les approches des différents services (voir point 3.10);
b) celle de la diversité des procédures et des dispositions contractuelles selon les différents services, qui tend à accroître confusions et les inefficacités (voir points 4.23 et 4.24).
3.10. Bien qu'il y ait eu un certain nombre d'initiatives institutionnelles en vue d'améliorer la coordination entre les services, leur incidence a été limitée (voir point 2.24), et, dans la pratique, la coordination la plus efficace dans des domaines spécifiques était le résultat des efforts déployés par les responsables géographiques. Dans sa communication du 30 avril 1996 au Conseil et au Parlement sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (voir note 16), la Commission a souligné la nécessité d'une politique communautaire globale et d'une coordination des services pour améliorer l'efficacité et l'impact des actions. Des task forces de la Communauté, comprenant des agents de tous les services concernés, doivent être établies à la fois au siège et sur le terrain pour un nombre limité de pays pilotes (Angola, Haïti, Liberia, Somalie et région des Grands lacs). Ces task forces comprenant également des ONG et des agences des Nations unies doivent formuler des orientations-cadres globales et communes pour l'aide communautaire à court, à moyen et à long terme pour les pays concernés et éventuellement pour chaque région ou pays affecté ou menacé par une crise. Les orientations-cadres globales doivent également déterminer les critères et conditions d'intervention des divers services.
3.11. Les cas ci-après constituent des exemples d'ONG qui ont reçu l'appui de différents services de la Commission et qui ont été confrontées à différentes procédures concernant la gestion des aides octroyées et l'établissement des rapports de mise en oeuvre:
a) au Liberia, ce sont à la fois la DG VIII (aide du FED aux réfugiés) et ECHO qui ont financé le programme d'une ONG d'assistance médicale de juillet 1992 à juin 1993 (1,3 Mio ECU). Un cas semblable concernant une organisation soeur s'est également produit dans le même pays au cours de la période allant de mars à septembre 1994 (1,4 Mio ECU). Les modalités et conditions appliquées par les deux services étaient différentes, ce qui a eu notamment pour effet que les ONG devaient élaborer des rapports distincts et de présentation différente pour les deux services. Il eût été plus efficace de recourir à une seule source de financement;
b) au Rwanda, au cours de la période d'août 1995 à janvier 1996, une ONG d'assistance juridique a reçu une subvention de 0,3 Mio ECU d'ECHO afin de mener des enquêtes dans quatre prisons. D'autres activités concernant la défense de prisonniers et la formation de juristes ont été financées par la DG VIII pour un montant de 0,3 Mio ECU, de mars à décembre 1996. Ces diverses activités concernent bien l'ensemble des travaux de l'ONG au Rwanda dans un même domaine, mais exigent le suivi de procédures différentes en fonction des services de la Commission;
c) en Angola, deux ONG, l'une agissant dans le domaine médical et l'autre dans celui de l'agriculture, ont reçu toutes deux une aide d'ECHO et une aide à la réhabilitation de la DG VIII au même moment. Bien que les actions aient été conduites simultanément, elles ont fait l'objet de procédures de mise en oeuvre et de reddition de comptes différentes.
3.12. Dans un cas, il a été observé que des opérations similaires ont été financées par plusieurs services de la Commission: le programme d'assistance PHARE en matière d'aide humanitaire, portant sur 60 Mio ECU, au bénéfice de l'ARYM (ancienne République yougoslave de Macédoine), qui était entièrement géré par la DG I A-B4, comprenait un programme de 5 Mio ECU relatif à l'importation, pour distribution aux hôpitaux, aux dispensaires et aux pharmacies d'État, de produits pharmaceutiques de base non disponibles sur place. Pour l'essentiel, cette opération était analogue aux projets gérés par ECHO au cours de la même période et destinés à fournir des produits pharmaceutiques de base en ex-Yougoslavie.

Identification des projets individuels et appréciation des propositions

Choix des actions individuelles
3.13. En ce qui concerne les opérations examinées pour la période 1992-1995, ECHO n'a pas demandé aux partenaires de fournir d'informations précises sur les objectifs et l'étendue des actions proposées, ni sur les bénéficiaires visés, mais essentiellement une liste du personnel, des fournitures et des services pour lesquels ils recherchaient un soutien financier (voir point 4.14). À la différence des procédures suivies par les services de la Commission avant l'établissement d'ECHO, le personnel de la délégation de la Commission sur place n'était pas tenu de formuler systématiquement des observations sur ces propositions. Le processus d'évaluation par le personnel d'ECHO à Bruxelles se limitait essentiellement à la sélection des éléments qu'ECHO était disposé à financer, mais les dossiers examinés ne contenaient guère d'informations concernant l'instruction des demandes ou donnant la raison des modifications, parfois difficilement justifiables, apportées aux propositions (40). Pour 74 des 104 projets examinés par la Cour, la façon dont le dossier relatif au projet a été préparé n'a pu être clairement déterminée.
3.14. Sept ONG (se partageant 19 % de la totalité des fonds alloués aux ONG au cours de la période 1992-1995) ont considéré que l'attention accordée à la pertinence et au contenu de l'action proposée devait être améliorée. Ce fait a été confirmé par plusieurs consultants engagés par ECHO pour évaluer les différentes opérations (voir point 5.12). Fin 1995, ECHO a renforcé ses procédures d'instruction de ses opérations.
3.15. Par ailleurs, ECHO ne disposait lors du contrôle de la Cour en 1995 d'aucun critère ni d'aucune base de données concernant des expériences antérieures qui lui permettraient de déterminer l'importance de l'action ainsi que la compétence et l'efficience du partenaire potentiel (voir point 4.15 sous a). Les dossiers examinés ne contenaient guère d'éléments d'information, voire aucun, sur les raisons du choix de certains partenaires pour la mise en oeuvre plutôt que d'autres. Aux points 5.22 à 5.28 du présent rapport sont exposées les conséquences d'une préparation initiale insuffisante. Les nouvelles procédures mises en place à l'automne 1995 exigeant que le personnel ECHO documente l'élaboration, le suivi et l'appréciation de chaque action, devraient permettre un meilleur ciblage.

Cofinancements
3.16. La Cour n'est pas opposée au principe d'affection des fonds à des dépenses précises («earmarking») (41). Elle a, cependant, relevé à plusieurs reprises que les contrats d'opération faisaient partie d'un programme plus large financé également par d'autres donateurs. Sur les 104 opérations examinées par la Cour, 32 étaient de cette nature. Dans les cas de grands programmes humanitaires dans lesquels intervient un nombre limité de donateurs, il serait souhaitable que ceux-ci adoptent, conjointement avec les partenaires concernés, une approche harmonisée dans le cadre de la définition du programme, en ce qui concerne leur contribution financière respective, ainsi que sur le système commun de reporting, de suivi et de contrôle.
3.17. Le contrôle a révélé qu'une ONG avait bénéficié de subventions de 12,6 Mio ECU pour couvrir le coût d'interventions médicales en Bosnie-Herzégovine de juillet 1992 à septembre 1994, et que, pendant la même période, elle a reçu des autres subventions du Royaume-Uni et l'UNHCR sans que la Commission en ait connaissance, tout en bénéficiant d'un financement conditionnel de 4 Mio HFL (1,85 Mio ECU (42)) de la Coopération néerlandaise en complément des fonds fournis par ECHO. La même organisation a reçu 2,1 Mio ECU pour ses interventions au Liberia de mai 1993 à août 1994, en plus des subventions accordées par d'autres États membres.
3.18. En 1993, une ONG a demandé des fonds pour un programme de réhabilitation dans le Nord de l'Irak, en informant ECHO qu'elle recherchait des fonds d'autres donateurs, y compris d'une agence d'aide humanitaire d'un État membre. ECHO a accepté de financer une grande partie du programme, mais non les pistes, composante qui sortait du cadre de sa mission. Or, il s'agissait là d'un élément essentiel du programme. L'ONG est parvenue à obtenir les fonds supplémentaires nécessaires de quatre autres sources. Dans le cadre de son suivi du projet, ECHO ne s'est intéressé qu'à l'exécution financière des composantes qu'il avait financées. À la fin du programme, seule une des sources de financement (une autre ONG) a demandé un rapport descriptif et un rapport financier portant sur l'ensemble du programme et présentant la totalité des recettes et des dépenses.

Conclusion
3.19. Jusqu'au début de 1996, les plans globaux de mobilisation des crédits communautaires, arrêtés périodiquement par la Commission à l'occasion de chaque crise importante, n'ont pas clairement fixé la stratégie à moyen terme des interventions financées par l'Union. Il était difficile d'en distinguer les priorités et les axes de collaboration avec les aides bilatérales des États membres. En conséquence, ces plans se réduisaient trop souvent à des listes de financements alloués à des organisations nommément désignées sans qu'il soit possible de juger de leur cohérence d'ensemble et d'apprécier la concordance entre l'affectation des fonds et les priorités les plus pressantes.
3.20. Lorsque la contribution fait partie d'un programme et ne constitue pas en réalité un projet identifiable isolément, il ne faut pas chercher à imposer des procédures de contrôle administratif et financier, qui créent des complications inutiles pour le partenaire et pour ECHO et qui donnent une impression de contrôle au lieu d'un contrôle efficace de l'utilisation des fonds communautaires.
3.21. Les procédures de contrôle des programmes constituent un domaine où une coopération accrue entre ECHO et les agences d'aide humanitaire des États membres est essentielle si l'on veut assurer une gestion plus efficace des fonds publics dans le domaine de l'aide humanitaire.
3.22. Bien que la Commission ait progressé dans l'évaluation des besoins pour les différentes actions, elle dépend toujours largement des évaluations de ses partenaires. En tenant compte des évaluations des besoins formulées par ses partenaires spécialisés la Commission devrait,sans créer des doubles emplois, développer sa capacité à acquérir, de façon indépendante, une vision d'ensemble des besoins pour apprécier la pertinence des propositions des partenaires. Elle pourrait ainsi jouer un rôle plus actif dans la sélection des actions à entreprendre.
3.23. Dans ses évaluations des différentes actions, ECHO doit faire en sorte que chaque proposition indique clairement les objectifs de l'action et son étendue, la stratégie et le plan d'action envisagés pour réaliser les objectifs, les bénéficiaires qui sont visés et la manière dont l'opération doit être intégrée dans tout programme d'aide global faisant intervenir d'autres organisations. Des indicateurs permettant d'évaluer la mise en oeuvre et l'incidence des mesures devraient être spécifiés. Les situations de grande incertitude et de changements rapides exigent une certaine souplesse, mais les modifications à apporter aux actions devraient être clairement motivées (voir points 3.13. et 3.14).
3.24. Lorsque ECHO et des États membres financent conjointement les opérations d'une ONG, ils doivent convenir d'échanger davantage leurs informations et de mettre en place des procédures de vérification conjointes pour l'ensemble du programme. A cet égard, la «Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda» (voir point 1.14) a montré que, si les donateurs ont une part de responsabilité dans l'amélioration des procédures relatives à l'obligation de rendre compte au public, ils devraient jouer un rôle important dans la promotion de normes cohérentes concernant l'élaboration des rapports (voir points 3.16 et 3.21).
3.25. Les divers services de la Commission doivent aussi améliorer leur coordination dans le domaine de l'examen et du contrôle des procédures et des systèmes des organisations auxquelles ils accordent des fonds, afin de déterminer si ces organisations sont bien à même de gérer les fonds qu'elles reçoivent et d'en justifier l'utilisation.

4. ORGANISATION ET PRATIQUES DE TRAVAIL D'ECHO

Organisation et ressources d'ECHO
4.1. La mise en place d'ECHO a eu lieu dans un contexte difficile en raison de l'explosion de grandes crises humanitaires, exigeant des réponses rapides à des problèmes d'organisation interne et à des demandes externes pressantes.
4.2. Devenu opérationnel au début de 1993, ECHO a repris, avec une partie importante du personnel concerné, les tâches d'autres services, en particulier de la DG VIII/5 (aide d'urgence) et de la DG VIII/B1 (aide alimentaire). Ce redéploiement a permis à l'office de commencer ses activités sans délai. Toutefois, une partie non négligeable de ce personnel a quitté ECHO entre 1993 et 1995. Plusieurs partenaires se sont ainsi plaints du remplacement répété des chargés de dossiers et du peu d'expérience de certains des nouveaux arrivés.
4.3. L'organigramme d'ECHO, établi à la fin avril 1996, figure en annexe 5. L'analyse du personnel d'ECHO, ainsi que sa distribution entre les divers services qui repose sur une structure géographique sont indiqués à l'annexe 6. Les services opérationnels apparaissent insuffisamment dotés pour faire face aux besoins d'analyse et de synthèse constatés dans le domaine des actions individuelles (voir points 3.13-3.18 et 4.26-4.27).
4.4. En raison d'une limitation du nombre de postes disponibles, ces dernières années, ECHO a largement fait appel à du personnel temporaire, à des agents auxiliaires ou à des prestataires de services (44 agents en 1994 et 36 agents en 1995), pour l'exécution de tâches permanentes de gestion courante. Fin 1995, 43 % du personnel disposait soit de contrats temporaires d'une durée maximale de trois ans, soit de contrats d'auxiliaires de 12 mois, soit de contrats de prestataire de services, dont la durée variait entre un et 12 mois. L'unité ECHO 4 (ex-cellule budgétaire), chargée de l'engagement des crédits et de la liquidation des dépenses (budget général et FED), a ainsi fonctionné, hormis le chef de l'unité, grâce à du personnel extérieur et avec un seul fonctionnaire chargé de la coordination de l'unité. Fin avril 1996, plus de 60 % du personnel de l'unité financière était temporaire (voir annexe 6).
4.5. Un personnel d'appoint, agents auxiliaires et prestataires de services s'est vu confier des dossiers complexes tels que ceux concernant les crises au Rwanda (43), en Somalie et au Mozambique. En assurant des fonctions de responsable géographique, le personnel extérieur employé par la Commission devient l'interlocuteur principal des partenaires car il analyse les demandes de financement et établit les contrats d'opération. De telles fonctions devraient normalement être exercées par des agents expérimentés, disposant d'une bonne connaissance des procédures de la Commission et qui, grâce à la durée prolongée de leurs contrats, peuvent valablement représenter la Commission.
4.6. Les procédures de recrutement du personnel non statutaire sont peu transparentes. Dans le cas des agents auxiliaires (financés à partir du poste A-110) comme dans celui des prestataires de services (poste A-178) mis à disposition par des bureaux de travail temporaire, c'est ECHO qui présente nominativement les agents à recruter. Il s'agit de choix «intuitu personae», sans critères de sélection et épreuves d'évaluation des compétences.
4.7. Comme les contrats évoqués ci-dessus sont de durée limitée, les agents, ne peuvent continuer à assurer les mêmes tâches qu'en passant d'un régime à l'autre jusqu'à ce que leur temps de service atteigne trois ans. A la fin de cette période, certains se voient accorder un contrat de consultant financé par des crédits opérationnels, mais la plupart d'entre eux doivent une fois formés, quitter le service au moment où ils ont acquis l'expérience nécessaire à l'exercice de leurs fonctions. Dans ces conditions, le recours à du personnel non statutaire pour assurer des tâches permanentes est inapproprié. D'une manière générale, la réglementation relative au personnel des services de la Commission, même celle applicable aux agents temporaires et auxiliaires, s'avère trop contraignante lorsque le mandat confié à ECHO exige une certaine souplesse.
4.8. Dès sa création, ECHO a reconnu la nécessité de disposer d'un nombre croissant d'agents affectés à l'assistance technique sur place afin de pouvoir estimer correctement les besoins, contrôler et superviser les partenaires chargés de la mise en oeuvre des opérations et assurer, d'une manière générale, la présence d'ECHO sur le terrain. En 1995, quelque 80 assistants techniques ont ainsi été employés dans 28 pays. Ces assistants techniques sont en général recrutés sur la base de contrats à court terme renouvelables (d'une durée de six mois). En pratique, dans certains pays, le personnel affecté à l'assistance technique a souvent changé. Ce faisant, il risque de se produire non seulement une perte de maîtrise des opérations financées par ECHO, mais aussi une détérioration de son image vis-à-vis de ses partenaires. Il est aussi essentiel pour ECHO d'envoyer sur place des assistants techniques soigneusement choisis et disposant à la fois d'une bonne expérience de l'action humanitaire et d'une connaissance satisfaisante du fonctionnement des services de la Commission.
4.9. Le rôle que les assistants techniques sont appelés à jouer, à savoir assurer la coordination avec les agences des Nations unies et les autorités locales ainsi que le suivi des opérations financées par ECHO, signifie dans la pratique qu'ils assument des fonctions de représentation de la Commission. Avec des contrats à court terme, les possibilités que les assistants techniques ont d'agir, voire d'assumer pleinement ces fonctions, sont extrêmement limitées.
4.10. Étant donné le caractère permanent du programme d'aide humanitaire de la Commission, il est nécessaire de développer une capacité de représentation sur le terrain. Un «corps» efficace d'experts en matière d'aide humanitaire, pouvant être déployés selon les besoins sur le théâtre des opérations humanitaires et susceptibles également de passer un certain temps au siège d'ECHO à Bruxelles, permettrait à la Commission d'accroître sa compétence. Il conviendrait, pour ce faire, d'utiliser un système de rotation du personnel semblable à celui mis en place entre le siège et les délégations (44). La Commission doit, en tout état de cause, renforcer sérieusement le cadre institutionnel dont elle dispose pour le suivi des opérations sur le terrain (voir point 4.37).

Pratiques de travail d'ECHO

Contrat cadre de partenariat (CCP)
4.11. Pour répondre à la fois rapidement et avec efficacité aux situations d'urgence humanitaire, la Commission a progressivement mis en place à partir de 1993 un système de collaboration structurée avec ses partenaires. Ce système, appelé contrat cadre de partenariat, repose sur l'établissement de relations de confiance et sur un accord qui fixe les modalités d'octroi des financements d'ECHO ainsi que les procédures que ses partenaires s'engagent à suivre pour rendre compte de leurs actions, tant du point de vue opérationnel que financier. Ce système n'est pas fermé et n'empêche pas de nouveaux opérateurs de bénéficier de soutiens financiers de la Commission.
4.12. La Cour souscrit au principe d'un contrat cadre de partenariat, appliqué à des partenaires dont l'efficacité et la fiabilité sont établies, et devant permettre la mobilisation, dans de bonnes conditions, de fonds souvent importants tout en limitant les délais habituellement nécessaires aux procédures administratives et contractuelles. Dans le passé, la Cour a d'ailleurs recommandé la mise en place de tels contrats, dans le contexte du cofinancement de projets de développement avec les ONG (45).
4.13. Le système du contrat cadre comprend trois parties:
a) le contrat proprement dit, préambule décrivant en termes généraux les principes et intentions des parties;
b) des conditions générales qui régissent les procédures d'instruction, de mobilisation, de reddition de comptes et de paiement. Elles fixent la forme des documents à utiliser pour chaque opération individuelle;
c) des conditions spécifiques, fixées pour chaque opération (46), qui établissent les programmes de travail et arrêtent de façon limitative les dépenses éligibles au financement d'ECHO pendant une période strictement déterminée et généralement courte.
Le contrat cadre de partenariat a en pratique pour objet d'établir les dispositions contractuelles régissant les actions individuelles d'aide humanitaire et n'a pas trait aux conditions plus générales d'un partenariat sur mesure à plus long terme entre la Commission et chacun de ses partenaires pour répondre à des besoins humanitaires. Contrairement à ce qu'indique la Commission dans sa réponse, la Cour considère que pour établir de véritables relations de partenariat en prenant en compte les particularités propres à chaque partenaire, les engagements d'ordre général, mentionnés dans le contrat cadre de partenariat, sont nettement insuffisants.
4.14. Si environ le tiers des ONG interrogées au cours de l'enquête estime que l'introduction du contrat cadre a effectivement facilité leurs relations avec la Commission en clarifiant les procédures financières, les autres sont d'un avis plus nuancé. Nombre d'entre elles voient dans le contrat cadre un instrument administratif parfois rigide dont les contraintes ne pèsent en réalité que sur les partenaires d'ECHO. Elles considèrent en outre qu'il s'agit d'un instrument essentiellement tourné vers un contrôle quantitatif d'achat, d'acheminement et de distribution de fournitures (voir point 3.13). Certaines grandes ONG ainsi que les organisations internationales ont assez récemment fait connaître à ECHO les difficultés que suscitait pour elles la mise en oeuvre du contrat cadre de partenariat et y ont proposé des aménagements. Toutefois, dans l'attente du règlement du Conseil relatif à l'aide humanitaire (voir point 2.4), les contrats venus à échéance fin 1994 ont été reconduits sans modifications.
4.15. Les contrôles effectués auprès des principaux partenaires d'ECHO (annexe 2) conduisent aux observations qui suivent:
a) les contrats de partenariat ont généralement été conclus sans qu'ECHO n'ait pu, au préalable, procéder à une analyse approfondie des méthodes de travail de ses partenaires et de leurs procédures administratives et financières (voir point 3.15). Dans ces conditions, ECHO n'a eu d'autre choix que celui de proposer une seule approche de l'aide humanitaire, c'est-à-dire celle qui répondait le mieux à ses propres contraintes budgétaires et de contrôle financier;
b) si le contrat de partenariat et son contrat opérationnel conviennent bien, dans leur forme actuelle, à des actions d'aide humanitaire simples et qui concernent essentiellement l'achat, la livraison et la distribution de fournitures, ils répondent moins bien aux exigences des grandes actions complexes qui s'intègrent dans des programmes d'une plus longue durée associant plusieurs donateurs. De même, le niveau de détail très fin des budgets s'il correspond à ce qu'il est raisonnable d'attendre pour des opérations simples est en revanche peu adapté aux actions complexes qui requièrent un minimum de souplesse d'exécution. S'il est légitime de vouloir s'assurer que les dépenses exécutées correspondent à des catégories préalablement autorisées, il est excessif de vouloir détailler de manière trop précise les fournitures, car cela complique l'action du partenaire;
c) l'attitude qui consiste à considérer que le partenaire doit, dans tous les cas, s'adapter aux conditions du donateur parce que ce dernier tient les cordons de la bourse, n'est pas réaliste. Elle va en fait à l'encontre du souci de bonne gestion. En effet, les bénéficiaires sont soit conduits à des acrobaties comptables qu'ECHO ne peut détecter sans contrôles sur place, soit mettent ECHO en situation de fait accompli sachant que, de par leur taille et leur poids politique, ce sont des partenaires clés;
d) si dans le contrat cadre, les partenaires d'ECHO s'engagent à suivre certaines procédures au plan des actions individuelles, ECHO ne prend de son côté que des engagements d'ordre général. C'est ainsi qu'ECHO ne prend pas position sur le niveau des financements que ses partenaires peuvent attendre, sur les délais dans lesquels ils obtiendront une réponse à leurs propositions ou sur les explications qui leur seront fournies en cas de modifications de leurs propositions;
e) certaines des méthodes comptables retenues par les services d'ECHO sont peu explicites et ont pour conséquence des refus de prise en charge de dépenses alors que ni la disponibilité des crédits ni la pertinence des dépenses ne sont en cause. Devraient ainsi faire l'objet de précisions au niveau du contrat cadre: les modalités de mise en oeuvre des forfaits, notamment pour les dépenses de personnel (voir point 4.22), les mécanismes d'utilisation des réserves pour imprévus, les modalités de révision des budgets et les procédures de conversion des avances et des dépenses (47);
f) dès lors que les contrats d'opérations portent sur des actions complexes ou intégrées à des programmes d'aide de grande envergure, les périodes qui limitent l'éligibilité des dépenses sont souvent trop courtes et ne correspondent pas à la durée réelle des actions (48). Dans 41 % des contrats d'opérations examinés, les périodes contractuelles se sont révélées inadaptées aux contraintes des partenaires. Pour les convois mis en place par le Danish Refugee Council en ex-Yougoslavie, ECHO a par exemple conclu 25 contrats entre juin 1992 et septembre 1994. Même s'il s'agit là d'un cas extrême, il montre que lorsque la durée des contrats est insuffisante, la planification et la gestion des actions se trouve compliquée avec pour conséquence des pertes d'efficacité et des coûts superflus;
g) la liquidation finale des dépenses n'intervient qu'après le dépôt d'un rapport narratif d'exécution de l'action. Toutefois, alors que les décomptes financiers font l'objet de contrôles très stricts quant à leur correspondance avec les budgets ou quant aux dates d'émission des factures, dans aucun des cas examinés au cours de l'enquête il n'a été relevé que des explications avaient été demandées par les services d'ECHO lorsque les rapports étaient soit trop vagues, soit trop succincts pour juger du degré réel d'exécution du programme de travail (49).

Encadré 2 - Application du contrat cadre de partenariat à l'UNHCR
>DEBUT DE GRAPHIQUE>
Les principales observations tirées de l'examen de contrats conclus au titre des interventions en ex-Yougoslavie pour 237 Mio ECU, sont les suivantes:
a) ECHO n'a pas apporté de contribution générale aux programmes d'action de l'UNHCR mais a financé des actions ponctuelles à l'intérieur de ceux-ci. En pratique, ECHO lie davantage ses financements à des actions prédéterminées que les autres donateurs. Cette pratique convient mal au mode d'opération de l'UNHCR et pose à ce dernier, en raison de la brièveté des financements et de leur imprévisibilité à moyen terme, de sérieuses difficultés administratives et de reddition de comptes;
b) en raison de la situation de guerre, les estimations des besoins en matériels et denrées faites par l'UNHCR sont restées approximatives et ont compris la constitution de stocks de réserve pour faire face aux imprévus. De son côté, malgré sa représentation sur place, ECHO s'est souvent trouvé dans l'impossibilité d'apprécier le bien-fondé des demandes déposées par l'UNHCR;
c) bien que la capacité de l'UNHCR à suivre sur place la distribution finale des marchandises ait été limitée, ECHO a accepté des rapports d'exécution très généraux et dont la valeur informative est demeurée faible alors même que seules les opérations ponctuelles étaient considérées comme éligibles;
d) malgré l'importance des sommes en cause, ECHO n'a pas obtenu de l'UNHCR d'évaluations indépendantes des opérations financées.
Pour la crise du Rwanda, l'examen de quatre contrats conclus avec l'UNHCR pour un total de 73 Mio ECU conduit aux observations suivantes:
a) les contrats de la Commission ne correspondent pas aux programmes d'opérations de l'UNHCR. L'articulation n'est que la conséquence de la mise à disposition progressive des crédits par la Commission;
b) en reportant l'échéance des contrats de plusieurs mois et en acceptant le dépôt d'un seul rapport d'ensemble pour les quatre contrats, la Commission a adapté son système type initialement mis en place aux besoins opérationnels du HCR dans cette crise. Les diverses contributions d'ECHO s'analysent comme une réponse par tranches à un appel global, système auquel la Commission est habituellement opposée;
c) l'UNHCR n'a pas toujours répondu aux demandes d'information d'ECHO à qui, par exemple, tous les accords passés avec les ONG n'avaient pas été transmis en septembre 1995;
d) en raison du grand nombre des actions et de la dispersion des informations de détail, le système ainsi mis en place par ECHO ne lui permet pas d'exercer son contrôle opérationnel et financier dans les conditions prévues par le contrat cadre de partenariat. Il n'en demeure pas moins que les responsables de l'évaluation mentionnée au point du présent rapport ont estimé que le financement en bloc fourni par la Commission au programme de l'UNHCR au Rwanda avait été efficace dans les circonstances données.>FIN DE GRAPHIQUE>
4.16. Pourtant, si au travers des contrats cadres de partenariat il s'agit d'établir une collaboration tournée vers l'efficacité de l'action, la simplification des procédures administratives et une présence plus visible sur le théâtre des crises, les ressources humaines limitées d'ECHO et la nécessité de disposer d'une connaissance approfondie des capacités et des méthodes de travail des partenaires sont deux contraintes qui tendraient à limiter le nombre de tels contrats.
4.17. Tel qu'il est utilisé, le système du contrat cadre sert pour l'essentiel de support formel de soumission des projets de budgets puis d'instrument de contrôle comptable des dépenses. Tout au plus a-t-il été admis que les pièces justificatives ne seraient plus adressées à ECHO lors de la liquidation finale, mais qu'elles seraient conservées au siège des partenaires pour une éventuelle vérification ultérieure. Tant qu'il ne sera pas tenu compte des contraintes et conditions d'opération des partenaires et que l'on appliquera à tous le même traitement, le contrat cadre ne constituera qu'un instrument plus ou moins adapté de rationalisation des procédures d'instruction et de liquidation des dépenses dans le cadre de relations contractuelles de sous traitance d'achats de fournitures et de services. En ce qui concerne la réponse de la Commission, la Cour rappelle que, comme le Parlement européen et le Conseil, elle souscrit sans ambiguïté au principe d'un contrat cadre de partenariat comme instrument de gestion de l'aide humanitaire (voir point 4.12). Toutefois, dans sa formulation et applications actuelles, il ne sera pas un instrument conduisant à un partenariat effectif tourné vers des objectifs d'aide à atteindre en fonction d'un savoir faire reconnu dans des domaines déterminés (voir point 4.16).
4.18. Des observations qui précèdent ainsi que de celles figurant aux points 3.16-3.18 concernant les opérations cofinancées, il découle que la Commission devrait introduire un certain degré de différenciation dans les dispositions du contrat cadre de partenariat afin de refléter les différents types d'opérations financées. Cette tâche devrait être entreprise dans le cadre du processus de révision des dispositions du contrat cadre de partenariat déjà entamé en 1994, mais reporté en attendant l'élaboration du règlement relatif à l'aide humanitaire. Lorsqu'il s'agit d'une opération relativement simple, constituant une action indépendante ayant pour objet l'achat, la livraison et la distribution de produits relevant de l'aide humanitaire, les dispositions actuelles du contrat cadre de partenariat, avec les modifications déjà envisagées, sont appropriées. S'agissant toutefois d'actions plus complexes, dans lesquelles le partenaire associe les ressources fournies par la Commission à des ressources provenant d'autres donateurs ainsi qu'à ses propres ressources, il est nécessaire de rendre les dispositions contractuelles plus explicites pour ce qui concerne l'ensemble du programme, les différentes composantes de ce dernier et les sources de financement correspondantes.
4.19. Figurant parmi les principaux donateurs, il est normal que la Commission participe de près à la définition du programme de ses partenaires et qu'elle ait la possibilité d'exercer une influence sur le choix des priorités. En l'occurrence, le contrat cadre de partenariat devrait comporter des dispositions précises concernant la forme et le contenu des rapports descriptifs et financiers à présenter pour l'ensemble du programme du partenaire, de sorte que ce dernier s'acquitte bien de son obligation de rendre compte à ses donateurs. Ces contrats devraient également comporter des dispositions concernant le contrôle de l'opération dans son ensemble, afin d'éviter que chaque donateur n'essaye d'appliquer séparément ses propres exigences en la matière.
4.20. Pour que ces dispositions soient efficaces, il faudrait que d'autres grands donateurs adoptent une approche similaire, ce qui ne risque guère d'être facile. La Commission et les États membres de l'UE sont néanmoins en position de montrer la voie à suivre dans ce domaine. Dans l'évaluation conjointe de l'aide d'urgence au Rwanda, des recommandations précises ont été formulées à l'attention des donateurs, des agences et du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE quant à la nécessité de définir «des normes cohérentes concernant notamment l'analyse des données par activité et par domaine, pour l'ensemble des bailleurs d'aide humanitaire. . . .les donateurs ont le devoir d'adopter des règles communes concernant la présentation des rapports qu'ils exigent des agences auxquelles ils fournissent leur financement» (50).
4.21. La différenciation des dispositions du contrat cadre de partenariat dans le sens de ce qui vient d'être dit implique une certaine catégorisation des organisations partenaires de la Commission. Un premier groupe pourrait rassembler les principales agences des Nations unies et le CICR, avec lesquels des accords particuliers sont nécessaires en raison de la nature des opérations financées et de leur statut multilatéral et international particulier (voir point 2.23). Un deuxième groupe serait constitué des ONG opérant à l'échelle internationale et mettant en oeuvre des programmes d'assistance humanitaire à moyen ou à long terme dans un pays donné, pour lesquels elles bénéficient de financements provenant de différentes sources. Le troisième groupe réunirait les ONG mettant en oeuvre des actions humanitaires ponctuelles, normalement à plus petite échelle et moyennant des formules de financement simples.

Dépenses de personnel des projets
4.22. Les dépenses de personnel représentent souvent une part non négligeable du coût global d'un projet. Contrairement à ce qui se passe pour l'achat de produits et d'équipements, pour lequel ECHO exige des précisions concernant les coûts effectifs, en ce qui concerne les dépenses de personnel c'est un système de forfaits (51) qui est appliqué, avec des montants qui varient selon qu'il s'agit de personnel expatrié ou local. Dans son application actuelle, le système présente les problèmes suivants:
a) en dépit de l'utilisation du terme de «forfaits» et alors que dans la pratique il verse les montants forfaitaires dans leur intégralité, ECHO a essayé d'expliquer (52) que lesdits «forfaits» représentent en fait des plafonds pour les paiements à effectuer;
b) la rémunération effectivement versée par les différents partenaires d'ECHO à leur personnel varie considérablement d'un partenaire à l'autre: pour certains d'entre eux les forfaits versés ne permettent pas de couvrir les frais encourus (par exemple les agences des Nations unies, les organisations internationales et certaines ONG appliquant quasiment les tarifs du marché), tandis que pour d'autres partenaires, dont le personnel est constitué de bénévoles, le forfait dépasse parfois considérablement les coûts effectivement encourus (53);
c) il existe également des barèmes applicables au niveau international pour le personnel local, calculés sur la base des niveaux de rémunération pratiqués dans les pays les plus pauvres (54). Ces taux sont totalement inadaptés à la situation des pays à revenu intermédiaire tels que l'ex-Yougoslavie. Les partenaires contactés ont, en majorité, estimé que les forfaits locaux étaient beaucoup trop bas et ne leur permettaient pas de recruter des agents locaux de qualité satisfaisante, en particulier s'agissant des professions hautement qualifiées. Dans ces conditions, le recours aux agents expatriés est encouragé au détriment du recrutement d'agents locaux, ce qui pénalise non seulement le pays en crise mais également le budget communautaire.

Uniformisation des dispositions contractuelles
4.23. La Commission n'a pas uniformisé les dispositions contractuelles applicables à ses partenaires bénéficiant de fonds au titre des actions d'aide humanitaire gérées par ECHO (régies par le contrat cadre de partenariat), des opérations d'aide alimentaire gérées par la DG VIII (les Lettres officielles), des programmes en faveur des réfugiés gérés par la DG 1B et la DG VIII (contrats sous forme de lettre), et du cofinancement de projets de développement avec des ONG, géré par la DG VIII (contrats sous forme de lettre). Environ 45 % des partenaires d'ECHO consultés ont fait observer qu'ils ne comprenaient pas les raisons de cette grande diversité de procédures. S'il est vrai que la forme et les clauses des contrats ne peuvent pas être strictement identiques pour les différents types d'actions financées, il serait toutefois possible d'uniformiser dans une large mesure et de rendre plus cohérentes les exigences posées par les différents services de la Commission, notamment sur les points suivants:
a) conditions de paiement (par exemple avances, conditions relatives au déblocage des fonds);
b) autres conditions financières, y compris le traitement des intérêts (55) le versement de montants forfaitaires pour le personnel ou le transport;
c) règles en matière d'achats;
d) inspection et contrôle;
e) conditions d'acheminement et de livraison;
f) dispositions concernant la présentation des rapports narratifs et financiers, y compris les délais prévus.
4.24. La Commission a reconnu que l'application de procédures - notamment contractuelles - différentes pour la gestion des programmes en faveur des réfugiés n'est guère satisfaisante (56). En 1994, ses services chargés de l'aide aux réfugiés se sont demandés si le contrat cadre de partenariat était applicable à leurs actions à plus long terme, mais ont conclu par la négative. Depuis, peu de progrès ont été faits vers une harmonisation des dispositions contractuelles. Cette question devrait être traitée expressément lors de la révision des dispositions du contrat cadre de partenariat par la Commission.

Mise en concurrence
4.25. D'une manière générale, il a été constaté que les grandes organisations comme les agences des Nations unies, le CICR et les grandes ONG appliquent des procédures adéquates en matière de consultation du marché et d'appels d'offres, et qu'elles cherchent à obtenir les meilleures offres en termes de prix, de livraison, de fiabilité des fournitures et d'autres critères du même type. Ces organisations, y compris les grandes ONG, disposent en général de services spécialisés en matière d'achats et contrôlent les procédures appliquées par ces services.
4.26. Pour ce qui concerne les procédures appliquées par la Commission sur 20 opérations examinées par la Cour (57) celles conduites par deux organisations ont montré des procédures en deçà de ce que l'on est en droit d'attendre:
a) dans le premier cas, il s'agissait de contrats ayant pour objet la fourniture de colis alimentaires à la Serbie. Bien qu'il s'agît dans la pratique d'une opération directe d'ECHO - la distribution des colis était assurée par ECHO Belgrade -, les fonds étaient versés à une ONG qui achetait les colis alimentaires à un fournisseur sans procéder à aucun appel d'offres. Ce n'est qu'au quatorzième contrat, en mai 1994, qu'une procédure de mise en concurrence a été appliquée, à la suite de laquelle le fournisseur a réduit de 16 % le prix des fournitures et de 37 % celui du transport (58). Dans ce cas, la Commission aurait dû veiller de manière plus attentive à l'application, dès le départ, de procédures adéquates de mise en concurrence;
b) s'agissant de la livraison de semences et d'outils agricoles en Angola, les services d'ECHO ont procédé à une consultation du marché de telle manière que les offres reçues ne pouvaient pas être valablement comparées ce qui a permis à plusieurs reprises d'attribuer les marchés au même fournisseur. Pour des contrats dont l'ampleur exige des délais d'exécution de plusieurs mois, l'urgence ne saurait être invoquée pour justifier des ententes directes. Une meilleure discipline s'impose dans ce domaine.
4.27. Jusqu'à la fin de 1995, pour l'aide alimentaire d'urgence financée par les crédits de la ligne budgétaire B7-211, ECHO était tenu de suivre les procédures de mobilisation du règlement n° 2200/87. Pour tous les autres achats relatifs à ses opérations directes, par exemple en ex-Yougoslavie, ECHO a pu suivre des procédures de mobilisation gérées par ses propres services. À cet égard, la Commission devrait examiner l'opportunité de mettre en place un système unique d'achat et d'adjudication pour les aides humanitaires et alimentaires, de manière à concentrer le savoir-faire et la compétence en matière d'achats. De plus, les procédures d'achat d'urgence ne devraient s'appliquer que dans les situations d'urgence réelle. Lorsque des opérations directes sont mises en oeuvre dans des situations de crise prolongée, comme en Croatie et en Serbie, il est possible d'appliquer des procédures d'achat normales.

Suivi de la mise en oeuvre des actions
4.28. Le suivi intervient à plusieurs niveaux. D'abord, les partenaires chargés de la mise en oeuvre doivent assurer le suivi de leurs propres opérations de manière à pouvoir en rendre compte à la Commission et, en cas de besoin, proposer en temps opportun les modifications à apporter à l'action. Dans certains cas, notamment ceux où interviennent les agences des Nations unies et les organisations internationales, le partenaire d'ECHO sous-traite à des ONG internationales ou locales la distribution de l'aide au bénéficiaire final. Cela implique un deuxième niveau de suivi par l'agence ou l'organisation internationale. Un troisième niveau de suivi est celui assuré par les services d'ECHO proprement dits, qu'il s'agisse des assistants techniques présents sur le terrain ou des agents affectés au siège. Ce dernier niveau de suivi est particulièrement important pour ce qui concerne les opérations directes d'ECHO. Dans ce processus de suivi, il faut également mentionner les activités d'évaluation, dans le cadre desquelles des consultants réalisent, à la demande d'ECHO, des évaluations sur place de l'action (voir points 5.1-5.40). Ces évaluations sont, en règle générale, entreprises avant la fin de l'action et comportent donc un élément important de suivi.

Opérations directes
4.29. Dans ses actions d'aide directe et notamment dans le cas des opérations d'aide alimentaire à la Croatie ainsi que dans une moindre mesure à la Serbie-Monténégro (59), la Commission a su mettre en place un système de suivi efficace par l'intermédiaire de ses représentations locales. En Croatie, en s'appuyant sur de bonnes équipes d'ONG associant expatriés et personnel local, la maîtrise du programme a été maintenue malgré des pressions quelquefois fortes émanant des autorités nationales, locales ou même des communautés de réfugiés. À ce sujet, le représentant de l'UNHCR à Zagreb a souligné l'exceptionnelle fiabilité des informations recueillies par ces équipes financées par la Communauté. Les équipes engagées par la Commission pour contrôler la fourniture d'aide alimentaire à l'Arménie, à l'Azerbaïdjan et à la Géorgie en 1994/1995 ont fortement contribué à ce que l'aide alimentaire arrive à destination avec un minimum de perte.

Opérations conduites par des partenaires
4.30. Les responsables des principales agences des Nations unies reconnaissent qu'en raison de leur recours croissant aux ONG en tant que partenaires chargés de la mise en oeuvre, il est nécessaire de revoir certaines pratiques et de renforcer les mesures de suivi. Il faut pour cela que les agences et la Commission soient d'accord sur les responsabilités en matière de suivi. Lorsqu'une agence telle que le PAM livre des produits relevant de l'aide humanitaire à des «points de livraison avancés» (extended delivery points, EDP), et qu'ensuite d'autres partenaires chargés de la mise en oeuvre ou des organisations locales assurent la distribution aux bénéficiaires finals, les systèmes d'information de l'agence ne sont pas conçus pour un suivi détaillé au delà de ces points de livraison. Elle dépend pour cela des agents dont elle dispose sur le terrain, ainsi que des rapports communiqués par les partenaires ou organisations locales. Or, ECHO attend des agences qu'elles soient en mesure de présenter des rapports circonstanciés sur la distribution à tous les niveaux. Les difficultés que les agences ont éprouvées à répondre à cette attente ont contribué au mécontentement exprimé par la Commission, par exemple en ce qui concerne les performances du PAM et de l'UNHCR (voir les encadrés 2 et 3).
4.31. Ni le PAM, ni l'UNHCR ne disposent de ressources propres pour financer des activités de suivi. Si la Commission attend un suivi plus intensif de leur part, il faut alors que celui-ci soit financé à partir des crédits octroyés par la Commission. L'exemple des actions directes d'aide alimentaire en faveur de la Croatie et de la Serbie illustre bien ce problème (voir point 4.29). Dans les crises étendues et de longue durée telles que celle de l'ex-Yougoslavie, où les montants mobilisés pour l'aide humanitaire sont énormes, les principaux acteurs, tels qu'ECHO, l'UNHCR et le PAM, doivent se mettre d'accord sur le type de suivi nécessaire et en assurer le financement spécifique.
4.32. Assurer le suivi de quantités importantes de produits le long d'une chaîne de distribution riche en maillons et en subdivisions est une tâche des plus complexes, et les grandes agences ne disposent pas de systèmes satisfaisants pour aller au delà des «points de livraison avancés» (60). Il est extrêmement difficile d'élaborer et de mettre en oeuvre des systèmes d'information de gestion générant des données précises et fiables. Néanmoins, la Commission et les autres donateurs devraient continuer à oeuvrer avec les grandes agences pour améliorer les systèmes dont elles disposent.

Encadré 3 - Aides de l'Union européenne mises en oeuvre par le Programme Alimentaire Mondial (PAM)
>DEBUT DE GRAPHIQUE>
Alors que le PAM mettait traditionnellement en oeuvre le volet alimentaire de l'aide au développement des Nations unies, il exécute depuis plusieurs années une part croissante d'opérations à caractère humanitaire. L'Union européenne et ses États membres constituent la première source de financement du PAM.
Avec l'essor de ses interventions humanitaires, le PAM rencontre des difficultés pour couvrir ses frais de fonctionnement. Ces difficultés, alliées à des systèmes de gestion et à un mode opératoire peu orientés vers la reddition de comptes au plan des contributions individuelles de ses bailleurs de fonds, ont récemment suscité des questions de la part de plusieurs donateurs et notamment de la Commission. Dans ce contexte, un groupe de travail multi-donneurs a été constitué en 1994 pour définir un système d'information acceptable pour chacun. Les travaux de ce groupe n'avaient pas encore abouti à la fin de 1995.
Les préoccupations des services de la Commission sont accentuées par le fait que, plus encore que pour les autres agences des Nations unies, les dons de l'Union européenne distribués par le PAM sont marqués par une visibilité relativement faible car il est malaisé d'en suivre la trace sur le terrain (62). De plus, comme les délais d'acheminement des aides sont assez longs et que l'estimation des besoins est souvent «prudente», le PAM ne peut pas toujours mobiliser tous les crédits engagés par la Commission qui tombent alors en annulation. Enfin, la Commission considère que le niveau des frais accessoires qui accompagnent chaque opération (63) est élevé.
Les services du PAM interrogés au cours de l'enquête ont estimé:
a) que le contrat cadre de partenariat élaboré par ECHO ne permettait pas au PAM de recouvrer le coût complet de ses opérations;
b) que les services de la Commission présentaient en matière de reddition de comptes, des exigences différentes, chacun en fonction de ses propres procédures;
c) que les financements de la Commission portaient sur des durées trop courtes correspondant mal au cycle des opérations.
En pratique, le rôle de coordonnateur du PAM (lead agency) est limité à l'aide alimentaire. Ce n'est qu'en Angola où, pour des raisons probablement historiques (64), il a joué un rôle élargi.
Malgré une amélioration récente des relations à haut niveau entre la Commission et le PAM, des obstacles pratiques subsistent qui ne seront surmontés que lorsque chacune des parties aura acquis une connaissance détaillée des contraintes et procédures de l'autre partie. Les contrôles effectués tant auprès des sièges que dans les bureaux locaux du PAM et de la Commission montrent de part et d'autre l'existence de malentendus par méconnaissance de leurs fonctionnements respectifs. Dans ce contexte, il serait souhaitable que la Commission précise sa ligne de conduite vis-à-vis du PAM (65) et qu'elle fasse en sorte que ses délégations locales soient étroitement associées au suivi des opérations.>FIN DE GRAPHIQUE>
4.33. Pour ce qui concerne les opérations mises en oeuvre par des ONG, les principales organisations sont en règle générale d'accord pour reconnaître la nécessité d'un auto-suivi rigoureux assuré aussi bien par les agents sur le terrain que par les services centraux, mais les résultats varient. Étant donné les insuffisances constatées dans l'élaboration initiale des projets et dans la définition des objectifs et des programmes d'action (voir point 3.13), il est difficile d'assurer un suivi et de rendre compte des résultats. Le fait qu'ECHO n'ait pas défini le contenu des rapports descriptifs explique en partie pourquoi un grand nombre de ces rapports (plus de 20 % des 104 opérations examinées) fournissent peu d'informations concernant le suivi et les résultats du projet concerné. Ainsi, même lorsque le suivi a été satisfaisant, cela n'apparaît pas dans les rapports.
4.34. Les ONG ayant fait l'objet de visites sur place en Angola et en ex-Yougoslavie assuraient, d'une manière générale, un suivi rapproché de leurs projets et étaient en mesure de présenter des informations actualisées sur l'état d'avancement des opérations. La situation constatée au siège des ONG visitées variait, certains n'ayant qu'une idée générale des activités sur le terrain alors que d'autres en connaissaient tous les détails et envoyaient assez souvent des agents des services centraux sur place (61).

Suivi par la Commission
4.35. Pour le suivi de la mise en oeuvre des opérations par ses partenaires, ECHO s'appuie en grande partie sur les assistants techniques présents sur le terrain (voir points 4.8 et 4.9). L'efficacité de ces derniers varie: en Croatie et en Serbie, les assistants techniques de l'ECTF et d'ECHO Belgrade qui travaillaient avec les ONG étaient expérimentés et bien acceptés. Ils avaient des contacts fréquents avec les ONG, se rendaient sur les lieux mêmes de la mise en oeuvre, donnaient des conseils et prêtaient leur assistance pour les nouvelles propositions de projet ou les modifications de projets en cours. Ils participaient également aux réunions de coordination avec les agences des Nations unies, les ONG et les donateurs. Mais en Angola, c'est l'inverse qui a été constaté.
4.36. Ainsi, en raison de la reprise de la guerre, le programme 1994 de l'UNHCR en Angola (1,8 Mio ECU) qui chevauchait celui d'autres agences (UNICEF) avait dû être remanié à plusieurs reprises. Une grande partie des distributions de denrées et de fournitures avait été confiée à trois ONG qui opéraient dans des zones difficiles. Ces conditions plaidaient pour un suivi particulièrement rapproché. Finalement, le programme de travail a été interrompu en cours de route, une fraction sensible des fournitures n'a pu être distribuée et les actions entreprises n'ont pu avoir d'effets durables dans deux des trois provinces concernées. Une large part des fonds versés à l'une des ONG avait été consacrée à la remise en état de trois de ses bureaux. Le responsable local d'ECHO n'avait assuré aucun suivi de l'opération.
4.37. Au moment des contrôles effectués par la Cour sur place, en 1994 et 1995, le rôle des assistants techniques d'ECHO était peu clair. Même à Zagreb et à Belgrade, les assistants ne savaient pas jusqu'où ils devaient aller dans leur collecte d'informations et le suivi des partenaires, en particulier s'agissant des agences des Nations unies. Leur rôle n'était pas défini dans les contrats d'opération conclus avec les partenaires, et leur mandat était formulé en des termes généraux. Ils n'étaient pas toujours consultés au sujet des nouveaux contrats convenus entre les services centraux des ONG et la Commission et, parfois, ne recevaient une copie de ces contrats qu'après l'avoir demandée à Bruxelles. En outre, lors de la création d'ECHO, la pratique antérieure, qui voulait que les délégations fournissent de brèves évaluations des performances du partenaire avant de procéder au versement du solde, a été abandonnée.
4.38. En mars et en juin 1995, ECHO a organisé des séminaires à Nairobi et à Moscou, afin de donner l'occasion aux assistants techniques d'aborder ces questions, séminaires à la suite desquels des mesures ont été prises en vue d'améliorer la définition de leur mandat, leurs conditions de travail ainsi que les procédures en matière de rapports. Parallèlement à l'adoption d'autres mesures visant à améliorer les dispositions contractuelles et la gestion de ces assistants techniques, ces problèmes sont traités progressivement.
4.39. La Commission devrait procéder à des estimations plus réalistes de ses besoins en matière d'assistance technique. En Serbie, un assistant technique était chargé d'assurer le suivi de dix ONG et de quelque vingt projets relevant de cinq secteurs différents. Les consultants auxquels ECHO a eu recours pour examiner les actions suivies par des assistants techniques à Nairobi et en Azerbaïdjan ont fait observer qu'il était impossible à ces assistants techniques d'accomplir pleinement leur mission.
4.40. Le suivi assuré par la Commission à Bruxelles concernant le déroulement effectif des opérations est limité. Les agents des unités géographiques se rendent de temps à autre sur place auprès des ONG et des projets de leur ressort. Les rapports qu'ils établissent à leur retour sont souvent trop généraux. Pour 49 des 74 contrats passés avec les ONG qui ont été vérifiés (62), les rapports étaient insuffisants et ne permettaient pas aux services de la Commission d'évaluer correctement les résultats effectifs obtenus par le partenaire avant de procéder au versement du solde. C'est ainsi que des paiements finals ont été effectués alors que les rapports descriptifs des partenaires faisaient clairement apparaître que la majeure partie des produits prévus n'avait pas été distribuée: une fois les paiements finals effectués, les projets n'ont plus fait l'objet de suivi.

Procédures d'exécution financière
4.41. Depuis 1995, ECHO a sensiblement amélioré la qualité de la gestion financière de ses opérations par la mise en place de procédures normalisées. Ces efforts de rationalisation des procédures administratives et financières, déployés pour faire face à l'augmentation des crédits et au nombre croissant d'actions à soutenir, ont été contrariés d'abord par une insuffisance d'effectifs (voir le point 4.4.) et ensuite par l'existence de systèmes comptables différents selon les sources de financement (63). Pour assurer le suivi financier de l'ensemble des contrats, une application informatique particulière a ainsi été développée. Cette application s'étant révélée insuffisante, une nouvelle application locale a été développée à partir de septembre 1993. A la fin d'avril 1996, cette dernière n'était toujours pas totalement opérationnelle et les données en résultant étaient d'une fiabilité limitée. Dans ces conditions, les services financiers sont contraints de recourir à des applications spécifiques. Il conviendrait de remédier à cette situation, afin d'éviter ce double emploi de ressources.
4.42. L'article 24 des conditions générales du contrat-cadre de partenariat permet à ECHO de verser à la demande du partenaire, une avance de 50 % du montant de chaque contrat d'opération. Des avances complémentaires qui peuvent atteindre 80 % du budget total de l'action sont possibles. De nombreux partenaires se sont plaints de retards dans le paiement des avances. Il ressort d'une analyse d'une trentaine de contrats que le délai moyen après signature du contrat qui était passé de 56 jours en 1993 à 36 jours en 1994, est remonté à 46 jours en 1995. Dans quelques cas, le délai de paiement n'a été que d' une douzaine de jours ce qui montre que des améliorations sont possibles. Le paiement automatique de l'avance dès que le partenaire a retourné signé le contrat d'opération réduirait les retards de versement des avances sans engendrer de perte de contrôle.
4.43. Après le dépôt et l'acceptation des rapports financiers définitifs exigés dans les trois mois de la fin de chaque opération, le paiement du solde des contrats doit intervenir dans les meilleurs délais. Pour plus de 50 % des dossiers examinés, ces rapports ont été présentés avec retard. Le délai moyen de paiement du solde qui était d'environ 50 jours en 1993 est passé à 80 jours en 1994 et à plus de trois mois en 1995.
4.44. Ces retards ont plusieurs causes parmi lesquelles figurent:
a) la nécessité d'obtenir dans certains cas des renseignements complémentaires du partenaire;
b) les délais d'évaluation des rapports narratifs de la part des unités géographiques;
c) le niveau de détail des annexes financières à contrôler avant liquidation du décompte final. Mais, le facteur principal de l'augmentation des retards est le nombre toujours croissant de projets (plus de 1 000 en 1995) que doit gérer l'unité financière.
4.45. Une fois le paiement final effectué, si le partenaire ne présente pas d'objection dans un délai de six semaines, le dossier est clôturé même si des crédits restent encore disponibles au titre de l'opération. Jusqu'en 1994, des crédits non utilisés sont restés engagés et donc stérilisés pour des périodes supérieures à un an. Depuis lors, ECHO s'est efforcé d'effectuer chaque trimestre un nettoyage des actions clôturées. Le délai moyen entre le paiement final et le dégagement du solde des crédits était en 1994 d'environ quatre mois. En 1995, le délai variait entre deux et huit mois. A la fin de 1995, ces opérations de dégagement des soldes avaient perdu leur caractère systématique et dans le cas du FED n'étaient entreprises que dans des situations de pénurie de crédits.
4.46. La nature des actions humanitaires rend la prévision des dépenses aléatoire et il n'est pas rare que les avances versées par la Commission excèdent les dépenses effectives. Dans ces cas, lors de la liquidation finale, ECHO doit procéder à la récupération des fonds excédentaires. Plusieurs mois s'écoulent entre la liquidation finale du dossier et l'établissement de l'ordre de recouvrement, même lorsque le partenaire fait part de sa disponibilité à rembourser rapidement.

Conclusion
4.47. Face à l'ampleur des crises récentes et en l'absence d'un redéploiement suffisant des effectifs de la Commission, ECHO a dû faire appel à un important personnel d'appoint (voir points 4.4-4.7). En effet, les règles et pratiques qui gouvernent les conditions de recrutement et d'emploi du personnel des institutions communautaires répondent mal aux exigences de l'action humanitaire. Les rigidités actuelles du système ont des effets paralysants (voir points 4.4-4.10).
4.48. Le contrat cadre de partenariat s'est avéré utile au plan administratif. Dans sa forme actuelle, il ne présente toutefois qu'une utilité restreinte pour ce qui concerne l'orientation, le contrôle et le suivi de la contribution des partenaires à la réalisation des priorités et des objectifs retenus par la Commission et ne convient pas à toutes les organisations (organisations internationales, grandes ONG, petites ONG). Pour en accroître l'efficacité, il conviendrait de différencier ces contrats selon le type de partenaires (voir points 4.17-4.21 et 1.3).
4.49. L'évaluation des procédures et systèmes de gestion des partenaires est un domaine où ECHO doit poursuivre ses efforts.
4.50. Dans deux cas de livraison de denrées alimentaires ou de fournitures, des défaillances sont apparues dans les procédures de mise en concurrence. Dans le cas des colis familiaux, les sommes qui risquent d'avoir été indûment portées à la charge de la Communauté peuvent avoir atteint plusieurs millions d'ECU (voir points 4.26).
4.51. Tandis que lors de la liquidation des dépenses ECHO procède à une vérification minutieuse des décomptes financiers, l'appréciation de la mise en oeuvre effective des programmes de travail et des résultats obtenus par ses partenaires n'a fait l'objet que de contrôles limités, même lorsque les rapports déposés sont demeurés vagues ou succincts à l'extrême (voir points 4.28-4.34 et 4.40).
4.52. Qu'il s'agisse des opérations conduites par les grandes organisations internationales ou par les ONG, le suivi exercé sur place par les services de la Commission reste à améliorer. Le suivi des opérations en cours et des résultats effectivement obtenus est un domaine qui présente des risques élevés et la Commission doit y consacrer plus d'efforts. Si, conformément au mandat confié à ECHO, la Commission souhaite être plus qu'un simple bailleur de fonds dans le domaine de l'aide humanitaire et être crédible à long terme en jouant un rôle actif, en coordination avec les États membres et les agences des Nations unies et au moyen de ses propres programmes d'action, elle doit faire en sorte de disposer non seulement de politiques et de programmes clairement définis (voir points 2.26 et 3.2), mais également de ressources suffisantes et dûment organisées sur place.

5. ÉVALUATION DES AIDES

Évaluations internes réalisées par ECHO
5.1. À sa création, ECHO disposait dans son organigramme d'un conseiller en évaluation. En 1995, une seconde personne a été affectée à cette fonction et, en 1996, une unité d'évaluation distincte a été créée. Entre 1992 et la fin de l'année 1995, 109 évaluations ont au total été réalisées, pour un coût de 1,3 Mio ECU (64). Toutes les évaluations sont effectuées par des consultants qui, dans tous les cas, sont directement choisis par ECHO. Ce dernier a établi une liste de consultants potentiels en se fondant sur sa propre expérience, sur des noms proposés par les agences d'aide humanitaire des États membres ainsi que sur des informations fournies par d'autres directions générales et organisations intervenant dans le domaine de l'aide humanitaire. À la fin de 1995, ce sont 48 consultants différents qui avaient été chargés d'effectuer des évaluations pour le compte d'ECHO.
5.2. En vue d'harmoniser la méthodologie appliquée, ECHO a d'abord élaboré une série de mandats comportant des rubriques et des questions spécifiques, puis, en 1995, avec l'aide d'experts extérieurs, un manuel opérationnel qui a été mis en application en 1996.
5.3. La plupart des rapports d'évaluation établis à la fin de 1995 comprennent des informations et des données utiles; cependant, les déficiences signalées ci-après ont été relevées:
a) certains rapports d'évaluation sont superficiels, les consultants ne s'étant pas acquittés de leur mandat avec rigueur et minutie; ce fait est révélateur de déficiences au niveau de la sélection et/ou de la supervision desdits consultants;
b) jusqu'à la fin de 1995, l'attention s'est principalement portée sur l'évaluation de contrats individuels, plutôt que sur celle de programmes (65). Cet état de fait reflète la stratégie d'ECHO, d'une manière générale fondée sur les contrats (voir point 3.16). Même dans les cas où ECHO a engagé un consultant pour évaluer un certain nombre de contrats du même type dans un pays donné pendant une même période (66), la présentation d'un rapport reprenant les constatations communes n'a pas été exigée;
c) à ce jour, ECHO n'a pas opéré d'évaluations conjointes lorsqu'il assure une partie du financement. Dans le rapport d'évaluation concernant les contrats conclus par ECHO avec le PAM au titre de l'aide alimentaire au Tadjikistan et portant sur la période qui s'étend d'avril à décembre 1994, le consultant a relevé l'impossibilité d'évaluer les contrats ECHO séparément, parce qu'ils faisaient partie du programme global d'aide alimentaire du PAM. Il eût été préférable de réaliser une évaluation conjointe avec le PAM;
d) les responsables des évaluations ne sont pas tenus de présenter des observations sur le fonctionnement d'ECHO aux diverses étapes du contrat, que ce soit au sein des services centraux ou sur le terrain. Toutefois, il arrive qu'ils jugent cet élément capital pour l'évaluation et qu'ils formulent ce type d'observations, dont il conviendrait de prévoir l'établissement au moyen d'une clause-type dans le mandat (67);
e) les mécanismes permettant de répercuter les résultats des évaluations sur les services opérationnels manquent de clarté. Bien que les responsables des opérations fussent, dès le départ, associés aux évaluations, les constatations ne faisaient pas l'objet d'une diffusion plus large dans l'ensemble des services, de sorte que les enseignements tirés dans un domaine puissent avoir une incidence sur l'organisation des opérations dans un autre;
f) plusieurs consultants soulignent que leurs évaluations souffrent de la définition imprécise des objectifs, de l'étendue de l'action et du programme de travail ou de l'identification insuffisante des bénéficiaires dans les propositions de projet (68) (voir point 3.13).
5.4. Certaines de ces déficiences sont traitées par l'unité d'évaluation, à l'aide du manuel et moyennant la mise en place d'une base de données regroupant les constatations. Il demeure toutefois nécessaire que les évaluations portent expressément sur le fonctionnement d'ECHO.
5.5. En outre, la Commission devrait envisager d'intégrer l'évaluation de l'aide humanitaire dans celle d'autres politiques extérieures financées et gérées par ses services. À l'heure actuelle, une unité Évaluation au sein de la DG VIII, qui est chargée d'évaluer les activités de développement et de réhabilitation financées à partir du budget général et des Fonds européens de développement, coexiste avec l'unité d'évaluation d'ECHO. Le comité d'aide au développement de l'OCDE a souligné la nécessité d'étendre les activités d'évaluation à l'ensemble des activités d'aide extérieure de la Commission (c'est-à-dire y compris aux opérations gérées par la BEI en vertu d'une délégation de la Commission, ainsi qu'aux programmes PHARE et TACIS). Il a également fait observer que les principes du comité d'aide au développement (CAD) en matière d'évaluation exigeaient un haut degré d'indépendance des services chargés de l'évaluation, objectif qui pourrait être plus efficacement atteint moyennant la mise en place d'un service d'évaluation en dehors des unités administratives (Directions générales, office) chargées des opérations. Réunir les unités d'évaluation actuelles en un seul service, par exemple au sein du Secrétariat Général, permettrait d'accroître l'indépendance de cette fonction tout en contribuant à l'utilisation la plus concentrée et la plus efficace possible des ressources consacrées à l'évaluation.

Efficacité de l'aide humanitaire
5.6. Les points suivants résument les informations réunies auprès de diverses sources - examen de dossiers de contrat, visites sur place, examen des rapports d'évaluation d'ECHO, autres évaluations et rapports - concernant l'efficacité de l'aide humanitaire de la Commission, en particulier celle gérée par ECHO.

Étendue

Ciblage
5.7. L'évaluation du nombre total de personnes ayant besoin d'une aide humanitaire ainsi que leur localisation, en particulier dans le cas de crises graves, est en règle générale effectuée par les agences des Nations unies, par exemple dans le cadre des procédures d'appel de fonds consolidées. Elles sollicitent de l'aide et des informations auprès de l'ensemble des sources appropriées: autorités locales, ONG et autres. ECHO en développant sa présence sur place dans les crises graves, a accru sa capacité de participer au processus d'évaluation et d'apprécier de façon plus critique les évaluations réalisées (voir point 3.22).
5.8. L'expérience montre que le nombre total de réfugiés, de personnes déplacées et d'autres populations ayant besoin d'une aide humanitaire a tendance à être surévalué dans un premier temps. Cette situation tient à plusieurs facteurs: la difficulté d'évaluer le nombre réel de personnes concernées en cas de mouvements de population importants, ajoutée à l'insuffisance des ressources affectées à l'établissement des premières estimations, la pression résultant des exagérations des médias et des services des agences humanitaires mêmes et, dans certains cas, la nécessité que ressentent les autorités politiques affectées par la crise d'exagérer la situation.
5.9. S'agissant de l'ex-Yougoslavie, l'évaluation des besoins a été relativement correcte en Croatie, en Serbie et au Monténégro ainsi que dans la FYROM (69), mais a été très problématique en Bosnie en raison des difficultés d'accès aux zones abritant les réfugiés et les personnes déplacées. Leur capacité à faire face à la situation sans aide extérieure n'a pas été correctement appréciée. Au cours de l'hiver 1993/1994, les agences se sont souvent vu refuser l'accès aux zones abritant les réfugiés et les personnes déplacées et n'ont pu livrer que 50 % environ des quantités correspondant aux objectifs fixés en matière de besoins alimentaires. La population affectée, bien que subissant des privations comme en témoignent la diminution du poids moyen des personnes, les taux élevés d'anémie enregistrés, etc., a su faire face aux épreuves. Cette situation a conduit l'UNHCR et le PAM à revoir à la baisse leurs estimations des besoins. Au milieu de l'année 1994, le nombre estimatif de personnes qui, selon le PAM, recevaient une aide alimentaire dans les républiques de l'ex-Yougoslavie est passé d'environ 4,1 à 2,9 millions. Sur cette réduction de 1,2 million, un total de 0,9 million correspondait à la réduction enregistrée en Bosnie-Herzégovine (de 2,8 millions à 1,9 million de personnes). Ce dernier chiffre a été utilisé, jusqu'à la fin de l'année 1995, comme estimation du nombre total de bénéficiaires devant servir de base à la détermination des ressources nécessaires.
5.10. L'évaluation conjointe de l'aide d'urgence au Rwanda (voir point 1.14) montre à quel point la pression exercée par les médias et les services des agences d'aide entraîne une inflation des estimations du nombre de réfugiés et de personnes déplacées. Par exemple, l'estimation initiale utilisée comme base de travail au mois de juillet 1994 par l'UNHCR et le PAM, concernant le nombre de réfugiés à Goma, était de 1,2 million, la source de ce chiffre étant inconnue. En août, sur la base de photographies aériennes et d'enquêtes, l'estimation a été revue à la baisse et établie à 850 000; en septembre, le nombre de personnes ayant besoin de rations alimentaires était estimé à 740 000. Ce chiffre s'est avéré proche du nombre de réfugiés enregistrés par l'UNHCR en janvier 1995.
5.11. Il ne fait pas de doute que la méthode de calcul la plus efficace consiste à recenser l'ensemble des réfugiés ou des personnes déplacées. Cette opération de recensement peut être combinée avec la collecte d'informations sur les caractéristiques de la population concernée, qui fournissent de précieuses indications permettant de déterminer plus précisément les besoins et de les prendre en compte dans la planification et la gestion du programme d'aide. Des estimations précises du nombre de personnes ayant besoin d'une aide sont capitales pour garantir l'efficacité de la programmation et de la gestion de l'aide humanitaire. En sa qualité d'important donateur, la Commission devrait insister pour qu'en cas de crise, l'agence responsable procède à cette opération d'enregistrement dans les plus brefs délais.
5.12. S'agissant des opérations individuelles, les informations relatives aux destinataires fournies dans les propositions de projet individuel sont particulièrement déficientes (voir point 3.13). Sur les 35 rapports d'évaluation d'ECHO examinés qui abordent ce problème, dix soulignent que l'agence n'a pas procédé à une évaluation suffisante des besoins et qu'elle n'a pas suffisamment ciblé l'aide. Lorsqu'une action constitue une réponse immédiate à une crise soudaine, il est possible qu'on ne dispose pas d'un délai suffisant pour bien cibler l'aide dès le départ, mais lorsqu'une crise se prolonge, cela est à la fois réalisable et indispensable. L'octroi d'une aide trop dispersée, alors qu'il convenait de la centrer sur les personnes en ayant réellement besoin, et le défaut d'identification des bénéficiaires dans les zones où l'aide est le plus nécessaire, illustrent bien l'insuffisance du ciblage.
5.13. En 1993, ECHO a octroyé 2,8 Mio ECU à la Croix-Rouge allemande (DRK) afin de lui permettre de fournir des produits alimentaires à de jeunes enfants en Arménie. Cependant, le projet n'a pas été convenablement élaboré. La Croix-Rouge allemande ignorait les types de produits et les quantités nécessaires. L'acheminement, qui constitue un élément essentiel, n'avait pas fait l'objet d'une décision préalable, et nul ne savait si la Croix-Rouge arménienne serait en mesure de distribuer les aliments. Aucun plan précis n'avait été établi en ce qui concerne la distribution et l'incidence de l'hiver sur cette opération n'avait pas été prise en considération. Au mois d'août 1994, soit six mois après la fin du contrat, certains stocks de produits n'avaient toujours pas été distribués.
5.14. ECHO devrait demander à ses partenaires d'inclure dans leurs propositions des éléments attestant clairement qu'ils ont effectué une évaluation correcte des besoins et identifié les destinataires visés (voir point 3.13). Il devrait insister pour que ses partenaires indiquent si d'autres agences ou d'autres organisations travaillent dans le même secteur et dans la même zone; dans l'affirmative, ECHO devrait également demander que le partenaire précise comment il entend garantir que ses activités seront coordonnées avec celles des autres agences ou organisations. Le cas échéant, des éléments probants devraient être présentés attestant que les besoins ainsi que les bénéficiaires identifiés ont été confrontés à ceux figurant dans tout appel consolidé des Nations unies et les écarts expliqués. Les coordinateurs d'ECHO sur place devraient jouer un rôle clé pour évaluer ces données, les agents affectés à Bruxelles étant trop éloignés du théâtre des opérations pour accomplir cette tâche en parfaite connaissance de cause.

Livraison
5.15. Aux points 4.28 à 4.34, des observations sont formulées à l'égard du suivi assuré par les agences des Nations unies et par les ONG qui mettent en oeuvre des actions financées par ECHO. En raison de l'insuffisance du suivi et du contrôle des distributions, notamment en ce qui concerne la fourniture de produits alimentaires et médicaux, il est impossible de savoir avec certitude si l'aide est parvenue aux bénéficiaires.
5.16. En Serbie et en Croatie, où des produits alimentaires et d'hygiène ont été distribués aux réfugiés et aux personnes déplacées dans des centres d'accueil connaissant peu de problèmes de sécurité, il a été possible d'opérer un contrôle approfondi des distributions. La grande majorité de l'aide est parvenue aux personnes auxquelles elle était destinée.
5.17. En Croatie, ECHO est parvenu, par l'intermédiaire de ECTF (voir encadré 1), à livrer des aliments à des réfugiés et à des personnes déplacées représentant entre 300 000 et 400 000 personnes dans 103 centres de distribution. Certains problèmes ont résulté de la fréquence irrégulière des livraisons de marchandises mais, en règle générale, les opérations ont été gérées avec efficience et ont fait l'objet d'une bonne évaluation. De même, en Serbie, où ECHO a fourni tout un ensemble de produits destinés à compléter les denrées alimentaires de base livrées par le PAM, les opérations ont été conduites avec efficience et efficacité.
5.18. Toutefois, en Bosnie, où les problèmes de sécurité rendaient dangereux le suivi rapproché des opérations, des fournitures ont été livrées aux municipalités et à diverses organisations chargées de la distribution. Dans l'ensemble, les personnes qui avaient besoin d'une aide l'ont reçue, même s'il est par ailleurs admis que celles participant aux hostilités en ont aussi reçu une part. Pour pouvoir assurer la circulation des fournitures dans les enclaves musulmanes de Bosnie, l'UNHCR a également effectué des livraisons aux Serbes de Bosnie déplacés.
5.19. Dans les camps de réfugiés rwandais en Tanzanie et au Zaïre, comme l'armée et la milice hutu étaient mêlées aux réfugiés, il s'est avéré impossible de les écarter du bénéfice de l'aide humanitaire.
5.20. En Angola, la Commission était en conflit avec le PAM parce que ce dernier n'était pas à même de présenter des informations complètes et satisfaisantes concernant la distribution de l'aide alimentaire. Les produits alimentaires ont été distribués aux bénéficiaires par diverses ONG, mais les procédures d'établissement de rapports et de collecte de données souffraient de déficiences telles que, par la suite, le PAM a éprouvé des difficultés à fournir à la Commission un rapport global satisfaisant.
5.21. Les observations d'audit et les évaluations effectuées pour le compte d'ECHO font apparaître que, dans la plupart des cas, l'aide parvient aux personnes auxquelles elle est destinée, même si c'est souvent plus tard qu'initialement prévu. Un facteur important dans la livraison apparemment tardive de l'aide tient au fait que, bien souvent, le calendrier lié à la durée du contrat n'est pas réaliste (voir point 4.15 sous f). Lorsque l'aide s'inscrit dans un programme (par exemple, l'aide alimentaire fournie au PAM), les effets de l'arrivée tardive des fournitures dans le cadre du contrat ECHO peuvent être compensés par l'utilisation de fournitures provenant d'autres donateurs. Toutefois, il a été parfois constaté que, du fait des retards affectant l'acquisition des fournitures par le PAM, les bénéficiaires n'ont pas reçu l'aide au moment approprié (par exemple en 1994: Transcaucase, Tadjikistan et Kirghistan).

Adéquation aux besoins
5.22. Il est important d'évaluer si la nature des produits fournis dans le cadre de l'aide correspondait aux besoins des bénéficiaires et même si l'octroi d'une aide humanitaire constituait la bonne réponse au problème. Plus précisément, une des questions à laquelle il convient de répondre est la suivante: l'aide humanitaire a-t-elle contribué à un processus durable de réhabilitation et de rétablissement (voir point 5.30).
5.23. En règle générale, lorsque des produits alimentaires sont fournis, les composantes nutritionnelles des rations correspondent aux besoins. Des normes ont été établies en matière de rations de base et d'alimentation complémentaire, que les organisations intervenant s'efforcent de respecter. L'évaluation conjointe de l'aide d'urgence au Rwanda a mis en relief un important problème au niveau de la fourniture de maïs en grains à des réfugiés au Zaïre et, en particulier, en Tanzanie. Nul n'ignorait que ce produit n'était pas familier aux réfugiés, et donc qu'il serait mal reçu. Le PAM s'est efforcé de tenir compte de cette donnée lorsqu'il a déterminé les rations destinées aux réfugiés; ainsi, le PAM et le CICR ont essayé d'obtenir de la farine de maïs en encourageant leurs donateurs à en fournir ou en procédant à des achats au niveau régional. Toutefois, le PAM a dû accepter du maïs en grains entiers acquis au niveau local en Tanzanie, ses donateurs n'étant pas disposés à financer le coût de la mouture (70). Les bénéficiaires du maïs en grain l'ont tantôt soumis à de longues cuissons pour le rendre agréable au goût, consommant ainsi beaucoup plus de bois de chauffe que s'il s'était agi de farine (71), tantôt échangé sur les marchés locaux, en particulier contre du manioc, principal aliment consommé par les réfugiés. Les conditions de cet échange ont entraîné une perte considérable en énergie nutritive. L'évaluation conjointe a conclu que la fourniture d'un produit ne correspondant pas aux habitudes alimentaires des bénéficiaires traduisait un grave manque d'efficience de la part du PAM et de ses donateurs.
5.24. Dans certains cas, par exemple à Mostar, en Bosnie-Herzégovine, ou dans la province de Bengo, en Angola, certaines ONG se sont efforcées d'améliorer l'alimentation en livrant des fruits frais ou des protéines animales/de poisson fraîches, acquises au niveau local. Mais ce type d'opération est en général réalisé sur une petite échelle. Parmi les évaluations effectuées pour le compte d'ECHO, il en est une qui porte sur un programme nutritionnel à Haïti dans laquelle l'évaluateur se demande si, compte tenu du coût élevé de l'opération, il était avisé d'importer et de distribuer des protéines animales en conserve.
5.25. L'octroi aux bénéficiaires de moyens devant leur permettre de produire des aliments pour leur propre consommation - par exemple des semences, des outils agricoles, du matériel de pêche - constitue également une réponse parfaitement adaptée, de nature à favoriser l'autosuffisance. Les quelques problèmes mis en évidence en Angola portent sur des questions telles que la qualité médiocre ou la spécification incorrecte des outils fournis ou sur la livraison tardive de semences après la période des semailles.
5.26. Dans le domaine médical, le manque de précision dans l'identification des besoins ou le manque de coordination entre différentes organisations a parfois entraîné la fourniture de produits inadaptés. Ces cas font ressortir la nécessité pour les ONG d'améliorer leurs évaluations des besoins, et pour ECHO d'améliorer son examen des propositions (voir point 3.13). Toutefois, dans la plupart des cas examinés, les produits ou les services fournis dans le domaine médical étaient appropriés.
5.27. En ex-Yougoslavie, dans le cadre d'un projet visant à fournir divers secours à la Bosnie et à la Serbie au cours de l'hiver 1992/1993, une ONG a obtenu d'ECHO 2 Mio ECU pour la livraison d'équipements chirurgicaux en kit à des hôpitaux de Serbie ainsi que des zones serbes de Bosnie. L'ONG n'a procédé à aucune évaluation préalable des besoins sur place; l'évaluation a été effectuée par ses services centraux sans coordination avec l'UNHCR, qui était le chef de file. Une évaluation a posteriori exécutée pour le compte de l'ONG elle-même a mis en évidence qu'en Bosnie, les équipements chirurgicaux avaient été livrés à des hôpitaux abritant effectivement un grand nombre de blessés et où les besoins étaient considérables, mais qu'ils ne répondaient qu'à des besoins de base et auraient dû être rapidement suivis par du matériel mieux ciblé. Rien ne justifiait de telles dépenses dans des équipements de base. On enregistrait en revanche un besoin considérable de médicaments de base, dont le coût était bien inférieur à celui du matériel chirurgical, mais qui avaient été omis dans le projet. D'autres composantes de cette opération (par exemple, aliments, produits d'hygiène, couvertures) étaient également inadaptés à bien des égards. En Serbie, les hôpitaux ont formulé leurs besoins en répondant à un questionnaire et ont simplement pris livraison des équipements qu'ils désiraient auprès des entrepôts des ONG, sans qu'aucune vérification de leurs besoins réels n'ait été réalisée.
5.28. Au Kenya, une ONG a obtenu un financement pour fournir une aide médicale à des réfugiés de Somalie dans le district de Kilifi. L'aide portait sur la réhabilitation de l'hôpital et en particulier sur le bloc opératoire. Le responsable de l'évaluation exécutée pour ECHO a cependant fait observer que les besoins prioritaires étaient les soins de base qui devaient être assurés par des dispensaires et par le service de consultation externe. Les résultats du projet étaient médiocres.
5.29. En ex-Yougoslavie, ECHO a joué un rôle de promoteur pour répondre à un besoin nouveau mais essentiel qui a été identifié: l'assistance psycho-sociale aux femmes ayant subi des traumatismes du fait de la guerre. Il a engagé et financé des projets d'ONG spécialisées dans ce domaine et un travail important et novateur a été accompli, la coordination étant assurée par l'ECTF à Zagreb.
5.30. L'un des critères d'évaluation du comité d'aide au développement de l'OCDE à appliquer aux opérations d'aide humanitaire consiste à déterminer si elles contribuent à la mise en place de programmes durables de réhabilitation et de développement. Lorsque l'aide humanitaire est fournie dans des situations de conflit, il se peut que cela ne soit pas possible, du moins au départ, l'aide étant simplement orientée vers le soulagement des souffrances. Tel a été le cas en Bosnie-Herzégovine en 1992-1994, et au Rwanda en 1994. Toutefois, même dans ces situations, il faut s'efforcer d'aller le plus rapidement possible au delà de la fourniture de secours d'urgence. Compte tenu du fait que le mandat d'ECHO a été élargi en janvier 1993 pour intégrer la fourniture d'aide humanitaire non urgente, cette question revêt une importance particulière. L'aide humanitaire permet de faire face aux symptômes, mais ne peut résoudre les causes d'une crise humanitaire. L'efficacité de l'aide peut être affectée par des problèmes en amont de nature structurelle (par exemple, absence de développement, transition économique ou politique, mauvaise gestion) si l'élément secours n'est pas accompagné de mesures destinées à corriger ces déficiences structurelles. Ainsi la Communauté européenne doit-elle, dans toute la mesure du possible appuyer la mise en place de telles mesures.
5.31. Ces questions sont reconnues par la Commission dans ses propositions relatives aux liens à établir entre secours, réhabilitation et développement, qui sont axées sur le besoin de stratégies cohérentes intégrant les programmes humanitaires, ceux de réhabilitation et ceux de développement de l'Union européenne. Cette stratégie doit être rendue opérationnelle, mais, comme il ressort des points 2.4-2.10, notamment à propos des personnes déracinées dans les pays d'Asie et d'Amérique latine, la différentiation entre aide humanitaire et réhabilitation au niveau de la réglementation, du budget et des services opérationnels de la Commission est difficile.
5.32. ECHO a financé des actions à partir des lignes budgétaires relatives à l'aide humanitaire qui, tout en répondant à des besoins humanitaires précis, étaient mises en oeuvre dans des situations qui exigeaient en fait des mesures structurelles de réhabilitation à plus long terme. Il a également financé des opérations à différents stades du continuum aide d'urgence-réhabilitation. Ces opérations vont, par exemple, de la fourniture de semences et de matériel de pêche en Angola et dans le sud du Soudan au financement de l'International Management Group/Infrastructure for Bosnia-Herzegovina [voir point 2.25 a)] et d'un programme de prévention de la tuberculose en Sibérie, en passant par la livraison de produits et d'équipements médicaux à des hôpitaux à Cuba et des programmes de réhabilitation en faveur des Kurdes dans le nord de l'Iraq. Dans de nombreux cas, ECHO était le seul service de la Commission opérationnel dans le pays concerné, et la Commission l'a autorisé à répondre de manière souple à des besoins manifestes. Il importe toutefois que les interventions de ce type s'intègrent dans des stratégies à moyen ou à long terme faisant intervenir d'autres services de la Commission. Aussi, lorsque pour une raison ou pour une autre ECHO s'engage dans un programme à plus long terme, tel que le programme de prévention de la tuberculose en Sibérie, son intervention devrait reposer sur une stratégie claire reconnaissant dès le départ l'engagement à plus long terme nécessaire à l'efficacité d'un tel programme.

Impact
5.33. Il est extrêmement difficile d'évaluer de manière rigoureuse l'impact des opérations d'aide humanitaire. L'évolution très rapide de la plupart des situations d'urgence et le nombre important de facteurs susceptibles de modifier la situation et les besoins des bénéficiaires compliquent considérablement tout exercice d'évaluation de l'incidence des actions mises en oeuvre. En outre:
a) comme des données de base caractérisant la situation de départ sont rarement disponibles, il n'existe aucune base de comparaison autre que des impressions générales;
b) les formulaires utilisés par ECHO pour les propositions et les contrats d'opération sont tels que les propositions de projet présentées ne contiennent guère d'informations susceptibles d'être utilisées lors de l'évaluation ultérieure des résultats (voir point 5.12);
c) les rapports descriptifs présentés à la fin du contrat sont en règle générale trop vagues pour permettre une évaluation précise de l'impact de l'opération.
5.34. Dans les évaluations réalisées pour le compte d'ECHO par des consultants, souvent avant la fin du projet, la question de l'impact n'est traitée qu'en termes généraux. Si le responsable de l'évaluation considère que les bénéficiaires étaient relativement bien ciblés et que l'aide est parvenue à destination, l'impact est supposé avoir été positif. C'est ainsi que dans les évaluations des programmes d'aide en faveur de l'Azerbaïdjan entre 1992 et 1995 (environ 40 Mio ECU au total), on constate que, dans le domaine de la santé, tous les projets examinés sont considérés comme ayant une incidence non négligeable sur l'amélioration des soins dispensés aux réfugiés; or, ces constatations reposaient sur des appréciations qualitatives et non quantitatives (72).
5.35. Dans un petit nombre de cas plutôt isolés parmi ceux examinés, quelques indications plus précises étaient données concernant l'impact de l'intervention. C'est ainsi qu'en Angola une ONG a été en mesure de fermer un centre nutritionnel semi-intensif situé dans un camp de personnes déplacées, à la suite d'une évaluation montrant que la malnutrition chez les enfants de moins de cinq ans était tombée à un niveau qui ne justifiait plus le fonctionnement du centre en question.
5.36. Puisqu'il est difficile de mesurer l'incidence des opérations d'aide humanitaire, il faut veiller tout particulièrement à demander aux partenaires de bien préciser dans leurs propositions sur quels indicateurs reposera l'évaluation de l'impact de l'opération. Outre les indicateurs d'impact, il convient également de songer à définir des indicateurs de performance permettant de savoir, par exemple, si les distributions de semences ont été effectuées à temps pour la période des semailles, quel sera le degré d'utilisation de l'équipement et si ce dernier à été livré dans les délais prévus.

Rapport coût-efficacité
5.37. Une analyse du rapport coût-efficacité suppose l'utilisation de critères économiques pour l'évaluation des opérations. Si une intervention est décidée sur la base de critères non économiques - par exemple le recours à un pont aérien pour fournir des produits alimentaires à une population peu nombreuse et isolée souffrant de famine, ou la mise en place de services d'alimentation intensive pour aider des enfants souffrant de malnutrition - on ne peut que vérifier si la solution adoptée était la moins onéreuse par rapport au résultat souhaité.
5.38. La condition nécessaire - mais non toujours suffisante - d'un achat présentant un bon rapport coût-efficacité est l'application d'une procédure d'appel d'offres, ou pour le moins la consultation adéquate du marché. D'une manière générale, les grandes organisations appliquent des procédures satisfaisantes en matière de consultation du marché et essayent d'obtenir les meilleures offres en termes de prix, de livraison, de fiabilité des produits et autres critères du même type. La Commission devrait examiner l'opportunité de mettre en place un système unique en matière d'achats et d'adjudications pour les aides humanitaires et alimentaires (voir points 4.25-4.27).
5.39. Avec la croissance rapide de l'aide humanitaire au cours des cinq dernières années, des fournisseurs spécialisés tels qu'IDA (73) sont apparus, phénomène qui a eu des effets favorables sur le rapport coût-efficacité.
5.40. Comme cela ressort des observations formulées au point 4.22, il est nécessaire d'accorder une attention accrue au rapport coût-efficacité en matière de recours aux agents expatriés. Dans l'opération de livraison de fournitures médicales à la Mongolie, l'ONG a employé quatre agents expatriés sans expérience. Ces quatre agents recevaient de l'ONG 1 000 ECU/mois, alors qu'ECHO versait à celle-ci un forfait de 3 800 ECU/mois et effectuait les paiements sans vérifier les coûts effectivement encourus. Il aurait fallu un agent expatrié chargé d'assurer la coordination et, pour le reste, recourir à du personnel local parlant le mongol et le russe. Un autre facteur ayant affecté le rapport coût-efficacité de cette opération a été le recours au transport aérien pour l'acheminement des produits médicaux, qui était inutile puisqu'il n'y avait aucune urgence.

Visibilité
5.41. Si la «visibilité» de l'assistance humanitaire n'est pas un critère permettant de juger de son efficacité, elle constitue néanmoins un élément essentiel dans l'approche de la Commission, telle qu'elle est définie dans la décision portant création d'ECHO. La Cour a donc essayé d'établir si les opérations d'aide humanitaire financées par la Commission ont été suffisamment visibles pour les bénéficiaires et les autres observateurs dans le pays bénéficiaire, et surtout pour le contribuable européen.
5.42. L'importance donnée par la Commission aux mesures susceptibles d'accroître la visibilité de son aide humanitaire traduit une politique générale visant à assurer une meilleure reconnaissance des programmes et des politiques de l'UE par les bénéficiaires et surtout par les contribuables européens. Dans le domaine de l'aide humanitaire, ECHO a élaboré une stratégie d'information faisant appel aux différents médias et reposant sur des actions publicitaires conjointes avec les principaux partenaires. La Commission a décidé de doter ECHO d'un logo distinct et veille attentivement à ce que les produits d'aide humanitaire portent ce logo et la référence de ses contrats.
5.43. Il est clair que la visibilité de l'aide humanitaire financée par la Commission a augmenté considérablement. Il convient néanmoins d'attirer l'attention sur les points qui suivent:
a) certains éléments laissent à penser que l'identité distincte dont ECHO a été dotée est source de confusion: tous ceux qui interviennent dans les opérations d'aide humanitaire ne sont pas nécessairement conscients du fait qu'ECHO et la Commission européenne constituent une seule et même entité. Le logo distinct d'ECHO est discutable - il est différent de celui utilisé, par exemple, pour les fournitures d'aide alimentaire de la DG VIII (74). Dans les pays bénéficiaires du programme TACIS, la situation se caractérise plutôt par une information concurrentielle que par la mise en oeuvre d'une stratégie combinée visant à promouvoir les activités de la Commission dans son ensemble;
b) la manière dont ECHO a conçu le financement des projets peut avoir une incidence négative sur son image: ainsi, en 1994, ECHO a financé le début d'une campagne de vaccination de l'UNICEF en Azerbaïdjan, mais n'a pas poursuivi son financement en 1995; c'est USAID qui a pris le relais et à qui a été attribué le mérite de l'action. De même, en 1994 ECHO a financé une brochure intitulée «Médicaments de base pour les premiers soins», diffusée à travers tout l'Azerbaïdjan en azéri et en russe avec le logo d'ECHO et la mention «Financé par ECHO», mais a ensuite refusé son soutien pour une publication complémentaire portant sur les «Médicaments de base pour les hôpitaux». Ce faisant, ECHO a non seulement perdu les effets de la visibilité directe, mais a également déçu le gouvernement et les agences, ce qui a porté atteinte à son image;
c) on a prêté plus d'attention aux signes et aux «autocollants» d'ECHO sur place qu'à la mise en oeuvre d'une véritable stratégie d'utilisation des médias afin de faire connaître les actions de la Commission: c'est ainsi qu'en Angola, il n'y a eu aucune stratégie d'information en dehors des autocollants, et pourtant la Commission a continué de se plaindre de ce que l'action était portée au crédit du PAM. La délégation qui n'avait pas d'attaché de presse n'a pas non plus essayé de s'assurer les services d'un journaliste local pour la communication systématique d'informations et de données; des problèmes du même type ont été constatés par le responsable de l'évaluation des programmes en Azerbaïdjan.

Conclusion
5.44. Les évaluations conduites par des consultants pour le compte d'ECHO sont généralement trop orientées vers l'appréciation de projets individuels, même lorsque ces derniers font clairement partie de programmes plus étendus cofinancés avec d'autres donateurs (voir point 5.3). Ce n'est que dans de très rares cas qu'elles couvrent les actions conduites par les services d'ECHO eux-mêmes. Dans ces conditions, il est particulièrement difficile de tirer des conclusions d'ensemble et les avantages retirés de ces exercices ne transparaissent pas clairement au travers des actions ultérieures. En effet, le mécanisme de rétroaction (feed back) existant est insuffisant pour permettre la prise en compte généralisée des conclusions des évaluations lors de la mise en place de nouvelles interventions. Toutefois, l'utilisation du manuel d'évaluation élaboré par ECHO récemment devrait permettre de mieux tirer profit des expériences passées (voir point 5.4).
5.45. Les partenaires fournissent rarement à ECHO des paramètres et des indicateurs clairs, permettant de suivre et d'évaluer leurs performances ainsi que l'impact de leur action (voir points 3.13, 5.3, 5.13-5.14, 5.26 et 5.33).
5.46. Afin de renforcer l'indépendance des fonctions d'évaluation, il serait préférable que la Commission mette en place un service d'évaluation extérieur aux services opérationnels, chargé des activités d'aide humanitaire, de réhabilitation et de développement. Cela faciliterait également l'établissement de procédures plus transparentes qu'elles ne le sont actuellement pour la sélection des consultants.

6. CONCLUSION D'ENSEMBLE
6.1. La Cour a organisé son enquête autour de quatre grands axes (voir point 1.12) correspondant à des questions relatives à la clarté de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne, à la cohérence et à la complémentarité des instruments mis en oeuvre, à l'adéquation des moyens par rapport aux intentions d'interventions envisagées et enfin au processus d'évaluation des effets des actions et de compte rendu d'exécution. Quelles que soient les difficultés réglementaires, opérationnelles, administratives ou financières rencontrées pendant cette phase prolongée de réorganisation, la contribution de l'Union européenne aux élans de solidarité internationale demeure un fait majeur à porter au crédit des services de la Commission.

Clarté de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne
6.2. La Commission dispose d'un poids financier et a désormais acquis une expérience qui lui permettent d'occuper une place de premier rang parmi les organisations internationales chargées des questions humanitaires. Toutefois, à la fin de 1995, du fait d'une approche trop parcellaire des composantes de l'aide humanitaire (urgence, réfugiés, réhabilitation, reconstruction, coordination à l'intérieur de la Commission et avec les États membres, coopération avec les Nations unies, collaboration avec les ONG, acheminement direct ou indirect des aides . . .), il manquait un document susceptible de régir toutes les opérations reliées plus ou moins étroitement au domaine humanitaire. En l'absence d'un tel document d'ensemble, des règlements du Conseil (ou projets) ont été introduits sur des sujets connexes en retenant des concepts ou une terminologie encore trop ambiguë ou contradictoire pour pouvoir éliminer les hésitations rencontrées dans la mise en place des plans d'intervention et l'instruction des demandes de financement. Pour clarifier les axes et les principes de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne, il serait souhaitable qu'un document de politique générale, sorte de charte de l'aide humanitaire, soit adopté par le législateur. Ce document devrait permettre non seulement de renforcer la cohésion interne des actions engagées par les différents services de la Commission, mais aussi de jeter les bases d'une meilleure cohérence entre les interventions de l'Union et celles de ses États membres (voir points 2.4-2.10).

Cohérence et complémentarité des aides de l'Union européenne
6.3. La complémentarité comme la coordination entre les aides de l'Union et celles de ses États membres sont loin de répondre aux dispositions du traité et aux résolutions du Conseil, la raison principale résidant sans doute dans la prudence démontrée par les administrations nationales dans ce domaine. En effet, les réunions trimestrielles des services nationaux des aides humanitaires sont restées sans grands effets concrets sur le terrain (voir points 2.19-2.22).

Adéquation des moyens mis en oeuvre
6.4. La création d'ECHO répondait au souci montré par la Commission de donner à l'Union européenne les moyens de répondre efficacement aux crises de caractère humanitaire dont l'ampleur ne cessait d'augmenter. Le mandat confié à ECHO (voir point 1.10) tendait, d'une façon générale, à concentrer les responsabilités administratives de gestion de l'aide, à développer les capacités d'intervention de l'Union, à améliorer la coordination avec les autres donateurs publics ou privés et enfin à favoriser la mobilisation des ressources en cas de crises de grande ampleur.

Concentration des responsabilités administratives
6.5. A la fin 1995, ECHO se trouvait, au plan interne, encore entouré de services dont la coordination restait difficile, et finançait des actions qui, parfois, chevauchaient celles d'autres services. Les procédures administratives suivies par les divers services de la Commission n'ayant pas été unifiées, ECHO demeurait le seul service à appliquer de façon systématique les dispositions du contrat cadre de partenariat (voir points 3.8-3.12; 4.23 et 4.24). Par ailleurs, les procédures d'instruction des propositions d'intervention soumises par les partenaires n'avaient été formalisées que très récemment tandis que le dispositif d'utilisation des enseignements tirés des évaluations de projet restait à mettre en place (voir point 5.2).

Accroissement des capacités d'intervention
6.6. Malgré d'indéniables besoins, la Commission n'avait pas été en mesure de doter ECHO d'effectifs qualifiés suffisants pour faire face à sa mission dans de bonnes conditions. Cela est particulièrement vrai pour les agents de terrain chargés du suivi rapproché des plans globaux et de l'appui aux partenaires. Il faut également souligner que la capacité d'intervention d'ECHO est entravée par l'obligation qui lui est faite de satisfaire à des règles de gestion du personnel et d'exécution des crédits qui n'ont pas été conçues pour des opérations où doivent primer la souplesse et la rapidité de l'action (voir points 4.4-4.10).

Amélioration de la coordination avec les autres donateurs
6.7. Les modalités pratiques de la collaboration entre la Commission et les Nations unies restent fragiles et instables. Pour garantir cohérence, stabilité et clarté dans les relations avec toutes les agences, un accord global pourrait être utilement conclu avec le secrétariat général des Nations unies pour préciser les perspectives et les modalités pratiques de collaboration avec tous les services de la Commission (voir points 2.23, 2.24 et 2.28). Un tel accord clarifierait les relations particulières entretenues avec les Nations unies. Celles-ci seraient en outre améliorées, si dans son contrat cadre de partenariat ECHO tenait mieux compte des réalités opérationnelles de ces organisations qui diffèrent très largement de celles caractérisant la plupart des organisations non gouvernementales (voir point 4.21).

Mobilisation de ressources de grande ampleur
6.8. Dans un contexte particulièrement tendu, la Commission a pu mobiliser un peu plus de deux milliards d'ECU en collaboration avec un grand nombre de partenaires qui reconnaissent généralement le caractère déterminant des soutiens ainsi reçus. La crise des grands lacs a montré que ECHO pouvait dans le cadre d'une collaboration avec les agences des Nations unies et d'autres partenaires, mobiliser des ressources considérables dans des délais raisonnables. A cet égard, il y a lieu de noter que la coordination avec les aides bilatérales n'a pas donné lieu à des actions communes de grande envergure (voir point 2.21).

Procédures d'évaluation et de reddition de comptes
6.9. Les évaluations réalisées entre 1992 et 1995 ont porté sur l'exécution des actions conduites dans le cadre des contrats individuels d'opérations. Dans ce contexte, la Commission n'a jamais donné aux évaluateurs le mandat d'examiner le fonctionnement de ses propres services. Par ailleurs, alors que la Commission met en oeuvre des plans globaux d'intervention, les évaluations ne sont pas conduites dans la perspective d'une appréciation globale de la mise en oeuvre de chaque plan. Or c'est à ce niveau que l'autorité budgétaire peut apprécier si les fonds mobilisés ont effectivement contribué aux objectifs définis. Il reste donc à la Commission à mettre en place un dispositif susceptible de rendre compte de la substance et des effets des aides humanitaires, ce que les rapports annuels d'ECHO dont l'approche demeure encore essentiellement statistique ne peuvent fournir (voir points 5.2 et 5.3).

Considération finale
6.10. Au vu de ce qui précède, la logique de l'organisation institutionnelle des aides humanitaires pourrait sans doute être utilement réexaminée. Après fixation par le législateur des grands principes gouvernant les aides humanitaires de l'Union européenne, il faudrait en particulier établir si la question des sources de financement ne devrait pas être dissociée de celle de la mise en oeuvre des actions.
6.11. Il serait peut être possible de réserver à la Commission l'analyse des crises, l'approbation des plans globaux d'intervention de l'Union et la gestion des crédits (budgétaires ou provenant des FED), tandis que la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des projets pourrait être confiés à un office de caractère opérationnel tel que celui dont la création éventuelle avait été envisagée lors de la création d'ECHO (voir point 1.7). Dans un tel cas, il faudrait bien évidemment que cet office soit régi par des règles de fonctionnement fixées par ses statuts et répondant effectivement aux contraintes de l'action humanitaire. Il lui faudrait aussi rendre compte de sa mission devant un conseil de surveillance ayant un réel pouvoir de censure à l'égard des organes de direction.
Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 20 février 1997.
Par la Cour des comptes
Bernhard FRIEDMANN
Président

Liste des abréviations
>EMPLACEMENT TABLE>

Notes
(1) Selon la nomenclature du budget général pour 1996.
(2) Gestion assurée par ECHO, sauf en ce qui concerne la ligne B 7-212 «Aides aux peuples déracinés».
(3) Par exemple les États membres, diverses agences des Nations unies, des organisations non gouvernementales ou des opérateurs commerciaux.
(4) Dans ce contexte, la Commission a donné instruction à ses services d'améliorer la coordination des actions de ses partenaires (voir point 1.10 c)).
(5) Haut Commissariat pour les Réfugiés (UNHCR); Programme Alimentaire Mondial (PAM); Fonds des Nations unies pour l'Enfance (UNICEF); Organisation Mondiale de la Santé (OMS).
(6) Résolution 46/182 du 19 décembre 1991.
(7) Opérations de maintien de la paix et opérations de rétablissement de la paix.
(8) Mandat donné par la Commission à ECHO le 6 novembre 1991.
(9) SEC(94) 2164, E 2473/94.
(10) Règlement (CE) n° 1257/96 du 20. 6. 1996 concernant l'aide humanitaire, JO L 163 du 2. 7. 1996.
(11) Règlement (CE) n° 2258/96, JO L 306 du 28. 11. 1996.
(12) Dans ses résolutions, le Conseil a abordé entre 1991 et 1994, des questions comme celles de la définition des aides humanitaires d'urgence, des conditions d'octroi de l'aide, de la coordination des actions avec celles des États membres et celles des Nations unies, de l'acheminement de l'aide par le canal des ONG, de la prévention des risques, des opérations de reconstruction et de réhabilitation . . .
(13) Positions communes sur la base des articles J.2 et J.3 du Traité sur l'Union européenne, concernant par exemple, l'Angola, le Rwanda ou les mines anti-personnel.
(14) Règlement (CE) n° 1257/96 du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire, JO L 163 du 2. 7. 1996.
(15) JO 306 du 28. 11. 1996.
(16) Dans une communication en date du 30. 4. 1996 portant sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (COM 96/153 final), la Commission propose qu'il soit formulé une politique cohérente sur cette question tout en estimant que sa mise en oeuvre serait difficile dans la pratique.
(17) Jusqu'à l'exercice 1995 inclus, ces crédits figuraient à l'article budgétaire B7-302. Dans le budget 1996, ils ont été affectés à la section budgétaire relative à l'aide humanitaire, B7-212 (60,0 Mio ECU de crédits d'engagement et de paiement), mais ils continuent à être gérés par la DG I.
(18) Article 130 U 1.: La politique de la Communauté dans le domaine de la coopération au développement, qui est complémentaire de celles qui sont menées par les États membres, favorise:
- le développement économique et social durable des pays en développement et plus particulièrement des plus défavorisés d'entre eux;
- l'insertion harmonieuse et progressive des pays en développement dans l'économie mondiale;
- la lutte contre la pauvreté dans les pays en développement.
(19) Article 130 U 3: La Communauté et les États membres respectent les engagements et tiennent compte des objectifs qu'ils ont agrées dans le cadre des Nations unies et des autres organisations internationales compétentes.
(20) Imputation directe sur des lignes de crédits non prévues à cet effet ou dégagement de crédits dormants pour transfert aux aides d'urgence après avis du Conseil ACP-CEE.
(21) Dans le cas du Libéria trois des neuf décisions atteignant 9 Mio ECU ont été prises le même jour.
(22) Accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire, JO C 331 du 7. 12. 1993.
(23) Voir point 13.2. du rapport annuel relatif à l'exercice 1993, JO C 327 du 24. 11. 1994 et points 11.7-11.8 du rapport annuel relatif à l'exercice 1994, JO C 303 du 14. 11. 1995.
(24) Voir document de travail N/ 2 La Mobilisation de la Réserve pour les aides d'urgence. Rapporteur J. Colom i Naval, Commission des Budgets, Doc FR\DT\290\290286 du 1er mars 1996.
(25) Voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1992, points 12.71 à 12.79, JO C 309 du 16. 11. 1993.
(26) JO L 166 du 5. 7. 1996.
(27) Article 130 X 1.: La Communauté et les États membres coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur leurs programmes d'aide, y compris dans les organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils peuvent entreprendre des actions conjointes. Les États membres contribuent, si nécessaire, à la mise en oeuvre des programmes d'aide communautaires.
(28) À ce sujet, la résolution du Conseil du 1er juin 1995 sur la complémentarité entre les politiques et les actions de développement de l'Union et des États membres devrait rapidement conduire à la définition «d'orientations sectorielles communes» applicables à l'action humanitaire.
(29) Voir aussi le «Rapport final de l'expérience pilote de coordination opérationnelle entre la Communauté et ses États membres - propositions pour un approfondissement et une généralisation de la coordination opérationnelle» COM(95)700 final du 15. 12. 1995.
(30) Résolution du Conseil du 28. 11. 1991, point 5.
(31) Le PAM assure les livraisons de base et ECHO les livraisons complémentaires sous forme de colis familiaux ou de livraisons de denrées composées.
(32) European Community Task Force.
(33) International Management Group - Infrastructure for Bosnia-Herzegovina (IMG-IBH), instauré par la conférence internationale pour l'ancienne Yougoslavie (ICFY) sous l'égide de l'UNHCR, le 16 juillet 1993. La Commission a engagé 20 Mio ECU pour couvrir les coûts de fonctionnement de l'IMG-IBH au cours de la période allant jusqu'à la fin de 1995.
(34) Quatre contrats signés par ECHO entre juin et août 1994 ont accordé 73 Mio ECU au UNHCR soit environ 34 % de ses ressources. Un contrat complémentaire a fourni au UNHCR un complément de ressources de 25 Mio ECU au début de 1995.
(35) Le mandat du HCR ne lui permettait pas de traiter la question des personnes déplacées à l'intérieur du Rwanda.
(36) Articles 130 U et 130 Y du Traité de l'Union européenne.
(37) Lors de l'élaboration du plan global au début de l'année 1994, des mesures de réhabilitation d'un montant de 60,9 Mio ECU avaient été engagées, dont 25,8 Mio ECU concernaient l'initiative spéciale pour l'Afrique durant la période allant de mai à décembre 1993.
(38) Unidade de Coordenação da Ajuda Humanitaria (UCAH), représentant du DHA en Angola.
(39) Les principaux objectifs de la décision consistaient à:
a) favoriser l'aide à la Bosnie-Herzégovine, compte tenu de l'étendue des besoins dans cette république;
b) poursuivre les programmes d'aide alimentaire directe de l'ECTF en Croatie oj, suite à une demande de l'UNHCR, l'ECTF devait couvrir tous les besoins alimentaires de base;
c) poursuivre les actions directes en Serbie-Monténégro.
(40) Réfugiés, personnes déplacées, cas sociaux, etc.
(41) Par exemple, l'acquisition d'une pompe à eau indispensable pour une clinique en Angola a été éliminée du budget d'une ONG. Dans un autre cas, dans le même pays, le nombre total de tentes requises pour servir d'abris a été refusé, mais ECHO a au contraire insisté sur la fourniture de couvertures qui étaient inutiles.
(42) Voir points 11.29-11.57, Rapport annual relatif à l'exercice 1995, JO C 340 du 12. 11. 1996.
(43) Au taux officiel de décembre 1993 (2,158820).
(44) Rwanda, Burundi, Tanzanie et Zaïre.
(45) Voir le rapport du Groupe de travail, présidé par le Secrétaire général de la Commission, sur les besoins à plus long terme du Service extérieur de la Commission, intitulé «Principes de base et orientations pour l'organisation et le fonctionnement du Service extérieur de la Commission».
(46) Paragraph 13.57, Annual report concerning the financial year 1990 (OJ No C 324 of 13. 12. 1991).
(47) Appelées contrat d'opération.
(48) Dans le système actuel, le risque de change est supporté par le partenaire du fait de la conversion en ECU des dépenses à la date de liquidation. Il peut être couvert par la réserve lorsqu'elle n'a pas déjà été utilisée à d'autres fins.
(49) S'agissant des opérations financées par le FED, l'article 254 de la quatrième convention de Lomé permet, lorsque les circonstances l'exigent, que la durée des opérations excède la norme de 180 jours.
(50) Dans un cas ECHO a même accepté un rapport concernant une action financée par un État membre au cours d'une période antérieure.
(51) «La réponse internationale au conflit et au génocide: leçons à tirer de l'expérience rwandaise», Rapport de synthèse résultant de l'évaluation conjointe de l'aide d'urgence au Rwanda, mars 1996, page 61.
(52) Par exemple, 3 800 ECU/mois pour un agent expatrié qualifié.
(53) Des explications ont été données en ce sens par ECHO dans une lettre adressée le 14 janvier 1994 à la présidente de Caritas Danemark qui a été transmise en copie à l'ensemble des partenaires d'ECHO.
(54) Dans un projet de livraison de produits médicaux à la Mongolie, l'ONG a reçu 3 800 ECU/mois alors que ses agents recevaient 1 000 ECU/mois. Les autres coûts encourus pour chacun des expatriés ne s'élevaient pas à 2 800 ECU/mois.
(55) Par exemple, 280 ECU/mois pour un médecin.
(56) Il s'agit des intérêts financiers perçus sur le placement des avances de fonds versées par la Commission.
(57) Voir SEC(94)1924 du 18 novembre 1994, point 17.
(58) Certaines de ces opérations couvraient plusieurs contrats.
(59) La valeur totale des 19 contrats s'élève à 52 Mio ECU dont 15 contrats représentant 48,5 Mio ECU concernent la fourniture «clé en mains» de colis alimentaires à la Serbie.
(60) À la mi-1995 il s'agissait des aides directes les plus importantes mises en place par la Communauté. Par la suite, une opération d'aide alimentaire de grande envergure a été mise en place en Angola (par la DG VIII, pas ECHO) parallèlement aux opérations du PAM.
(61) L'un des problèmes essentiels a trait à la qualité des données introduites dans le système, qui dépend de facteurs tels que la compétence des magasiniers locaux. De plus, il est difficile d'assurer le suivi de produits tels que des balles de vêtements ou de chaussures (dont la description peut, selon les étapes, être effectuée en poids, en unités ou en volume). Le CICR dispose d'un système satisfaisant, mais il opère sur une échelle nettement inférieure à celle de l'UNHCR et du PAM, ce qui lui facilite la tâche.
(62) Pour assurer à ses interventions humanitaires un minimum de rapidité, le PAM est assez souvent conduit à dérouter certaines de ses cargaisons puis à reconstituer à partir des financements propres aux aides humanitaires les prélèvements ainsi opérés. Ce système de compensations est à l'origine d'une partie des difficultés de suivi physique des envois que rencontrent les bailleurs de fonds.
(63) Ces frais sont connus sous la dénomination ITSH: Internal Transport, Storage and Handling. Il s'agit d'estimation de coûts [forfaitaires] calculés pour chaque crise sur une base budgétaire annuelle. Aucun rapprochement n'est fait avec les coûts réels des actions individuelles.
(64) Le conflit en Angola est ancien et jusqu'à une période récente, l' UNHCR n'avait pas vocation à intervenir à l'intérieur d'un pays en crise.
(65) Notamment en matière de détermination des coûts éligibles et de modalités de leur vérification.
(66) Les stratégies opérationnelles varient d'une ONG à l'autre, certaines étant gérées essentiellement à partir des services centraux en Europe, alors que d'autres, telles que la Croix-Rouge et Caritas, sont beaucoup plus décentralisées.
(67) Les rapports d'audit relatifs aux différents projets examinés ont été communiqués à la Commission (annexe 2).
(68) Système SINCOM pour le budget général et système OLAS pour le FED.
(69) Ce coût représente 0,4 % de celui des aides soumises à évaluation.
(70) À la fin de 1995, de véritables évaluations de programme avaient été effectuées en Arménie et en Azerbaïdjan, en Géorgie et en Irak du Nord.
(71) Cuba, Haïti, Soudan du Sud.
(72) Il est possible d'objecter que, dans la mesure où ECHO commande et finance ces évaluations, les consultants ne jouissent pas d'une indépendance suffisante pour formuler des observations sur le fonctionnement d'ECHO. Toutefois, l'expérience montre que, dans la pratique, les observations des consultants, lorsqu'ils en font, sont tout à fait judicieuses. La question de l'indépendance serait en grande partie résolue en donnant suite aux propositions formulées au point 5.5.
(73) Un évaluateur a intégré l'observation suivante dans une série de rapports d'évaluation: «Toute soumission de projet devrait s'accompagner d'un document décrivant les objectifs, la stratégie, les populations cibles spécifiques de l'opération, surtout si elle fait partie d'un programme général. Les consultants devraient disposer de ce document avant leur départ afin de pouvoir réellement effectuer l'évaluation en termes d'atteinte des objectifs». Cette déclaration date du mois de mai 1995.
(74) FYROM: Ex-république yougoslave de Macédoine.
(75) Le PAM a tenté de résoudre ce problème, avec l'aide de l'Administration du Royaume-Uni chargée du Développement Outre-Mer, en acquérant quatre moulins en août 1994. Pour des raisons que l'évaluation conjointe n'a pas été en mesure de préciser, les moulins sont restés inutilisés dans un entrepôt.
(76) L'évaluation conjointe a conclu que cette pratique a eu, au plan de l'environnement, une incidence non négligeable sur une ressource déjà rare.
(77) Cela ne signifie pas que les jugements émis ne soient pas justes, mais qu'ils sont forcément imprécis.
(78) International Dispensary Association.
(79) Le fait que le logo contienne le drapeau européen n'est pas suffisant pour permettre un rapprochement immédiat avec la Commission, étant donné que le même drapeau est utilisé par de nombreuses organisations indépendantes de la Commission.

ANNEXE 1
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ANNEXE 2
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Source: Court of Auditors.

ANNEXE 3
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ANNEXE 4
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ANNEXE 5

ORGANIGRAMME DE L'OFFICE HUMANITAIRE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE (ECHO) AU 30. 4. 1996
>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>
>DEBUT DE GRAPHIQUE>
Source: Commission, ECHO.>FIN DE GRAPHIQUE>

ANNEXE 6
>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>
>DEBUT DE GRAPHIQUE>
Source: Tableau des effectifs ECHO au 30. 4. 1996.>FIN DE GRAPHIQUE>

RÉPONSE DE LA COMMISSION

1. INTRODUCTION

Contexte de l'aide humanitaire
1.1. Les chiffres cités par la Cour au titre des dépenses effectives de la Commission pour l'aide humanitaire, y compris dans l'annexe 1, incluent certaines lignes gérées par les DG IA (B7-542), IB (B7-302, B7-212), et VIII (6ème FED - art. 204 et PIN, 7ème FED - art. 255) qui ne concernent pas l'aide humanitaire. Néanmoins l'aide humanitaire telle que le Conseil, le Parlement Européen et la Commission l'entendent et reprise sous l'actuel Chapitre B7-21 du Budget et sous l'article 254 de la Convention de Lomé IV) a effectivement connu une croissance importante.
1.4.-1.6. La Commission tient à rappeler l'importance du rôle des ONGs dans l'organisation des secours, notamment en ce qui concerne leur rapidité d'intervention.
La Commission est entièrement d'accord avec l'analyse de la Cour concernant des difficultés que connaît actuellement le Département des aides humanitaires (DHA). A cette occasion la Commission tient à mentionner les efforts entrepris pour développer sa coopération avec le DHA, notamment dans les domaines suivants: rationalisation des procédures d'appel à l'armée et à la protection civile pour l'envoi de l'aide d'urgence aux lieux de catastrophes (MCDA, Military and Civil Defence Assets), préparation aux catastrophes (Disaster Preparedness), initiative «reliefweb» (informations utiles au secteur humanitaire sur Internet). Il convient également de citer les missions d'évaluation dans les secteurs alimentaire et médical réalisées conjointement avec le DHA.

Enquête de la Cour
1.13. La Commission tient à préciser la dimension des différents théatres d'opérations humanitaires (Afghanistan 0,2 %, Angola 4 %, ex-Yougoslavie 64,7 %, Rwanda 26,9 %).
D'autre part, la Commission a poursuivi sur le terrain l'initiative prise par la Cour en 1994, en sondant, dans le courant de l'année 1996, 74 partenaires. Les informations recueillies, à cette occasion, montrent une évolution dans la position des ONG vis à vis d'ECHO beaucoup plus favorable.

2. APPROCHE DE LA COMMUNAUTÉ EN MATIÈRE D'AIDES HUMANITAIRES

Stratégie d'intervention de l'Union européenne
2.1. La Commission estime que la ligne politique suivie par la Communauté Européenne est clairement définie et existait avant 1996. Elle était notamment intégrée dans la décision de la Commission concernant la création de l'Office Humanitaire des Communautés Européennes, dans les procédures établies et dans le Contrat Cadre de Partenariat approuvé par la Commission elle-même et qui comprend non seulement des dispositions de nature juridique et administrative, mais également de nature politique.
En outre, à la suite de l'approbation par le Conseil des Ministres du règlement 1257/96 du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire ( lequel a été adopté, selon la procédure de co-décision, en total accord avec le Parlement européen), cette ligne politique de la Communauté Européenne dans le domaine humanitaire se trouve aujourd'hui codifiée dans les considérants du Règlement en question où tous les principes et orientations qui doivent guider l'action de la Communauté se trouvent mis en exergue. L'aide humanitaire de la Communauté Européenne est à présent caractérisée par des objectifs et principes clairs, des ressources financières parfaitement identifiées (chapitre B7-21) par l'Autorité Budgétaire (Conseil, Parlement Européen) dans le cadre de l'approbation du Budget des Communautés Européennes et des instruments administratifs et opérationnels, tant à l'intérieur de la Commission (un seul service responsable de la conception et de la mise en oeuvre au niveau interne: ECHO), qu'à l'extérieur (partenaires de la Commission dans ce domaine, à savoir les ONG, les organismes humanitaires, les agences des Nations Unies et les organismes spécialisés des États membres).
2.2. Le Conseil n'a jamais adopté une position commune quelconque portant sur la nature, les procédures et les objectifs de l'aide humanitaire. La seule action commune opérationnelle du Conseil sur l'aide humanitaire a été adoptée fin 1993 (décision 93/603/PESC) et portait sur le soutien à l'acheminement de l'aide humanitaire en Bosnie-Herzégovine pour un montant de 34 MECUS.
2.4. La Commission souligne que le dernier considérant du règlement (CE) 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire énonce: «qu'il y a lieu de fixer les modalités d'exécution et de gestion de l'aide humanitaire de la Communauté financée par le budget général des CE, les actions d'aide d'urgence prévues par la quatrième convention ACP-CE signée à Lomé . . ., restant régies par les procédures et les modalités établies par ladite convention.».
En conséquence, la Commission applique les mêmes principes et orientations pour les aides financées par le FED que pour les aides financées par le budget général et elle utilise indistinctement le CCP pour les fonds en provenance du budget général et pour ceux du FED. Néanmoins, les aides suivent différentes procédures (Comité Aide Humanitaire ou Comité FED selon l'origine des ressources budgétaires).
2.6. Le 4ème considérant du règlement 1257/96 établit clairement que «l'assistance humanitaire peut constituer un préalable à des actions de réhabilitation ou de reconstruction et . . . dans ce contexte, elle peut intégrer des éléments de réhabilitation à court terme».
Ce règlement a ainsi ratifié ce qui était une pratique d'ECHO, même avant son approbation, à savoir que son action ne s'enlise pas dans le processus de réhabilitation ou de reconstruction au-delà des limites du court terme et elle veille à se retirer lorsque les conditions et les moyens le permettent. Cette fermeté, quant aux limites de son rôle, a d'ailleurs souvent provoqué des critiques de la part d'ONG en quête de financement.
La coopération, très étroite de l'Office humanitaire avec, notamment, les autres services de la Commission, a considérablement rationalisé les interventions de la Commission ainsi que celles des États membres. Les meilleurs exemples sont donnés par l'action de la Communauté au Mozambique, en Somalie, au Libéria, en Haïti et à présent en ex-Yougoslavie et en Angola. L'exemple le plus récent du passage de l'aide humanitaire à la réhabilitation est constituée par l'action de la Commission au Mozambique où l'Office humanitaire s'est totalement dégagé de son action humanitaire pour laisser la place aux instruments de développement.
2.7. Il est envisagé que de potentielles ambiguités entre le règlement pour les populations déracinées et le règlement aide humanitaire soient résolues par une déclaration conjointe du Conseil et de la Commission au moment de l'approbation du premier règlement sus-mentionné.
2.8. La Commission, consciente des problèmes soulevés par la Cour, a instauré un groupe inter-services «Permanent InterService Group» (PISG) pour renforcer la cohérence de l'action des divers instruments. L'Office humanitaire travaille dès lors déjà en étroite coopération avec les autres services concernés dans l'esprit de complémentarité et de synergie. La communication de la Commission du 30 avril 1996 (COM 96/153 final) portant sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement va également dans le sens d'une synergie accrue entre les services de la Commission. Dans ce cadre, des «Task Forces» ont été et seront mises en place pour un certain nombre de pays «à risque» dans le but d'établir des cadres d'action globaux et d'utiliser, avec cohérence, les lignes budgétaires existantes s'y rapportant.
2.9. et 2.10. L'effort de clarification, répondant aux dispositions de l'article 130 U 1 et 3 du traité, a été entrepris par le Conseil lors de l'adoption, le 20 juin 1996, du règlement (CE) n° 1257/96 concernant l'aide humanitaire et de l'établissement des principes, objectifs et orientations qui guident l'aide humanitaire, tel que souhaité par la Cour. Étant donné la participation du Parlement Européen, au cours de la procédure de co-décision, dans l'approbation de ce Règlement, il faudrait conclure que les principes établis répondent à l'idée que les trois institutions concernées (Conseil, Parlement et Commission) se font de la politique de la Communauté Européenne dans le domaine humanitaire.

Mécanismes décisionnels et dispersion des ressources financières.
2.11. La Commission applique les mêmes principes, orientations et instruments de gestion pour les aides financées par le FED que pour les aides financées par le budget général. La seule différence apparaît au niveau de la procédure de consultation et d'association des États membres à la décision, en tenant compte de l'existence de procédures spécifiques de consultation du comité FED (voir point 2.4).
2.13. Ce paragraphe décrit une situation correspondant aux années 1992 et 1993. La pratique de l'époque consistait à donner une réponse ponctuelle aux demandes des ONG ou à celles d'autres organisations pour des opérations de premiers secours avant que ne se mette en place un plan d'action. Même si l'on considère que la procédure a alourdi les tâches administratives de ECHO, la Commission a pu accomplir ces tâches sans retard.
L'introduction des plans globaux pour des théâtres de crises plutôt durables a écarté de manière structurelle le recours à de telles solutions.
2.14.-2.16. L'expérience de ces dernières années (1993 à 1996) démontre, en effet, que les dotations budgétaires du chapitre B7-21 sont insuffisantes pour répondre aux décisions politiques prises par le Conseil ainsi qu'aux volontés exprimées par le Parlement et aux obligations de la Commission dans l'exercice de ses fonctions. Ainsi, la Commission se retrouve à mi-exercice contrainte de se soumettre à des procédures aussi longues que lourdes pour solliciter la mobilisation de la réserve aides d'urgence.
Ces renforcements tardifs, qui sont susceptibles, par leur retard, de porter préjudice à l'action humanitaire, représentent une des causes majeures de la concentration des décisions et des engagements en fin d'année, d'une part, et, d'autre part, de la faiblesse du taux d'exécution des crédits de paiement. A ce propos, ECHO a maintes fois insisté sur la double nécessité d'améliorer la procédure de mobilisation de la réserve aides d'urgence et, d'avoir recours, plus rapidement et en priorité, aux moyens budgétaires non utilisés par la Commission. Quant à pouvoir disposer d'un budget initial plus approprié, la Commission et le Parlement ont toujours soutenu cette thèse.
2.17. L'aide humanitaire peut intégrer la fourniture d'aliments aux victimes de catastrophes et désastres (entre 35 et 40 % des ressources de ECHO), mais toujours dans un contexte d'assistance humanitaire. Dans un souci de clarification, le chapitre B7-21 (anciennement B7-51) a ainsi intégré, dès 1993, une ligne budgétaire «aide alimentaire d'urgence» (B7-511) dont la nature était clairement humanitaire. Toujours dans le même souci de clarification, cette ligne a été finalement supprimée par l'autorité budgétaire dans le cadre de l'APB 1996 en intégrant les crédits existants dans la ligne B7-210.

Complémentarité et coordination avec les aides des États Membres
2.19. La Commission s'accorde également à dire que la coordination avec les États membres en termes de moyens se doit d'être développée.
2.20. La Commission est consciente du fait que malgré de nombreuses résolutions et conclusions du Conseil depuis les années 70 sur la question de la coordination, ce sujet n'a pas connu le développement nécessaire et il doit faire l'objet de beaucoup d'attention de la part de la Commission et des États membres dans les années à venir car cette coordination montre des faiblesses importantes Ayant été établi dans le règlement 1257/96 du Conseil comme un des principes qui doit constituer «la base de l'efficacité de l'action humanitaire de la Communauté», la Commission a présenté, en octobre 1996, au Comité Aide Humanitaire un document et un plan de travail dans ce domaine de la coordination.

Encadré 1 - ECTF - Task Force de la CE, Zagreb
Concernant la perception floue de l'ECTF par certains représentants des États membres, ce constat démontre finalement à quel point la création de structures (informelles) par les États membres (dans ce cas même par les Chefs d'États et de Gouvernement lors du Conseil européen à Birmingham en octobre 1992) dans le domaine humanitaire est une source de confusion notamment pour les États membres eux-mêmes.
2.22. Les remarques de la Cour sur les réunions trimestrielles tenues avant l'adoption par le Conseil du règlement n° 1257/96 concernant l'aide humanitaire sont pertinentes. Ces réunions ne se tiennent plus depuis l'établissement du comité aide humanitaire.
Néanmoins, la Commission, bien avant l'adoption du Règlement, avait déjà pris des initiatives concrètes en vue de mettre en place une meilleure coordination avec les États membres: invitation des États Membres à se joindre à elle pour des missions d'évaluation ou encore la pratique de concertation systématique avec les représentants des États Membres lors de missions sur le terrain, l'envoi «Telex en 14 points» au DHA à Genève avec copie à la Commission. La Commission dispose actuellement d'une banque de données couvrant près de ¾ des interventions des États membres.
En outre tel qu'il a été signalé précédemment au point 2.20, la Commission considère que dans le domaine de la coordination entre les États membres et la Commission, beaucoup reste à faire dans les années à venir et la Commission s'y attachera.

Coopération avec les Nations Unies et les organisations internationales
2.23. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour sur la nécessité de prendre une décision au niveau le plus élevé quant aux modalités de mise en oeuvre de la collaboration avec les agences des Nations unies et les organisations internationales. Elle considère que cette collaboration entre la Commission et les agences des Nations Unies et le CICR est très positive, ce qui a été confirmé par ces partenaires En outre, ces mêmes organisations ont accepté, en signant le Contrat Cadre de Partenariat (en date du 13 décembre 1993 pour le HCR et du 18 mai 1993 pour le CICR), les principes régissant les relations entre la Commission et ses partenaires dans le domaine humanitaire et les modalités de mise en oeuvre de la collaboration.
2.24. Comme indiqué par la Cour, la Commission s'emploie par le biais d'un groupe de travail à haut niveau (Groupe Permanent Interservices «PISG»), créé au mois de novembre 1994, à approfondir la nature et les méthodes de travail avec les organisations internationales et notamment avec le HCR. Depuis lors, les travaux du groupe se sont développés. C'est notamment dans le cadre de ces travaux qu'a été discuté l'extension du mandat d' ECHO pour inclure le financement des actions civiles de protection, ce qui a finalement été prévu dans l'article 2.g) du règlement du Conseil n° 1257/96 concernant l'aide humanitaire.
Ce groupe interservices fonctionne à la satisfaction de la Commission, bien que des améliorations puissent toujours être faites.
2.25. La coopération entre le HCR et ECHO en ex-Yougoslavie et dans la région des Grands Lacs repose sur un même principe: le respect du mandat du HCR notamment en matière de protection des réfugiés, mais les voies de coopération différentes suivies par ECHO vis-à-vis de l'UNHCR dans ces deux théâtres humanitaires s'expliquent en fonction des circonstances suivantes:
- En ex-Yougoslavie, si le HCR a été nommé comme «Chef de file des opérations», en aucun cas cela ne fut compris, par la Communauté Internationale, comme un monopole de l'assistance humanitaire (voir les nombreux programmes bilatéraux via les ONG financées dans la région par les gouvernements de la Communauté européenne et par d'autres pays tiers). Cette réalité était tout à fait cohérente étant donné la spécificité de la crise (réfugiés et déplacés confondus et éparpillés sur l'ensemble du territoire). D'un autre côté, si le programme d'aide alimentaire en Croatie et une partie du programme d'aide alimentaire en Serbie-Monténégro ont été confiés à l'Office humanitaire, c'est notamment pour pallier l'absence de mandat du HCR dans ce domaine et dans ces républiques. A l'exclusion de ce particularisme, dont les raisons sont développées plus bas, le HCR a été financé à hauteur de 379 MECUs, montant qu'il a notamment redistribué à diverses ONG.
- En Croatie, la priorité donnée aux besoins alimentaires des réfugiés ont amené ECHO - en accord avec les autorités locales (Memorandum of Understanding avec les Autorités croates) et le HCR (réunion ECHO-HCR-PAM du 16 septembre 1992) - à procéder à des programmes d'action directe. En effet, d'une part, le PAM avait des difficultés de mobilisation et, d'autre part, les critères retenus pour les rations alimentaires de base du PAM étaient ceux appliqués en Afrique et n'étaient donc pas adaptés à cette population.
- En Serbie-Monténégro, c'est suite à la demande du PAM que le programme d'assistance alimentaire complémentaire de ECHO pour les réfugiés a intégré une partie des produits initialement fournis par le PAM (huile, sucre, sel . . .). Par contre étant donné les grandes quantités de céréales nécessaires dans la région et le montant financier évalué, la farine et les haricots sont restés sous la responsabilité du PAM et donc éligibles à un financement de la part des autres donateurs.
Dans les deux cas, le HCR et le PAM se voyaient donc soulagés d'une partie de leur tâche par une intervention de la Commission. En outre, de nombreux partenaires de la Commission se sont d'ailleurs félicité de cette approche de complémentarité des fonds attribués, étant donné que le HCR ne pouvait être partout et à tout moment présent dans l'ensemble des territoires de l'ex-Yougoslavie.
- En ce qui concerne la crise des Grands Lacs, la présence de réfugiés dans les camps installés et sous la responsabilité du HCR a, de fait, placé le HCR comme canal principal de la gestion des programmes humanitaires destinés à ces camps. Ce n'est donc pas dans un souci de simplification des tâches de suivi administratif qu' ECHO a financé les ONG via le HCR, mais dans un souci de cohésion, de cohérence et d'efficacité en tenant compte de l'ampleur de cette crise (afflux massif et brutal de plus de deux millions de réfugiés dans l'ensemble de la région dont environ 1 million était au bord d'une mort certaine face à l'épidémie de choléra éclatée à Goma).
Il s'agissait dès lors bien d'une approche cohérente d'ensemble fixée conjointement entre ECHO et le HCR. Néanmoins, cette approche n'a pas été suivie par ECHO dans toute la région. En effet, les grandes ONG ont été financées directement par la Commission pour les situations à l'intérieur du Rwanda et du Burundi pour apporter une assistance de première nécessité aux déplacés et aux plus vulnérables.
Dans le cadre de la collaboration, entre la Commission et le HCR, la Commission a analysé attentivement les modalités de suivi par le HCR des ONG financées en partie par la Commission. Ces modalités ont été jugées fiables puisque les déboursements financiers par le HCR sont effectués sur la base de remises de rapports narratifs et financiers intermédiaires. Les représentants de l'Office humanitaire sur le terrain ont également suivi le travail effectif de ces ONG. En fonction des informations fournies par ces derniers, la Commission a défini avec le HCR les critères de sélection des programmes. En ce qui concerne les rapports de suivi et d'évaluation, les représentants de ECHO sur le terrain sont responsables de l'analyse. Le volume important des rapports intermédiaires et finaux transmis par les ONG au HCR sur le terrain ne sont pas compilés par ECHO à Bruxelles.

Conclusion
2.26. Les principes qui guident l'action humanitaire de la Communauté Européenne ont été fixés dans le règlement 1257/96 du Conseil, approuvé par la Communauté par le biais de la procédure de co-décision (Conseil - Parlement européen).
Par conséquent, la Communauté Européenne dispose aujourd'hui d'une politique clairement établie, appuyée sur des principes, des ressources financières clairement identifiées dans le Budget et des instruments opérationnels administratifs à l'intérieur de la Commission (ECHO) et à l'extérieur (partenaires).
La Communication de la Commission sur le lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement, et les conclusions approuvées à ce sujet par le Conseil en mai 1996, constituent la réponse spécifique de la Communauté afin d'assurer le continuum entre l'aide humanitaire et le développement et fait partie en définitive de la ligne politique ratifiée par le Conseil des Ministres dans le Règlement concernant l'aide humanitaire (voir 4ème considérant du règlement 1257/96 du 20 juin).
D'un autre côté, la coordination avec les États membres et les organisations internationales constitue aussi un autre principe établi dans le règlement 1257/96 qui doit mériter une attention particulière dans les années à venir.
La Commission, par conséquent, ne considère pas nécessaire l'approbation d'une «charte de l'aide humanitaire» de l'Union Européenne.
2.27. Dans le domaine de la complémentarité et de la coordination entre les aides de l'Union et celles des États membres, la Commission a entrepris de nombreux efforts de coordination ou d'actions communes y compris sur le terrain, notamment par le biais de l'information mutuelle au niveau des headquarters et des délégations ou ambassades. Le principe d'une collaboration accrue est maintenant fixé par le règlement du Conseil n° 1257/96 et la Commission continuera à développer cette coordination
La Commission mentionne également son initiative invitant les États Membres à se joindre à elle pour des missions d'évaluation ou encore la pratique standard de la Commission lors de missions sur le terrain de se concerter systématiquement avec les représentants des États Membres sur place. De même, elle rappelle sa communication sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement COM (96) 153 final du 30. 4. 1996, qui prévoit qu'une coordination entre la Communauté et les États membres pourrait être assurée par des «Task Forces» sur le terrain travaillant de façon ouverte avec, autant que possible, les États membres de l'UE intéressés, les organismes des Nations unies et d'autres agences spécialisées dans l'aide d'urgence, les ONG et les structures locales.
2.28. Le principe de la coopération avec les organisations internationales spécialisées dans le domaine de l'aide humanitaire a été établi dans les considérants du règlement 1257/96. Ce principe est appliqué par la Commission par le biais de son travail constant avec les agences des Nations Unies, par son soutien à ces agences et par le partenariat établi entre la Commission et ces agences dans le domaine humanitaire. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour sur la nécessité d'un accord global avec le Secrétariat général des Nations Unies, ni ne pense que cet accord global puisse garantir cohérence et clarté dans les relations entre la Commission et ces agences à vocation humanitaire.
La Commission, estime superflu la conclusion d'accords annexes avec chaque agence pour préciser les modalités pratiques de collaboration, étant donné que ces modalités pratiques ont été établies dans les accords cadre de partenariat déjà signés avec le HCR, le PAM, l'UNICEF, la PAHO et l'OMS.

3. MOBILISATION DES AIDES HUMANITAIRES PAR LA COMMISSION

Mobilisation des crédits (plans globaux)
3.1. La Commission juge utile de rappeler les procédures employées pour l'évaluation des crises. Elle procède, avant toute opération, à des évaluations, notamment sur le terrain par le biais d'experts. Une consultation de toutes les agences internationales et des ONG est également organisée sur le terrain et au siège appuyée par des réunions d'analyse des situations, de définition des stratégies et des priorités. Dans le cas des plans globaux, ces analyses sont plus complexes et tiennent compte de la dimension de la crise. Les États membres sont associés à ces analyses. Elle organise, ensuite, des réunions avec tous les partenaires pour faire le bilan d'une action dans une région.
- En ce qui concerne l'appréciation par la Commission des demandes de financement dans le domaine humanitaire, une procédure standard (Standard Operating Procedure) a été mise en place par l'Office humanitaire (SOP n°1: la gestion et tenue des dossiers opérationnels en date du 8 mars 1995). Ce document prévoit un examen précis et complet de la demande grâce à une fiche d'appréciation qui reprend des informations générales, une description du programme proposé par le partenaire, les autres intervenants éventuels, les autres sources d'évaluation des besoins existants et, enfin, 13 critères objectifs d'analyse de la demande. Est joint, une Check-list permettant à chaque gestionnaire d'apprécier de manière uniforme les demandes soumises; Dans le cadre de la révision du CCP des améliorations sont à l'étude afin d'obtenir une meilleure transposition de l'énoncé des objectifs et une meilleure formulation de la demande vers le contrat d'opération
- En ce qui concerne plus particulièrement les plans globaux, consacrés comme instrument d'action communautaire par l'article 15.2. du règlement n° 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996, ceux-ci, contiennent un examen du contexte général, l'analyse de la situation humanitaire, la liste des actions déjà entreprises, les stratégies et priorités dans le cadre de la poursuite de l'aide, une proposition de décision, les modalités d'exécution. Leur approbation fait l'objet d'une décision de la Commission par procédure écrite.
3.2. L'analyse du contexte général et opérationnel d'une crise déterminée (par le biais notamment des expertises), les discussions et concertations avec les partenaires (organisations internationales et ONG), les États membres et les autres services de la Commission constituent les outils essentiels pour l'élaboration d'un plan global afin que celui-ci puisse fournir un cadre cohérent d'action dans un pays ou une région déterminée (article 15.2 du règlement 1257/96).
3.3. Les arbitrages réalisés par ECHO en ce qui concerne la répartition des fonds disponibles entre les différents plans globaux à mettre en oeuvre, répondent à la nécessité de couvrir, de manière équilibrée, les besoins des différentes crises en fonction des disponibilités budgétaires et d'un juste équilibre entre les opérateurs humanitaires compétents par domaine d'intervention. La Commission n'arbitre pas la répartition des fonds disponibles sur la base de l'origine géographique de ses partenaires. Les critères retenus étant toujours la compétence et la disponibilité des partenaires dans le domaine d'intervention en question, ainsi que dorénavant les critères et éléments contenus dans le règlement 1257/96.
3.4. Le plan global de la Commission en Angola était strictement limité aux aspects humanitaires dans les secteurs de la santé non couverts par les agences des Nations unies ainsi qu'aux régions très peu accessibles à l'époque. Le HCR, étant limité par son mandat aux réfugiés, n'a pas joué un rôle prédominant en Angola. Ce plan a fait l'objet d'une concertation avec les services de la DG VIII qui se sont finalement concentrés sur l'aide alimentaire et dans d'autres domaines non couverts par ECHO. En outre, l'opinion positive des Nations Unies sur l'action de la Communauté Européenne en Angola a été communiquée à la Commission et aux États-membres lors d'une réunion tenue à Genève le 1er mars 1995. En ce qui concerne les actions propres à ECHO, le DHA en a été informé conformément aux procédures en vigueur (telex en 14 points, voir point 2.22. supra).
3.5. Bien qu'ECHO n'ait débuté les discussions relatives aux Plans globaux de la région du Caucase que durant le second semestre 1995, des opérations avaient démarré dès 1992. Celles-ci, et notamment les programmes d'hiver (octobre-mars) et d'été (avril-septembre), ont été préparées sur la base, d'une part, de missions d'évaluation effectuées par les Desk Officers et, d'autre part, de discussions approfondies avec les partenaires sur le terrain.
Dès le début de la crise dans le sud Caucase, l'Office humanitaire disposait, dans chaque pays concerné, d'un expert dont l'objectif principal était le suivi rigoureux des opérations financées par la Commission. C'est également sur la base des informations recueillies auprès de ces experts que la Commission jugeait du bien fondé des nouvelles demandes et qu'elle a pu, le moment venu, réexaminer sa stratégie dans cette région.
3.6. Dès la fin 1992, ECHO a préparé un «Plan Indicatif Hiver», qui comportait une répartition par République et par secteur. Ce plan tenait compte des évaluations faites par les Agences onusiennes et par d'autres opérateurs dont le CICR.
Pour la décision de la Commission du mois de juin 1993 (100 MECUs), mentionnée dans le rapport, il a été tenu en compte du même type d'information. Les demandes des ONG, présentes sur le terrain permettaient, le cas échéant, de la compléter ou de la corriger. Les équipes sur le terrain (expatriés, moniteurs,), ainsi que les missions du siège, servaient également à l'élaboration des décisions.
En Croatie, en Serbie et en FYROM, l'évaluation des besoins a toujours été faite de manière très «pointue». Les chiffres des «Réfugiés», des «Déplacés» et des «cas sociaux» étaient connus en «temps réel» et par municipalité. Ces chiffres étaient constamment vérifiés par les équipes de moniteurs.
Pour la Bosnie, il est vrai que les chiffres étaient moins précis en raison de la situation de la guerre qui prévalait dans cette République. Néanmoins, bon nombre de rapports parvenaient à ECHO (agences, CICR, ONG, EEU, experts ECTF,) et étaient pris en considération pour l'élaboration des plans globaux.
La Commission ne considère pas que toutes les responsabilités lui incombent. Enfin, en ce qui concerne les projets de réhabilitation d'urgence (10 MECUs sur la décision de 156 MECUs en faveur d'IMG), des listes de projets existaient. Néanmoins, étant donné la situation de guerre, il était impossible de définir à l'avance les projets concrets qu'il serait possible de réaliser une fois la décision approuvée (volatilité de la situation, déplacements des combats, accès, problèmes avec les autorités locales, dans la Rep. serpska, notamment). En outre, l'IMG n'étant pas opérationnel, les partenaires chargés de la mise en oeuvre n'étaient pas toujours connus lors de la préparation de la décision. Il convenait donc pour ce genre de projets de maintenir une certaine marge de manoeuvre afin de permettre à la Commission et à l'IMG de répondre de manière ponctuelle et adéquate aux besoins les plus urgents du moment. Il existe une liste détaillée de tous les projets financés dans ce secteur.
3.7. La mise en attente des demandes des partenaires s'explique en fonction des besoins d'établir une stratégie d'action humanitaire dans le cadre, notamment, des plans globaux (voir supra points 3.1 et suivants).

Coordination interne des interventions de la Commission
3.8. Chaque service de la Commission a ses propres responsabilités. Celles-ci sont définies dans de nombreux documents tels que le Budget (les lignes budgétaires déterminant l'éligibilité des actions), les règles internes sur l'exécution du budget qui déterminent les responsabilités des différents ordonnateurs ou encore, plus simplement, l'organigramme.
Lorsque, parfois, il existe des actions complémentaires (mais pas «similaires»), ordonnancées par différents services de la Commission, qui touchent par exemple une même région ou un même groupe de bénéficiaires, une coordination interservices est instituée à différents niveaux.
L'institutionnalisation de ce type de relation a été concrétisée dans la Communication de la Commission en date du 30 avril 1996 portant sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (COM 96/153 final).
Enfin, la Commission peut financer par le biais de plusieurs de ses services des actions de nature différente et/ou complémentaires entre elles, au profit d'un même partenaire (cas du PAM cité par la Cour au point 3.8.a)).
a) L'Unité Aide Alimentaire de la DG VIII et ECHO se sont toujours concertés en ce qui concerne la position de la Commission vis-à-vis du PAM, notamment dans le cadre des ordres du jour à traiter par le CPA (Comité des Programmes Alimentaires) du PAM.
b) En Angola, l'Office humanitaire a mis en oeuvre des opérations, notamment, dans le domaine des soins de santé primaires ainsi que dans des régions très peu accessibles à l'époque. Ces opérations ont fait l'objet d'une concertation avec les services de la DG VIII. Celle-ci s'est concentrée sur l'aide alimentaire et dans d'autres domaines non couverts par ECHO. La délégation de la Commission, ayant reçu copie de tous les contrats d'opération, a donc été tenue informée.
3.9. La Commission s'efforce de coordonner l'action de ses services (voir point 3.8). En ce qui concerne l'uniformisation des procédures et des dispositions contractuelles, la Commission estime qu'elles ne peuvent pas constituer une fin en soi et doivent être adaptées aux différents instruments financiers existants.
3.11. a) Sans exclure le bien fondé de l'observation de la Cour, la Commission estime que la coordination entre ECHO et la DG VIII mise en place au Libéria constitue un exemple d'efficacité et de rationalisation.
b) et c) La Commission estime nécessaire de recourir à des instruments de gestion adaptés aux différents instruments juridiques et aux objectifs de chaque politique.
3.12. En ce qui concerne les distributions de produits pharmaceutiques de base en ARYM, il est vrai que ECHO, d'une part, et la DG IA par le biais du programme PHARE, d'autre part, ont financé des opérations distinctes dans ce domaine. Grâce à la coordination interservices mise en place, les distributions ont été effectuées à des périodes différentes rendant de cette manière les opérations complémentaires entre elles.

Identification des projets individuels et appréciation des propositions

Choix des actions individuelles
3.13. Conformément à l'article 4.1 du Contrat Cadre de Partenariat, les partenaires d'ECHO doivent systématiquement fournir lors de la présentation de leurs demandes les informations essentielles sur les objectifs, les bénéficiaires-cibles ainsi que les modalités et étendue des actions qu'ils proposent. Devant le grand nombre de demandes de financement, la Commission doit forcément opérer une sélection rigoureuse. Les examens des dossiers introduits portent notamment sur:
- l'expérience, la fiabilité professionnelle et financière de l'ONG;
- la qualité du projet;
- l'impact et la viabilité du projet;
- la satisfaction des besoins.
En outre, il faut rappeler que la Commission ne se fonde pas uniquement sur la demande d'un partenaire pour décider d'une opération. Néanmoins, dans le cadre de la révision du CCP, des améliorations sont à l'étude afin que l'objectif de l'opération soit mieux transposé dans le corps du contrat d'opération et plus seulement dans son annexe I. Enfin, les demandes qui apparaissent fondées sont transmises, dans les cas justifiés, aux délégations de la Commission dans le pays concerné et aux experts sur le terrain. ECHO procède à des visites sur le terrain pour vérifier et compléter l'information. Une sélection rigoureuse des experts est également mise en oeuvre ainsi que le renforcement de leur formation.
3.14. Les informations, dont la Commission dispose actuellement, montrent que l'opinion des ONG a évolué positivement vis à vis de la Commission.
3.15. Les efforts de la Commission en ce qui concerne l'appréciation des propositions et l'identification des projets individuels, ont été explicités au point 3.1 et des résultats très positifs ont été constatés.

Cofinancements
3.16. En règle générale, il est de la politique de la Commission que l'utilisation des fonds engagés par la Communauté soit clairement identifiable ( earmarking ). Néanmoins, dans les cas évoqués par la Cour, et afin d'assurer une meilleure coordination des grands donateurs dans le contexte d'une situation humanitaire concrète, la Commission serait disposée à considérer, avec les autres grands donateurs et ses partenaires, les modalités de mise en oeuvre d'une telle approche.
3.17. Selon la Commission les partenaires en cause ont manqué à leurs obligations découlant du CCP étant donné qu'ils n'ont pas informé la Commission des autres financements reçus pour les mêmes actions. La Commission examinera les suites éventuelles à donner aux observations de la Cour.
3.18. La Commission considère qu'elle a agi, dans le cas d'espèce, dans le cadre et dans les limites de son mandat. La Commission constate que le fait qu'un élément essentiel d'un programme d'un partenaire ne puisse pas être financé par ECHO, puisqu'il n'entrait pas dans son mandat, et que cela n'a pas remis en cause le bon déroulement de l'opération, ne peut être reproché à la Commission,

Conclusion
3.19. La Commission ne partage pas l'appréciation de la Cour selon laquelle les plans globaux d'aide humanitaire ne fixent pas la stratégie à moyen terme des interventions financées par la Communauté. En effet, avant toute opération, la Commission procède à des analyses de la situation et notamment à des évaluations sur le terrain par le biais d'experts, en vue de la préparation des opérations. Une consultation de toutes les agences internationales et des ONG est également organisée sur le terrain et au siège où des réunions d'analyse des situations, de définition des stratégies et des priorités sont organisées. Dans le cas des plans globaux, ces analyses sont plus complexes étant donné généralement la dimension de la crise, avec une association étroite des États membres.
La Commission considère qu'à l'heure actuelle, les plans globaux, tels que présentés par la Commission, remplissent les objectifs voulus par le Conseil à leur égard, à savoir ceux de fournir un cadre cohérent d'action dans un pays ou une région déterminée. Ils intègrent non seulement une analyse de la crise en question, mais ils établissent les priorités et les axes de collaboration avec les aides bilatérales des États membres et d'autres services de la Commission.
3.20. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour sur les possibilités de contrôle administratif et financier vis-à-vis des programmes humanitaires. Tout programme humanitaire, quelle qu'en soit sa complexité, peut être parfaitement divisé en secteurs d'activité. Lorsque la Communauté décide de financer un ou plusieurs de ces secteurs, la décision de la Commission peut intégrer et intègre tous les éléments nécessaires pour que les procédures de contrôle administratif et financier puissent être mis en oeuvre le moment venu.
Par conséquent, le contrôle exercé par la Communauté sur les secteurs d'un programme qu'elle décide de financer, est une possibilité bien réelle.
3.21. La Commission partage l'avis de la Cour en ce qui concerne une coopération accrue entre la Communauté et les agences d'aide humanitaire des États membres et elle considère que les principes de coordination interne entre les États membres et la Commission dans le domaine humanitaire, établis dans le Règlement 1257/96, peuvent être mis en oeuvre si la Commission obtient toute la disponibilité nécessaire des États membres. La Commission a déjà présenté des propositions à cet égard.
3.22. Tenant compte des évaluations des besoins formulés par les Agences spécialisées la Commission considère, d'une part, qu'elle détient néanmoins une importante responsabilité dans le domaine de l'évaluation étant donné l'accent que le règlement 1257/96 met sur les actions d'évaluation (articles 4, 14 et 18) et, d'autre part, qu'elle doit mener ses programmes d'évaluation des situations prévalant dans une crise déterminée, ces analyses ne devant pas forcément faire double emploi avec celles menées par les agences ou par les ONG. La Commission peut se faire, de cette façon, une idée claire des besoins existants et, tout en tenant compte des analyses faites par les partenaires, décider en toute liberté de sa stratégie et des moyens d'action à mettre en place.
3.23. La Commission partage plutôt l'orientation prise par la Cour dans ce point 3.23 et elle est, d'ailleurs, en train d'améliorer le dispositif de présentation des demandes par les partenaires dans ce sens, notamment en ce qui concerne les indicateurs permettant, le moment venu, d'évaluer la mise en oeuvre et l'incidence des mesures prises.
3.24. La Commission est déterminée à agir selon les orientations signalées par la Cour. Pour cela elle aura besoin de la collaboration des États membres.
3.25. Pour l'aide humanitaire, en ce qui concerne l'analyse des systèmes des organismes auxquels les différents services de la Commission accordent des fonds, le règlement 1257/96 établit, tel qu'il a été signalé, les critères et les éléments que doivent remplir ces organismes pour avoir accès au financement communautaire dans le domaine humanitaire. Ces critères ont été développés par ECHO, présentés aux États membres et aux partenaires et ils seront d'application à partir du 1. 1. 1997. Ces efforts de coordination doivent être poursuivis et améliorés au niveau de la Commission.

4. ORGANISATION ET PRATIQUES DE TRAVAIL D'ECHO

Organisation et ressources d'ECHO
4.2. Le fait qu'une partie non négligeable du personnel dont disposait ECHO fin 1992 ait quitté ECHO entre 1993 et 1995 s'explique par la mobilité accrue, associée à la création d'un nouveau service ayant des tâches élargies.
4.3. Durant une grande partie de la période d'audit de la Cour, ECHO se trouvait avec un effectif inférieur à 60 agents.
4.6. Les procédures de recrutement du personnel par ECHO sont celles de la Commission et elles sont transparentes. Ceci explique que le personnel non statutaire de ECHO ait donné, dans la plupart des cas, un résultat très satisfaisant dans l'accomplissement de leurs tâches professionnelles. Lorsque cela n'a pas été le cas, ECHO n'a pas hésité à interrompre la collaboration avec le personnel externe le moins performant.
4.7. Une des priorités de ECHO pendant les années 1992 à 1995 a été la formation de personnel humanitaire, «disposant d'un bonne expérience de l'action humanitaire et d'une connaissance satisfaisante du fonctionnement des services de la Commission», tel que la Cour considère qu'il est essentiel, au point 4.8. de son rapport. À cette fin, ECHO a utilisé toutes les possibilités de formation au siège vis-à-vis de son personnel non statutaire pour les envoyer après sur le terrain, une fois terminé le délai maximum de 3 ans que le personnel non statutaire peut faire à l'intérieur des Services de la Commission. Dans certains cas, ce personnel a été et continue à être envoyé sur le terrain sur la base de contrats de consultants, financés par des crédits opérationnels tels que les commentaires budgétaires et le règlement 1257/96 le permettent.
La Commission ne considère pas que le recours à du personnel externe pour assurer des tâches permanentes soit nécessairement inapproprié. Il est néanmoins vrai que la règlementation relative au personnel des services de la Commission, et notamment la règle des 3 ans, est peu adaptée à la souplesse requise dans l'aide humanitaire.
4.8. La Commission considère important de souligner que le recrutement d'experts à envoyer sur le terrain dans le domaine humanitaire est difficile et très compétitif en tenant compte de la situation «humanitaire» du monde toutes ces dernières années.
Seulement près de 20 % de ces assistants techniques ont changé durant les 3 dernières années. Ces changements ont des origines diverses. Une des causes est certainement le fait que les experts de ECHO envoyés sur le terrain travaillent dans des conditions extrêmement dures et sur des théâtres d'opérations humanitaires souvent explosifs (ex-Yougoslavie, Tchéchénie, Grands Lacs, Libéria, Somalie, Soudan, etc). D'autre part, certains experts ont décidé de mettre fin à leur relation avec ECHO car l'Office n'était pas en mesure d'offrir des conditions contractuelles de longue durée. Finalement, ECHO a parfois dû renoncer à poursuivre la coopération avec certains experts car leur comportement ou leurs performances étaient insatisfaisants.
Par contre, l'attachement et la relation professionnelle très positive entre ECHO et ses experts sur le terrain est démontré par le fait que 80 % de ces experts n'ont pas changé malgré les conditions très difficiles de travail et la précarité de l'emploi.
4.9. Tout au long des dernières années, la plupart des activités de ECHO se sont déroulées dans des pays où il n'y avait ni délégations, ni programmes de développement (ex-Yougoslavie, Somalie, Soudan, Georgie, Arménie, Azerbaïdjan, Tadjikistan, Afghanistan et Cuba). Ils ont dès lors assumé dans la pratique des fonctions de «représentation de la Commission dans le domaine humanitaire» au sens qu'ils étaient les seuls «envoyés» de la Commission sur le terrain, mais toujours en étroite coordination et agissant sous instructions de ECHO.
4.10. La Commission considère qu'elle dispose actuellement d'un nombre suffisant d'experts externes (consultants) en matière d'aide humanitaire susceptibles d'être déployés selon les besoins des différents théâtres humanitaires. Les contrats qui les lient à la Commission leur permettent également, en toute légalité, de passer une partie de leur temps au siège afin d'étudier avec ECHO la façon dont se déroulent les opérations et les problèmes existants.
Le renforcement du cadre institutionnel pour le suivi des opérations sur le terrain entre ECHO et la délégation n'est pas un problème pour ECHO. Lorsque la Commission agit dans le domaine humanitaire dans des pays où il y a des délégations, celles-ci sont non seulement tenues au courant des intentions de la Commission, mais elles participent au suivi et au monitoring de la mise en oeuvre des actions humanitaires.

Pratiques de travail d'ECHO

Contrat cadre de partenariat (CCP)
4.13. Le système de partenariat est basé sur le Contrat Cadre de Partenariat (CCP), ses Conditions Générales et ses annexes ainsi que le contrat spécifique pour chaque opération (appelé contrat d'opération). Le CCP ainsi que les Conditions Générales font partie intégrante des Contrats d'Opérations signés entre les partenaires pour la mise en oeuvre des opérations.
1. Le CCP contient les principes et intentions des signataires. Il définit ainsi, d'une part, les compétences de l'Office humanitaire, ses missions, les modalités d'exécution de l'aide humanitaire (collaboration avec les organisations internationales, les ONG, les États membres,), ses principales responsabilités et, d'autre part, les critères que doivent remplir le partenaire (enregistrement, mission, intégrité, expérience, ressources). Le CCP définit ensuite l'engagement des parties, à savoir notamment, la promotion et la consolidation de leur relation et coopération (respect réciproque des mandats, chartes ou statuts), le respect de l'esprit de dialogue en vue d'atteindre les mêmes objectifs, la définition de stratégies cohérentes, le développement de nouvelles initiatives dans le but d'accroître l'efficacité de l'aide humanitaire, le devoir de chacun d'assurer son rôle respectif, la préservation de la liberté et de l'autonomie de chacun. Le CCP prévoit enfin la création d'un forum de débats sur des questions d'intérêt commun, l'organisation de réunions consacrées à l'étude des objectifs et politiques humanitaires, la publication des informations, la contribution de tous à la visibilité des actions humanitaires,
Le CCP conclut enfin, d'une part, que les parties seront guidées par les principes d'efficacité, de transparence et de valorisation de leurs responsabilités et, d'autre part, qu'elles renforcent par ce partenariat, leurs liens dans le but de contribuer à la réalisation d'un objectif principal, l'aide humanitaire.
2. Les Conditions Générales et les annexes du CCP établissent les règles régissant toute opération et notamment: initiative, démarrage de l'opération, éligibilité de la dépense, budget et variations, réserve, mise en oeuvre opérationnelle, coordination, personnel, achats, contrôle de quantité et de qualité, assurances, inventaires, rapports financiers et d'opération, paiements, devoir des parties après l'opération, visibilité, clause de contrôle financier, droit de suspension ou résiliation, durée, droit applicable,;
3. Le Contrat d'Opération contient enfin les détails et les conditions spécifiques de chaque opération.
La Commission considère que ces trois éléments donnent les conditions générales du partenariat et ne régissent pas seulement les actions individuelles.
4.14. La Commission tient à rappeler que le CCP a été conçu sur la base d'une étude et d'une analyse menées par un expert indépendant qui a consulté bon nombre de partenaires de ECHO
4.15. a) La conclusion de la Cour selon laquelle «ECHO n'a eu d'autre choix que celui de proposer une seule approche de l'aide humanitaire, c'est à dire celle qui répondait le mieux à ses propres contraintes budgétaires et de contrôle financier» n'est pas partagée par la Commission. En effet, tel qu'il a été explicité ci-dessus, le Contrat Cadre de Partenariat a été le fruit d'analyses menées en liaison avec un bon nombre de partenaires de la Commission dans le domaine humanitaire. Ces mêmes partenaires et d'autres ont signé par la suite le CCP en toute connaissance de cause et sachant que cette signature n'était pas un préalable ni une condition «sine qua non» pour recevoir le financement communautaire.
ECHO, d'un autre côté, n'était pas en mesure fin 1992 de mener des analyses approfondies des méthodes de travail de ses partenaires et de leurs procédures administratives. Subordonner à ces analyses le commencement du financement communautaire vis-à-vis de ses partenaires, aurait eu pour conséquence d'empécher la Communauté de déployer son aide humanitaire.
b) La Commission ne partage pas l'avis de la Cour. Elle est convaincue que le Contrat Cadre de Partenariat convient aussi bien aux actions d'aide humanitaire «simples» qu'aux actions «complexes». Ceci a été prouvé par l'activité de ECHO pendant 4 années mais aussi par le fait que toute action humanitaire «complexe» peut être divisée en secteurs d'activité sans aucun problème, secteurs qui peuvent parfaitement faire l'objet de contrats d'opérations d'ECHO, même si d'autres donateurs contribuent aussi au financement d'une partie d'un secteur d'activité concret.
c) Le Contrat Cadre de Partenariat s'inscrit dans un souci permanent de ECHO vis-à-vis d'une bonne gestion. Les partenaires de ECHO ne peuvent éprouver aucun inconvénient à s'adapter à un système qui doit être unique si ECHO veut avoir des procédures efficaces, souples, transparentes et rapides telles que le Règlement 1257/96 le prévoit. ECHO en plus contribue par le biais des frais directs et administratifs inclus dans chaque contrat d'opération à faire en sorte que les partenaires de ECHO n'aient pas de problèmes pour suivre les engagements pris lorsqu'ils ont signés le Contrat Cadre de Partenariat. Pour ECHO et la Commission, finalement, il n'y a pas de partenaires «clés».
d) Les dispositions du Contrat Cadre de Partenariat s'imposent à la Commission et à ses partenaires. La Commission y prend également des engagements, notamment en ce qui concerne la promotion et la consolidation des relations de coopération (respect réciproque des mandats, chartes ou statuts), le respect de l'esprit de dialogue en vue d'atteindre les mêmes objectifs, la définition de stratégies cohérentes, le développement de nouvelles initiatives dans le but d'accroître l'efficacité de l'aide humanitaire, le devoir de chacun d'assurer son rôle respectif, la préservation de la liberté et de l'autonomie de chacun. Le CCP prévoit également que l'Office humanitaire créera un forum de débats sur des questions d'intérêt commun.
En ce qui concerne plus précisément les procédures, l'Office humanitaire s'engage notamment à informer le partenaire, dans les meilleurs délais, de son acceptation ou de son refus d'une proposition d'opération (CCP. art. 2.1. et 4.1.)
e) Lorsqu'une ambiguïté ou un problème d'interprétation survient, ECHO a toujours clarifié la situation et tenu informé ses partenaires par notes. En outre, à l'occasion de la liquidation financière des dossiers et avant tout paiement final, la Commission soumet au partenaire son analyse du décompte et le partenaire a la possibilité d'en discuter et, éventuellement, de le contester.
- Footnote 49. L'article 9 du CCP prévoit que «le compte de réserve est, le cas échéant, destiné à couvrir des dépassements imprévus et pertes nettes de change». Dès lors, la Commission estime que le risque de change n'est pas supporté par le partenaire.
f) La Commission rappelle le contexte particulier dans lequel évolue l'aide humanitaire, à savoir l'instabilité inhérente à des situations de crise, dans le cadre des guerres ou de conflits armés. Lorsqu'une opération débute et fait l'objet d'un contrat, il est impossible de savoir quelle sera la situation et les besoins après plusieurs mois. C'est ainsi que la tendance générale a toujours été (dans la mesure des disponibilités budgétaires - et c'est particulièrement le cas pour l'ex-Yougoslavie où ECHO a toujours du faire appel à la mobilisation de la réserve d'urgence -) de proposer des contrats d'une durée permettant d'adapter les moyens à des situations parfois changeantes, de suivre l'évolution des événements. Néanmoins, jusqu'à présent et pour autant que les disponibilités financières le permettent, aucun partenaire ne s'est vu refuser une prolongation justifiée de projets financés par ECHO.
L'exemple du Danish Refugee Council en ex-Yougoslavie appelle les commentaires suivants
1. Les contrats mis en place avec DRC pour la mise à disposition de matériel logistique (transports) concernaient 3 entités différentes: UNHCR, ECTF, et le gouvernement allemand (flotte des camions allemands MAN), dans 3 bases différentes: Zagreb pour l'accès à Bihac, Split sur la côte adriatique pour l'accès en Herzégovine et Metkovic pour l'accès à Sarajevo et en Bosnie.
2. Dans la situation d'instabilité régnant à l'époque, il était impossible de prévoir l'évolution du conflit, et donc l'évolution des besoins. Dans ces conditions, des contrats de courte durée (3 mois) semblaient raisonnables.
3. Dans le cas d'espèce, les différents contrats ont été passés en tenant compte de l'imprévisibilité due à la situation de guerre et des contraintes budgétaires de l'époque.
g) Depuis octobre 1995, les procédures standards d'ECHO exigent que les gestionnaires remplissent une «Fiche d'appréciation finale d'opération». Cette fiche contient, parmi d'autres sujets, les résultats de l'examen du rapport narratif d'exécution de l'action humanitaire présenté par le partenaire. Celle-ci est ensuite transmise avec le rapport financier à l'Unité financière de ECHO. Si nécessaire, ECHO demande des compléments d'information, soit sur le rapport narratif, soit sur le rapport financier.
Dans les cas signalés par la Cour, ECHO n'a pas demandé des explications supplémentaires estimant qu'il n'y en avait aucun besoin au vu de toutes les informations en sa possession

Encadré 2 - Application du Contrat Cadre de Partenariat à l'UNHCR
La réponse de la Commission à cet encadré 2, doit être complétée par les réponses déjà données par la Commission aux points 3.1. à 3.7. (Plans Globaux) et aux points 2.23. à 2.25. (coopération avec les Nations Unies et les Organisations Internationales) notamment en tenant compte de ce qui a été signalé par la Cour concernant les faiblesses des Agences des Nations Unies en matière de suivi et de reporting ainsi que sur leur tendance à la surévaluation des besoins (point 5.8.).
En ce qui concerne les observations de la Cour relatives à l'ex-Yougoslavie, la Commission apporte les éléments suivants:
a) La pratique suivie par ECHO vis-à-vis du UNHCR est la même que celle d'autres donateurs. ECHO et le HCR se mettent toujours d'accord avant de signer le contrat d'opération concerné, sur les priorités sectorielles à financer et même sur les partenaires susceptibles de mener à bien ces opérations financées par la Commissio et, qui travailleront en sous-traitance avec le HCR. Cela convient très bien au mode d'opération du HCR qui, grâce à la rapidité de financement accordé par ECHO, peut planifier ses opérations d'achats et de distributions de produits de première nécessité. Les réactions positives du HCR sur ce mode de coopération ont d'ailleurs été plusieurs fois mentionnées dans les rapports finaux. En ex-Yougoslavie, la priorité des financements de ECHO fut donnée par l'Office et le HCR, à l'achat de produits de première nécessité.
Les difficultés administratives et de reddition des comptes du HCR, signalées par la Cour, ne sont certainement pas dues à la brièveté des financements, mais plutôt à des défauts importants dans la structure du HCR, tels que la récente mission de contrôle de ECHO auprès du HCR en novembre 96 l'a montré.
b) La distribution de produits de première nécessité en Bosnie-centrale était conditionnée par les aléas des mouvements militaires, conflits, blocages des convois, insécurité. Cette situation extrêmement trouble s'appliquait également aux experts ECHO qui ne pouvaient dès lors apprécier les demandes déposées par le HCR, d'autant plus que le calcul approximatif des besoins fait par le HCR et les stocks de cette Agence leur étaient souvent inconnus, le HCR ne montrant aucune disponibilité dans ce domaine.
c) Les informations fournies par le HCR concernant les distributions finales des produits ont été jugées suffisantes en tenant compte de la situation prévalant et des données en possession d'ECHO.
Pour ce qui concerne la crise du Rwanda, les observations de la Cour appellent les commentaires suivants:
a) Les contrats de la Commission avec le HCR ont suivi la pratique normale de la Commission vis à vis de ses partenaires. Cette pratique n'a pas empêché la Commission d'adapter, au Rwanda, ses relations avec le HCR aux besoins du terrain.
b) Les reports d'échéances acceptés par ECHO après analyse ne prouvent ni plus ni moins que le HCR a mal estimé la situation et les besoins. L'acceptation d'un seul rapport par ECHO sur quatre contrats doit être interprétée comme la volonté de ECHO de faciliter le travail du HCR
c) La remarque de la Cour est juste par rapport aux premiers mois de l'action humanitaire de la Communauté dans les Grands Lacs. Mais précisément parce que l'UNHCR ne remplissait pas son obligation d'information vis-à-vis de ECHO, l'Office a été amené à faire les démarches nécessaires auprès de cette agence. Par la suite, le comportement de l'UNHCR a changé et ECHO depuis lors reçoit systématiquement les sous-accords signés entre le HCR et les ONG financées par les fonds que la Commission met à la disposition du HCR. Quelques accords, en cours de révision, sont parfois transmis à ECHO avec un certain retard.
d) ECHO pourrait renforcer, sans trop de problèmes, son suivi opérationnel et financier en augmentant considérablement le nombre de ses experts sur le terrain. Dans le cas des Grands Lacs, ECHO aurait du placer un minimum de 50 personnes entre le Zaïre, la Tanzanie et le Burundi, pour être en mesure d'assurer un efficacité totale dans ce domaine du suivi.
4.16. La Commission considère que le Contrat Cadre de Partenariat doit être ouvert en principe à toutes les ONG et organismes humanitaires. La Commission n'est en faveur d'aucune limitation «a priori». Il est important de signaler, à titre de comparaison, qu'ECHO a signé plus ou moins 160 Contrats Cadres de Partenariat avec des ONG. Le réseau de partenariat créé par le HCR vis-à-vis des ONG (appelé «PARINAC»), compte actuellement 450 ONG. Le nombre des ONG qui seront appelées à signer le Contrat Cadre de Partenariat, une fois approuvé son renouvellement, découlera de la conformité des ONG avec les critères et éléments établis à l'article 7 du règlement 1257/96
4.17. La Commission ne partage pas l'opinion de la Cour sur le Contrat Cadre de Partenariat, consistant à dire que dans l'état actuel, «il ( le CCP) ne sera pas un instrument conduisant à un partenariat effectif». Le Parlement européen (voir rapport du Parlement européen DOC FR/RR/286/286319 du 14 novembre 1995) ainsi quele Conseil (règlement 1257/96) ont consacré le Contrat Cadre de partenariat comme l'instrument de gestion de l'aide humanitaire.
Le Parlement européen, dans son rapport cité ci-dessus, n'a jamais considéré les relations entre la Commission et ses partenaires comme des relations contractuelles de sous-traitance.
4.18. Étant donné que le Contrat Cadre de Partenariat constitue aussi un instrument de gestion, la Commission considère qu'il n'est pas nécessaire d'introduire un certain degré de différenciation dans les dispositions du Contrat Cadre de Partenariat en fonction «des types d'opérations financées». De l'avis de la Commission cette différenciation n'a pas d'objet et n'est pas utile au regard du système de révision des comptes et du reporting.
Le fait qu'une opération humanitaire soit «simple» ou «complexe» n'a jamais empêché ECHO d'utiliser le Contrat Cadre de Partenariat. Dans le cadre de la révision de celui-ci, une attention particulière sera portée aux formulaires relatifs à la présentation des demandes par les partenaires et à l'annexe au contrat d'opération qui doit refléter les particularités du type d'action que ECHO finance par le biais d'un contrat d'opération concret.
4.19. Les rapports d'opérations tels qu'ils sont prévus dans le Contrat Cadre de partenariat, permettent de remplir les objectifs voulus par la Cour car ils doivent apporter toutes les informations nécessaires à la bonne gestion du dossier:
À l'intérieur de ce cadre, les partenaires n'ont aucun inconvénient, s'ils le désirent, à expliquer comment l'action financée par ECHO s'est insérée dans un programme plus vaste, dont certains secteurs ont été financés par d'autres donateurs. L'article 3 du Contrat Cadre de Partenariat prévoit que «une allocation de fonds accordée par la Communauté européenne est en financement partiel ou total d'une opération». Dès lors, lorsqu'un partenaire introduit une demande de financement à la Commission, il est tenu d'indiquer clairement, sous les points 10, 13 et 14 de sa demande, les autres sources de financement. Cela peut permettre aussi au partenaire d'expliquer, lors de la présentation des rapports intermédiaires ou finaux, comment l'action a été mise en oeuvre par rapport à d'autres actions financées par d'autres donateurs et faisant partie d'un programme global. En ce qui concerne l'introduction dans le Contrat Cadre de Partenariat «des dispositions concernant le contrôle de l'opération dans son ensemble», la Commission estime difficile, même du point de vue juridique, de pouvoir imposer à ses partenaires des obligations de révision des comptes concernant des financements non-communautaires.
4.20. La Commission partage l'avis de la Cour en ce qui concerne l'adoption des règles communes par des grands donateurs relatives à la présentation des rapports par les partenaires. Néanmoins, la Commission dépend, dans ce domaine, de la volonté des autres donateurs.
4.21. La Commission ne partage pas l'opinion de la Cour en ce qui concerne son idée d'introduire «une certaine catégorisation des organisations et partenaires de la Commission». D'après la Commission, la classification des partenaires en «catégories» ne présente aucune utilité et introduirait des problèmes de gestion. Elle pourrait être, en outre, une source de conflits entre la Commission et ses partenaires.
D'autres alternatives existent. La Commission par le biais de l'application des critères et des éléments de l'article 7 du règlement 1257/96, de ses audits et contrôles, ainsi que par le biais des évaluations entreprises et de son expérience de travail sur le terrain avec ses partenaires, sera prochainement en mesure de connaître, extrêmement bien, les capacités professionnelles et de gestion ainsi que les performances de ses partenaires et d'établir une base de données qui puisse l'aider dans le choix des partenaires en fonction des caractéristiques de la crise et du pays ou région.

Dépenses de personnel des projets
4.22. Dans le cadre de l'approbation du Contrat Cadre de Partenariat, la Commission a fait le choix, en ce qui concerne les dépenses de personnel de ses partenaires, de faire recours à un système de «forfait», afin de faciliter l'établissement des contrats et d'éviter des discussions inutiles avec ses partenaires sur les traitements de leur personnel. Il est à signaler dans ce contexte que la Commission, dans le domaine humanitaire, rémunère le personnel de ses partenaires sur le terrain d'une façon assez prudente, le niveau des «forfaits» étant bas par rapport aux salaires pratiqués par d'autres donateurs.
Sur les problèmes soulevés par la Cour en ce qui concerne le système des «forfaits», le Commission apporte les commentaires suivants:
a) Conscient que le terme «forfait» («fixed amount» en anglais) pouvait induire une certaine confusion, une note expliquant sans équivoques le contenu et les implications de la notion de «forfait» dans le contexte du CCP a été transmise à l'ensemble des partenaires début 1994.
b) la politique de rémunération du personnel des ONG ne relève pas de la compétence de la Commission. Néanmoins, ECHO ne comprend pas pourquoi certains de ses partenaires pratiquent des salaires extrêmement généreux.
c) ECHO est conscient que «les forfaits» pour le personnel local doivent être adaptés à la réalité du terrain.

Uniformisation des dispositions contractuelles
4.23. La Commission, comme la Cour, ne pense pas que la forme et les clauses des contrats relatifs à l'aide humanitaire, à l'aide alimentaire, aux programmes en faveur des réfugiés de la DG IB et de la DG VIII et au co-financement des projets de développement mis en oeuvre par les ONG, peuvent être identiques. En ce qui concerne les points qui selon la Cour pourraient être uniformisés dans tous les types de contrats, la Commission estime ceci:
a) Les conditions de paiement (notamment les avances) des contrats humanitaires doivent être plus souples et plus flexibles que dans des contrats portant sur des actions de développement. Les actions humanitaires réclament en effet une concentration de ressources financières surtout dans la phase de démarrage.
b) La proposition de modification du règlement financier apporte des réponses à la question du traitement des intérêts. En ce qui concerne le versement des montants forfaitaires pour le personnel ou le transport, leur uniformisation avec les mêmes dépenses dans le cadre des projets de développement ne semble pas justifié, étant donné la motivation du personnel qui y participe et les conditions parfois spécifiques du transport.
c) et d) En ce qui concerne plus particulièrement le contrôle des agences des Nations Unies, la Commission applique la même clause de contrôle quels que soient le service de la Commission et l'instrument financier utilisé. Cette clause a été négociée entre la Commission et les Nations Unies.
f) La présentation des rapports narratifs et financiers ainsi que leur délai est un élément de gestion propre à chaque type de financement. Étant donné en plus la durée et les particularités de l'action humanitaire, l'uniformisation de ces rapports avec ceux présentés dans le cadre de projets de développement ne semble pas opportun.
4.24. Selon la Commission l'uniformisation des procédures entre les actions humanitaires et les actions de développement vis-à-vis des réfugiés n'a été considéré ni opportune ni nécessaire. Les bases légales concernant les réfugiés sont différentes et établissent des procédures différenciées.De ce fait toute tentative d'uniformisation de ces procédures s'avère extrêmement difficile.

Mise en concurrence
4.25. La Commission réserve son avis sur l'efficacité des procédures d'appels d'offres des grandes organisations.
4.26. a) Le premier cas évoqué par la Cour (un programme de colis familiaux destinés aux réfugiés vivant en famille d'accueil et en centres collectifs en Serbie-Monténégro) faisait partie d'une action directe de la Commission en cette république. Les bureaux de ECHO à Belgrade se chargeaient du transport et de la distribution finale, mais l'achat des produits, la confection des colis et le transport jusqu'en Serbie-Monténégro étaient confiés à une ONG. Cette ONG, conformément à l'article 15.4 des conditions générales du Contrat Cadre de Partenariat qu'elle avait signé avec ECHO, aurait dû lancer des appels d'offre pour l'achat des produits faisant partie des colis familiaux. Cette action a débuté en janvier 93 et a été renouvelée à plusieurs reprises. Pendant l'année 93 ECHO manquait absolument des ressources humaines nécessaires pour bien contrôler ce type d'opération. Mais ECHO n'a pas manqué à ses obligations dès qu'il a été en mesure, en mars 94, d'examiner la mise en oeuvre de cette action. A cette occasion l'Office a demandé à son partenaire de renégocier les prix avec son fournisseur et des économies substantielles ont pu être réalisées en changeant ainsi le type et la composition des colis en question.
b) La Cour, dans de nombreux points, se réfère à l'Angola. ECHO, particulièrement conscient d'une gestion médiocre du dossier Angola, a pris les mesures nécessaires et remplacé le desk ainsi que les deux experts sur le terrain. L'intervention en Angola n'a représenté, ces trois dernières années, que 2 % de l'intervention globale d'ECHO. La Commission estime dès lors qu'une certaine relativité doit être introduite dans l'appréciation de la Cour, d'autant plus que les ententes directes ne sont pas pratiquées par la Commission en dehors des cas expressément prévus par le Règlement financier.
4.27. Même pour les lignes autres que la B7-211, ECHO a eu recours aux procédures du règlement 2200/87 afin de disposer de plus de garanties en ce qui concerne le choix des fournisseurs, le niveau des prix, la qualité des produits, etc. Cette voie n'a finalement pas apporté des avantages spécifiques car la procédure «ad hoc» suivie en la matière dans le cadre de l'ex-Yougoslavie (action directe de ECHO) s'est montrée tout aussi efficace et fiable.
La Commission tient à signaler que:
- la Commission considère que le système actuel d'achats et d'adjudications pour les aides humanitaires et alimentaires est satisfaisant. A cet égard, il est utile de rappeler que le Règlement 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire n'intègre aucune mention spéciale sur la composante alimentaire des actions humanitaires montrant clairement que le Conseil a considéré que les aliments constituent des produits «réguliers» ou «normaux» des actions humanitaires et qu'ils entrent tout naturellement dans le cadre de l'article 3 du Règlement 1257/96 («les aides de la Communauté visées aux articles 1, 2 et 4 peuvent financer l'achat et la fourniture de tout produit ou matériel nécessaires à la mise en oeuvre des actions humanitaires . . .»). Ceci est confirmé par le fait que le Règlement (CE) n°1292/96 du Conseil du 27 juin 1996 prévoit à l'article 1 §1 2ème alinéa que «les actions d'aide alimentaire à caractère humanitaire sont menées dans le cadre de la réglementation relative à l'aide humanitaire et ne relèvent pas du présent règlement.».
- depuis 1996, il n'existe plus de procédure de mobilisation d'urgence en raison de la suppression de la ligne B7-211. Les procédures d'achat d'ECHO intègrent toutes les garanties nécessaires (consultation de la DG VI et de la DG VIII sur les potentiels fournisseurs; appel d'offres standard soumis à l'avis du Service Juridique et de la DG XX; respect des spécifications inscrites au Journal Officiel n° C 114 du 29 avril 1991; dépouillement des offres avec la participation de l'unité financière d'ECHO; consultation de la DG VI et de la DG VIII sur la hauteur des prix offerts; utilisation pour la passation du marché d'un contrat standard qui fait l'objet d'une consultation systématique préalable de la DG XX). La Commission tient à mentionner aussi l'accord (12 septembre 1996) passé entre ECHO et la DGVI en ce qui concerne la consultation dans ce domaine.

Opérations conduites par des partenaires
4.30. La Commission partage, avec d'autres donateurs, la préoccupation en ce qui concerne les faiblesses des agences des NU relatives aux systèmes d'information mis en place. Il faut rappeler que l'information recueillie par les Agences doit constituer la base de l'élaboration de leurs Appels. Sans une bonne connaissance des actions déjà entreprises et des stocks disponibles chez le bénéficiaire final (stockage local, réserves accumulées), il est en effet difficile d'estimer les besoins réels.
En ce qui concerne plus particulièrement l'appui de la Commission aux activités de suivi des Agences onusiennes, un cas d'espèce remarquable a été constitué par l'offre d'ECHO au PAM de financer un dispositif de monitoring pour le contrôle de la distribution de l'aide alimentaire au sud du Soudan (suite à une demande spécifique du PAM). La seule condition posée par la Commission a été que son Office humanitaire devrait avoir la liberté de choisir le personnel chargé de ce monitoring bien qu'il soit soumis sur le terrain a l'autorité du PAM. Le PAM a décliné l'offre de la Commission.
4.31. Pour prendre un exemple comparatif, la Commission disposait pour toute l'ex-Yougoslavie d'une quarantaine de personnes chargée de la mise en oeuvre et du suivi des actions directes. Tant la Commission que la Cour mettent en exergue la qualité et les performances de ces actions complexes. Au même moment, les Agences onusiennes disposaient de plus d'un millier d'hommes sur le terrain
La Commission a toujours été prête, et elle le reste, à examiner la meilleure façon pour contribuer à améliorer les performances des agences des NU dans le domaine du suivi, en les aidant financièrement, comme elle le fait déjà par ailleurs. Mais la Commission devrait obtenir toute la collaboration nécessaire des Agences à cet égard.
4.33. Tel qu'il a été explicité, aux points 3.13. et 4.19. des améliorations sont à l'étude dans le cadre de la révision du Contrat Cadre de Partenariat, afin que les objectifs des opérations financées soient mieux transposés dans le corps et annexes du Contrat Cadre de Partenariat.

Suivi par la Commission
4.36. Les problèmes de suivi rencontrés en Angola sont connus de la Commission. Cette dernière y a remédié depuis longtemps.
4.37. La Commission considère qu'à l'heure actuelle les experts d'ECHO sur le terrain ont une parfaite connaissance de leur rôle. La tenue de deux séminaires organisés par ECHO avec ces experts dans le courant de 1995, ainsi que les mesures qui les ont suivi, ont grandement contribué à renforcer la qualité du lien entre ECHO et ces experts sur le terrain. Des termes de référence standard, précisant le «job description» des experts et les différentes tâches qui leur incombent ont été établies. Des documents spécifiques pour l'analyse ont été aussi adoptés, s'ajoutant aux «field guides» déjà existants pour chaque secteur d'activité (eau-santé-réfugiés, etc). Une codification a également été mise en place en vue d'établir une cohérence dans le «reporting». Des améliorations ont été également apportées sur les aspects relatifs à leur environnement de travail (dispositions de leur contrat; rapport avec les autorités du pays concerné, ainsi qu'avec les délégations de la Commission, soutien logistique, etc . . .)
4.40. Bien que le suivi des opérations par ECHO ne se limite pas aux missions sur le terrain, il est clair que les missions du personnel d'ECHO sur les lieux des opérations, bien que de très courte durée, ont permis d'améliorer sensiblement le suivi.
À l'époque, et en raison de la situation de crise et de la faiblesse de ses effectifs, ECHO n'était pas en mesure d'assumer un suivi tel que préconisé par la Cour.

Procédures d'exécution financière
4.41. Le recours à des applications spécifiques dans les domaines financiers et budgétaires est limité à des fonctions d'analyse (ex. exécution budgétaire).
4.42. et 4.43. Concernant les délais de paiement, au vu des informations disponibles dans SINCOM, si l'on considère la totalité des paiements durant l'exercice 1995, les résultats montrent que près de 90 % des paiements ont été effectués dans un délai inférieur ou égal à 60 jours.
4.44. Le facteur principal de l'augmentation des retards de paiements a trouvé une solution dans le renforcement opéré dans les effectifs de l'unité financière de ECHO et dans l'introduction du système informatique intégré HOPE qui rendra, sans aucun doute, les tâches de cette unité financière moins pénibles.
4.45. Depuis le renforcement en effectifs de son unité financière, ECHO suit systématiquement les opérations de dégagements de soldes.
Conclusion
4.48. La Commission considère que le Contrat Cadre de Partenariat en tant qu'instrument de gestion à caractère politique, juridique et administratif est tout à fait adapté à la bonne gestion de l'aide humanitaire de la Communauté européenne. Cette opinion semble être partagée aussi par le Parlement européen et le Conseil.
La différenciation des Contrats Cadres de Partenariat selon le type de partenaire n'ajouterait rien à l'efficacité du système de gestion, mais en plus serait susceptible de créer des conflits entre ECHO et ses partenaires.
4.49. Les efforts d'ECHO en ce qui concerne l'évaluation des procédures et des systèmes de gestion de ses partenaires ont été achevés par le biais de la mise en oeuvre à partir de janvier 1997, des critères d'éligibilité, présentés aux États membres et aux ONG, et qui sont basés sur les dispositions de l'article 7 du règlement 1257/96.
4.50. La Commission ayant detecté ces deux cas, a pris les mesures nécessaires et adéquates pour rémédier à cette situation, ainsi que pour éviter, dans le futur, que de tels problèmes ne se renouvellent.
4.51. Bien que des résultats positifs ont été déjà atteints dans le domaine de l'appréciation de la mise en oeuvre effective des projets humanitaires et de leurs résultats, la Commission est néanmoins d'accord sur le fait que c'est un domaine dans lequel des efforts supplémentaires pourraient être réalisés, si les ressources humaines au siège et sur le terrain étaient accrues.
4.52. Le suivi sur le terrain constitue un point essentiel de la bonne gestion de l'aide humanitaire. Il peut facilement être résolu par le biais d'un accroissement du nombre d'experts de l'Office sur le terrain, ce qui pose néanmoins un problème d'allocation des ressources financières.

5. ÉVALUATION DES AIDES

Évaluations internes réalisées par ECHO
5.3. a) Il convient de rappeler qu'en matière d'aide humanitaire, les systèmes d'évaluation tant au niveau des Agences et ONG qu'au niveau institutionnel en général, sont assez élémentaires tel qu'il est apparu lors des Séminaires sur l'évaluation de l'aide humanitaire à Barcelone en juin 1996 et à Valence en décembre 1996. Très peu de partenaires ont un département dans ce domaine et il existe très peu d'experts. L'Office humanitaire a donc du partir pratiquement de zéro. Depuis lors, l'Office s'est constitué un noyau d'évaluateurs de qualité et poursuit ses efforts. Au cours de ce processus d'apprentissage, ECHO a inévitablement fait des expériences qui n'ont pas toujours été positives d'où la qualité moindre d'un nombre très limité de rapports.
b) Au début ECHO s'est concentré sur l'évaluation d'opérations spécifiques permettant ainsi à ECHO d'affiner sa méthodologie ainsi que les termes de référence et de mieux connaître ses partenaires, leur efficacité et leur capacité de gérer les fonds, mais aussi les résultats des actions concernées.
Avec le développement de sa méthodologie, ECHO a acquis une expérience suffisante pour évaluer des programmes, faire des évaluations par secteurs ou par thèmes, et évaluer des opérations dans le domaine de la prévention des désastres. Des évaluations de programmes ont été effectuées dans les 3 pays du Sud Caucase et dans le Nord de l'Irak. Au cours du premier semestre de 1996, les programmes en Haïti, A.R.Y de Macédoine ainsi qu'à Cuba ont été évalués.
c) Depuis le début réel du travail d'évaluation fin 1993, ECHO a concentré ses moyens limités à l'établissement de son manuel d'évaluation et au développement de sa méthodologie. A présent, les évaluations conjointes figurent davantage parmi les priorités de l'Office. Pour ce faire, une concertation accrue avec d'autres donateurs s'avère nécessaire.
d) Dans le système actuel d'évaluation, rien n'empêche les évaluateurs externes de faire des remarques sur le fonctionnement et la stratégie de ECHO vis-à-vis d'une crise déterminée. Néanmoins, ce point peut être renforcé dans le cadre de l'examen de l'évolution du manuel d'évaluation pour tenir compte de l'approbation du Règlement 1257/96.
En ce qui concerne la footnote 74, la Commission ne partage pas les craintes de la Cour concernant le risque de manque d'indépendance des évaluateurs externes, car ceux-ci jouissent d'une totale liberté d'action, dans le respect des termes de référence de l'évaluation en question, et d'une indépendance de critère absolue.
e) Les services opérationnels sont impliqués dans les évaluations à toutes les étapes de la procédure depuis le moment où l'unité «Evaluation» décide d'une évaluation, l'organise et établit les termes de référence, jusqu'à la discussion du projet de rapport avec l'évaluateur. Les services opérationnels ont donc l'occasion d'informer ce dernier sur les éléments d'une opération ou d'un programme qui posent problème et de discuter avec lui à son retour du terrain, de ses constatations et recommandations.
Une culture de l'évaluation des opérations humanitaires se développe. Les services opérationnels sont d'ailleurs demandeurs et attentifs à leurs résultats. Une base de données, en préparation, aidera à diffuser ces résultats au sein de l'Office. Une première base de données reprenant toutes les évaluations faites par ECHO avec le nom du partenaire, le type d'opération, son montant, le nom de l'évaluateur et le coût est déjà opérationnelle.
f) ECHO veille à ce que les opérations financées aient des objectifs clairs et vérifiables et que les besoins et bénéficiaires soient identifiables (voir points 3.1. à 3.7. et 3.13. à 3.15.). Dans le cadre de la révision du CCP, des améliorations sont à l'étude afin que les objectifs et le contenu des actions ainsi que l'identification des besoins et des bénéficiaires soient mieux énoncés dans le contrat d'opération.
5.4. L'examen du fonctionnement de ECHO ne figure pas, en principe, parmi les objectifs des évaluations des projets et des programmes, bien que (voir point 5.3 ci-dessus) rien n'empêche les évaluateurs externes de porter un jugement sur la manière dont ECHO développe son action dans une crise déterminée.
En ce qui concerne l'évaluation du fonctionnement de ECHO, il convient de rappeler qu'outre les contrôles faits par la Cour, ECHO a été soumis ou sera soumis aux exercices d'analyse suivants:
- un rapport d'inspection réalisé par l'Inspection Générale des Services (IGS). Cette inspection a débuté le 30 mars 1995 et s'est terminée le 28 juillet 1995;
- un audit interne mené par la Direction Générale du Contrôle Financier (DG XX). Cet audit a débuté le 22 janvier 1995 et s'est terminée le 3 mai 1996;
- l'évaluation à entreprendre suite aux conclusions du Conseil Développement du 22 novembre 1996. Cette évaluation se place à l'intérieur du cadre plus général de l'évaluation des instruments d'aide au Développement, décidé par le Conseil lors de sa réunion de juin 1995;
- l'évaluation à mettre en oeuvre dans le cadre de l'article 20 de Règlement 1257/96 dont les résultats doivent être présentés par la Commission au Parlement et au Conseil, trois ans après son entrée en vigueur et qui doit porter sur l'ensemble des actions financées par la Communauté dans le cadre dudit Règlement.
5.5. La Commission considère que la responsabilité première en matière d'évaluation incombe au service opérationnel concerné. Dans ce contexte, l'efficacité de l'exercice (méthodes, objectivité, calendrier ) est garantie par le pilotage et les contrôles des travaux au niveau central.

Efficacité de l'aide humanitaire

Étendue

Ciblage
5.8. Le problème de la surévaluation des besoins est une préoccupation de toute la communauté humanitaire internationale et notamment des bailleurs de fonds car, en partie, elle résulte du souci des partenaires, et notamment des organisations onusiennes, d'assurer largement leurs assises financières. L'exemple de l'ex-Yougoslavie, et notamment de la Serbie & Monténégro, est parlant à cet égard et illustre bien cette problématique.
5.13. La Cour se réfère à une opération menée par ECHO en 1993, lorsque l'Office se trouvait dans une phase de démarrage et qui était la continuation d'une opération précédente avec un autre partenaire. En plus, la région concernée (Sud Caucase) appartenait à un monde sorti de la décomposition de l'ex-Union Soviétique et sur lequel la Communauté n'avait pas une connaissance très approfondie.
Les besoins humanitaires et autres étaient néanmoins énormes dans cette région et la Commission a décidé de commencer à agir même en l'absence des éléments très précis sur la nature des problèmes existants. ECHO néanmoins, en même temps qu'il mettait en oeuvre des projets humanitaires, a commencé à réaliser des enquêtes et des études de vulnérabilité afin d'identifier et de cibler davantage les groupes à risque, ce qui a entraîné comme résultat une redéfinition par ECHO de sa stratégie dans le Sud Caucase.
5.14. voir réponses aux points 1.5, 4.13, 4.31, 5.9 et 5.10.

Livraison
5.19. La Commission rappelle, à propos du commentaire de la Cour concernant le fait que les milices hutus étaient mêlées aux réfugiés en Tanzanie et au Zaïre et que par conséquent, elles bénéficiaient de l'aide humanitaire, quautant l'UNHCR que la Commission ont demandé dès le début de la crise des Grands Lacs que la séparation physique entre les milices et les réfugiés soit faite. La communauté internationale n'a pas été en mesure de le faire. La milice hutu représentait un total de 30 000 hommes; la masse de réfugiés dépassait 1,7 million de personnes.

Adéquation aux besoins
5.22. La Commission considère que, dans le contexte humanitaire, l'objectif essentiel est celui de sauver et de préserver des vies humaines.
L'objectif de contribuer, dès que possible, à la réhabilitation et au rétablissement s'intègre bien évidemment dans l'action humanitaire (voir 4ème considérant et art. 2 d) du Règlement 1257/96), mais pas en tant qu'objectif premier.
5.27. La Commission rappelle la situation qui prévalait en ex-Yougoslavie, et notamment en Bosnie, au cours de l'hiver 1992/1993. Il s'agissait d'une situation de guerre où les difficultés pour l'accès aux victimes et pour l'obtention d'informations fiables des besoins existants, étaient notoires. Dans ce contexte, des erreurs ont certainement été commises par tous les donateurs, y compris ECHO. Les exemples cités par la Cour démontrent clairement les limitations d'un ciblage adéquat de l'aide humanitaire dans des situations de guerre.
5.28. Le cas soulevé par la Cour a fait l'objet d'un audit conjoint entre ECHO et la DG VIII. Les résultats de cet audit ont fait apparaître des malversations de la part de l'ONG en question. Le dossier a été transmis à l'UCLAF pour suites appropriées.
5.30. La Commission n'a cessé depuis 1992 de signaler les limites de l'aide humanitaire et à quel point elle ne peut être un substitut de l'action politique notamment dans le cas de conflits et de guerres. Mais tel qu'il a été explicité ci-dessus (voir point 5.22), la mission principale de l'aide humanitaire consiste à porter secours et protection aux populations victimes de catastrophes naturelles ou d'événements d'origine humaine (art. 1 du Règlement 1257/96). La contribution de l'aide humanitaire à la reconstruction et à la réhabilitation est aussi inscrite dans le règlement 1257/96 comme un des objectifs de l'aide humanitaire mais certainement pas comme le premier.
L'opinion, selon laquelle l'aide humanitaire peut être affectée dans son efficacité par les problèmes existants en amont de nature structurelle (manque de développement, transition politique ou économique, mauvaise gestion) sauf si cette aide est intégrée dans des mesures destinées à corriger ces déficiences structurelles, s'oppose malheureusement à la réalité du terrain. Si cette théorie était acceptée, l'action humanitaire, menée tout au long de ces dernières années dans beaucoup de pays qui doivent affronter le passage d'une économie étatique à une économie de liberté, n'aurait pas pu être mise en oeuvre car tous ces pays se sont distingués pendant tout ce temps par l'absence d'un cadre global de politique économique dans lequel l'aide humanitaire aurait pu être intégrée.
5.31. Le fait que la Commission ait fait des analyses et des propositions concernant le lien entre l'aide humanitaire, la réhabilitation et le développement (travail développé conjointement par ECHO et la DG VIII) et que la communication de la Commission ait été adoptée, assortie de conclusions, par le Conseil en mai 1996, prouve bien à quel point la Commission est soucieuse de faire en sorte que l'aide humanitaire, à un moment donné, soit intégrée dans une stratégie à plus long terme. La différenciation des instruments et des services opérationnels ne constitue pas pour la Commission un obstacle à la mise en oeuvre de cette stratégie du «continuum», tel qu'il a déjà été expliqué aux points 2.6, 2.8, et 3.8 à 3.12 ci-dessus.
5.32. Les exemples cités par la Cour sous ce point répondaient bien à des situations de pénuries économiques et de graves dangers notamment pour les populations les plus vulnérables en Angola, au Soudan, en Bosnie, en Sibérie, à Cuba et au Nord de l'Irak, à des moments où d'autres instruments communautaires d'aide ne pouvaient être mis en oeuvre. La Cour met en exergue de façon positive la flexibilité dont a fait preuve la Commission. L'intégration de l'action humanitaire de la Communauté dans des stratégies à moyen ou long terme faisant intervenir d'autres services de la Commission a déjà été entamée en Angola et en Bosnie dès que les circonstances ont été propices.

Impact
5.33. L'amélioration de l'analyse de l'impact de l'aide humanitaire constitue un des objectifs à développer par ECHO dans un proche avenir. L'amélioration du contenu des formulaires de demandes et de rapports descriptifs doit aussi y contribuer, et cela malgré les limitations existantes, pour évaluer de manière rigoureuse l'impact des opérations d'aide humanitaire.
5.36. Tel qu'il a été indiqué précédemment (voir point 5.33.), l'utilisation d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs pour l'établissement des objectifs d'une action humanitaire et pour l'évaluation de l'impact de l'action développée, devra constituer un des objectifs de l'Office Humanitaire à moyen terme.

Rapport coût-efficacité
5.38. La Commission réserve son opinion sur l'efficacité des procédures d'appel d'offres des grandes organisations.
La Commission considère que ses procédures d'achats et d'adjudications sont satisfaisants et n'appellent pas la création d'un système unique.
5.40. Le dossier spécifique de la rémunération du personnel expatrié a fait l'objet d'un examen particulier du groupe de travail ECHO-partenaires portant sur la révision du CCP. Dans le cas cité par la Cour, la Commission estime qu'il s'agit plutôt d'un problème d'utilisation abusive de fonds (ce qui est une préoccupation majeure de ECHO en la matière) que d'un problème de coût-efficacité.
En outre, la Commission rappelle que les montants maxima utilisés dans le Contrat Cadre de Partenariat couvrent non seulement les salaires (salaire mensuel, charges sociales, assurances) mais également les frais de transport entre le pays d'origine de l'expatrié et le lieu de l'opération et le per diem (logement, nourriture,)
Concernant le recours au transport aérien pour atteindre la Mongolie, le choix de ce type de transport pour l'acheminement de produits médicaux était du à la haute valeur ajoutée des marchandises transportées, l'envoi par train dans cette région du monde étant très risquée.

Visibilité
5.42. La Commission rappelle que la visibilité dans le domaine humanitaire est devenue un objectif fixé dans l'article 4 du règlement du Conseil n° 1257/96.
5.43. a) De l'avis de la Commission, l'adoption du logo ECHO reprenant les douze étoiles ne porte pas préjudice à la visibilité de l'Union européenne, bien au contraire, et n'est pas source de confusion. L'abréviation «ECHO» et son logo sont, après seulement 4 années d'existence, connus et reconnus à travers le monde.
b) L'Office humanitaire a bien financé le programme UNICEF en Azerbaïdjan en 1995 (deuxième tranche - 280 000 ECU). Il est vrai que pour les agences dont les opérations sont financées par différents donateurs, le problème de la visibilité est bien réel. C'est ainsi que ECHO a entamé un dialogue avec ce type de partenaires dans le but d'améliorer cette situation.
A ce propos, un système de coordination entre les desks opérationnels, les ONG concernées ainsi que le service «Information» de l'Office humanitaire est désormais en place. Dans ce cadre, le Service «Information» est actuellement responsable pour les publications.
c) La Commission estime qu'une stratégie d'information comporte différents éléments conçus par rapport au type de public visé. Dans le domaine de l'humanitaire, cette stratégie est basée sur plusieurs grands axes:
1. Sur le terrain: un drapeau, des affiches ou des autocollants sont plus porteurs que des articles dans la presse.
2. L'information du public, non seulement dans les États membres, mais également à l'échelle internationale, se fait par le biais des médias classiques: presse, télévision . . . A ce propos, des programmes audio-visuels ainsi qu'une exposition itinérante illustrant les actions humanitaires de l'Union européenne sont quelques uns des instruments utilisés pour ce type de campagne d'information.
3. L'information des «spécialistes» sera plutôt réalisée par le biais du rapport annuel, des bulletins trimestriels (ECHO NEWS) et par de nombreuses publications réalisées en étroite collaboration avec les partenaires de ECHO et destinées à être distribuées dans les États membres.

Conclusion
5.44. Au départ, l'Office humanitaire, dans les limites de ses moyens, s'est concentré d'une part sur l'évaluation, par le biais des évaluateurs externes, d'opérations spécifiques lui permettant d'affiner sa méthodologie ainsi que les termes de référence et de mieux connaître ses partenaires, leur efficacité et leur capacité de gérer les fonds, mais aussi les résultats obtenus par l'action concernée. Avec le développement de sa méthodologie qui a abouti à l'établissement de son manuel d'évaluation, ECHO a acquis une expérience suffisante pour évaluer ses programmes, faire des évaluations par secteur ou par thème, évaluer des opérations dans le domaine de la prévention des désastres. Les évaluations conjointes figurent également davantage parmi les priorités de l'Office.
D'un autre côté, une base de données en préparation aidera à diffuser les résultats des évaluations au sein de l'Office. Une première base de données reprenant toutes les évaluations faites par ECHO avec le nom du partenaire évalué, le type d'opération, son montant, le nom de l'évaluateur et le coût de l'évaluation est déjà opérationnelle.
5.45. La Commission rappelle que conformément à l'article 4.1. des conditions générales du CCP, les partenaires sont tenus de lui fournir lors de la présentation de la demande les informations essentielles sur les objectifs, les bénéficiaires cibles ainsi que les modalités et étendues des actions qu'ils proposent. Néanmoins, ECHO devra améliorer, tel qu'il a été dit précédemment, dans un futur proche, le système de présentation des demandes et les paramètres et indicateurs à utiliser pour juger ex-ante les besoins existants et évaluer ex-post les résultats obtenus.
5.46. La Commission considère que la responsabilité première en matière d'évaluation incombe au service opérationnel concerné. Dans ce contexte, l'efficacité de l'exercice (méthodes, objectivité, calendrier ) est garantie par le pilotage et les contrôles des travaux au niveau central.

6. CONCLUSION D'ENSEMBLE

Clarté de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne
6.2. À présent, en tenant compte de l'approbation selon la procédure de co-décision du règlement 1257/96 par le Conseil des Ministres le 20 juin 1996, la Communauté dispose d'un texte législatif qui établit clairement sa ligne politique.
Avant juin 1996, une ligne politique claire de la Communauté dans le domaine humanitaire existait déjà, intégrée dans plusieurs décisions et procédures établies par la Commission. L'aide humanitaire de la Communauté Européenne est à présent caractérisée par des objectifs et principes clairs, des ressources financières parfaitement identifiées (chapitre B7-21) par l'Autorité Budgétaire (Conseil, Parlement Européen) dans le cadre de l'approbation du Budget des Communautés Européennes et des instruments administratifs et opérationnels, tant à l'intérieur de la Commission (un seul Service responsable de la conception et de la mise en oeuvre au niveau interne: ECHO), qu'à l'extérieur (partenaires de la Commission dans ce domaine, à savoir les ONG, les organismes humanitaires, les agences des Nations Unies et les organismes spécialisés des États membres).
Dans ces conditions, la Commission ne considère pas nécessaire l'approbation d'un nouveau document de politique générale, une «sorte de charte de l'aide humanitaire» destinée à clarifier des axes et des principes de la politique d'aide humanitaire de l'Union européenne, car ces axes et principes ont déjà été clarifiés et fixés dans le Règlement 1257/96.

Cohérence et complémentarité des aides de l'Union européenne
6.3. Le développement de la complémentarité et de la coordination entre l'aide humanitaire de la Communauté et celle des États membres doit constituer une priorité pour les années à venir, eu égard au fait que le Règlement 1257/96 a consacré comme principe «la promotion d'une étroite coordination entre les activités de la Commission et celles des États membres, autant au niveau des décisions que sur le terrain», et cela «afin de garantir et renforcer l'efficacité et la cohérence des dispositifs communautaires et nationaux d'aide humanitaire». Dans ce contexte, la Commission a récemment présenté au Comité d'Aide Humanitaire, un document et un plan de travail dans ce domaine.

Concentration des responsabilités administratives
6.5. La Commission considère que la coordination entre ECHO et d'autres services n' a jamais posé des problèmes importants et qu'elle a permis d'éviter les doubles emplois. S'il est admis que la forme et les clauses des contrats utilisés par les différents services de la Commission ne peuvent pas être identiques au regard des types d'actions à financer, néanmoins, certaines améliorations peuvent être réalisées au niveau de l'uniformatisation de quelques clauses de contrats utilisés par différents services de la Commission (voir point 4.23 ci-dessus).
Le Contrat Cadre de Partenariat cependant a été conçu uniquement pour ECHO et de ce fait il est normal qu'il soit le seul service à l'appliquer. En ce qui concerne les procédures d'instruction des propositions et le dispositif d'utilisation des enseignements des évaluations, la Commission a déjà au cours de cette réponse, énoncé les développements entrepris et les résultats acquis (voir points 3.1. à 3.7. et 5.3.).

Accroissement des capacités d'intervention
6.6. La remarque de la Cour concernant l'insuffisance des ressources humaines dont l'Office humanitaire souffre est pertinente. Faute d'effectifs statutaires suffisants, ECHO a du faire recours à du personnel temporaire ou à des prestataires de services, voire des auxiliaires. Par ailleurs, en ce qui concerne ce type de personnel, dont l'expertise se trouve énormément renforcée après quelques années au sein de ECHO, il est regrettable que l'Office soit obligé de rompre des relations de travail satisfaisantes soit en raison de la règle des 3 ans, soit pour des raisons budgétaires.
Sur le terrain, l'Office humanitaire a recours aux services d'experts expérimentés, qu'il envoie avec la mission de faire le suivi in situ des opérations. Ces experts ont, dans la grande majorité des cas, donné entière satisfaction à la Commission et constituent un élément essentiel pour le renforcement de la capacité d'analyse et du suivi sur le terrain des crises humanitaires par la Commission, en accord avec les commentaires budgétaires et le réglement 1257/96.

Amélioration de la coordination avec les autres donateurs
6.7. La Commission ne considère pas nécessaire de conclure «un accord global» avec le Secrétariat Général des Nations Unies pour «préciser les perspectives de financement et les modalités pratiques de collaboration avec tous les services de la Commission». Au niveau des perspectives et modalités pratiques de collaboration, il est superflu que des accords annexes soient passés avec chaque agence,ces modalités ayant déjà été établies dans les Contrats Cadre de Partenariat signés par l'UNHCR, le PAM, le PAHO, l'UNICEF et l'OMS.
La Commission tient compte des réalités opérationnelles des organisations humanitaires mais elle ne considère pas que devant une même situation, les contraintes opérationnelles des agences différent de celles d'autres organismes humanitaires y compris les ONG.

Mobilisation de ressources de grande ampleur
6.8. La coordination avec les États membres constitue une des tâches importantes à développer dans les années à venir.

Procédures d'évaluation et de reddition des comptes
6.9. En ce qui concerne les évaluations mentionnées par la Cour, il est exact de dire que ECHO s'est concentré, dans une première étape, sur l'évaluation d'opérations spécifiques, lui permettant d'affiner sa méthodologie ainsi que les termes de référence utilisés et de mieux connaître ses partenaires, leur efficacité et leur capacité de gérer les fonds, mais aussi les résultats obtenus par les actions concernées.
Rien n'empêche dans le système actuel d'évaluation, en tenant compte notamment de la totale indépendance des évaluateurs externes que ceux-ci portent des jugements sur le fonctionnement de ECHO et des priorités établies dans un théâtre humanitaire quelconque. Néanmoins ce point devra être clarifié et développé dans l'adaptation de la méthodologie de l'évaluation pour tenir compte de l'approbation du règlement 1257/96.
L'expérience cependant acquise par ECHO dans l'évaluation d'actions humanitaires a permis à l'Office d'être à même de faire des évaluations par secteurs, par thèmes, de projets individuels ou de plans globaux. Ceci a été le cas dans le Sud Caucase, dans le Nord de l'Irak, à Cuba, à Haïti et en FYROM.

Considération finale
6.10.-6.11. L'idée émise par la Cour de la création éventuelle d'une Agence à caractère opérationnel avait également été avancée par la Commission dans sa décision du 6 novembre 1991 relative à l'aide humanitaire (COM(91)PV1081). Cette possibilité fera vraisemblablement l'objet d'un débat à la lumière des résultats de l'évaluation d'ensemble qui sera présentée par la Commission 3 ans après l'entrée en vigueur du règlement n° 1257/96 du Conseil.

Fin du document

Document livré le: 11/03/1999

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