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Législation communautaire en vigueur

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Document 396Y0131(01)

Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé:
[ 01.60.60 - Contrôle financier ]

396Y0131(01)
Rapport spécial n° 5/95 présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE et relatif à la signature sans visa préalable du contrat pour la construction de l'hémicycle du Parlement européen à Strasbourg, accompagné des réponses du Parlement
Journal officiel n° C 027 du 31/01/1996 p. 0001 - 0016



Texte:

RAPPORT SPÉCIAL N° 5/95
présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE et relatif à la signature sans visa préalable du contrat pour la construction de l'hémicycle du Parlement européen à Strasbourg, accompagné des réponses du Parlement
(96/C 27/01)


TABLE DES MATIÈRES
Points
Page
INTRODUCTION .
1.1-1.4
2
LA PROCÉDURE SUIVIE POUR LE CONTRAT DE STRASBOURG .
2.1-2.21
2
Préparation du projet de contrat .
2.1
2
Consultation des organes compétents .
2.2-2.7
2
Mise au point définitive du contrat .
2.8-2.12
3
Transmission du(es) projet(s) au contrôleur financier .
2.13-2.15
3
Observations du contrôleur financier sur le(s) projet(s) de contrat .
2.16
3
Prise en compte des remarques du contrôleur financier .
2.17-2.19
4
Absence de proposition d'engagement préalable .
2.20-2.21
4
LES DISPOSITIONS DU RÈGLEMENT FINANCIER APPLICABLES AUX DÉPENSES .
3.1-3.12
5
Dispositions prévues en matière de décision de dépenses (articles 36 à 39 du règlement) .
3.2-3.3
5
Modalités d'exécution de ces dispositions
[titre VII du règlement (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Commission] .
3.4
5
Dispositions relatives au contrôleur financier en la matière (articles 36 à 39 du règlement financier, titre IX des modalités d'exécution) .
3.5-3.8
5
Règles internes au Parlement .
3.9-3.12
6
CARACTÈRE IMPÉRATIF DES DISPOSITIONS DU RÈGLEMENT FINANCIER .
4.1-4.16
6
Habilitation de l'ordonnateur .
4.2-4.3
6
Application du principe de légalité et respect des critères de bonne gestion financière .
4.4-4.6
6
Fonction du visa préalable dans le circuit des dépenses .
4.7-4.8
7
Points
Page
Formulation explicite de l'apposition du visa .
4.9-4.11
7
Limites à la possibilité de passer outre .
4.12-4.14
7
Impossibilité de passer outre «de facto» .
4.15-4.16
8
LA SIGNATURE DU CONTRAT DE STRASBOURG .
5.1-5.16
8
Non-respect de la réglementation financière .
5.1-5.10
8
Position de l'Administration .
5.1-5.6
8
Rôle du contrôleur financier .
5.7-5.10
8
Effets de la situation d'irrégularité sur le contrat .
5.11-5.16
9
Illégalité sur le plan interne à l'institution .
5.11-5.13
9
Conséquences financières .
5.14-5.16
9
LA RESPONSABILITÉ DE L'ORDONNATEUR ET DU CONTRÔLEUR FINANCIER .
6.1-6.6
9
CONCLUSION .
7.1-7.4
10
RÉPONSES DU PARLEMENT EUROPÉEN .
11
Réponse du Bureau .
11
Réponse de l'Administration .
12
Réponse du contrôleur financier .
15

1. INTRODUCTION

1.1. Dans sa résolution du 25 mars 1995 (point 8) concernant la clôture des comptes (dépenses de fonctionnement administratif) de l'institution, le Parlement «constate que le contrat du 30 mars 1994 concernant la construction de l'hémicycle à Strasbourg a été signé sans le visa du contrôleur financier. Demande à la Cour des comptes d'établir un rapport sur ce sujet avant le 15 juillet 1995.»
1.2. Suite à la demande du Parlement, la Cour a décidé de procéder à l'établissement du rapport en question.
1.3. Le présent rapport vise à établir les raisons pour lesquelles la signature du bail emphytéotique en date du 31 mars 1994 entre le Parlement européen et la société SERS a eu lieu en l'absence du visa préalable du contrôleur financier.
1.4. À cet effet a été examinée la situation ayant abouti à la conclusion du contrat à la lumière des dispositions du règlement financier, des modalités d'exécution dudit règlement et d'autres normes internes en vigueur au Parlement, notamment en ce qui concerne la procédure des engagements des dépenses (article 36 du règlement financier) et le respect des critères d'économie (article 2 du règlement financier) dans l'utilisation des crédits.

2. LA PROCÉDURE SUIVIE POUR LE CONTRAT DE STRASBOURG


Préparation du projet de contrat

2.1. La préparation du projet de contrat de construction de l'hémicycle à Strasbourg a été caractérisée par une large consultation des différents organes politiques et administratifs du Parlement. À cette large demande d'opinion, n'a pas finalement suivi un véritable consensus sur le contenu du contrat, notamment au niveau du groupe «Politique immobilière» (groupe PIM), composé de parlementaires désignés par le Bureau du Parlement, organe compétent pour les questions administratives et financières de l'institution. Le texte final et la signature du contrat ont été décidés à la majorité directement par le Bureau. Ci-après, sont repris les différents aspects concernant le développement du projet de contrat.

Consultation des organes compétents

2.2. En ce qui concerne la consultation des organes compétents à l'intérieur du Parlement, en particulier de la Commission consultative des achats et des marchés (CCAM) et du contrôleur financier, la procédure suivie est résumée ci-après.
2.3. La consultation de la CCAM a eu lieu une première fois au mois de février 1994 concernant le premier projet de contrat sur la construction de l'hémicycle à Strasbourg (avis n° 14/94). La CCAM a été consultée une deuxième fois sur le texte du projet daté du 24 mars 1994.
2.4. L'avis de la CCAM contient des réserves importantes analogues aux remarques du contrôleur financier concernant le coût du terrain (130 Mio FF, soit environ 20 Mio ECU) et le mécanisme de l'option d'achat. Malgré cela la CCAM n'a pas émis un avis défavorable, comme le contenu de l'avis pouvait le laisser entendre.
2.5. La consultation des organes et services internes du Parlement a été étendue au service juridique (avis du 8 mars 1994) et au comptable (avis du 16 février 1994 et du 29 mars 1994).
2.6. Tout au long de la négociation, les aspects principaux du contrat ont été soumis à l'examen du groupe PIM. Sur le sujet s'est également exprimée la Commission des Budgets du Parlement dans sa résolution du 23 février 1994 (doc. PE 208.289).
2.7. Des consultants externes ont été engagés en vue de conseiller le Parlement sur les différents problèmes posés par la construction de l'hémicycle à Strasbourg suivant les normes françaises et les aspects financiers de l'investissement.

Mise au point définitive du contrat

2.8. Suivant le mandat conféré par le Bureau le 23 mars 1994, le Président du Parlement a procédé directement à la révision du contrat d'emphytéose avec la Ville de Strasbourg et la société SERS.
2.9. Sur la base d'un rapport du Président au Bureau en date du 28 mars 1994, détaillant les raisons pour lesquelles le contrat d'emphytéose était acceptable, le Bureau s'est prononcé à la majorité pour la signature du contrat le 31 mars 1994, date à laquelle le contrat a été effectivement souscrit par le Président du Parlement.
2.10. Dans sa version définitive, le contrat prévoit la construction d'un immeuble comprenant l'hémicycle, 29 salles de réunion, un centre de communication, un centre d'accueil des visiteurs, deux restaurants et autres services (parking) et environ 900 bureaux pour les parlementaires et l'Administration, pour un total d'environ 185 331 m², sur une surface de 4,34 hectares.
2.11. Ce complexe, d'un coût d'investissement provisoire de 443 Mio ECU, sera donné en bail emphytéotique au Parlement moyennant le paiement d'une redevance annuelle établie à un niveau tel qu'elle couvre l'annuité nécessaire pour amortir en 20 ans le coût d'investissement constaté, ce qui correspond pour les six premières années à une redevance annuelle de l'ordre de 47,7 Mio ECU réduite à 31 Mio ECU pour les quatre années suivantes et à 32,5 Mio ECU pour les dix dernières années.
2.12. Le Parlement a, au cours du bail, le droit d'acquérir de la Ville de Strasbourg l'immeuble. Le prix de vente correspondra au capital restant à rembourser au moment de la levée de l'option. Si cette option est levée avant la dixième année, le prix du terrain sera réduit de la moitié (65 Mio FF au lieu des 130 Mio FF stipulés dans le contrat).

Transmission du(es) projet(s) au contrôleur financier

2.13. Quant à la consultation du contrôleur financier, celui-ci s'est exprimé à plusieurs reprises sur quatre projets de contrat.
2.14. Toutefois à la fin des négociations, le contrôleur financier n'a pas donné suite à une note de l'ordonnateur compétent, le Directeur général de l'Administration, en date du 25 mars 1994, lui demandant de viser le projet de contrat, le contrôleur financier n'ayant pas à cette occasion clairement refusé son visa ni apposé son cachet sur les pages du projet de contrat, procédure par laquelle il matérialise (de manière non prévue au règlement financier) son accord sur les projets de contrat qu'il considère visés. À son avis, la note du 25 mars n'était qu'une simple transmission d'un nouveau projet de contrat non définitif.
2.15. Néanmoins, dans une note en date du 28 mars 1994, adressée au Secrétaire général avec copie à l'ordonnateur compétent, le contrôleur financier conclut expressément que, à moins de modifications substantielles, le même «projet de contrat ne devait pas être signé dans sa forme actuelle».

Observations du contrôleur financier sur le(s) projet(s) de contrat

2.16. Sur le fond, le contrôleur financier critique six aspects principaux du contrat.
a) Coût du terrain
Comme souligné par la CCAM, le contrôleur financier s'interroge sur l'opportunité pour le Parlement de devoir prendre à sa charge le prix du terrain, dont on aurait pu envisager la mise à disposition pour un montant symbolique, et que, en tout cas, il ne pouvait pas dépasser, suivant l'avis des experts consultés, le montant maximal de 49 Mio FF au lieu des 130 Mio FF repris dans le contrat (montant auquel il faut ajouter 31 Mio FF de coût de viabilisation).
b) Traitement fiscal de l'opération (TVA)
À ce propos, la Société d'Aménagement et d'Équipement de la Région de Strasbourg (SERS), société d'économie mixte chargée de la construction de l'hémicycle, a opté pour le paiement de la TVA pour en demander ensuite le remboursement, accordé par les autorités françaises en vertu du protocole sur les privilèges et immunités des institutions européennes. Cette solution comporte pour le Parlement le paiement d'intérêts intercalaires calculés sur un coût de construction plus élevé (la TVA étant comprise dans le calcul de ceux-ci) pendant la période d'attente du remboursement. Ce délai en principe d'un mois peut en fait aller jusqu'à dix-huit mois. De plus aucune prévision n'existe dans le contrat quant aux délais à respecter par la SERS pour créditer les montants TVA récupérés et réduire ainsi l'effet de la TVA sur le coût de la construction.
c) Conversion des coûts en FF en ECU
Le contrôleur financier considère ambiguë la formulation de l'article 6.10 du contrat. Il pourrait être interprété dans le sens que chaque mois on ferait la conversion du montant cumulatif des dépenses effectuées auparavant. Dans ce cas tout le risque de change resterait à la charge du Parlement, comme il l'est actuellement dans le cas du contrat de Bruxelles.
d) Période de construction et application des pénalités
Contrairement à ce qu'on pourrait croire à la lecture du texte de l'article 3.3 du contrat, la période de construction «globale» concédée à la SERS avant l'application des pénalités de retard est de 45 mois et non celle de 36 mois prévue pour la fin des travaux. Les possibilités de prolongation du délai d'exécution des travaux pénalisent le Parlement.
e) «Réception» et «achèvement» du bâtiment
La procédure prévue ne garantit pas au Parlement que la «constatation de l'achèvement» et donc le démarrage de l'emphytéose ne puissent être acceptés qu'après la complète résolution de toutes les observations et remarques du Parlement sur la qualité de la construction.
f) Coût provisoire d'investissement et contrôle des coûts
Selon le contrôleur financier il ne s'agit pas d'un «coût maximal», notamment en ce qui concerne les frais accessoires, calculés seulement en pourcentage et sans une limite maximale, comme d'ailleurs pour les études générales. De plus, les frais prévus par la loi française devraient être clairement limités quant à leur maximum. Également le contrôleur n'accepte pas la base de calcul de ces frais ainsi que de «frais de société» de la SERS. Il exprime enfin des réserves en matière d'intérêts intercalaires.

Prise en compte des remarques du contrôleur financier

2.17. L'intervention du contrôleur financier dans la préparation du texte de contrat, s'est déroulée au départ en tant que conseil de l'institution suivant une procédure prévue par une décision du Bureau en matière immobilière en date du 10 février 1988 (point 3.12).
2.18. La fonction du contrôleur financier telle qu'appréciée par l'Autorité supérieure du Parlement est représentée dans la note du 28 mars 1994 du Président, adressée au Bureau du Parlement. Dans cette note le Président rappelle la déclaration faite par le contrôleur financier à la réunion du groupe PIM du 22 mars 1994 dans laquelle il (le contrôleur financier) affirme que la majeure partie de ses «suggestions» avait été reprise dans le texte du projet du contrat de base. Dans cette optique le Président a ainsi demandé au contrôleur financier d'émettre un «avis» définitif et de soumettre ses recommandations finales globales au Bureau de façon qu'il puisse prendre une décision en pleine connaissance de cause.
2.19. Comme déjà indiqué au point 2.15, l'avis définitif du contrôleur financier sur le dernier projet de contrat était toutefois globalement négatif quant à la signature d'un tel texte. Même si les justifications reprises dans la note du Président du 28 mars étaient de nature à répondre à l'ensemble des remarques formulées sur le contenu du contrat, l'ordonnateur aurait dû, aux termes du règlement financier, à ce moment introduire une proposition d'engagement pour permettre au contrôleur financier de se prononcer sur le texte final du contrat dans l'exercice des ses fonctions de contrôle (point 3.11).

Absence de proposition d'engagement préalable

2.20. En effet, le règlement financier, les modalités d'exécution, les règles internes du Parlement et la procédure fixée par le Bureau le 17 février 1988 concernant les dépenses immobilières prévoient qu'après la première phase de consultation du contrôleur financier et la décision du Bureau, le projet de contrat soit soumis par l'ordonnateur compétent (le Directeur général de l'Administration) au visa du contrôleur financier accompagné de la proposition d'engagement (article 7 de la procédure de 1988).
2.21. Dans le cas de Strasbourg, cette deuxième phase n'a pas été respectée et aucune proposition d'engagement en bonne et due forme soumise au contrôleur financier, après la délibération du Bureau. Un des principes fondamentaux du règlement financier, c'est-à-dire l'obligation d'obtenir le visa préalable du contrôleur financier sur la proposition d'engagement et le projet de contrat, avant signature, n'a pas été respecté. Le contrat a été de ce fait conclu dans une situation d'irrégularité par rapport au droit budgétaire communautaire.

3. LES DISPOSITIONS DU RÈGLEMENT FINANCIER APPLICABLES AUX DÉPENSES

3.1. Le cas de Strasbourg, comme celui de Bruxelles, montre que les dispositions du règlement financier n'ont pas été correctement suivies par les services du Parlement, notamment en ce qui concerne les dépenses en matière immobilière. Les règles applicables sont rappelées ci-après.

Dispositions prévues en matière de décision de dépenses (articles 36 à 39 du règlement)

3.2. L'exécution des différentes dépenses est réglementée principalement par les dispositions du règlement financier au titre III (Exécution du budget), section III (Engagement, liquidation, ordonnancement et paiement des dépenses) et notamment le point 1 (Engagement des dépenses) pour ce qui est de la décision d'effectuer une dépense et du système de contrôle préalable à l'engagement juridique vis-à-vis des tiers.
3.3. Les dispositions en question (article 36) visent essentiellement à s'assurer que la décision relative à toute mesure de nature à provoquer une dépense (présente ou future) à charge du budget fasse l'objet de contrôles préalables visant à constater notamment la disponibilité des crédits, la régularité et la conformité de la dépense au regard des dispositions applicables, l'application des principes de bonne gestion financière visée à l'article 2 (article 38).

Modalités d'exécution de ces dispositions [titre VII du règlement (CE) n° 3418/93 de la Commission]

3.4. Les principes établis par le règlement financier sont détaillés dans le règlement (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Commission portant modalités d'exécution de certaines dispositions du règlement financier (modalités d'exécution). En particulier, le titre VII (Engagement des dépenses) précise aux articles 51 à 57 les obligations à respecter en la matière par l'ordonnateur compétent:
a) article 52: sont à soumettre au contrôleur financier les projets de décision d'ordre général comportant une obligation de dépense envers des tiers;
b) article 53: si une dépense doit faire, préalablement à l'engagement de dépense l'objet d'une décision de principe, les projets de ces décisions de principe sont soumis au visa préalable du contrôleur financier accompagnés d'une proposition d'engagement correspondante;
c) article 55: si pour certaines mesures, la dépense ne peut pas être encore chiffrée d'une façon exacte au moment de la présentation de la proposition d'engagement, l'ordonnateur doit faire une évaluation de la dépense présumée et préciser, dans sa proposition d'engagement les éléments sur lesquels cette évaluation est basée;
d) article 56: toutes les propositions d'engagement doivent être soumises au contrôleur financier suffisamment tôt pour lui permettre de prendre position et de formuler les observations éventuelles qu'il juge appropriées afin qu'il puisse en être tenu compte;
e) article 57: les propositions d'engagement doivent être accompagnées de toutes pièces justificatives et le cas échéant, de tous autres documents et informations nécessaires pour permettre au contrôleur financier de procéder aux constatations requises à l'article 38.1 du règlement financier.

Dispositions relatives au contrôleur financier en la matière (articles 36 à 39 du règlement financier et titre IX des modalités d'exécution)

3.5. Le règlement financier prévoit une procédure très stricte concernant le contrôle préalable des décisions de dépenses. Cette fonction de vérification concerne la légitimité et la bonne gestion financière et donne au contrôleur financier des pouvoirs substantiels d'examen dont l'exercice doit résulter sans équivoque dans l'octroi du visa ou du refus de celui-ci.
3.6. Il lui appartient également, s'il juge insuffisantes ou incomplètes les pièces justificatives, de différer son avis et de renvoyer la proposition d'engagement à l'ordonnateur en précisant la nature des justifications demandées (article 64 des modalités d'exécution). Dans le domaine d'exécution des dépenses par voie contractuelle, la proposition d'engagement doit être accompagnée notamment du projet de convention et de contrat et de l'avis de la CCAM (article 66 des modalités d'exécution).
3.7. L'accord du contrôleur financier sur la proposition d'engagement préalable est matérialisé par l'apposition d'un cachet et l'indication de la date sur le formulaire de la proposition d'engagement (article 60 des modalités d'exécution). En cas d'urgence le visa peut être délivré par note, télex ou tout autre moyen démontrant sans équivoque que la proposition est visée (article 61 des modalités d'exécution).
3.8. Hormis les cas ou la disponibilité des crédits est en cause, l'Autorité supérieure peut, par une décision dûment motivée, prise sous sa seule responsabilité, passer outre au refus de visa (article 39 du règlement financier). Il est ainsi prévu de pouvoir éviter des cas immotivés de blocage de l'activité administrative.

Règles internes au Parlement

3.9. Pour l'exécution de ses dépenses, le Parlement a adopté, au cours de la réunion du Bureau du 17 décembre 1986, les règles y relatives après avis de la Commission du contrôle budgétaire du 18 septembre 1986.
3.10. Il convient de rappeler les dispositions du titre II (Exécution du budget), point II (Procédure d'engagement des dépenses) concernant l'établissement d'une fiche financière, son adoption par l'Autorité supérieure du Parlement constitue «autorisation pour l'ordonnateur compétent de procéder à l'établissement de l'engagement de dépenses». Cette fiche constituant en outre la base du suivi de l'exécution, au niveau administratif, de la part du contrôleur financier, de l'ordonnateur et du comptable (article 19). L'article 21 stipule expressément que «L'ordonnateur ne peut contracter d'engagement envers un tiers que s'il est en possession de l'engagement de dépense correspondant dûment visé». Le titre II, point XI (Le contrôleur financier) précise les fonctions du contrôleur financier à l'intérieur de l'institution.
3.11. En matière immobilière, une procédure spécifique a été approuvée par le Bureau le 10 février 1988 (doc. PE 207.513). Ci-après sont indiqués les points intéressant la matière en examen.
3.12. «6. Quand le dossier est mûr, mais avant tout engagement envers un tiers, l'Administration saisit le Bureau pour décision (le cas échéant via le Collège des Questeurs) sur la base d'un dossier écrit qui:
a) indique les recherches effectuées du marché et résume les offres reçues;
b) résume les options possibles et l'état des négociations sur les offres y afférentes. En principe, au moins trois options devraient être présentées;
c) est accompagné par une fiche financière qui résume d'une manière claire et comparative pour les options à prendre en considération:
- le loyer, le loyer au m², les coûts de réaménagement, ainsi que tous les coûts directs et indirects (charges, chauffage, sécurité, équipement, etc.) et présente ces chiffres et à court terme (par exemple, première année) et à long terme (par exemple, durée du contrat);
d) est également accompagné par des avis mis à jour du contrôleur financier et du service juridique;
e) se termine avec une proposition concrète.»
«C. Conclusion du contrat»
«7. Sur la base de la décision du Bureau, l'Administration termine les négociations, saisit le contrôleur financier du projet de contrat et l'engagement de dépense, et ensuite soumet le résultat au Président.»
«8. Dans la mesure où la proposition de location qui lui est présentée répond à la décision prise par le Bureau, le Président autorise la location et signe le contrat de bail.»
«9. Dans le cas où les termes de la proposition de location qui lui est soumise ne rentrent pas dans le mandat accordé par le Bureau, le Président saisit à nouveau le Bureau de la question.»
«La même procédure est à respecter, mutatis mutandis, pour d'autres accords en matière de locaux comportant des charges financières ou autres pour l'institution.»

4. CARACTÈRE IMPÉRATIF DES DISPOSITIONS DU RÈGLEMENT FINANCIER

4.1. Les dispositions du règlement financier et des modalités d'exécution sont de nature à déterminer strictement l'activité de l'ordonnateur des dépenses. En complément des règles déjà citées, d'autres dispositions contribuent à définir les compétences des intervenants (ordonnateur, contrôleur financier et comptable) dans le processus d'exécution budgétaire.

Habilitation de l'ordonnateur

4.2. Il s'agit en particulier de l'habilitation de l'ordonnateur à effectuer des dépenses. Sont en effet autorisés à la gestion des crédits, seuls les fonctionnaires auxquels est donnée délégation ou subdélégation par acte formel de l'Autorité supérieure de l'institution. Les délégataires et subdélégataires ne peuvent agir que dans la limite des pouvoirs qui leur sont expressément conférés.
4.3. Au Parlement, le seul fonctionnaire habilité en vue de l'exécution des dépenses en matière immobilière (articles 200 à 209 du budget) est le Directeur général de la Direction générale VI (Administration) (Décision du Secrétaire général du Parlement du 14 décembre 1993 concernant le premier semestre de 1994).

Application du principe de légalité et respect des critères de bonne gestion financière

4.4. L'ordonnateur est tenu à la fois par le respect de la régularité et la conformité de la dépense au regard des dispositions applicables, notamment du budget et des règlements, ainsi que de tous les actes pris en exécution des traités et des règlements [article 38.1 c) du règlement financier].
4.5. Il est également tenu à l'application des principes de bonne gestion financière visés à l'article 2 et notamment d'économie et de rapport coût/efficacité [article 38.1 d) du règlement financier].
4.6. Il s'agit en la matière d'obligations cumulatives et non alternatives. En effet il n'est pas possible de se limiter à assurer le respect de la réglementation sans application des critères de bonne gestion financière et vice versa. N'est pas admissible l'action de l'ordonnateur prétextant de n'avoir pas pu respecter les règles pour assurer des prétendus avantages économiques pour l'institution. L'action de l'ordonnateur doit être à la fois légale et répondre aux critères de bonne gestion. Sans le respect de ces deux conditions, les crédits pourraient être gérés de manière purement discrétionnaire, en dehors des principes du règlement financier.

Fonction du visa préalable dans le circuit des dépenses

4.7. En la matière, on peut rappeler le circuit des dépenses prévu par le règlement financier (articles 36 et suivants). Il s'agit en particulier des étapes successives indiquées ci-après:
a) décision éventuelle de principe de l'institution, dont le projet est soumis au visa préalable du contrôleur financier;
b) recherche du contractant (appel d'offres, choix de l'offre la plus avantageuse);
c) présentation d'un dossier à la CCAM (avant décision de l'ordonnateur);
d) décision de l'ordonnateur et présentation d'une proposition d'engagement de dépense au contrôleur financier avec indication des coûts à supporter par le budget et transmission des pièces justificatives, y compris le projet de contrat;
e) visa ou refus de visa de la part du contrôleur financier (sur la légalité, le respect de la bonne gestion financière et la disponibilité des crédits), sur le formulaire de la proposition d'engagement;
f) enregistrement comptable de la proposition d'engagement;
g) engagement juridique (signature du contrat);
h) émission d'un ordre de paiement;
i) visa ou refus de visa par le contrôleur financier sur l'ordre de paiement;
j) paiement par le comptable.
4.8. Si des remarques relatives au contenu du contrat sont formulées par le contrôleur financier après signature de celui-ci [point g)], comme dans le cas de Bruxelles (refus de visa 6/93) (doc. PE 206.007), l'Autorité supérieure peut se limiter à invoquer le fait d'être tenue de payer et passer outre au refus de visa. Un refus de visa avant la signature du contrat [point e)] a au contraire un véritable impact en obligeant l'ordonnateur à expliquer les raisons pour lesquelles il estime devoir signer un contrat dont le contenu ne répondrait pas à l'évidence aux critères de bonne gestion financière.

Formulation explicite de l'apposition du visa

4.9. La procédure de visa définie par le règlement financier répond à l'exigence de rendre claire et sans équivoque la décision du contrôleur financier de viser ou de refuser son visa sur base d'une proposition d'engagement présentée par l'ordonnateur en bonne et due forme afin de lui permettre de vérifier la conformité des contrats aux critères de légalité et de bonne gestion financière.
4.10. Le visa ne peut être conditionnel. Le contrôleur doit exprimer expressément son accord ou son refus. Les dispositions en question s'opposent à une quelconque interprétation des intentions du contrôleur financier.
4.11. Ainsi, il est exclu que l'on puisse parler, comme l'a fait le service juridique du Parlement européen dans le cas de Strasbourg, de visa ou de refus de visa «de facto» dans le contexte du règlement financier.

Limites à la possibilité de passer outre

4.12. Les règles en matière de visa prévoient également la possibilité de passer outre aux refus. La Cour estime que cette possibilité de passer outre n'est pas sans limites, ne s'agissant pas d'un pouvoir absolu permettant à l'institution d'écarter tout refus de visa, indépendamment du fait que celui-ci soit motivé par des situations d'irrégularité ou autres (exemple: respect de la bonne gestion financière).
4.13. Si les passer outre aboutissent à confirmer des violations du règlement financier, la Cour est d'avis, que la décision de passer outre ne peut pas aboutir à «légaliser» une situation d'irrégularité au niveau interne de l'institution, qui reste telle et à laquelle les instances concernées sont tenues de remédier. Autrement un pouvoir illimité (mis à part le cas de la disponibilité des crédits) de passer outre aboutirait à déroger à toute disposition du règlement financier dont le respect pourrait être aussi considéré à la limite comme superflu.
4.14. Concernant l'impossibilité de passer outre aux refus de visa en cas de non-disponibilité des crédits prévue à l'article 39, dernier alinéa (voir également les articles 47 et 48), il s'agit là d'une limite absolue, aucune dépense ne pouvant être exécutée en l'absence de crédits sur la ligne budgétaire concernée. Toutefois, dans le cas de contrats immobiliers avec obligations de paiement prévues à charge de budgets futurs comme pour Strasbourg et compte tenu du fait que le budget de fonctionnement prévoit des crédits non dissociés utilisables sur une base annuelle, la disponibilité des crédits doit être appréciée par rapport aux paiements prévisibles (1998) sans que la totalité de la somme soit ouverte sur la ligne budgétaire concernée au moment de la conclusion du contrat (article 1.3 du règlement financier). Ce qui empêcherait autrement la signature de tout contrat du même type vu le fait de la non-disponibilité des crédits au-delà du seul exercice d'ouverture de ceux-ci au budget.

Impossibilité de passer outre «de facto»

4.15. La procédure prévue aux articles 36 à 39 est caractérisée par un principe par lequel la validité des actes est strictement subordonnée à l'observation des formalités prévues. Cela notamment en ce qui concerne la nécessité d'une motivation de la décision de passer outre qui doit être communiquée à l'ordonnateur, au contrôleur financier et au comptable dans le but d'éviter toute situation d'incertitude quant à la correcte gestion des crédits. De toute façon, elle n'a pas été communiquée à la Cour.
4.16. Ainsi, exprimer l'hypothèse, comme l'a fait le service juridique du Parlement, d'un passer outre de facto dans le cas de Strasbourg, de la part de l'autorité supérieure, n'est pas une supposition admissible dans le contexte du règlement financier (points 4.9 à 4.11).

5. LA SIGNATURE DU CONTRAT DE STRASBOURG


Non-respect de la réglementation financière


Position de l'Administration

5.1. Compte tenu des règles existantes, l'ordonnateur aurait déjà dû saisir le contrôleur financier d'une proposition d'engagement dès l'adoption de la décision de principe de louer et/ou de prendre en bail emphytéotique les immeubles à Strasbourg (décisions du Bureau de 1990 et 1993).
5.2. De même, après la décision du Bureau du 31 mars 1994, l'ordonnateur était tenu de saisir le contrôleur financier pour visa de la décision de procéder à la signature du contrat par la présentation d'une proposition d'engagement en bonne et due forme (articles 6 et 7 des normes internes de 1988).
5.3. L'Administration a escamoté ces obligations. En particulier, la note du 25 mars 1994 indiquée par l'Administration comme une proposition d'engagement ne peut pas être considérée comme telle. Cette note (par ailleurs remise avant la décision du Bureau) ne présente pas les éléments requis expressément par le règlement financier et les règles internes de 1986 (article 16) pour pouvoir constituer un document comptable valable.
5.4. En la matière, il a été également avancé le fait que, en l'absence de paiements immédiats (concernant l'exercice en cours) justifiant la présentation d'une proposition d'engagement, il n'y avait pas lieu de saisir le contrôleur financier, vu la caractéristique de l'annualité propre aux budgets de fonctionnement administratif des institutions.
5.5. La Cour est d'avis qu'il faut en la matière distinguer les «dépenses» du «paiement». La décision de dépense peut ne pas comporter de paiements au cours de l'exercice (comme dans le cas de Strasbourg) mais, en tant que telle, constituer une mesure de nature à provoquer une charge pour le(s) budget(s) futur(s) (article 36 du règlement financier), parfois pour des montants très élevés (870 Mio ECU au total pour Strasbourg, y compris les intérêts) et sur laquelle le contrôle préalable de légitimité et de respect de la bonne gestion financière est essentiel.
5.6. En général, en ce qui concerne le respect de l'article 36 du règlement financier (présentation de propositions d'engagements préalables), la Cour tient à rappeler que depuis des années (RA 1987) elle a signalé des cas fréquents de non-respect de cette disposition de la part des services du Parlement. Malgré les assurances données en réponse aux observations figurant au RA 1992 (JO C 309 du 16 novembre points 15.2 à 15.9), le respect de ces règles est toujours insatisfaisant, alors qu'il s'agit de normes substantielles dont seul le respect habilite les ordonnateurs à l'exécution des dépenses.

Rôle du contrôleur financier

5.7. En matière immobilière (Bruxelles et Strasbourg), le contrôleur financier, pendant la période précédant la signature du contrat, a été consulté sur la base de la décision du Bureau de 1988 (point 3.12), pour avis sur les différents projets de contrat.
5.8. Le contrôleur n'a toutefois pas eu la possibilité d'accorder son visa ou de le refuser, comme les remarques exprimées vis-à-vis des projets de contrats auraient pu le justifier. Il convient de rappeler (point 5.1) que l'ordonnateur n'a pas présenté, comme il aurait dû, une proposition d'engagement préalable en bonne et due forme.
5.9. Un éventuel refus de visa aurait obligé l'Autorité supérieure, si elle l'avait souhaité, à procéder à un passer outre qu'elle aurait dû motiver par rapport aux observations formulées notamment sur le respect des critères de bonne gestion financière.
5.10. La position ambiguë dans laquelle le contrôleur financier a été obligé à travailler en matière immobilière et notamment dans le cas de Strasbourg (comme pour Bruxelles) ne lui a pas permis d'exercer pleinement son rôle contrairement aux principes posés en matière d'exécution du budget basés sur un équilibre des pouvoirs respectifs entre Administration et contrôle interne en matière de dépenses et de contrôle de celles-ci.

Effets de la situation d'irrégularité sur le contrat


Illégalité sur le plan interne à l'institution

5.11. De l'avis de la Cour, la question relative au règlement des situations dans lesquelles l'institution a «valablement» contracté une dette à l'égard d'un tiers en l'absence d'un visa préalable doit être nuancée.
5.12. Il convient de préciser que, s'il est vrai que l'engagement juridique vis-à-vis d'un tiers est valable (le tiers ayant contracté de bonne foi), il faut également souligner que cet acte, s'il n'est pas précédé par un engagement comptable, est totalement illégal sur le plan interne. C'est une situation totalement contraire au règlement financier et à laquelle s'ajoute souvent l'absence d'une correcte prévision financière, ce qui aurait autrement empêché, aux termes du règlement financier, l'engagement vis-à-vis de tiers.
5.13. C'est au moment de la décision d'approuver une dépense, avant la signature d'un contrat, que le contrôle interne doit intervenir. Autrement il devient pratiquement inutile de refuser un visa au moment des paiements pour des motifs se rattachant au contenu du contrat, l'institution étant déjà juridiquement engagée vis-à-vis de tiers.

Conséquences financières

5.14. Dans le cas d'engagement juridique vis-à-vis d'un tiers contracté en l'absence d'engagement préalable et/ou de crédits disponibles, il est évident que l'institution doit malgré tout procéder au paiement des dettes contractées.
5.15. Cela implique pour l'institution de devoir rechercher à l'intérieur de son budget les crédits nécessaires pour l'exercice en cours et pour les suivants si la dette s'échelonne sur un certain nombre d'années. Cela en l'absence de toute prévision financière appropriée.
5.16. Le fait qu'il soit possible de procéder à ces paiements ne peut pas toutefois justifier la conclusion de tout contrat sans respecter le règlement financier. Dans ces cas, l'ordonnateur engage sa responsabilité disciplinaire et éventuellement pécuniaire pour toute infraction au règlement financier (article 73 du règlement financier).

6. LA RESPONSABILITÉ DE L'ORDONNATEUR ET DU CONTRÔLEUR FINANCIER

6.1. Dans le cas de Strasbourg une proposition d'engagement préalable à la signature du contrat d'emphytéose n'a pas été présentée (la note adressée au contrôleur financier le 25 mars 1994 n'étant pas suffisante). Cette omission comporte de ce seul fait la responsabilité disciplinaire et éventuellement pécuniaire de l'ordonnateur (article 73 du règlement financier). Il faut néanmoins considérer si le fonctionnaire ordonnateur a agi sur ordre de ses supérieurs hiérarchiques. Pour dégager sa responsabilité en cas d'acte entaché d'irrégularité, il doit recevoir un ordre écrit (article 21.3 du statut).
6.2. Du fait de la confusion existant en matière immobilière à l'intérieur du Parlement quant aux limites respectives d'intervention entre les «décideurs» (Président, Bureau, Collège de questeurs) et les «ordonnateurs» des dépenses, fonction attribuée à des fonctionnaires, l'appréciation des responsabilités éventuelles de ces derniers n'est toutefois pas aisée.
6.3. En la matière on doit tout de même exclure comme justification possible le fait que l'urgence ou une quelconque contrainte «politique» puisse conduire à la non-présentation d'une proposition d'engagement de dépenses au contrôleur financier. Il convient de rappeler à cet égard que le visa est absolument obligatoire et qu'il peut être délivré même en cas d'urgence par tout moyen démontrant sans équivoque que la proposition d'engagement a été visée.
6.4. La responsabilité des ordonnateurs ainsi que celle des contrôleurs financiers et des comptables est bien précisée au niveau du traité, du règlement financier (articles 73 et suivants) et des règles internes.
6.5. Le titre V (Responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs financiers, des comptables et des régisseurs d'avances) du règlement financier prévoit la mise en jeu de leur responsabilité, celle-ci étant engagée du point de vue disciplinaire et, le cas échéant, pécuniaire, du simple fait du non-respect du règlement financier (articles 73 et suivants).
6.6. La pratique communautaire ne montre pas une application fréquente des dispositions en question. Celles-ci constituent néanmoins un complément indispensable aux dispositions en matière d'engagement, liquidation, ordonnancement et paiement des dépenses. Leur correcte application est essentielle en vue de garantir l'exécution des dispositions du règlement financier.

7. CONCLUSION

7.1. Dans le cas de Strasbourg, les conditions prévues par le règlement financier et par les règles internes pour parvenir à une signature du contrat conforme au règlement financier et répondant aux critères de bonne gestion financière n'ont pas été respectées.
7.2. Ont été éludées par l'Administration, les règles posées notamment par les articles 36 (engagement préalable) et 38 (visa du contrôleur financier) du règlement financier. Il convient également de souligner que l'Administration n'a pas respecté ses propres règles internes en matière de dépenses immobilières de février 1988 qui lui imposent de rechercher d'abord l'avis du contrôleur financier et ensuite d'en obtenir le visa avant la signature du contrat.
7.3. Cette omission doit être vue dans le contexte plus général de l'application du règlement financier par l'Administration du Parlement. Une séparation nette des fonctions entre les différents organes du Parlement compétents en matière administrative (au niveau décisionnel et à celui de l'exécution budgétaire) pourrait contribuer à clarifier cette situation.
7.4. Du seul fait de la signature du contrat, le Parlement est tenu de procéder au paiement des redevances futures, concernant la construction de l'hémicycle de Strasbourg. Sur le plan interne le Parlement est tenu de remédier aux situations d'irrégularité constatées comme dans le cas de la signature du contrat en question.
Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes des Communautés européennes à Luxembourg, en sa réunion des 13 et 14 décembre 1995.
Par la Cour des comptes
André J. MIDDELHOEK
Président

Fin du document

Structure analytique Document livré le: 11/03/1999


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