Législation communautaire en vigueur Document 395Y0703(01) Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé: [ 11.70.20.20 - Fonds européen de développement (FED) ] 395Y0703(01) Rapport spécial n° 2/95, relatif au Stabex dans le cadre du premier protocole financier de la quatrième convention de Lomé accompagné de la réponse de la Commission Journal officiel n° C 167 du 03/07/1995 p. 0001 - 0037 Texte: RAPPORT SPÉCIAL N° 2/95 relatif au Stabex dans le cadre du premier protocole financier de la quatrième convention de Lomé accompagné de la réponse de la Commission (95/C 167/01) (Observations en vertu de l'article 188C, paragraphe 4, deuxième alinéa du Traité CE) TABLE DES MATIÈRES Pages 1. INTRODUCTION 2 2. DESCRIPTION SOMMAIRE DU SYSTÈME STABEX 3 3. GESTION DE LA DOTATION STABEX DE LOMÉ IV 4 Situation financière du Stabex de Lomé IV 4 Insuffisance des ressources 4 Statut «toutes destinations» 5 Mesures adoptées pour lutter contre l'insuffisance des ressources Stabex 6 Répartition des ressources par pays 7 4. CALCUL DES TRANSFERTS STABEX 7 Calendrier et fiabilité des statistiques 7 Réductions des droits à transfert 8 Erreurs observées dans le montant des transferts Stabex 9 Incidence de la qualité des produits sur leur prix 9 5. PAIEMENT DES TRANSFERTS STABEX 9 6. PRÉPARATION DES CADRES D'OBLIGATIONS MUTUELLES 10 Dispositions de la convention concernant l'utilisation des fonds 10 Procédures relatives à l'élaboration des cadres d'obligations mutuelles (COM) 11 Retards affectant l'élaboration des COM 12 Identification des opérations à financer 12 Conditionnalité 13 Procédures mises en oeuvre par la Commission 13 7. UTILISATION DES TRANSFERTS STABEX 14 Exécution financière des cadres d'obligations mutuelles 14 Analyse de l'affectation des fonds Stabex 14 Programmes d'importations 14 Pages Mesures d'allégement de la dette intérieure 18 Stabilisation des prix 20 Projets 21 8. EXÉCUTION DES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES ÉTATS ACP 21 Principe des conditions liées à la libération des fonds Stabex 21 Types de conditions 22 Respect des conditions 22 9. PROCÉDURES FINANCIÈRES ET COMPTABLES 25 Cadre juridique pour la mise en oeuvre du système Stabex 25 Fonctionnement des comptes à double signature 25 Fonds de contrepartie 25 Suivi financier du Stabex par la Commission 26 10. SUIVI ET ÉVALUATION DU STABEX DANS LE CADRE DE LOMÉ IV 26 11. CONCLUSION 27 Contexte général de la mise en oeuvre du système Stabex 27 Économie du système prévu par la nouvelle convention 27 Gestion financière 28 Mise en oeuvre des transferts Stabex 28 Appréciation d'ensemble 28 Réponse de la Commission 38 1. INTRODUCTION 1.1. Le Stabex est l'un des principaux instruments financiers prévus par les conventions de Lomé en faveur des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Il a pour objet la stabilisation de leurs recettes d'exportation, en principe à destination de la Communauté, pour certains produits d'origine agricole énumérés par la convention (1). Ce système joue un rôle unique dans la coopération au développement. 1.2. Selon la quatrième convention de Lomé (article 186-1), la stabilisation des recettes d'exportation des États ACP doit «remédier aux effets néfastes de l'instabilité des recettes d'exportation pour aider les États ACP à surmonter l'un des principaux obstacles à la stabilité, à la rentabilité et à la croissance continue de leurs économies pour soutenir leurs efforts de développement et leur permettre d'assurer ainsi le progrès économique et social de leurs populations en contribuant à la sauvegarde du pouvoir d'achat de celles-ci». 1.3. Tout en conservant le même objectif que les conventions antérieures, la convention de Lomé IV a modifié certains aspects importants du système Stabex (2.8). Le système n'en conserve pas moins un grand intérêt que confirme une dotation de 1 500 Mio ECU (couverture des années d'application 1990 à 1994) représentant 12,5 % du total des ressources disponibles dans le cadre du premier protocole financier. 1.4. C'est ainsi que la Cour des comptes a examiné les opérations Stabex dans le cadre de Lomé IV pour la période s'étendant de 1991 à 1993 (2). Ce faisant, elle a particulièrement étudié les effets des modifications introduites par la nouvelle convention. Toutefois, le nouveau système n'ayant fonctionné que depuis peu de temps, certaines conclusions demeurent provisoires. Les observations de la Cour reposent sur les résultats de contrôles sur place auprès de cinq bénéficiaires du Stabex (3) ainsi que sur un examen documentaire approfondi pour tous les autres pays. 1.5. À diverses reprises, la Cour relève des contradictions entre les objectifs assignés par la convention au système Stabex. Ainsi qu'il l'est montré aux points 6.1 à 6.8, il ne s'agit pas comme l'affirme la Commission d'une hiérarchie d'objectifs mais bien d'objectifs opposés, les uns tendant à remédier aux effets des baisses de recettes alors que les autres ont pour objet d'en traiter les causes. Les contradictions conduisent fréquemment à des retards de mise en oeuvre ou à un alourdissement des procédures. Il ne peut y être remédié par une simple modification des pratiques de gestion des services de la Commission et c'est au plan même de la convention que ces ambiguïtés et contradictions doivent être levées afin qu'une politique cohérente de mise en oeuvre de ses divers instruments financiers soit dégagée. 2. DESCRIPTION SOMMAIRE DU SYSTÈME STABEX 2.1. Le présent chapitre présente un aperçu sommaire du fonctionnement du système Stabex. Un diagramme des procédures de mobilisation de l'instrument Stabex est fourni à l'annexe 1. 2.2. La dotation globale Stabex est répartie en cinq tranches annuelles (4) de 300 Mio ECU chacune, couvrant toute la durée du premier protocole financier de Lomé IV. 2.3. À la fin de chaque année civile, la Commission détermine, pour chaque État ACP, les pertes de recettes d'exportation qu'il a subies pour chacun des 49 produits (principalement agricoles) répertoriés dans la convention (5) et pour lesquels les recettes sont supérieures à un certain pourcentage du total des recettes d'exportation de cet État (6). 2.4. Les recettes d'exportation pour l'année en cause (dénommée «année d'application») sont comparées à un niveau de référence établi pour une période déterminée (7). 2.5. S'il s'avère que, pour un produit particulier, les recettes d'exportation d'une année d'application ont enregistré une baisse par rapport au niveau de référence, l'État ACP intéressé a droit, pour ce produit, à un transfert au titre de la tranche annuelle Stabex. Le montant du transfert dépend de la baisse des recettes d'exportation (article 197). 2.6. Avant l'exécution du transfert, l'État ACP informe la Commission de la façon dont il se propose d'en utiliser les ressources (article 209) qui doivent, en principe, être allouées au secteur affecté par la baisse des recettes (article 186). 2.7. Dans les douze mois de la mobilisation des fonds (article 212), l'État ACP communique à la Commission un rapport sur leur utilisation. 2.8. Les principales innovations de Lomé IV sont les suivantes: a) alors que les conventions précédentes prévoyaient que les pays ACP rembourseraient les transferts Stabex sous certaines conditions, ce n'est plus le cas dans le cadre de Lomé IV; b) Lomé IV établit un contrôle nettement plus strict de l'utilisation des transferts Stabex de la part de l'État ACP bénéficiaire: i) pour chaque transfert, l'État ACP et la Communauté doivent s'entendre sur un programme détaillé d'utilisation des ressources Stabex; consigné dans un document intitulé «cadre d'obligations mutuelles» (COM), il est signé par la Commission et par l'ordonnateur national de l'État ACP (article 210); ii) les transferts Stabex sont, tout d'abord, versés sur un compte bancaire, à double signature, en Europe à partir duquel les ressources ne peuvent être mobilisées qu'à mesure que les actions prévues par le cadre d'obligations mutuelles sont mises en oeuvre (7.1). La mobilisation n'intervient qu'après accord entre le délégué de la Commission dans le pays ACP concerné et l'ordonnateur national. La convention prévoit également que les fonds de contrepartie engendrés par les actions Stabex soient placés sur des comptes joints (article 211). Ce contrôle plus strict de l'utilisation des transferts Stabex compense le fait que la Communauté a accepté que les transferts soient effectués sous forme de subventions et non plus de prêts; c) même si la convention n'est pas explicite sur ce point, l'expression «cadre d'obligations mutuelles» implique l'existence de conditions dont dépend l'utilisation des transferts Stabex et que les États ACP s'engagent à remplir; d) l'article 186-2 de la convention de Lomé IV stipule que les ressources transférées doivent être utilisées dans le secteur qui a enregistré la baisse des recettes d'exportation et «en faveur des agents économiques touchés par cette baisse». Cette disposition selon laquelle le Stabex doit être utilisé au bénéfice d'agents économiques contraste avec les deux conventions précédentes, qui prévoyaient l'utilisation des fonds pour le «maintien des flux financiers dans le secteur en question» (8). Ce changement, qui complète l'objectif de sauvegarde du pouvoir d'achat des populations (1.2), tend à assurer qu'une plus grande proportion des transferts parvienne aux producteurs; e) en matière de technique de calcul, l'innovation principale tient au fait que les statistiques d'exportation vers la Communauté utilisées doivent en principe être celles de l'Office statistique des Communautés européennes (article 200-2). Dans le cadre des conventions précédentes, les calculs reposaient sur un délicat recoupement des statistiques d'exportation émanant des États ACP et de celles de la Communauté. 3. GESTION DE LA DOTATION STABEX DE LOMÉ IV Situation financière du Stabex de Lomé IV 3.1. Au 31 décembre 1993, les engagements primaires (9) Stabex de Lomé IV atteignaient 876,5 Mio ECU. Les engagements secondaires (10) et les paiements figuraient dans les comptes du FED pour un même montant de 789,7 Mio ECU. La situation par année d'application est reprise dans le tableau ci-dessous. >EMPLACEMENT TABLE> 3.2. L'écart entre engagements primaires et paiements est dû, pour l'essentiel, à la suspension de la signature des conventions de transfert, représentant 85,1 Mio ECU, vers trois pays à cause de leur situation politique (11). En effet, la quatrième convention de Lomé retient le respect des droits de l'homme en tant que condition générale de l'octroi de l'aide pour l'ensemble des opérations du FED (12) et la Commission a non seulement bloqué trois transferts Stabex, mais elle a également suspendu provisoirement la signature des COM avec deux autres pays (Guinée équatoriale et Togo). 3.3. Au 31 décembre 1993 aucune décision de transfert n'avait encore été exécutée pour l'année d'application 1992, en dépit de l'échéance du 31 juillet 1993 imposée par l'article 207-3 de la convention. Cette situation est due à l'insuffisance des ressources Stabex par rapport aux transferts éligibles. 3.4. Les paiements des années d'application 1990 et 1991 doivent être considérés avec prudence, dans la mesure où ils ne reflètent pas la mise en oeuvre réelle des opérations financées par le Stabex, mais seulement les transferts du FED sur les comptes bancaires des États ACP en Europe [2.8 b)ii)]. En présentant uniquement les paiements effectués à partir des comptes du FED, les états financiers de la Commission reflètent mal les opérations Stabex. Une analyse des paiements finals est donnée au chapitre 7 du présent rapport. Insuffisance des ressources 3.5. Pour chacune des années d'application 1990, 1991 et 1992, les 300 Mio ECU de tranche annuelle Stabex ont été insuffisants pour couvrir les pertes de recettes d'exportation éligibles. Pourtant, les ressources Stabex du premier protocole financier de la convention de Lomé IV avaient été augmentées de 62 % en valeur nominale, par rapport à celles de Lomé III, tandis que les dispositions conventionnelles conduisant à la réduction des bases de calcul des droits à transfert avaient été normalement appliquées (13). 3.6. Pour les trois premières années de Lomé IV, le tableau 3.2 montre un total de pertes de recettes de 4 142 Mio ECU, conduisant à des bases brutes de transferts Stabex de 3 289 Mio ECU, contre 900 Mio ECU de dotations Stabex, soit une insuffisance de financement de 2 389 Mio ECU. Par diverses mesures, examinées aux points 3.11 à 3.15, il a été possible de faire passer la dotation à 1 205,5 Mio ECU, mais, pour ces trois années, le taux de couverture n'atteint que 40,7 %. >EMPLACEMENT TABLE> 3.7. L'ampleur des demandes récentes au titre du Stabex s'inscrit dans la ligne des difficultés rencontrées par le système dans le cadre de Lomé III, pour les années d'application 1987, 1988 à 1989. 3.8. Ces difficultés reflètent avant tout la chute vertigineuse des prix des produits de base, essentiellement due à une progression constante de la production face à une demande en faible augmentation. S'agissant des États ACP, la chute des prix du café et du cacao a été accentuée par la non-reconduction des accords mondiaux entre pays producteurs et pays consommateurs. Ainsi, en 1991, les prix réels du café ne représentaient que 38 % de leur niveau de 1980 et ceux du cacao 32 %. >EMPLACEMENT TABLE> 3.9. L'insuffisance des ressources a été, dans une certaine mesure, aggravée par la décision ACP-CEE du Conseil de novembre 1991 de ne plus contraindre les 13 États ACP, non classés parmi les moins développés, à un remboursement, dans certains cas, des transferts reçus dans le cadre des trois premières conventions de Lomé. Le montant des transferts potentiellement remboursables aurait pu atteindre 900 Mio ECU. Statut «toutes destinations» 3.10. Un autre élément a aggravé l'insuffisance des ressources. Il s'agit de la compensation de certaines pertes d'exportation à destination de pays ne faisant pas partie de la Communauté. Les dispositions de la convention de Lomé IV (article 189-3) comportent une nouvelle clause, aux termes de laquelle les baisses de recettes d'exportation pour un produit donné ne peuvent être automatiquement compensées sur la base des exportations vers toutes les destinations (et pas seulement vers la Communauté) que lorsque l'État ACP tire de ses exportations à destination de pays n'appartenant pas à la Communauté au moins 70 % de ses recettes provenant de produits couverts par le système. Cependant, 13 pays ont bénéficié par dérogation du statut «toutes destinations» parce qu'ils en étaient titulaires dans le cadre des conventions précédentes. Pour cinq d'entre eux (Burundi, Cap-Vert, Comores, Éthiopie et Rwanda), la proportion des recettes d'exportation non communautaires était inférieure à 70 % des recettes totales d'exportation. Alors que la dérogation concernant les 13 pays ne devait continuer à s'appliquer que durant une période de trois ans dans le cadre de Lomé IV, elle a été encore une fois prorogée, mais au titre de la seule année 1993. Le maintien de cette dérogation, qui a coûté 96,1 Mio ECU pour les années d'application 1990 à 1992, est contestable en raison de l'insuffisance de ressources ordinaires qui a affecté en permanence le système depuis 1987. Mesures adoptées pour lutter contre l'insuffisance des ressources Stabex 3.11. Afin d'augmenter les ressources Stabex disponibles, l'article 192 de la convention de Lomé prévoit que les intérêts produits par les contributions des États membres au titre du Stabex soient portés au crédit des ressources du système. Alors qu'elles auraient pu être placées sur un compte spécial avec des taux d'intérêt clairement indiqués, les contributions Stabex ont été versées sur les mêmes comptes que les autres contributions du FED, et une rémunération théorique a été calculée. Ce manque de transparence du système a permis à la Commission d'affirmer que, pour l'année d'application 1992, les intérêts Stabex mobilisables atteignaient 30 Mio ECU environ tandis que, selon la comptabilité du FED, ils ne représentaient que 1 Mio ECU. Les ressources des années ultérieures ont ainsi été diminuées de 29 Mio ECU. 3.12. La quatrième convention de Lomé prévoit un ensemble de dispositions à prendre lorsque les tranches annuelles Stabex et les intérêts produits sont insuffisants pour couvrir les droits à transfert. Ainsi, en premier lieu, l'article 194-1 permet l'utilisation anticipée, mais sans dépasser 25 %, de la tranche de l'année suivante. Si les ressources disponibles sont encore trop faibles, l'article 194-2 prévoit une réduction de 10 % de chaque base de transfert. Au-delà, l'article 194-4 prévoit que: «le Conseil des ministres procède à une évaluation de la situation, sur la base d'un rapport de la Commission concernant l'évolution probable du système, et examine les dispositions à prendre, dans le cadre de la présente convention, en vue d'y remédier». 3.13. Pour l'année d'application 1990, le comité des ambassadeurs ACP-CEE (14) a ainsi décidé d'augmenter de 100 Mio ECU la dotation Stabex du septième FED, en transférant pour l'essentiel des ressources affectées au Sysmin (Soutien des exploitations minières des pays ACP) dans le cadre des conventions précédentes (15). Avec l'utilisation anticipée de 25 % de la tranche de 1991 et l'emploi des intérêts produits par les fonds Stabex, un total de 483,7 Mio ECU a ainsi été dégagé pour l'année d'application 1990. Les besoins financiers du système n'ont toutefois été couverts qu'à 39 % (voir tableau 3.2). 3.14. Pour l'année d'application 1991, le comité des ambassadeurs ACP-CEE a de nouveau décidé d'augmenter les ressources disponibles. Il a autorisé l'utilisation anticipée de 12,5 % des tranches des deux années d'application 1993 et 1994, en plus de celle de 25 % de 1992. Les 391,5 Mio ECU ainsi obtenus ont permis un taux de couverture de 40,9 % (voir tableau 3.2). 3.15. Comme cela a été souligné dans de récents rapports annuels de la Cour, les mesures prises par le comité des ambassadeurs ACP-CEE ne répondent pas à des dispositions précises de la convention. En effet: a) un transfert tel que celui effectué du Sysmin au Stabex pour l'année d'application 1990 n'est pas prévu par les dispositions générales de la convention (16); b) l'utilisation anticipée de tranches annuelles autres que celle suivant directement l'année d'application concernée n'est pas prévue par la convention (17). La Commission du développement et de la coopération du Parlement européen a exprimé son inquiétude quant à cette procédure dans son avis sur la décharge relative aux comptes du Fonds européen de développement pour l'exercice 1992. 3.16. Pour l'année d'application 1992, la Communauté européenne n'a pas accepté de renforcer les fonds Stabex pour couvrir la nouvelle insuffisance de ressources. Les États ACP ont, de leur côté, insisté pour que des ressources complémentaires soient dégagées. Ce n'est qu'en février 1994 que les États ACP ont admis la situation tout en exprimant des réserves et en réclamant comme les années précédentes, le droit à compensation relatif au déficit du système (434 Mio ECU). À ce propos, le Conseil des ministres ACP-CEE avait, en mai 1992, formellement affirmé qu'à l'avenir il ne pourrait y avoir de compensation pour couvrir les années où les ressources auraient été insuffisantes, sans pour autant remettre en question les dispositions des articles 194-4 et 195 de la convention. 3.17. Dans le cadre de la prochaine révision de Lomé IV, les États ACP ont proposé qu'un mécanisme spécial soit mis en place pour que ceux d'entre eux qui n'ont pas reçu l'intégralité des transferts auxquels ils avaient droit voient leurs dettes envers la Communauté européenne réduites à due concurrence. 3.18. Du fait de l'insuffisance permanente des ressources Stabex, le comité des ambassadeurs ACP-CEE a décidé en octobre 1991 la réalisation d'une étude destinée à trouver d'éventuels remèdes à ce phénomène. Les premiers résultats de l'étude, en novembre 1993, n'ont pas donné satisfaction et le projet de conclusions est resté sans suite. Répartition des ressources par pays 3.19. Pour les trois premières années d'application de Lomé IV, 40 États ACP sur un total de 69 (58 %) ont bénéficié de transferts Stabex. Pour Lomé III, 37 États ACP sur 66 (56 %) avaient reçu des transferts Stabex (18). L'annexe 2 récapitule les transferts de Lomé IV, tandis que le tableau 3.4 indique les principaux bénéficiaires du Stabex sous Lomé III et Lomé IV. >EMPLACEMENT TABLE> 3.20. Tandis que sous Lomé III, la Côte d'Ivoire a bénéficié du quart des transferts, la part de ce pays dans le cadre de Lomé IV est passée à 18 %. En revanche, la proportion des transferts Stabex attribuée aux trois principaux pays bénéficiaires reste stable: 46,2 % pour Lomé IV contre 46,8 % pour Lomé III. 3.21. Alors que sous Lomé III, les 43 pays ACP considérés comme «très peu développés» ont reçu 40,1 % des transferts Stabex, sous Lomé IV, les 44 pays ACP de cette catégorie en ont obtenu 48,2 %. Cependant, le tiers le plus riche des États ACP continue à recevoir plus de la moitié des ressources Stabex. Cette situation est clairement liée à la nature du Stabex dont l'importance des transferts est fonction du volume des échanges agricoles avec la Communauté européenne. 4. CALCUL DES TRANSFERTS STABEX 4.1. L'évaluation des droits à transfert relève de la Commission. Une division de taille réduite (VIII/B/3) en est chargée (19). Calendrier et fiabilité des statistiques 4.2. La convention de Lomé IV (article 207-3) impose un calendrier serré pour l'instruction des dossiers. Tous les transferts devant être décidés au plus tard le 31 juillet de l'année suivant l'année d'application (3.3 et 3.16). 4.3. La nouvelle procédure selon laquelle les transferts Stabex reposent essentiellement sur les statistiques communautaires relatives aux importations conduit à une amélioration sensible du fonctionnement du Stabex. Il n'est toutefois pas possible d'achever l'instruction d'une demande sans disposer de certaines statistiques que seuls les États ACP (20) sont en mesure de fournir. Ces statistiques sont particulièrement importantes pour opérer les réductions prévues à l'article 203 (4.4 à 4.6) et lorsque les États ACP bénéficient du statut »toutes destinations« (3.10). Les statistiques des États ACP appellent les observations suivantes: a) la fiabilité de certaines statistiques peut être mise en doute, essentiellement du fait des capacités limitées des services statistiques des pays ACP. Bien que la convention (article 199-1) prévoie une coopération en matière de statistiques en vue de garantir un fonctionnement efficace et rapide du système Stabex, la coopération, dans la pratique, s'est avérée limitée (21); b) tandis que le délai du 31 mars fixé par la convention (article 207-1) pour la présentation des statistiques par les États ACP a, dans l'ensemble, été respecté, les services de la Commission ont fréquemment relevé des anomalies nécessitant des corrections car, pour cette date, les pays ACP fournissent des données provisoires; c) même si les délégations de la Commission sont tenues de certifier l'exactitude des données statistiques présentées par les pays ACP, elles ne peuvent guère le faire sans procéder à des enquêtes approfondies dont elles n'ont, en général, pas les moyens. Réductions des droits à transfert 4.4. Pour les trois années d'application 1990 à 1992, les dispositions de l'article 203 de la convention de Lomé IV ont été largement appliquées lors du calcul des droits à transfert. Cet article prévoit que, si l'évolution des exportations par l'État ACP vers toutes les destinations ou vers la Communauté, de même que celle de la production du produit en question font apparaître des changements importants, des consultations ont lieu entre la Commission et cet État ACP pour déterminer le maintien ou la réduction de la base de transfert (22). 4.5. Pour ces trois années, les bases de transfert ont ainsi été réduites de 580 Mio ECU. Ces réductions appellent les commentaires suivants: a) le manuel des bénéficiaires du Stabex (Lomé IV) indique que, si un État ACP est entièrement responsable de la baisse de la production et/ou des exportations, la base de transfert est réduite dans la même proportion que celle de cette baisse. En revanche, si l'État ACP n'est que partiellement responsable de la baisse, la réduction du transfert peut être moindre. Lorsque les pertes de recettes sont dues à des facteurs échappant au contrôle des États ACP, comme par exemple des conditions climatiques défavorables, ou une chute des cours mondiaux, aucune réduction n'est appliquée (23). En pratique, il est toutefois difficile d'évaluer avec précision dans quelle mesure les baisses de production sont imputables aux États ACP ou à des facteurs extérieurs, notamment en cas de chute des cours mondiaux. Si ce dernier facteur est fréquent, la mauvaise gestion du secteur concerné de la part de l'État ACP peut également, à des degrés divers, affecter la situation; b) la procédure de consultation confère en fait à la division Stabex de la Commission un rôle majeur dans la détermination de la réduction à apporter au droit à transfert. Les délégations et les autres services de la Commission n'ont eu que peu d'influence sur la procédure. Comme les consultations doivent être achevées dans de brefs délais, les possibilités d'enquête pour apprécier les différents facteurs à l'origine de la baisse de la production sont limitées; c) le résultat des consultations risque également d'être affecté par la capacité de négociation et le poids respectif des pays ACP plutôt que par des considérations techniques objectives; d) alors qu'il en a la faculté, le contrôleur financier (DG XX) ne réexamine pas les calculs qui conduisent aux réductions effectuées au titre de l'article 203; saisi à un stade trop avancé de la procédure, il n'est plus en mesure d'agir sur le processus de négociation. 4.6. L'étude des transferts de 1990 et 1991 ayant fait l'objet de la procédure prévue à l'article 203 montre que, en général, les transferts ont toujours été réduits en proportion des baisses de production. Deux exceptions notables doivent être signalées: a) en Côte d'Ivoire, une réduction de 41,5 Mio ECU correspondant à une chute de 22,8 % de la production de café commercialisée en 1991 n'a pas été appliquée à la base de transfert parce qu'une révision des statistiques de la Côte d'Ivoire avait déjà conduit à une réduction de 34,8 Mio ECU et que la Commission estimait «qu'elle n'aurait pas pu, en menant la consultation d'une façon différente, arriver à une réduction d'amplitude équivalente» (24). Le montant de la réduction a ainsi été davantage le résultat d'une négociation que celui d'un calcul retenant les éléments purement techniques prévus par la convention; b) au Cameroun, pour 1991, les baisses de production de 25,8 % pour le cacao et de 22 % pour le café auraient dû conduire à une diminution des bases de transfert de 45,6 Mio ECU. La Commission, estimant que les baisses de production étaient dues aux politiques d'ajustement structurel qu'elle soutenait, a renoncé aux réductions. Ce faisant, elle n'a pas démontré que la réduction de la production était un objectif de l'ajustement structurel et le Cameroun recevait déjà des subsides versés par la Commission au titre de l'appui à l'ajustement structurel (25). Erreurs observées dans le montant des transferts Stabex 4.7. Des erreurs de calcul ont affecté le montant des transferts à plusieurs reprises: a) l'Ouganda a reçu 1 298 287 ECU de trop pour le transfert de 1991 concernant le café suite à la mauvaise prise en compte d'une avance versée en 1981; dans sa réponse au point 15.76 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1993, la Commission avait indiqué avoir «entamé, comme déclaré aux autorités budgétaires, les procédures pour récupérer les 1 298 330 ECU indûment versé à l'Ouganda». Le montant devait être déduit des transferts au titre de l'année d'application 1992. Or, à la fin du premier trimestre 1995, la Commission n'avait toujours pas pu apporter à la Cour la preuve que le recouvrement du montant en question avait bien été effectué; b) la base de transfert 1991 pour le café du Burundi a été sous-estimée d'1,55 Mio ECU suite à une erreur arithmétique; c) en raison d'une erreur de calcul, en partie imputable aux informations confuses fournies par l'État ACP, aucun transfert pour l'année d'application 1990 n'a été effectué en faveur du Lesotho pour le mohair et la laine alors que les bases de transfert pour ces produits s'élevaient au total à 1,16 Mio ECU au minimum. Ces erreurs mettent en évidence la nécessité pour le contrôleur financier d'effectuer des contrôles mieux orientés [4.5 d)]. Incidence de la qualité des produits sur leur prix 4.8. Dans de nombreux pays ACP la qualité des produits a souffert de facteurs tels que l'absence d'investissement dans l'agriculture, l'insuffisance des services de vulgarisation et d'émulation ainsi que de l'effondrement des productions des plantations et de leur remplacement par celles des petites exploitations (26). Il y a lieu de noter que cette baisse de la qualité, dont le pays producteur lui-même est essentiellement responsable, constitue une cause importante de la chute des prix. Cependant, la convention ne comporte aucune disposition destinée à éviter de compenser les baisses de prix dues aux détériorations de la qualité des produits. 5. PAIEMENT DES TRANSFERTS STABEX 5.1. La convention de Lomé IV prévoit que, au moment de la signature de la convention de transfert (article 211), les fonds soient, dans un premier temps, versés en ECU sur un compte rémunéré (2.8). Dans le cadre des conventions précédentes, le montant total du transfert était versé à l'État ACP dès la signature de la convention de transfert. Ce faisant, la Commission n'avait que peu de contrôle sur l'utilisation effective des fonds. 5.2. Les nouvelles dispositions ont engendré plusieurs pratiques: a) la convention de Lomé indique que la Commission doit être l'une des parties signataires. Mais, dans la pratique, c'est le chef de la délégation de la Commission, dans l'État ACP concerné, qui autorise les paiements individuellement pour chaque action au nom de la Commission. Il apparaît ainsi un second niveau de gestion des fonds du FED qui, bien que sous le contrôle de la Commission, n'est pas reconnu par le règlement financier et échappe à l'approbation de l'ordonnateur, du comptable du FED et du contrôleur financier (27); b) la convention de Lomé ne précise pas la localisation du compte bancaire Stabex libellé en ECU, alors que c'est le cas pour les transferts de l'ajustement structurel (article 250-3). La Commission a estimé, par analogie, que les comptes en ECU ne doivent être ouverts qu'en Europe, parce que les fonds y sont plus en sécurité et que les taux d'intérêts de l'ECU y sont meilleurs (28); c) pour la gestion courante, un second niveau de comptes à double signature a dû être établi dans chaque État ACP pour permettre les paiements en monnaie locale; d) enfin, pour garantir un minimum de clarté comptable, la Commission a insisté pour que des comptes bancaires distincts (ou des sous-comptes) soient ouverts pour chaque année d'application. Tout ce dispositif alourdit la gestion des délégations de la Commission, sans augmentation corrélative de leurs ressources. 5.3. Le nouveau système a été caractérisé par des retards souvent considérables dans le paiement des transferts ainsi qu'il ressort des statistiques du tableau 5.1 (29). À l'origine, le paiement devait être effectué immédiatement après la signature de la convention de transfert qui, de son côté, aurait été conclue tout de suite après la décision de transfert (30). En pratique, pour l'année d'application 1990, le délai médian d'exécution des paiements sur les comptes auprès des banques européennes (après la décision de transfert) a été de cinq mois et demi, tandis que, pour 1991, ce délai était encore de quatre mois et demi. 5.4. Bien que la convention de Lomé IV permette des versements anticipés avant la fin de l'année d'application sur la base d'estimations des pertes probables, aucune avance n'a été consentie à la différence de la pratique des conventions précédentes. Cela s'explique surtout par les difficultés rencontrées pour fixer le volume des avances dans un contexte d'insuffisance des ressources et de réduction des transferts. >EMPLACEMENT TABLE> 5.5. Malgré une certaine amélioration dans les délais de paiement pour 1991, les retards demeurent sensibles, d'autant que l'article 206 de la convention de Lomé IV précise que «l'État ACP concerné et la Commission prennent toutes les dispositions utiles pour assurer des versements d'avances et des transferts rapides» 5.6. Les retards tiennent aux délais d'ouverture des comptes bancaires en ECU. Dans certains cas, les États ACP, ayant noté que la convention elle-même n'exigeait pas que les comptes libellés en ECU soient ouverts en Europe, ils ont souhaité les ouvrir chez eux. En effet, la Commission, dans ses premières instructions, était prête à accepter des exceptions (32) tout en exprimant sa préférence pour une domiciliation européenne des comptes. Le principe selon lequel les comptes devaient être ouverts en Europe a été accepté à partir de l'année d'application 1991. Toutefois, la Commission a exigé l'ouverture de nouveaux comptes/sous-comptes pour chaque année d'application ce qui a accru encore les retards de paiement. 5.7. En pratique, la responsabilité de l'ouverture des comptes bancaires a été confiée aux États ACP. La convention, comme le recueil des bénéficiaires du Stabex, n'indiquent pas à qui incombe l'ouverture des comptes. Une fois les rôles précisés, les États ACP n'ont pas toujours pris rapidement les dispositions nécessaires. 5.8. Malgré les retards de versement des fonds sur les comptes bancaires européens, les États ACP ont perçu des intérêts importants notamment en raison de retards dans la mise en oeuvre des opérations Stabex. Le total des intérêts ainsi produits est estimé à 50 Mio ECU au 31 décembre 1993. Il est probable que les intérêts obtenus auraient pu être plus élevés si les États ACP avaient mis les banques en concurrence pour le placement des fonds Stabex. Un seul pays, Madagascar, a opté pour cette solution. 5.9. Alors que, dans presque tous les cas, des intérêts ont été payés par les banques européennes sur les dépôts Stabex, environ un tiers des États ACP ont transféré ultérieurement ces fonds sur un compte bancaire local non rémunéré, malgré les dispositions de la convention (article 211-3). Au Burundi, par exemple, le manque à gagner dû à la non rémunération des fonds Stabex a été estimé à plus de 0,7 Mio ECU pour les quatorze mois séparant juillet 1992 et septembre 1993. 6. PRÉPARATION DES CADRES D'OBLIGATIONS MUTUELLES Dispositions de la convention concernant l'utilisation des fonds 6.1. Il aurait été possible de considérer le Stabex comme un simple système de compensation des pertes de recettes d'exportation des États ACP. En effet, l'article 186-1 de la convention de Lomé IV indique qu'il s'agit «de remédier aux effets néfastes de l'instabilité» des recettes d'exportation plutôt qu'à leurs causes. Les transferts pourraient donc être versés aux États ACP pour leur apporter une aide au plan macroéconomique, notamment en compensant leurs pertes de devises par un soutien à la balance des paiements destiné à maintenir le niveau des importations ou à assurer le service de la dette extérieure. Ce rôle stabilisateur du Stabex transparaît aussi des dispositions de la convention de Lomé IV concernant la mise en oeuvre rapide des transferts (33). 6.2. Cependant, l'article 186-2 restreint l'utilisation des transferts, car il prévoit que, afin d'atteindre les objectifs fixés à l'article 186-1, «les ressources transférées sont affectées, selon un cadre d'obligations mutuelles à convenir dans chaque cas entre l'État ACP bénéficiaire et la Commission, soit au secteur, entendu au sens le plus large possible, qui a enregistré la baisse de recettes d'exportation afin d'y être utilisées en faveur des agents économiques touchés par cette baisse, soit, dans tous les cas appropriés, à des fins de diversification, pour être utilisés dans d'autres secteurs productifs appropriés, en principe agricoles, ou pour servir à la transformation de produits agricoles». 6.3. Ainsi, le Stabex doit, selon les dispositions de la convention, être utilisé dans un contexte sectoriel. Toutefois, l'article 209-4 indique que dans le secteur choisi, le transfert devrait être utilisé en conformité avec les réformes d'ajustement qui y sont en cours et contribuer, en tant que de besoin, à ces réformes. 6.4. L'exigence de l'article 186 de la convention de Lomé selon laquelle les transferts doivent être utilisés dans les secteurs touchés par les pertes de recettes repose sur les principes suivants: a) les transferts étant la conséquence de baisses de recettes d'exportation liées à des produits spécifiques, il est logique d'en rattacher l'utilisation au secteur touché par la perte plutôt que de l'utiliser au niveau macroéconomique; b) s'agissant des instruments financiers prévus par la convention de Lomé, le Stabex joue un rôle sectoriel qui complète la vocation macroéconomique des fonds d'ajustement structurel et les interventions traditionnelles des programmes indicatifs nationaux; c) il faut porter remède aux causes des pertes de recettes d'exportation afin de réduire les besoins futurs en transferts vers le secteur en question. 6.5. Ces principes appellent cependant les observations suivantes: a) dans de nombreux États ACP, l'importance des produits Stabex pour l'économie est telle que des pertes de recettes d'exportation dans le secteur concerné ont une incidence considérable aux plans macroéconomique aussi bien que sectoriel; b) il faudrait savoir si les instruments financiers spécifiques doivent avoir, ou ont effectivement, une vocation unique. Ainsi, par exemple, les fonds des programmes indicatifs de Lomé IV ont été largement utilisés pour soutenir les programmes d'ajustement structurel (34). L'élément déterminant de chaque instrument n'est pas toujours sa vocation, mais les conditions et les critères qu'il faut réunir pour en obtenir la mobilisation; c) il pourrait être considéré que les transferts ne devraient pas être orientés vers des secteurs en déclin mais plutôt vers ceux disposant d'un potentiel de croissance. De plus, les doctrines économiques actuellement préconisées en Afrique mettent l'accent sur la nécessité de faire jouer le marché plutôt que les soutiens sur fonds publics. 6.6. Indépendamment des questions évoquées ci-dessus, il y a contradiction entre, d'une part, l'objectif selon lequel le Stabex permettrait le versement rapide des fonds et d'autre part, la politique consistant à affecter les transferts au secteur agricole afin d'en améliorer les résultats à long terme. On pourrait soutenir que le programme indicatif national (PIN), dont la durée de mise en oeuvre est d'au moins cinq ans, serait un instrument mieux adapté aux réformes de structures. En effet, il est difficile de prévoir sur plusieurs années le flux des transferts Stabex vers un pays, tandis que le montant des fonds du PIN est fixé au début de la période de cinq ans. Ainsi la planification des investissements à moyen ou à long terme est-elle plus aisée pour les fonds du PIN que pour les fonds Stabex. 6.7. La mise en oeuvre effective des fonds Stabex a été longuement débattue au sein de la Commission au cours des deux premières années de la convention, certains souhaitant insister sur la vocation sectorielle du Stabex et d'autres sur son utilisation dans un contexte macroéconomique large participant au soutien des équilibres extérieurs et intérieurs. Le fait que les transferts Stabex engendrent souvent des fonds de contrepartie a également alimenté le débat. Divers États ACP ont aussi formulé leurs avis à propos de l'utilisation des transferts en cherchant à répondre aux conditions particulières prévalant chez eux. 6.8. En février 1991, la Commission a dans un premier temps souligné le rôle sectoriel du système Stabex. Par la suite, en mai 1992, elle a insisté sur la relation et la cohérence nécessaires entre le Stabex et l'ajustement structurel. Procédures relatives à l'élaboration des cadres d'obligations mutuelles (COM) 6.9. Les propositions d'utilisation des fonds soumises par les États ACP à la Commission (2.6) font l'objet d'un examen conjoint (article 209-3) et lorsqu'un accord est trouvé, l'État ACP et la Commission signent un protocole définissant un cadre d'obligations mutuelles (article 210). 6.10. Dans l'analyse substantielle prévue à l'article 209 de la convention de Lomé IV, ce ne sont pas simplement des informations qui sont requises, mais une «analyse» qui doit porter non seulement sur les difficultés du secteur, mais aussi sur les politiques qui y sont suivies par l'État ACP. Cette analyse devrait garantir, de la part des États ACP, la mise en place de politiques claires avant toute décision sur les actions spécifiques à financer. 6.11. Le document relatif à l'analyse substantielle devait constituer la base de l'élaboration du COM. À l'appui du manuel des bénéficiaires du Stabex [4.5 a)], la Commission n'a pas adressé aux États ACP d'orientations spécifiques leur indiquant en quoi devait consister cette analyse substantielle. 6.12. L'établissement d'un COM constituait une procédure tout à fait nouvelle et la Commission a élaboré plusieurs lignes directrices concernant la présentation et le contenu du document. En février 1991, une liste des principaux points à y inclure a ainsi été établie (35). En juin 1991, des clauses fixes devant figurer dans chaque COM ont été arrêtées (36). Enfin, en mai 1992, un canevas pour l'établissement des COM, a été diffusé (37). Ces différents documents mériteraient d'être systématiquement communiqués aux États ACP, parce que c'est à eux qu'il revient de présenter des propositions. Retards affectant l'élaboration des COM 6.13. Tout comme le paiement des transferts Stabex sur les comptes bancaires européens des États ACP, la phase de programmation de l'utilisation des fonds Stabex a demandé un temps excessif. Il avait été envisagé de disposer des COM au moment où seraient prises les décisions de transfert, mais, en réalité, le délai médian entre la décision de transfert relative à l'année d'application 1990 et la signature des COM a été de 12 mois (38). Les COM concernant 14 pays (39) n'ont donc pas été signés dans les 12 mois de la décision de transfert. 6.14. S'agissant des COM de 1991, la médiane calculée sur les délais nécessaires à leur signature était encore plus élevée (19 mois). La signature du premier COM (Côte d'Ivoire) n'a eu lieu que près de 8 mois après les décisions de transfert. À la fin juillet 1993, soit 12 mois après les décisions de transfert, cinq autres pays seulement avaient signé le COM (40). Identification des opérations à financer 6.15. Le choix effectif des mesures à financer a souvent fait l'objet de longues négociations tant entre la Commission et les États ACP qu'au sein des administrations nationales. Une concertation devait avoir lieu entre les États ACP, la Commission et les autres bailleurs de fonds pour garantir la cohérence de leurs interventions. Il était inévitable que ces négociations et consultations prennent du temps, mais la durée de la procédure a souvent été allongée par des divergences de vues quant au caractère admissible ou opportun des actions proposées. Cela a été notamment le cas lorsque les États ACP ont suggéré d'affecter directement les devises au renflouement des systèmes de stabilisation des prix de leurs produits de base ou pour financer de nombreux projets disparates. D'une manière générale, la Commission n'a pas suivi ces propositions. S'agissant des fonds destinés à la stabilisation des prix, la Commission a essayé de convaincre les États ACP de rapprocher les prix des produits de base pratiqués sur leur marché intérieur de ceux du marché mondial. Elle les a également encouragés à poursuivre une stratégie globale pour surmonter les difficultés des secteurs concernés, plutôt que de s'en tenir à l'approche traditionnelle par projet, dont les résultats sont demeurés limités. 6.16. La durée de la procédure d'élaboration des COM s'est également trouvée allongée par la faible utilité des analyses substantielles fournies par les États ACP. Les analyses ont fréquemment été trop succinctes (République centrafricaine en 1990 et 1991, Tanzanie en 1990, Éthiopie en 1991), présentées en retard (Ghana en 1990 et 1991, Kenya en 1990 et 1991 et Madagascar en 1990) et, dans certains cas, elles n'ont jamais été communiquées (Côte d'Ivoire en 1991; Éthiopie en 1990 et Ouganda en 1991). Les insuffisances constatées ont été dues à une absence de propositions pertinentes de la part de certains États ACP dont la politique sectorielle n'était pas toujours cohérente. Par ailleurs, la réorientation de certaines politiques sectorielles en fonction des nouveaux programmes d'ajustement structurel ou de leur réexamen suite à des changements de gouvernement a encore accentué les retards. Dans plusieurs cas, la Commission s'est, pour sa part, trouvée dans une situation où, n'ayant qu'une expérience limitée dans le secteur concerné par le transfert, elle n'était pas en mesure d'apprécier la validité des propositions de l'État ACP ou de contribuer elle-même à la formulation d'une politique (41). 6.17. L'ampleur de certains transferts a nécessité un effort de planification considérable. Plus que l'importance du transfert en valeur absolue, le rapport entre l'aide Stabex et l'aide totale au titre du FED donne une idée de la charge de travail supplémentaire, en particulier pour les délégations de la Commission. Ainsi, dans 19 pays, la somme des transferts Stabex au titre des années d'application 1990 et 1991 a représenté plus de 20 % des dotations quinquennales de leurs programmes indicatifs nationaux (PIN) (voir annexe 4). Pour trois de ces pays, les transferts ont été en réalité supérieurs à la dotation de leur PIN (Côte d'Ivoire: 181 %; Cameroun: 124 %; Papouasie-Nouvelle-Guinée: 105 %). 6.18. Le délai nécessaire à l'établissement des COM de 1991 a été affecté par les retards de mise en oeuvre des COM de 1990, une évaluation des opérations étant généralement souhaitable avant l'établissement d'un nouveau COM. Ainsi, le risque d'assister à une accumulation de transferts Stabex en attente d'utilisation est-il réel parce que les transferts sont engendrés plus rapidement que les fonds ne peuvent être déboursés. Ce problème se pose avec d'autant plus d'acuité que des retards exceptionnels affectent du fait des hésitations des ACP les décisions de transfert relatives à l'année d'application 1992. Conditionnalité 6.19. Outre les négociations portant sur l'utilisation des fonds, les conditions de leur libération ont constitué un facteur important de ralentissement de la procédure de préparation des COM. Pour le Stabex, l'idée de lier l'utilisation des transferts au respect d'engagements de la part de l'État ACP était nouvelle. La convention elle-même ne définissait pas explicitement la notion de conditionnalité, se limitant à y faire simplement allusion à l'article 210 dans l'expression «cadres d'obligations mutuelles». Les États ACP ont donc dû s'adapter à la nouvelle formule, ce qui n'a pas toujours été aisé. 6.20. La Commission souhaitait subordonner le versement des fonds Stabex au respect de conditions particulières, le plus souvent orientées vers la libéralisation des secteurs concernés par les transferts. De très longues discussions ont été nécessaires pour venir à bout des réserves soulevées par les États ACP, qu'elles aient été d'ordre technique et rattachées à des propositions spécifiques de réforme, ou d'ordre politique en raison de la menace du processus de réforme sur certaines situations acquises. La Commission s'est astreinte à identifier avec soin des engagements suffisamment importants pour qu'une fois traduits dans les faits, ils aient une réelle incidence sur le secteur concerné, tout en évitant de mettre l'accent sur des engagements qui ne seraient pas tenus, et conduiraient au blocage des fonds. Procédures mises en oeuvre par la Commission 6.21. Si les discussions entre les États ACP et la Commission ont été très longues, au sein même de la Commission, le délai nécessaire à l'approbation des propositions par les différents services compétents [délégations, service «Stabex», unité «ajustement structurel», services géographiques, ordonnateur principal (42)] a encore différé la conclusion des COM en raison d'avis divergents sur certaines utilisations. 6.22. Deux autres procédures spécifiques ont également retardé le processus: a) la Commission a tout d'abord considéré que les COM pouvaient être signés en son nom par ses propres délégués; mais à partir de septembre 1992, une interprétation plus centralisatrice des dispositions de l'article 210 de la convention a été faite pour que l'ordonnateur principal du FED signe lui-même chaque COM, après accord de la Commission; b) préalablement à leur adoption, tous les COM doivent être transmis aux États membres pour information et un délai d'un mois doit impérativement s'écouler avant leur signature. À ce stade, un seul cas (43) a été recensé où un État membre a formulé une question. Cette procédure, qui s'ajoute aux consultations prévues entre la délégation et les États membres représentés dans l'État ACP pendant l'élaboration du projet de COM, n'apparaît pas essentielle. 6.23. Il convient enfin de noter que, si la convention fixe des délais rigoureux en matière de détermination des droits à transfert et de décisions de transfert pour que le système Stabex remplisse son rôle d'instrument à déboursement rapide, elle ne prévoit aucune échéance pour les phases ultérieures de mise en oeuvre. À ce propos, l'annexe XLVI de la convention déclare que «les parties contractantes conviennent de mettre sur pied des procédures aussi simples que possible pour l'application de l'article 210 et de l'article 211 paragraphes 2 et 3, dans le but notamment de mettre à la disposition effective des États ACP les transferts aussi rapidement que possible». Dans cette perspective, une plus large délégation de pouvoirs en faveur des délégués de la Commission, assortie d'un renforcement de leurs moyens et des contrôles a posteriori, aurait été souhaitable. 7. UTILISATION DES TRANSFERTS STABEX Exécution financière des cadres d'obligations mutuelles 7.1. Au 31 décembre 1993, les services centraux de la Commission ne disposaient d'aucune information d'ensemble sur les paiements effectués à partir des comptes en ECU ou à propos des décaissements de fonds de contrepartie Stabex. En effet, selon la Commission, les fonds deviennent la propriété des États ACP dès qu'ils sont débités des comptes du FED. Quel que soit le bien-fondé de ce point de vue, il n'en incombe pas moins à la Commission de suivre jusqu'au dernier stade la mise en oeuvre effective d'un système à la gestion duquel elle participe. 7.2. Pour pallier cette absence d'information, la Cour a demandé à chacune des délégations de la Commission situées dans un État ACP ayant bénéficié de transferts Stabex Lomé IV, de lui indiquer les décaissements finals à la date du 31 octobre 1993, soit deux ans après l'adoption des décisions de transfert relatives à l'année d'application 1990. 7.3. S'agissant des transferts 1990, les informations ainsi recueillies permettent d'estimer qu'au 31 octobre 1993, sur les 437,6 Mio ECU versés sur les comptes bancaires européens des États ACP (tableau 3.1), 291,6 Mio ECU avaient été décaissés, ce qui correspond à un taux d'exécution de 67 %. Ce taux doit cependant être replacé dans son contexte: a) tout d'abord, les décaissements devaient compenser les effets de la baisse des recettes intervenue en 1990, soit presque trois ans auparavant; b) ensuite, 53 % des fonds décaissés n'ont concerné que deux pays: la Côte d'Ivoire et le Cameroun (44), pays dont le taux de décaissement est supérieur à 90 %. Hormis ces deux pays, le taux de décaissement n'a dépassé 90 % que pour quatre autres États ACP (Burundi, Ghana, Papouasie-Nouvelle-Guinée et Tanzanie). Il était inférieur à 50 % dans 18 pays, dont la moitié n'avait procédé à aucun décaissement (Bénin, Burkina Faso, Kiribati, Mali, Sao Tomé, Sierra Léone, Togo, Tuvalu, îles Samoa occidentales). Hormis la Côte d'Ivoire et le Cameroun, le taux de décaissement moyen est resté inférieur à 50 % (annexe 5); c) dans dix pays, les versements en ECU devaient engendrer des fonds de contrepartie en monnaie locale pour un montant total d'environ 186 Mio ECU. Au 31 octobre 1993, le montant décaissé (en monnaie locale) n'avoisinait que 53 Mio ECU, soit un taux d'utilisation de 28 % (annexe 6). 7.4. S'agissant de l'année d'application 1991, des 352,1 Mio ECU versés sur les comptes bancaires européens des États ACP, 39 Mio ECU seulement avaient été décaissés au 31 octobre 1993, soit 15 mois après l'adoption des décisions de transfert et près de deux ans après la fin de l'exercice ayant subi la perte des recettes d'exportation. Le taux d'exécution n'atteignait ainsi que 11 %. Encore une fois, ces paiements ont été en grande partie effectués en Côte d'Ivoire (36,7 Mio ECU), le Cameroun et l'Ouganda étant les deux seuls autres pays à avoir procédé à des décaissements de fonds. Cette situation tient largement au fait qu'au 31 octobre 1993, la plupart des COM de 1991 venaient seulement d'être signés ou restaient encore à adopter (6.14). Analyse de l'affectation des fonds Stabex 7.5. Le tableau 7.1 présente une typologie synthétique de l'utilisation des transferts Stabex prévus par les COM signés au 31 décembre 1993: >EMPLACEMENT TABLE> 7.6. Les paragraphes qui suivent mettent en évidence les problèmes particuliers rencontrés en cours d'exécution et analysent les causes de la lenteur des décaissements dans certains pays. Programmes d'importations Programmes généraux d'importations 7.7. Trois pays d'Afrique orientale ont affecté la plus grande partie de leurs transferts Stabex de 1990 à des programmes généraux d'importations (PGI): >EMPLACEMENT TABLE> 7.8. Le choix d'un programme d'importations peut être considéré comme opportun dès lors que la baisse des recettes a entraîné une réduction des quantités de devises disponibles pour les importations. Aucun des pays précités ne disposant d'une monnaie convertible, les pertes de devises ont été particulièrement ressenties. Si la mise en oeuvre de programmes d'importations pouvait laisser espérer un décaissement rapide de fonds, le Stabex ayant été conçu comme un instrument sectoriel, les transferts auraient pu être dirigés vers des programmes sectoriels d'importations plutôt que vers un programme général. Néanmoins, la Commission a privilégié les programmes généraux d'importations, pour les raisons suivantes: a) en associant les fonds Stabex à la mise en oeuvre de programmes généraux d'importations financés sur les fonds d'ajustement structurel du FED, le soutien de la Communauté au processus d'ajustement structurel se trouvait renforcé; b) les programmes généraux d'importations répondaient mieux à la politique de libéralisation des mécanismes de change des programmes d'ajustement structurel; c) les secteurs affectés par les pertes de recettes paraissaient peu à même d'absorber de vastes programmes sectoriels d'importations; d) chaque PGI devait dégager des fonds de contrepartie qui seraient eux-mêmes affectés au secteur agricole. 7.9. En Tanzanie, les fonds Stabex ont été utilisés pour financer un PGI, en complément d'un montant de 30 Mio ECU fourni au titre des fonds d'appui à l'ajustement structurel de la quatrième convention de Lomé. Cette opération s'est relativement bien déroulée malgré certains retards constatés après la signature du COM (le 12 septembre 1992), et dus à la conclusion d'un accord entre le gouvernement et la Commission visant à décaisser d'abord les fonds d'ajustement structurel. La dotation totale de 16 Mio ECU au titre du transfert Stabex a toutefois été décaissée entre mars et septembre 1993 pour acquérir des biens de production, conformément aux dispositions du COM. 7.10. En revanche, l'utilisation des fonds destinés à soutenir le PGI mis en oeuvre en Ouganda a été suspendue à partir d'août 1992, date à laquelle seuls 9,3 Mio ECU avaient été décaissés (33,2 % de la dotation). En effet, en 1992 et 1993, les besoins en aide de cette nature ont été inférieurs de moitié aux prévisions et le pays a préféré recourir à d'autres mesures de soutien permettant le transfert direct des fonds de contrepartie au Trésor (soutien budgétaire). Des retards sensibles ont également affecté l'utilisation des fonds d'ajustement structurel (45). 7.11. Au Burundi, 9 Mio ECU au titre du transfert Stabex ont été ajoutés aux 12 Mio ECU d'un PGI financé au titre de l'ajustement structurel. Alors qu'il était prévu de décaisser les 21 Mio ECU en 10 mois, en octobre 1993, soit 15 mois après la signature du COM, les fonds d'ajustement structurel n'avaient pas encore été utilisés tandis que les justificatifs de l'utilisation des fonds Stabex n'avaient pas encore été rassemblés. 7.12. Alors qu'une première tranche du transfert Stabex (4,5 Mio ECU) a été libérée en juillet 1992, les autorités burundaises n'ont cependant transmis la documentation à l'appui des importations de pétrole qu'en décembre 1992. La seconde tranche n'a été débloquée qu'en mars 1993 et les pièces justificatives n'ont été communiquées qu'en septembre 1993. Ces retards sont d'autant moins justifiés que le financement des importations était largement rétroactif (46). Ils résultent en grande partie des insuffisances de l'administration et des problèmes liés à l'obtention de documents d'importation conformes à la réglementation du FED, notamment des certificats d'origine et des factures pro forma. Dans ces conditions, il apparaît clairement que l'utilisation des fonds Stabex n'a pas servi à un PGI, mais seulement au soutien de la balance des paiements. Ce faisant, la disposition exigeant la conformité des importations à la réglementation du FED s'analyse comme un simple exercice de style ayant pour seul effet un coût administratif superflu. 7.13. Dans un quatrième pays, le Ghana, le COM de 1990 autorisait, malgré l'absence de PGI, que le montant du transfert Stabex (6,9 Mio ECU) soit directement mis à la disposition de la Banque du Ghana pour en accroître les réserves de change. Le COM a simplement subordonné l'utilisation des fonds de contrepartie ainsi dégagés au respect de certaines conditions, en s'appuyant sur le fait que la monnaie ghanéenne était librement convertible (47). Cette approche présente certes l'avantage évident d'accélérer le déboursement des fonds Stabex, mais elle soulève la question du niveau de convertibilité requis dans un pays avant qu'une politique de cette nature soit mise en oeuvre (48). Il resterait en outre, à établir pourquoi le Ghana recourt encore aux PGI pour permettre le décaissement de fonds d'ajustement structurel puisque cette nécessité ne s'impose pas lorsqu'il s'agit de ressources Stabex. 7.14. Par ailleurs, la libéralisation croissante du marché des changes dans de nombreux pays africains pourrait invalider l'approche fondée sur les PGI/PSI du fait des exigences strictes qui s'y attachent en matière de pièces justificatives (49). Programmes sectoriels d'importations 7.15. Plusieurs pays ont affecté la totalité ou une large part de leurs transferts Stabex à des programmes sectoriels d'importations. Il s'agissait principalement de l'Éthiopie, du Rwanda, du Kenya, de la Mauritanie et de Madagascar. 7.16. L'Éthiopie a élaboré des PSI tant pour les secteurs à l'origine des transferts Stabex (café et cuirs) que pour les autres secteurs repris dans le tableau 7.3: >EMPLACEMENT TABLE> 7.17. Le COM s'est inscrit dans le contexte du programme d'aide d'urgence et de reconstruction (ERRP) (50) financé par plusieurs donateurs et lancé en juillet 1992 pour aider le pays qui sortait tout juste de la guerre civile. Environ 60 % des fonds devaient être affectés à des opérations permettant un décaissement rapide et relevant du ERRP. Cependant, malgré les possibilités de simplification ouvertes par l'article 248 de la quatrième convention de Lomé, les procédures d'appel à la concurrence du FED s'appliquaient à presque la moitié des sommes consacrées aux achats de fournitures. En raison de la méconnaissance de ces procédures de la part des bénéficiaires, du volumineux travail qui en découlait et des nombreux retards, aucune livraison n'avait encore eu lieu au 31 octobre 1993, huit mois après la signature du COM. 7.18. L'affectation de crédits importants au secteur des transports visait en partie à surmonter les difficultés d'acheminement des produits et denrées agricoles. Cet objectif devait être atteint à court terme grâce à la fourniture de pièces détachées pour véhicules. 7.19. Bien que 28,4 % seulement des fonds Stabex aient été directement affectés aux secteurs du café et des cuirs, les demandes émanant de ces secteurs sont restées très en deçà puisqu'elles n'ont concerné que 20,6 % des fonds ainsi réservés. En revanche, s'agissant des opérations de diversification de la production agricole dans des secteurs autres que ceux du café et des cuirs, les demandes reçues ont porté sur 87,6 % des fonds. Dans ces conditions, un programme sectoriel d'importations couvrant l'ensemble du secteur agricole, sans affectations spécifiques aux secteurs du café et des cuirs, eût été plus indiqué. 7.20. Le COM de 1991 (signé le 26 août 1993) a tenté de réduire les délais des procédures d'appel à la concurrence en soumettant les opérations répondant aux besoins urgents de réhabilitation à des procédures similaires à celles prévues en matière d'aide d'urgence par l'article 300 de la quatrième convention de Lomé. À la fin de 1993, la mise en oeuvre du programme avait à peine commencé et les effets du changement de procédure n'apparaissaient pas déterminants. 7.21. Au Rwanda, suivant l'exemple des trois pays d'Afrique orientale cités aux points 7.9 à 7.11, l'administration nationale avait voulu affecter les fonds Stabex au financement d'un PGI, tandis que la Commission avait insisté sur la mise en oeuvre d'un PSI. L'objectif du programme était de fournir rapidement les intrants nécessaires aux secteurs dont les recettes avaient baissé en 1990, notamment au secteur du café. Les intrants devaient être disponibles en octobre 1992 au début de la nouvelle saison, mais, au 31 octobre 1993, seuls 35 % (4,9 Mio ECU) des 14 Mio ECU affectés au volet PSI du COM avaient été décaissés. Les retards étaient dus aux tensions que le pays connaissait déjà, à la faiblesse de son administration et aux longues procédures d'appel à la concurrence du FED. 7.22. Au Kenya, c'est un programme sectoriel d'importations couvrant l'ensemble du secteur agricole qui avait été initialement retenu. Constatant que la capacité d'absorption du secteur du café (à l'origine des transferts) était déjà saturée, les autorités avaient laissé le marché déterminer quelles devaient être les importations du secteur agricole. En janvier 1993, pour faire face à ce que les autorités ont considéré comme une situation de crise, et dans le contexte d'une complète révision du COM (8.24), un montant de 20 Mio ECU a été réaffecté à un programme d'urgence concernant l'importation d'engrais. Ce dernier avait pour but de répondre aux besoins de la nouvelle campagne céréalière au cours du premier trimestre de 1993. En l'occurrence, plusieurs problèmes se sont posés: a) les autorités kenyanes ont surestimé les quantités d'engrais nécessaires, car elles n'ont pas tenu compte des importations d'engrais du secteur privé (51); b) malgré les efforts de la Commission pour accélérer le déroulement des procédures d'appel à la concurrence, les premières livraisons n'ont eu lieu qu'en mai 1993, en raison de difficultés survenues lors de la phase d'évaluation des offres; c) du fait de la dévaluation du shilling kenyan et de la livraison tardive des engrais, les livraisons excédentaires ont dû être cédées à un prix inférieur au prix d'importation. 7.23. En Mauritanie, un programme sectoriel d'importations doté de 8 Mio ECU a été mis en oeuvre pour le financement d'achats de biens et de services destinés au secteur de la pêche, dont les recettes d'exportation avaient baissé. À la fin du mois d'octobre 1993, les fonds de ce programme, lancé en août 1992, n'avaient été utilisés qu'à concurrence de 5 Mio ECU (soit 62,5 %), car les entreprises du secteur privé avaient mal accepté l'obligation de soumettre les contrats de fournitures d'un montant supérieur à 100 000 ECU à une procédure d'appel à la concurrence, pratique à laquelle elles étaient peu habituées. Pour contourner cette disposition contraignante, les importations ont été fractionnées en sorte que les achats correspondent «aux besoins du navire pour une seule marée (52)» et soient ainsi inférieurs à 100 000 ECU. 7.24. À Madagascar, comme la Banque mondiale avait déjà mis en oeuvre des programmes de restructuration dans les deux principaux secteurs à l'origine des transferts (le café et la vanille), le montant du transfert a été affecté à un programme d'importations destiné au soutien des entreprises de transformations. Après la signature du COM, en juillet 1992, la première tranche du programme (10,5 Mio ECU) a été décaissée puis justifiée entre octobre 1992 et février 1993. Au total, 757 commandes ont été passées, dont 276 étaient d'un montant inférieur à 5 000 ECU. Les justifications déposées ont souvent été insuffisantes, en particulier pour ce qui concerne les certificats d'origine. À la date du 31 octobre 1993, la seconde tranche n'avait pas été débloquée, car le gouvernement n'avait pas respecté certaines conditions du COM. Utilisation des fonds de contrepartie 7.25. Pour les pays ayant utilisé les fonds Stabex pour financer des programmes généraux ou sectoriels d'importations et atténuer ainsi le déficit de leur balance des paiements, les fonds de contrepartie dégagés ont également représenté une source d'aide appréciable [7.3 c)]. Si la convention de Lomé IV ne mentionnait pas explicitement les utilisations possibles des fonds de contrepartie résultant des opérations Stabex, la Commission a, dans ses différentes lignes directrices, insisté sur la nécessité de les utiliser conformément aux dispositions régissant le système Stabex (notamment l'article 186-2) et sur le fait que leur utilisation spécifique devait être convenue dans le cadre de chaque COM (article 211-3). Cette approche traduisait l'importance des fonds de contrepartie pour les économies des États ACP et la volonté d'en garantir une utilisation efficace. Les contrôles nécessaires instaurés en conséquence ont participé au ralentissement de l'utilisation des fonds Stabex. 7.26. Dans plusieurs pays, les fonds de contrepartie ont été affectés aux secteurs à l'origine des transferts Stabex: a) au Ghana, les fonds de contrepartie ont atteint la somme de 6,9 Mio ECU et ont servi à payer les indemnités de licenciement du personnel excédentaire de l'Office ghanéen du cacao, soit 5 300 agents. Pour que l'opération se déroule correctement, les paiements ont été effectués en deux tranches, chacune soumise à un audit externe. Aucune difficulté majeure n'a été relevée à cette occasion; b) en Tanzanie, les fonds de contrepartie dégagés par le PGI ont été utilisés pour soutenir les prix payés aux producteurs de café, l'objectif étant de maintenir leur confiance dans ce secteur. Quelque 420 000 agriculteurs ont bénéficié de ce régime. Les paiements, effectués entre août et octobre 1993, ont généralement permis un gain de 20 % par rapport aux prix du marché intérieur de la saison précédente (1990-91). Le système mis en place avait été soigneusement élaboré, d'une part, pour garantir que les soutiens seraient effectivement perçus par les agriculteurs et, d'autre part, pour mieux rétribuer les producteurs de café de bonne qualité. Dans l'ensemble, l'opération semble avoir donné de bons résultats. Toutefois, dans le sud du pays où les agriculteurs n'ont reçu que ces seuls paiements en 1993, il est peu probable que la production de café ait été revitalisée; c) au Burundi, le COM de 1990 ne prévoyait aucune utilisation spécifique des fonds de contrepartie engendrés par le PGI, soit l'équivalent en monnaie nationale de 9 Mio ECU, mais proposait simplement quatre domaines prioritaires. En octobre 1993, alors que 79,5 % des fonds de contrepartie avaient été décaissés, ils avaient pour la quasi-totalité (soit la contre-valeur de 6,9 Mio ECU) été affectés à des mesures d'aide dans un seul des domaines en question: le fonds de stabilisation du prix du café pour lequel les devises qui y avaient été allouées s'étaient révélées insuffisantes (7.49); d) en Ouganda, le COM de 1990 indiquait que l'équivalent de 14 Mio ECU de fonds de contrepartie serait engendré au titre de la première tranche du PGI. Ces fonds devaient être affectés au secteur du coton (9 Mio ECU), en particulier sous forme de fonds de roulement pour le financement de la culture de ce produit, ainsi qu'au secteur du café (5 Mio ECU). Les opérations conduites dans le secteur du café pour aider l'Office de commercialisation du café (53) se sont déroulées de manière satisfaisante, mais le fonds de roulement pour le coton a connu des difficultés. À la date du 31 octobre 1993, sur les 4 500 Mio Ush prêtés depuis mai 1992 (54), seuls 2 200 Mio Ush avaient été remboursés. En effet, l'une des trois organisations bénéficiaires des prêts, l'Office de commercialisation du linter (55), n'a pas honoré un remboursement d'un montant de 1 200 Mio Ush (56). La baisse continue des prix du coton sur le marché mondial et le fait que la Commission n'ait eu, à l'époque, qu'une connaissance limitée du secteur du coton en Ouganda semblent être à l'origine des difficultés rencontrées. En décembre 1992, contrairement à ce que prévoyait le COM en matière d'affectation des fonds de contrepartie, un montant de 3 000 Mio Ush a été décaissé pour soutenir un programme de réduction des effectifs de l'armée prévoyant la démobilisation de 22 000 soldats. Pareille utilisation des fonds Stabex sort manifestement du champ d'application de cet instrument. 7.27. Dans quatre autres pays, les COM affectaient au moins une fraction des fonds de contrepartie en dehors du secteur à l'origine du transfert: a) en Éthiopie, les fonds de contrepartie devaient être utilisés dans le contexte du ERRP (7.16 à 7.20). Les coûts locaux du ERRP et, en particulier, les dépenses encourues dans le cadre de son fonds social devaient faire l'objet de la plus grande attention. Malgré le caractère urgent du programme, aucune dépense n'avait été effectuée au titre des fonds de contrepartie à la date du 31 octobre 1993; b) à Madagascar, les fonds de contrepartie dégagés par la première tranche du PSI ont été versés en ressources du budget national de 1992 et de celui de 1993 pour couvrir des domaines prioritaires en matière de santé, d'éducation et de travaux publics. Pareille utilisation des fonds Stabex n'était pas prévue, mais elle correspondait à une politique convenue dans le cadre du programme indicatif national de Madagascar et approuvée par des résolutions du Conseil de mai 1991, conformément auxquelles l'ensemble des fonds de contrepartie, quel que soit l'instrument qui les ait générés, devaient être utilisés de manière cohérente; c) au Rwanda également, il était prévu que les fonds de contrepartie viendraient à l'appui du budget national, conformément à un accord sur l'emploi des fonds de contrepartie conclu entre les autorités rwandaises et les principaux donateurs. En raison de l'importance des fonds de contrepartie disponibles et du faible taux de mobilisation des crédits du budget national, aucun fonds de contrepartie Stabex n'avait été décaissé à la date du 31 octobre 1993; d) au Kenya, le COM de 1990 prévoyait l'affectation des fonds de contrepartie, comme du transfert lui-même, en dehors du secteur du café. Ainsi, la première tranche des fonds de contrepartie dégagés par le PSI, soit 10 Mio ECU, a-t-elle été utilisée pour contribuer à la poursuite du soutien à grande échelle du programme de réforme du secteur des céréales (CSRP) (57). Toutefois, la mise en oeuvre du CSRP ayant rencontré des difficultés, un montant de 20 Mio ECU correspondant au solde des fonds de contrepartie a été réorienté vers le secteur du café malgré les capacités d'absorption très limitées de ce secteur. Le décaissement de cette somme a néanmoins été suspendu dans l'attente d'un accord entre le gouvernement kenyan et la Commission à propos des réformes de structure à entreprendre dans le secteur du café. Mesures d'allégement de la dette intérieure 7.28. Pour les États ACP dont la monnaie n'est pas convertible, les transferts Stabex ont avant tout constitué un moyen d'atténuer les tensions de leur balance des paiements par le biais de programmes d'importations. En revanche, les pays de la zone franc ont utilisé les transferts de 1990 pour combler les arriérés financiers des secteurs du café et du cacao. Dans ces pays, les fonds de stabilisation n'avaient pas suffi à compenser la baisse des prix pratiqués sur le marché mondial à la fin des années quatre-vingt. En effet, comme la réduction des prix intérieurs avait été insuffisante et que les réserves des années précédentes avaient souvent été utilisées à des fins étrangères aux systèmes de stabilisation de prix, ces derniers se sont trouvés en situation de faillite, ont menacé d'effondrement tout le système de commercialisation des récoltes (producteurs, banques et exportateurs), et ont fait peser une charge insupportable sur les finances de l'État. La surévaluation persistante du franc CFA n'a fait qu'aggraver les tensions (58). Les autorités de la zone franc ayant empêché les gouvernements de répondre par une augmentation de la masse monétaire, les fonds Stabex ont été utilisés pour apurer la dette intérieure résultant de la mauvaise gestion des systèmes de stabilisation des prix agricoles de la Côte d'Ivoire et du Cameroun, et dans une moindre mesure de la République centrafricaine. Dans chacun de ces cas, l'aide communautaire a été subordonnée à l'engagement des gouvernements de réformer les secteurs en cause (chapitre 8). 7.29. Au Cameroun, l'Office de stabilisation, l'ONCPB (59), a fait faillite par suite de la politique consistant, pour le gouvernement, à maintenir les prix payés aux producteurs de café à un niveau largement supérieur aux prix du marché mondial, en forte baisse depuis 1987. En outre, le système de fixation administrative des prix payés aux intermédiaires du système (acheteurs, usiniers, exportateurs), prix considérablement supérieurs aux coûts réels desdits intermédiaires avait été maintenu. En 1989, les secteurs du café et du cacao étaient virtuellement paralysés à cause des dettes, estimées à plus de 100 000 Mio FCFA (288 Mio ECU), contractées par l'ONCPB envers les différents opérateurs économiques. 7.30. Face à cette situation, les donateurs ont appuyé les efforts de réforme du gouvernement camerounais (8.20 à 8.22) en fournissant la plus grande partie des sommes nécessaires au remboursement des dettes. En 1989 et 1990, la contribution de la Communauté a atteint 48 000 Mio FCFA (138 Mio ECU), soit presque la moitié du financement nécessaire. Ces crédits ont été prélevés sur les transferts Stabex de la troisième convention de Lomé relatifs aux années d'application 1988 et 1989. 7.31. À l'époque, il avait été prévu que le processus de restructuration serait mené à son terme et que l'équilibre financier serait restauré sans autre intervention Stabex. Par suite des retards apportés par le gouvernement à l'ajustement des prix intérieurs, les arriérés de la dette ont continué à augmenter. Ainsi, la Commission a-t-elle autorisé l'utilisation d'une partie des transferts Stabex de 1990 (60) pour rembourser les arriérés nouveaux tout en insistant sur le fait que les fonds Stabex ne seraient désormais plus utilisés de la sorte. C'est ainsi que dans le COM de 1990, un montant de 14 984 Mio FCFA (43,0 Mio ECU) a été affecté à cette fin. 7.32. En conséquence, deux montants, l'un de 2 164 Mio FCFA (6,2 Mio ECU), l'autre de 2 857 Mio FCFA (8,2 Mio ECU), ont été versés aux producteurs pour couvrir, d'une part, les dettes du fonds de stabilisation et, d'autre part, celles des exportateurs. Alors que le COM 1990 ne prévoyait explicitement que le remboursement du principal des nouveaux arriérés de soutien (7.31) découlant des retards enregistrés dans le processus de réforme des filières, une somme de 7 776 Mio FCFA (22,3 Mio ECU) a été versée directement à 19 exportateurs pour combler des arriérés anciens (campagne 1986 à 1990) et les intérêts dûs aux banques par les exportateurs qui n'avaient pas pu rembourser leurs crédits de campagne (61). D'une manière plus générale, il convient d'insister sur la difficulté d'établir pour les opérations anciennes le bien-fondé des paiements effectués, étant donné la faculté laissée aux opérateurs économiques d'abuser du système (par exemple: quasi-impossibilité de déterminer la réalité des ventes, prix fixés par voie administrative sans rapport avec les coûts réels, position de certains opérateurs à la fois débiteurs et créditeurs de l'ONCPB). 7.33. Malgré les montants importants versés au titre du COM de 1990, les dettes de l'Office de stabilisation étaient encore évaluées à quelque 20 000 Mio FCFA au 31 juillet 1993, dont la moitié était due à des exportateurs au titre des mesures de soutien des prix. À la même époque, l'ONCPB possédait encore des actifs importants, notamment des biens immobiliers au Cameroun et en France, et qui, si le gouvernement ne s'y était opposé, auraient pu être mobilisés pour participer au remboursement des créanciers de l'ONCPB et diminuer d'autant les prélèvements sur les fonds Stabex. 7.34. La Commission a maintenu une attitude ferme vis-à-vis des autorités camerounaises pendant les négociations relatives au COM de 1991, insistant sur le fait que les transferts Stabex pour cet exercice (69,2 Mio ECU) devaient être utilisés pour favoriser le développement de la production dans les secteurs du café et du cacao, ainsi que la promotion du secteur rural en général. 7.35. En Côte d'Ivoire, les transferts Stabex 1990 ont été utilisés à concurrence de 82,9 Mio ECU pour rembourser non seulement la dette intérieure liée aux secteurs du café et du cacao (à l'origine des transferts Stabex 1990), mais également celle concernant les secteurs du coton et du caoutchouc. Ces mesures faisaient partie d'un programme d'ajustement du secteur agricole soutenu par la Banque mondiale et, au plan macroéconomique, participaient aux programmes de relance de l'économie, en particulier de ceux visant à rétablir l'équilibre des finances publiques et à apurer les arriérés de la dette intérieure et extérieure du gouvernement. 7.36. Comme au Cameroun, le maintien de prix garantis aux producteurs de café et de cacao à un niveau largement supérieur à ceux du marché mondial avait entraîné un endettement considérable du fonds de stabilisation CSSPPA (62) vis-à-vis des opérateurs économiques et ceci en dépit du fait que la Côte d'Ivoire avait déjà reçu 365,3 Mio ECU au titre des transferts Stabex de la troisième convention de Lomé. 7.37. Simultanément (en 1992), l'endettement du Trésor à l'égard de la Banque centrale BCEAO (63) avait atteint 160 000 Mio FCFA (459 Mio ECU), alors que les autorités de la zone franc n'avaient admis qu'un plafond de 120 600 Mio FCFA. Une partie de cette dette avait été contractée par suite d'une décision du gouvernement de racheter des stocks de café et de cacao de mauvaise qualité provenant des campagnes 1985/1986 à 1988/1989 (64), acquis à l'origine par des exportateurs qui avaient ensuite été incapables de les vendre. Les exportateurs concernés étaient dans l'impossibilité de rembourser leurs banques, qui, à leur tour, ne pouvaient rembourser la BCEAO qui avait refinancé les crédits de campagne. En juin 1990, afin de rétablir un degré de liquidité de la filière qui permettrait de mener à bien la campagne 1990/91, le Trésor ivoirien s'est porté acquéreur des stocks en question au prix d'achat payé par les exportateurs plutôt qu'au prix correspondant à leur valeur vénale. Suite à plusieurs accords passés entre l'État, la BCEAO, les banques locales et les exportateurs au cours de la période allant de juin 1990 à décembre 1991, une solution au problème du financement des stocks de mauvaise qualité avait en principe été trouvée en dehors des soutiens Stabex, ce qui avait permis aux différentes parties intéressées de participer aux campagnes 1990/91 et 1991/92. 7.38. Malgré l'existence de ces accords d'apurement du passé, un montant de 12 620 Mio FCFA (37,8 Mio ECU), correspondant à environ 40 % des fonds disponibles au titre du COM 1990 et à 7,8 % de l'ensemble des transferts Stabex en faveur de tous les États ACP au cours de l'année d'application 1990, a été versé le 26 novembre 1992 pour réduire la dette du Trésor envers la BCEAO. La raison invoquée était que les opérations menées dans les secteurs du café et du cacao et mentionnées ci-dessus avaient dans une certaine mesure contribué à l'endettement. L'affectation d'une part importante des transferts Stabex de 1990 au remboursement de la dette du Trésor à l'égard de la Banque centrale en 1992 n'avait contrairement à ce qu'indique la Commission aucun rapport direct avec le fonctionnement du secteur. Elle constituait en revanche un appui macroéconomique majeur dans le cadre du tableau des opérations financières de l'État et un moyen pratique de corriger les conséquences de décisions politiques et financières hasardeuses prises dans le passé. Ce faisant, il s'agissait d'une utilisation contestable du Stabex par rapport au rôle qui lui est assigné. 7.39. Par ailleurs, un montant de 5,7 Mio ECU a été affecté au remboursement de la dette de la CSSPPA envers quatre banques (65) et un autre de 2,9 Mio ECU envers deux entreprises et une compagnie d'assurances locale. 7.40. Un autre montant de 12 000 Mio FCFA (34,4 Mio ECU) a été affecté aux secteurs du coton et du caoutchouc afin d'alléger la dette de la CSSPPA et de l'État à l'égard de ces secteurs, laquelle résultait principalement du non-paiement de subventions à l'exportation. La CIDT (66) a ainsi reçu 9 000 Mio FCFA et une somme de 3 000 Mio FCFA a été payée à trois entreprises productrices de caoutchouc. Ces versements ont constitué la principale utilisation de fonds Stabex de la quatrième convention de Lomé à des fins de diversification. L'utilisation de fonds Stabex dans ce domaine est contestable dans la mesure où le système de subventions à l'exportation, qui est largement responsable de l'endettement, n'aurait pas été nécessaire si le cours du franc CFA n'avait pas été surévalué. Les paiements effectués ont néanmoins permis aux secteurs de subsister jusqu'à la dévaluation décidée, finalement, en janvier 1994. 7.41. Le COM de 1991 concernant la Côte d'Ivoire prévoyait d'autres opérations importantes de remboursement de la dette intérieure. Elles ont porté sur un montant global de 11 900 Mio FCFA (35,7 Mio ECU pour un total de transferts de 71,8 Mio ECU) et ont principalement visé des dettes de la CSSPPA en matière de TVA et d'assurance maritime (4 200 Mio FCFA), le remboursement de subventions à l'exportation et d'autres dettes à l'égard de la CIDT (4 000 Mio FCFA), ainsi que le remboursement de subventions à l'exportation en faveur du secteur du caoutchouc (3 000 Mio FCFA). Une fois de plus, des fonds ont donc été utilisés pour couvrir des engagements du passé qui n'avaient pas été respectés par l'État. Stabilisation des prix 7.42. Dans plusieurs pays, les transferts Stabex ont été utilisés pour stabiliser ou soutenir les prix payés aux producteurs. Comme la stabilisation constitue l'un des objectifs du Stabex, cette utilisation des transferts pourrait être considérée comme normale. Or, en raison de la mauvaise gestion des fonds de stabilisation dans certains pays, ce domaine s'est révélé être une source de difficultés sérieuses pour ce qui concerne l'affectation des ressources Stabex de Lomé IV. 7.43. Le pays qui a fait le plus grand usage des transferts Stabex à des fins de stabilisation et de soutien des prix dans le cadre de Lomé IV a été la Papouasie-Nouvelle-Guinée, tous ses transferts ayant été affectés à cette fin dans les COM 1990 (24,9 Mio ECU) et 1991 (17,2 Mio ECU). Cette politique constituait la poursuite de celle engagée par la Papouasie-Nouvelle-Guinée dans le cadre de Lomé III. La Commission a accepté une telle utilisation parce que la Papouasie-Nouvelle-Guinée avait, dans le passé, relativement bien géré les ressources affectées à la stabilisation. 7.44. Ainsi, la totalité du transfert relatif à 1990 avait-elle été déboursée à la fin de 1992. Le mécanisme en place avait permis non seulement d'assurer un décaissement rapide mais encore de transférer des ressources aux petits exploitants agricoles (67) et aux plantations. Dans ce contexte, le gouvernement de Papouasie-Nouvelle-Guinée a également fourni une contribution importante. En conséquence, les principales cultures d'exportation du pays (café, cacao, coprah et huile de palme) ont vu leur production augmenter au cours de la période 1992-93. Des exploitations fondamentalement viables mais grevées de dettes ont pu poursuivre leur activité, contribuant ainsi à réduire l'exode rural endémique dans ce pays. 7.45. Cette utilisation des ressources Stabex n'a pas été sans difficultés. Alors qu'il était initialement prévu de ramener les prix à des niveaux compatibles avec ceux du marché mondial sur une période de trois à cinq ans à partir de 1989, les prix de soutien ont été gelés à la suite d'un changement de gouvernement survenu au milieu de 1992. Alors que la politique de stabilisation des prix était destinée à donner au secteur agricole le temps d'améliorer sa compétitivité, les progrès réalisés dans ce domaine sont restés très limités, le gouvernement transférant, en fait, pour des raisons de paix sociale des ressources destinées à l'investissement agricole vers le soutien des prix. La viabilité de ce régime apparaît incertaine, d'autant plus que les transferts Stabex devraient diminuer dans les années à venir. 7.46. Tandis que dans deux autres États du Pacifique, Kiribati et Vanuatu, les transferts Stabex ont également été utilisés pour stabiliser les prix, en Afrique ce n'est que dans un nombre limité de pays que des ressources ont été utilisées à cette fin, essentiellement au Cameroun, en Côte d'Ivoire et au Burundi. 7.47. Pour ce qui concerne le Cameroun, le COM relatif à 1990 prévoyait l'affectation d'un total de 3 900 Mio FCFA (11,2 Mio ECU) à des fins de stabilisation. Ces ressources étaient pour l'essentiel (3 400 Mio FCFA) destinées au soutien des prix du café robusta. La nécessité de cette affectation tenait au fait que le gouvernement, qui avait déjà fixé les prix 1990-91 à un niveau trop élevé par rapport aux prix mondiaux, avait conservé les mêmes niveaux de prix pour la saison suivante (1991-92). Ceci, en dépit de la baisse persistante des prix mondiaux et bien que le gouvernement se fût engagé, dans le cadre de la restructuration globale des secteurs du café et du cacao, à réduire les prix intérieurs afin de les rendre compatibles à ceux du marché mondial. De surcroît, la perte d'environ 7 000 Mio FCFA (20,1 Mio ECU) par le fonds de stabilisation en 1991, en raison de prélèvements intempestifs du Trésor, avait réduit les réserves disponibles et rendu incontournable l'utilisation des fonds Stabex. Toutefois, tout comme pour le remboursement de la dette intérieure, la Commission a refusé tout soutien supplémentaire au fonds de stabilisation dans le COM relatif à 1991. 7.48. En Côte d'Ivoire, alors qu'aucune dotation n'était consacrée à la stabilisation des prix dans le COM relatif à 1990, celui de 1991 lui affectait 3 500 Mio FCFA en dépit du fait que l'une des conditions du COM 1990 consistait pour la Côte d'Ivoire à dégager les ressources nécessaires pour couvrir tout déficit éventuel dans les secteurs du café et du cacao à compter de la récolte 1991/92. Pour conserver toute sa crédibilité vis-à-vis de ses partenaires ACP, la Commission devrait s'interdire de tels revirements et ne pas transiger sur de telles questions de principe. 7.49. Au Burundi, un montant de 2,5 Mio ECU en devises était réservé à la stabilisation des prix. Ce montant de 2,5 Mio ECU prévu par le COM et fourni en devises, alors que tous les paiements du fonds se faisaient en monnaie locale n'a pu être justifié lors du contrôle effectué sur place par la Cour en septembre 1993. En octobre 1993 [7.26 c)], l'équivalent de 6,9 Mio ECU supplémentaires en fonds de contrepartie du PGI avaient également été affectés à la stabilisation des prix. À cette occasion, la Commission a accepté le soutien au fonds de stabilisation sans disposer d'information claire sur son fonctionnement. Ainsi, sur les ressources affectées en monnaie locale au fonds de stabilisation, un montant d'environ 2,7 Mio ECU a été utilisé par les autorités burundaises chargées du fonds de stabilisation pour financer d'autres interventions dans le secteur du café, sans l'accord préalable de la Commission. Projets 7.50. Dans plusieurs pays, les transferts Stabex ont été affectés à des projets appartenant soit au secteur ayant subi les pertes de recettes, soit à d'autres branches du secteur agricole. 7.51. Certains petits pays ont ainsi affecté, à des projets de développement, l'essentiel de leurs ressources Stabex. Même si le montant des transferts était faible comparé à d'autres pays, il était relativement important par rapport aux programmes indicatifs nationaux (PIN) de ces pays (par exemple: Grenade 45 %, Vanuatu 24 %, Îles Salomon 24 %, Samoa occidentales 24 %). Si ces transferts ont permis des actions dont l'incidence sur les secteurs en question devait être manifeste, leur mise en oeuvre a fortement pesé sur la charge de travail des petites délégations de la Commission et, dans la plupart des cas, le rythme des déboursements a été plutôt lent. 7.52. Ainsi, par exemple, aux Îles Salomon, pas moins de 11 projets devaient être financés à partir du COM 1990. Au 31 décembre 1993, soit après 17 mois, les déboursements ne s'élevaient qu'à 29 % du montant transféré, alors que l'achèvement du projet principal (une opération de développement des petites exploitations agricoles) ne devait pas survenir avant 1998. 7.53. Des pays plus grands (par exemple, l'Ouganda et le Burundi) ont également retenu des projets de développement agricole dans leur COM 1990. Encore une fois, la mise en oeuvre des projets a été lente et ceux-ci ont pesé sur la charge de travail des délégations. 8. EXÉCUTION DES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES ÉTATS ACP Principe des conditions liées à la libération des fonds Stabex 8.1. Si les soutiens financiers à l'économie des États ACP qui subissent des pertes de recettes d'exportation constituent une part essentielle du rôle dévolu au Stabex, celle qui consiste à encourager les États ACP à réformer leur économie, et en particulier les secteurs se rapportant aux produits Stabex n'est pas moins importante. Le Stabex peut remplir ce double rôle grâce à une innovation de Lomé IV qui consiste à subordonner l'utilisation des transferts Stabex au respect, par les États ACP, de certains engagements inscrits dans chaque cadre d'obligations mutuelles. 8.2. Sous Lomé IV, la subordination de l'utilisation des fonds Stabex à un ensemble de conditions reflète une prise de conscience de la part des donateurs qui ont constaté que nombre de projets et programmes d'aide ont échoué par le passé, en raison de déséquilibres trop importants à la fois dans certains secteurs d'activité et dans l'ensemble de l'économie des pays bénéficiaires. Ainsi, en l'absence de réformes dans les États ACP, en particulier dans les secteurs subissant des pertes d'exportations, le bénéfice que ces secteurs pourraient retirer des transferts Stabex risquait d'être considérablement réduit. 8.3. Dans son principe, l'approche est délicate, car la Commission ne peut subordonner à des conditions l'éligibilité d'un État ACP aux transferts Stabex. En effet, une fois établi qu'un État ACP a subi une perte de recettes d'exportation ouvrant droit à un transfert, le droit à celui-ci est imprescriptible et la Commission ne peut poser de conditions que pour ce qui concerne l'utilisation des ressources transférées. Le présent chapitre examine comment, en pratique, la libération des fonds a pu être assujettie à la réunion de certaines conditions. Types de conditions 8.4. En général, les conditions relatives à l'utilisation des transferts Stabex se situent à trois niveaux: a) des engagements généraux; b) des engagements spécifiques; c) des dispositions financières et administratives. Ces niveaux de conditions correspondent à ceux rencontrés dans les programmes d'appui à l'ajustement structurel. 8.5. Les engagements généraux correspondent à une adhésion permanente de la part de l'État ACP à l'ensemble des mesures d'ajustement structurel et sectoriel convenues avec les donateurs. Les engagements spécifiques portent le plus souvent sur des mesures particulières que l'État ACP s'engage à prendre dans le cadre d'obligations mutuelles (COM). Les dispositions financières et administratives se rapportent à des conditions relatives à la mise en oeuvre de différentes opérations Stabex, telles que la présentation de justificatifs préalablement à la libération de nouvelles tranches de financement dans le cadre des programmes d'importations. 8.6. Les COM relatifs à 1990 et 1991 ont accordé une importance particulière aux engagements de réforme tant généraux que spécifiques pris par les États ACP pour leurs secteurs du café et du cacao. Dans de nombreux États ACP, la mauvaise gestion des offices de commercialisation ou des caisses de stabilisation par les pouvoirs publics avait très largement contribué à la crise de ces secteurs. Ainsi, les engagements portaient-ils le plus souvent sur des mesures tendant à: a) libéraliser la commercialisation intérieure et extérieure des produits d'exportation; b) réduire le rôle de gestionnaire de l'État; c) rétablir l'équilibre financier des secteurs en alignant les prix intérieurs sur les prix mondiaux; d) garantir aux producteurs une part plus équitable du prix à l'exportation; e) accroître l'influence du secteur privé, et en particulier des producteurs, sur les décisions ayant des répercussions dans le secteur concerné; f) améliorer la qualité des produits d'exportation, notamment par une différenciation des prix et un contrôle de qualité plus rigoureux. 8.7. Lorsqu'il a fallu décider des conditions du déblocage des ressources Stabex, la Commission a cherché à ce que les conditions posées aient assez de poids pour conduire à des réformes significatives sans toutefois être astreignantes au point de devenir irréalisables par les États ACP, ce qui aurait abouti au gel des déboursements Stabex. 8.8. L'étendue des conditions fixées dans le COM et les preuves à fournir pour témoigner de leur respect ont toutefois considérablement varié d'un pays à l'autre. Ainsi, en Côte d'Ivoire et au Cameroun, des conditions précises ont été fixées pour chaque composante à financer, et des documents particuliers ont été exigés pour prouver que les mesures avaient été prises. Dans d'autres pays, par exemple en Éthiopie, au Ghana et en Papouasie-Nouvelle-Guinée, les conditions étaient plus limitées et les preuves à fournir concernant leur application n'étaient pas précisées. D'une manière générale, l'existence de programmes d'ajustement structurel dans un pays a facilité l'établissement des conditions, car il a été possible de s'aligner sur celles du programme d'ajustement qui se rapportaient au secteur concerné. Ce fut notamment le cas en Côte d'Ivoire et en Ouganda. Respect des conditions Conditions macroéconomiques 8.9. Dans quelques pays (68), les engagements généraux portaient sur la poursuite de politiques macroéconomiques arrêtées dans le cadre des programmes d'ajustement structurel. Dans ces cas, la mesure dans laquelle la Commission a finalement lié le déblocage des crédits au respect de ces politiques a varié d'un pays à l'autre. 8.10. Ainsi au Rwanda, en dépit de l'engagement pris par le gouvernement dans le COM 1990 de poursuivre la mise en oeuvre de son programme d'ajustement structurel, les déboursements de ressources Stabex ont été maintenus après que les donateurs aient suspendu leur soutien au programme d'ajustement structurel dont le gouvernement s'était écarté. 8.11. En revanche, à Madagascar, où les engagements généraux et spécifiques du COM reposaient aussi sur la poursuite par le pays des mesures d'ajustement structurel, la Commission a adopté une position plus ferme. Le déboursement de la deuxième tranche du PSI Stabex a été suspendu pendant environ 12 mois dans l'attente de l'élaboration d'un budget satisfaisant de la part du gouvernement qui devait notamment abandonner le financement de projets jugés inutiles. 8.12. Dans deux autres pays, les versements Stabex ont été maintenus en dépit de la suspension des aides à l'ajustement structurel accordées au titre du FED: a) au Cameroun, le transfert Stabex relatif à 1991 (69,2 Mio ECU) a été débloqué alors que la libération des fonds d'ajustement structurel de Lomé IV était suspendue depuis la fin de 1992 (69) en raison du non-respect du programme par le gouvernement; b) au Kenya, les transferts Stabex relatifs aux années d'application 1990 et 1991, soit 46,3 Mio ECU, ont été libérés en dépit de la suspension des versements de fonds à déboursement rapide par la plupart des donateurs, dont la Communauté elle-même, en raison de la situation politique dans le pays (70). 8.13. Le fait que la poursuite des réformes n'ait figuré dans les engagements des COM que dans un nombre limité de pays mettant en oeuvre des mesures d'ajustement structurel constitue un traitement discriminatoire à l'encontre de certains pays ACP. Aussi serait-il nécessaire que la Commission adopte une politique claire à propos des relations entre le Stabex et l'appui à l'ajustement structurel pour les pays qui bénéficient à la fois de ces deux instruments. Elle devrait notamment établir si le non-respect des programmes d'ajustement structurel doit ou non entraîner la suspension des transferts Stabex. Dans la mesure où le Stabex est considéré comme un instrument permettant un déboursement rapide, ayant vocation à soutenir les balances des paiements comme l'aide à l'appui de l'ajustement structurel, la poursuite des déboursements Stabex dans des cas où le soutien à l'ajustement structurel a été suspendu risque de traduire une politique incohérente, qui divise les donateurs. Réformes au niveau sectoriel 8.14. C'est au niveau des réformes sectorielles que le respect des conditions générales et spécifiques retenues par les COM a soulevé le plus de difficultés. Différents facteurs expliquent cette situation et notamment le fait que les réformes envisagées sont souvent de grande envergure, qu'elles touchent à des secteurs clés de l'économie. 8.15. Dans ces cas, lorsqu'il lui a fallu établir si les conditions avaient été respectées de manière adéquate, la Commission a été placée devant deux objectifs contradictoires: a) maintenir le rôle traditionnel du Stabex en tant qu'instrument à déboursement rapide; b) assurer le respect des conditions, au risque de bloquer les déboursements pendant un certain temps. En l'occurrence, il peut être particulièrement difficile de trancher lorsqu'un État ACP a globalement fait progresser la restructuration du secteur concerné, sans avoir toutefois toujours respecté les conditions particulières faisant partie de la réforme. 8.16. En Côte d'Ivoire, la restructuration des secteurs du café et du cacao, mise en oeuvre dans le cadre élargi du Programme national d'ajustement du secteur agricole, a conduit à la libéralisation effective de la commercialisation intérieure, qui représentait l'un des engagements généraux du COM 1990. Toutefois, s'agissant de la libéralisation de la commercialisation extérieure, s'il est vrai que certains progrès avaient été réalisés, la situation concernant plusieurs engagements particuliers était demeurée imprécise: a) de sérieux doutes subsistaient quant à la mise en oeuvre effective par la CSSPPA (71) du «programme de ventes anticipées à la moyenne (PVAM)»; b) le système de messagerie électronique qui devait rendre plus transparente la passation des marchés entre la CSSPPA et les exportateurs n'avait pas été mis en place; c) il n'était pas possible de savoir si la CSSPPA avait bien réduit ses ventes directes à 10 % des exportations totales conformément à ce qui avait été prévu. 8.17. En dépit des doutes de la Commission à propos du respect de ces diverses conditions, les fonds Stabex furent débloqués après une période de suspension. Le caractère ambigu du déblocage des fonds Stabex est confirmé par le fait que l'application du PVAM et la mise en oeuvre de la messagerie électronique ont été à nouveau reprises parmi les conditions du COM 1991. La réticence de la part de la CSSPPA à lever le voile sur l'état d'avancement des réformes, réticence due à la fois à la nature délicate de ces informations du point de vue commercial et à la nature technique des réformes, a rendu la tâche de la Commission particulièrement difficile. Le recours à l'assistance technique fournie par des consultants d'APROMA (72) pour surveiller la mise en oeuvre des réformes a beaucoup aidé la Commission dans l'exécution de ses tâches. 8.18. En Tanzanie, des progrès sensibles ont été réalisés dans la restructuration du secteur du café. La loi portant libéralisation de ce secteur n'a toutefois été votée qu'en août 1993, après que l'essentiel des devises fortes du programme d'importation prévu par le COM 1990 ait été déboursé, alors même que la libéralisation du secteur faisait partie des engagements généraux du gouvernement. S'agissant des engagements spécifiques du COM, si l'organisation du département des exportations de l'Office de commercialisation du café de Tanzanie avait bien été rationalisée, des obstacles considérables subsistaient au plan des procédures d'exportation, notamment en raison du nombre limité d'exportateurs ayant accès aux enchères. 8.19. Au Cameroun, où le COM appuyait également la libéralisation des secteurs du café et du cacao, l'une des principales réformes réalisées consistait à supprimer l'ONCPB (73) pour le remplacer par un organisme beaucoup plus petit, sans la moindre fonction de commercialisation intérieure ou d'exportation et dont le rôle devait être limité au suivi et à la vérification de la qualité des produits exportés. Le remplacement de l'ONCPB par l'ONCC (74) constituait l'une des conditions générales du COM 1990, tandis que le fonctionnement efficace de l'ONCC et la poursuite satisfaisante de la liquidation de l'ancien ONCPB étaient la condition du déblocage de la deuxième tranche du transfert Stabex. 8.20. Si l'ONCC a bien été créé, son fonctionnement a suscité de fortes inquiétudes parmi les donateurs, en particulier en raison de l'importance de son budget, de ses coûts salariaux, des frais de déplacement et des dépenses d'ameublement et de réaménagement des locaux de la direction qui étaient manifestement excessifs. La Commission n'a, toutefois, pas considéré la situation assez sérieuse pour bloquer ou retarder les déboursements Stabex. 8.21. La liquidation de l'ONCPB a été extrêmement lente, en partie du fait de la réticence du gouvernement à liquider certains actifs à un moment où les donateurs épongeaient les dettes de l'ancien Office. Le liquidateur ayant été licencié par les autorités camerounaises sans avoir été remplacé dans un délai raisonnable, la Commission a bloqué l'utilisation du COM 1990. Mais, comme le système Stabex ne permet pas à la Commission d'annuler un transfert Stabex une fois établie l'éligibilité d'un État ACP, les soldes ainsi bloqués ont été affectés au COM 1991, leur libération étant une fois de plus subordonnée à la liquidation satisfaisante de l'ONCPB. 8.22. En Papouasie-Nouvelle-Guinée, les conditions fixées dans le COM ont été peu respectées. Elles prévoyaient la création de sociétés par branche d'activité qui seraient chargées de la gestion de chacun des secteurs du cacao, du coprah et des palmiers à huile, selon des modalités semblables à celles retenues pour la nouvelle société chargée de la gestion du secteur du café. Aucune société n'ayant été constituée pour les secteurs du cacao et du coprah, tandis que la société concernant le secteur des palmiers à huile n'avait été investie que d'une partie des fonctions prévues, les mêmes conditions furent reprises dans le COM 1991. Bien que selon une autre condition du COM 1990 le gouvernement devait renforcer ses services de vulgarisation, de formation et de recherche dans les trois secteurs en question, aucun cadre n'avait été établi pour apprécier l'étendue des progrès réalisés. C'est ainsi que cette condition a également été reprise par le COM 1991 en l'absence de toute évaluation des avancées réalisées antérieurement. En pratique, les progrès enregistrés sont restés faibles. Les difficultés rencontrées ont été partiellement dues au fait que la libération des crédits n'a pas été articulée par tranche et qu'elle n'a pas été subordonnée au respect des conditions du COM. L'absence de véritable programme d'ajustement structurel, dont les conditions auraient pu être reprises est également à l'origine des difficultés rencontrées. 8.23. Au Kenya, le gouvernement a confronté la Commission à un abandon pur et simple des engagements qu'il avait pris à propos de la libéralisation du secteur du maïs (75). Dans ce cas, la Commission a estimé que la suspension des transferts Stabex n'était pas susceptible d'infléchir l'attitude du gouvernement et que, pour préserver la nature d'instrument à déboursement rapide du Stabex, les crédits devaient plutôt être réaffectés au secteur du café. Cependant, le COM modifié ne subordonnait la libération des 20 Mio ECU à aucune réforme de politique sectorielle (76). Conditions financières et administratives 8.24. Chacun des COM contenait une clause exigeant que les fonds Stabex ne soient affectés par l'État ACP qu'aux fins qui y étaient prévues. En cas de non-respect de cette condition, la mise en oeuvre du COM devait être interrompue pour ne reprendre qu'une fois les sommes en question transférées en écus sur le compte bancaire ouvert en Europe. Cette condition fondamentale régissant l'utilisation des ressources Stabex a été respectée de manière satisfaisante par les États ACP. 8.25. Les COM qui prévoyaient l'exécution de programmes d'importation contenaient également diverses conditions concernant leur mise en oeuvre. Celles-ci étaient notamment destinées à garantir la concurrence entre les fournisseurs et l'origine communautaire ou ACP des fournitures. 8.26. Les conditions régissant les modalités d'application des programmes d'importation fixaient en général que, pour tous les achats supérieurs à 1 Mio ECU, il serait lancé des appels d'offres publics et que tous ceux dépassant 100 000 ECU seraient soumis à des appels d'offres restreints. Comme ces conditions ne correspondaient en général pas aux habitudes commerciales des pays concernés, les importateurs ont préféré continuer à traiter avec leurs fournisseurs habituels. De ce fait, soit les conditions n'ont pas été respectées de manière satisfaisante (Kenya 7.22), soit les fournisseurs ont fractionné leurs achats pour contourner les contraintes (Mauritanie 7.23), soit encore un temps considérable a été passé à réunir des pièces justificatives conformes aux conditions de concurrence (Burundi 7.12). Le dépôt de pièces justificatives attestant l'origine des fournitures a également soulevé des difficultés (Madagascar 7.24 et Burundi 7.11) (77), mais dans une moindre mesure. 9. PROCÉDURES FINANCIÈRES ET COMPTABLES Cadre juridique pour la mise en oeuvre du système Stabex 9.1. La mise en oeuvre du Stabex dans le cadre de Lomé IV a induit de nouvelles pratiques dans la gestion des ressources FED, sans que les règlements et les procédures internes ne contiennent de dispositions précises à cet égard. La principale ambiguïté réside dans le fait qu'une fois établi le droit à transfert, les sommes transférées sont considérées comme appartenant à l'État ACP, tandis que l'utilisation effective de ces transferts doit encore être approuvée par la Commission et que les procédures relatives à leur déboursement doivent être conformes aux règles du FED ainsi qu'aux dispositions financières arrêtées par les COM. 9.2. Le maintien de certaines procédures FED en dépit des dispositions de l'article 248 de la Convention et du fait que les ressources Stabex soient la propriété de l'État ACP, a ralenti leur déboursement. C'est en particulier le cas des fournitures de marchandises, qu'il s'agisse soit d'importations directes par le FED exigeant le lancement d'appels d'offres internationaux avec pour conséquence des retards importants comme en Éthiopie, au Kenya et au Rwanda, soit de la remise de devises permettant à l'État (Banque centrale) de répondre aux besoins d'importations des entreprises. Il faudrait remédier à l'ambiguïté de cette situation dans laquelle les transferts Stabex appartiennent à l'État ACP tandis que leur déboursement est soumis à certaines procédures FED. 9.3. Une révision des dispositions de la convention de Lomé devrait en outre être envisagée afin de subordonner l'éligibilité aux transferts Stabex non seulement à l'existence de pertes de recettes d'exportation de la part d'un État ACP, mais aussi à l'utilisation satisfaisante des ressources accordées. Il serait également souhaitable d'envisager une simplification des procédures FED de mise en oeuvre des transferts du Stabex. Fonctionnement des comptes à double signature 9.4. Parmi les nouvelles procédures financières Stabex de Lomé IV, l'innovation la plus marquante est celle qui impose le versement des transferts sur des comptes ouverts par les États ACP, mais à partir desquels les déboursements ne peuvent qu'être effectués progressivement avec l'autorisation conjointe du délégué de la Commission et de l'ordonnateur national. En effet, cette procédure introduit une sorte de contrôle décentralisé (à un deuxième niveau) sur la gestion des crédits FED, tout en s'affranchissant de la réglementation financière normale en vertu de laquelle les déboursements doivent être approuvés par les services financiers de la Commission [5.2a)]. Elle permet, en principe, un déboursement accéléré des fonds souvent tempéré par une subordination à l'avis des services centraux de la Commission s'agissant du respect des conditions du COM (78). 9.5. Par rapport aux conventions précédentes, l'ouverture de comptes à double signature a, sans aucun doute, largement contribué à l'amélioration du contrôle de la Commission sur l'utilisation du Stabex Lomé IV. Toutefois, des contrôles effectués sur place par la Cour ont montré quelques difficultés de fonctionnement du système. Ainsi, en Papouasie-Nouvelle-Guinée, il est apparu que des intérêts sur les transferts Stabex 1990, d'un montant de 120 000 ECU, avaient été transférés du compte en ECU en Europe sans l'autorisation de la délégation de la Commission et n'avaient pas été repris dans le compte Stabex local. De même, les intérêts sur les transferts Stabex 1991, s'élevant à 762 000 ECU, avaient été portés au compte des recettes générales de la Banque centrale au lieu du compte Stabex. Au Burundi, la délégation avait accepté un système de déblocage des fonds du compte en ECU qui ne requérait aucune signature de sa part. 9.6. À diverses reprises (Burundi, Cameroun, Papouasie-Nouvelle-Guinée) il a été observé que les délégations rencontraient des difficultés à se faire communiquer les relevés bancaires des comptes en ECU à double signature. Comme ces relevés constituent un élément clé du contrôle du bon fonctionnement du système, il y a lieu d'insister auprès des États ACP pour que ces documents soient effectivement transmis par les banques en Europe aux délégations de la Commission. Fonds de contrepartie 9.7. Les délégations sont également associées aux ordonnateurs nationaux pour la mise en oeuvre des fonds de contrepartie des programmes d'importation Stabex. La constitution effective des fonds de contrepartie a, en général, été satisfaisante. La principale exception constatée concernait le Rwanda où, au 31 octobre 1993, les fonds de contrepartie déposés s'élevaient à 0,25 Mio ECU environ (43 Mio de francs rwandais) alors qu'un montant de l'ordre de 1,95 Mio ECU (333 Mio de francs rwandais) aurait dû avoir été déposé à cette date. 9.8. Les comptes des fonds de contrepartie devaient porter intérêts, mais souvent cette condition n'a pas été respectée (Burundi, Éthiopie, Rwanda) ou ne l'a été que partiellement [Ghana, Kenya, Tanzanie (79)]. Il s'en est suivi une perte de valeur des fonds de contrepartie en raison de taux d'inflation élevés dans les pays concernés. 9.9. Par ailleurs, alors que les fonds de contrepartie Stabex devaient en principe être déposés sur des comptes distincts de ceux des autres fonds de contrepartie afin de les soumettre au système de mobilisation conditionnelle prévu à l'article 211-3 de la quatrième convention de Lomé, ils ne l'ont pas été dans trois pays (Ghana, Madagascar, Tanzanie). La Commission devrait réexaminer cette disposition qui contrevient à sa politique générale qui consiste à consolider tous ses fonds de contrepartie en un seul compte. Suivi financier du Stabex par la Commission 9.10. Le système comptable FED ne fait apparaître de la mise en oeuvre des transferts Stabex que le versement sur le compte bancaire du pays ACP en Europe. Or, à ce stade (chapitre 7), les délégations de la Commission doivent encore réaliser un travail considérable pour parachever la mise en oeuvre et le suivi de l'utilisation des crédits Stabex dans l'État ACP. En dépit de ce fait, il n'existe dans les délégations aucun système de compte rendu de l'utilisation des crédits Stabex. La Commission devrait faire en sorte que les délégations rendent compte avec précision de l'utilisation des crédits Stabex et qu'un système de consolidation de l'exécution financière des COM soit mis en place par ses services centraux. 9.11. Pour que les autorités de décharge soient mieux à même d'apprécier la mise en oeuvre du Stabex, son exécution financière dans les différents États ACP devrait être retracée dans les états financiers annuels du FED (80). Ces données pourraient se présenter sous forme d'informations complémentaires aux états financiers, à l'instar des informations fournies par la Commission à propos des fonds de contrepartie. De telles données devraient également figurer dans le rapport annuel que la Commission établit, à l'attention des États membres, sur le fonctionnement du Stabex (81). Ces rapports qui énoncent les intentions figurant dans les COM sont ambigus quant à la mise en oeuvre effective des actions prévues. 10. SUIVI ET ÉVALUATION DU STABEX DANS LE CADRE DE LOMÉ IV 10.1. Les nouvelles dispositions de Lomé IV relatives au Stabex devaient essentiellement renforcer le contrôle de l'utilisation des ressources. L'un des aspects importants à cet égard aurait dû être la mise au point d'un cadre de suivi d'exécution (7.1) garantissant une mise en oeuvre des COM conforme aux prévisions et conduisant à apprécier si leurs objectifs ont bien été atteints. 10.2. Avec les nouvelles dispositions, les délégations de la Commission ont été chargées du suivi des opérations Stabex. Certaines délégations ont eu recours à des assistances techniques, en général financées sur crédits Stabex. Ce fut en particulier le cas pour les programmes d'importation, où des assistants techniques ont également assuré le suivi de programmes financés sur les crédits d'appui à l'ajustement structurel. En raison des ressources très limitées des délégations et des connaissances spécialisées nécessaires au suivi des nombreux aspects techniques des réformes, il serait souhaitable que les délégations fassent plus largement appel à l'assistance technique même d'origine locale dans tous les cas où cela s'avère possible. 10.3. Pour la surveillance de leur exécution, les COM ont souvent prévu la constitution de comités directeurs, composés de représentants de l'État ACP et de la délégation de la Commission. Dans certains cas, ces comités ont mal rempli leurs fonctions (Burundi, Madagascar, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Ouganda). Afin d'améliorer l'efficacité de ces comités, leur bon fonctionnement devrait être inscrit parmi les conditions de la libération des tranches de financement. 10.4. Les services centraux de la Commission ne jouent qu'un rôle réduit dans le suivi quotidien du Stabex et c'est aux délégations qu'il incombe d'informer la Commission, au fur et à mesure que surgissent les questions particulières qui méritent l'attention des services centraux. Si cette approche est généralement bonne, il serait néanmoins souhaitable que les délégations fassent formellement rapport aux services centraux, pour que ceux-ci disposent d'un aperçu clair des opérations Stabex dans chacun des pays concernés. Un système de notification annuelle existe déjà pour les projets relevant des programmes indicatifs nationaux et pourrait être adapté aux opérations Stabex exécutées dans les États ACP. 10.5. Tout comme les conventions précédentes, la convention de Lomé IV prévoit que l'État ACP communique à la Commission un rapport sur son utilisation des ressources transférées (82). Ce rapport doit être communiqué dans les douze mois qui suivent la mobilisation des ressources par l'État ACP. Ce délai supposait que les opérations à financer seraient dans une large mesure terminées un an après le transfert initial de ressources; or, dans la plupart des pays cela n'a pas été le cas, ce qui peut expliquer pourquoi certains pays n'avaient communiqué aucun rapport dans le délai imparti. Les rapports déposés étaient, pour leur part, souvent trop concis et limités à la simple énumération des paiements effectués (Côte d'Ivoire, Papouasie-Nouvelle-Guinée). Il serait souhaitable de mettre au point un cadre uniforme pour ces rapports afin d'en améliorer la présentation comme le contenu et de faciliter ainsi la transmission de l'information. 10.6. Pour cerner les effets du Stabex dans les différents pays, chaque COM prévoit une évaluation systématique de ses opérations. Cette disposition devrait ouvrir la voie à des interventions Stabex plus efficaces. Toutefois, à la fin de 1993, le faible taux d'exécution de la plupart des COM n'avait encore autorisé aucune évaluation. En outre, la Commission projetait une évaluation de l'instrument Stabex dans son ensemble, à réaliser au cours de l'année 1994. Cette évaluation est particulièrement souhaitable dans la mesure où le Stabex n'a fait l'objet d'aucune évaluation globale depuis 1981 et où, par ailleurs, l'évaluation sur les insuffisances de ressources du système n'a finalement abouti à aucun résultat concret (3.18). 11. CONCLUSION Contexte général de la mise en oeuvre du système Stabex 11.1. En raison d'une croissance continue de la production mondiale, les prix des deux principaux produits soutenus par le système Stabex, le café et le cacao, ne représentaient plus respectivement que 38 % et 32 % de leur niveau de 1980 (3.8) lors de l'entrée en vigueur de la quatrième convention de Lomé en 1991. Dans ce contexte, les accords internationaux de stabilisation des cours de ces produits, conclus entre pays producteurs et pays consommateurs, n'avaient pas résisté. C'est au milieu d'une crise généralisée que les ressources Stabex ont été mobilisées dans un climat de pénurie étendue des finances publiques. 11.2. Au même moment, la plupart des pays ACP avaient entrepris, sous l'impulsion du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, de pénibles efforts de redressement de leurs équilibres financiers internes (budgétaires) et externes (balance des paiements) les obligeant à des réformes de structures dont les conséquences socio-politiques sont lourdes (6.4). 11.3. Dans les pays de la zone franc, la surévaluation de la monnaie (7.28) a renchéri jusqu'en 1994 le coût des facteurs de production et annihilé une grande partie de leurs efforts de productivité. En raison de systèmes trop rigides de prix garantis aux producteurs, il en est résulté, pour ces États, des charges insupportables. 11.4. Dans cet environnement général particulièrement difficile, la Communauté a, par le biais de Lomé IV, offert à un nombre limité de pays, un système de compensation de leurs pertes d'exportation agricoles dont sont exclus d'autres pays qui ont néanmoins conclu avec la Communauté des accords de coopération au développement. Ce faisant, le système Stabex se présente comme un instrument de soutien sélectif qui, contrairement aux mécanismes des accords internationaux sur les produits de base, participe peu à l'amélioration de la situation d'ensemble des pays producteurs car il n'aborde pas globalement les questions structurelles de surproduction de ces produits au plan mondial. Économie du système prévu par la nouvelle convention 11.5. Jusqu'à la troisième convention de Lomé, le système Stabex était un instrument essentiellement conjoncturel destiné à pallier les aléas des cycles affectant la production et la commercialisation des produits de base agricoles. Il comprenait un mécanisme de reconstitution des ressources en périodes fastes qui lui assurait en principe une certaine pérennité (3.9). 11.6. La quatrième convention de Lomé a abandonné le concept de reconstitution pour retenir un dispositif de subventions à fonds perdus assorti, pour la Communauté, d'un droit de regard sur les utilisations de fonds au travers des cadres d'obligations mutuelles (2.8 et 6.12). 11.7. Malgré l'insuffisance chronique des ressources (3.7), la nouvelle convention a maintenu un système dans lequel les bénéficiaires estiment avoir droit à la compensation complète de leurs pertes d'exportation, d'où les difficultés rencontrées chaque année pour relever le montant des ressources à affecter au système (3.13 à 3.18). 11.8. Le mécanisme de calcul des droits à transferts est tempéré par une procédure de correction qui laisse trop de place à la négociation et aux rapports de force, si bien que certains pays en tirent indûment avantage (4.4 à 4.6). En revanche, la convention ne corrige pas les pertes de recettes dues à des baisses de qualité des produits et qui pourtant devraient rester à la charge des États ACP (4.8). De même, un statut dérogatoire et coûteux (3.10) est maintenu au profit de certains États pour des raisons essentiellement historiques (clause toutes destinations) alors qu'à cet égard, la convention a arrêté de nouvelles dispositions. 11.9. Les modifications apportées par la nouvelle convention ont introduit des contradictions entre certains de ses objectifs. Alors que fondamentalement il s'agit de remédier aux effets des pertes d'exportation, les cadres d'obligations mutuelles cherchent aussi à en traiter les causes (6.1, 6.15, 7.8 et 7.28), ce qui relèverait davantage des actions à long terme des programmes indicatifs nationaux (6.6). Bien que la convention conserve au système un caractère en principe sectoriel (6.2), le contexte économique global ne peut être ignoré sans risque de conduire à des incohérences avec les politiques d'ajustement structurel engagées par ailleurs (6.4 et 6.5). Enfin, l'introduction de cadres d'obligations mutuelles entraîne d'importants délais d'élaboration (6.13 et 6.14) et de mise en oeuvre (7.3 et 7.4) qui font perdre au Stabex son caractère d'instrument conjoncturel à déboursement rapide (5.5 et 6.24). 11.10. La convention n'a pas prévu l'affectation d'importants fonds Stabex à des programmes généraux ou sectoriels d'importation (7.5). De ce fait, elle n'a pas encadré les masses considérables de fonds de contrepartie que ces programmes engendrent [7.3.c) et annexe 6]. Ainsi, rien ne s'est opposé à ce que les fonds de contrepartie soient alloués à plusieurs reprises à des opérations étrangères aux objectifs du système Stabex (7.25 et 7.27). Gestion financière 11.11. La gestion financière du système demeure opaque malgré les mécanismes de reddition de comptes prévus par l'accord interne financier (9.11). La comptabilisation des intérêts financiers dégagés sur les ressources du système est déficiente (3.11) tandis que les mécanismes de renforcement des dotations sont parfois contestables (3.14 et 3.15). Ainsi, dans la comptabilité du FED, à la fin décembre 1994, la dernière tranche annuelle de crédits Stabex (année d'application 1994) n'était-elle plus que de 109,8 Mio ECU au lieu des 300 Mio ECU en principe prévus par la convention. 11.12. Les paiements comptabilisés par le FED surestiment, par anticipation, l'utilisation réelle des transferts du fait des versements effectués sur des comptes bancaires intermédiaires ouverts au nom des États ACP bénéficiaires (3.4). Par ailleurs, les services de la Commission ne disposent d'aucune information consolidée de l'utilisation effective des transferts (7.1), ni des fonds de contrepartie (7.3). 11.13. La mise en oeuvre des cadres d'obligations mutuelles a engendré un second niveau de gestion des crédits du FED qui échappe aux procédures de contrôle du règlement financier alors que des opérations semblables (par exemple les programmes d'importation) financées au travers d'autres instruments obéissent à ce règlement [5.2.a) et 9.4]. 11.14. Les cadres d'obligations mutuelles ont mis à la charge des délégations de la Commission un travail considérable de préparation et de suivi des programmes de soutien et de réformes sans que leurs effectifs ne soient réappréciés en conséquence (5.2, 6.17 et 7.53) ou qu'elles disposent toujours des assistances techniques appropriées (8.17 et 10.2). Mise en oeuvre des transferts Stabex 11.15. Comme sous Lomé III, la répartition des ressources entre les bénéficiaires reste déséquilibrée, trois pays (tableau 3.4) recevant 46,2 % des transferts pour les années 1990 à 1992 (3.19 à 3.21). 11.16. Le mécanisme décentralisé d'élaboration et de mise en oeuvre des cadres d'obligations mutuelles a souffert de lenteurs dues à l'intervention des services centraux lors des phases préparatoires (6.15, 6.22 et 6.23) et a été affecté par des prises de position opposées, changeant selon les pays ou les instruments financiers, lorsqu'il s'est agi de questions telles que le choix des opérations à financer (7.8, 7.13, 7.31, 7.38, 7.42 et 7.43) ou le respect des conditions subordonnant la libération des fonds (8.9 à 8.23). 11.17. Les fonds Stabex ont été trop souvent orientés vers des opérations d'apurement d'erreurs passées plutôt que vers la mise en place d'investissements susceptibles de substituer des activités nouvelles à des secteurs sans réelles perspectives d'avenir (6.2, 6.5 et 7.5). Ces affectations contestables ont été facilitées par le jeu des fonds de contrepartie accompagnant les programmes d'importation. Ces transferts ont ainsi servi à compenser la mauvaise gestion d'organismes publics [7.26, 7.27.d), 7.29 à 7.33, 7.39, 7.41], des choix discutables de politique monétaire (7.28, 7.37, 7.38) ou des défauts de viabilité de systèmes de soutien des prix (7.42 à 7.49) le plus souvent au détriment des producteurs eux-mêmes [2.8.d), 6.2]. 11.18. Peu d'efforts ont été réalisés dans le cadre du Stabex pour remédier aux faiblesses institutionnelles des pays bénéficiaires, qu'il s'agisse de la coopération statistique (4.3) ou des analyses substantielles relatives aux secteurs touchés par les pertes de recettes (6.10 et 6.16). 11.19. Les lenteurs de mise en oeuvre des cadres d'obligations mutuelles ont sérieusement retardé les évaluations prévues par chaque COM pour apprécier l'impact des financements et en tirer les enseignements pour les opérations futures (10.6). Appréciation d'ensemble 11.20. Malgré les questions que l'on est en droit de se poser sur la capacité du système Stabex à combler des pertes de recettes dont les causes sont mondiales et fortement influencées par la production de pays qui ne font pas partie du système (Brésil par exemple), les nouvelles dispositions de la convention de Lomé ont toutefois permis au FED de progresser dans la voie d'une plus grande maîtrise des fonds mobilisés. 11.21. Trois grandes questions restent à règler en priorité: celle de l'insuffisance des ressources (3.5), celle des objectifs poursuivis et de leur complémentarité avec ceux des autres instruments financiers du FED (6.1) et enfin celle de la mise en place d'un réel dispositif de suivi des cadres d'obligations mutuelles propre à fournir à l'autorité de décharge un aperçu synthétique précis et fidèle de leur mise en oeuvre (7.1) (83). Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 26 avril 1995. Par la Cour des comptes André J. MIDDELHOEK Président (1) Voir article 16 de la convention de Lomé I, article 23 de la convention de Lomé II, article 147 de la convention de Lomé III et article 186 de la convention de Lomé IV. (2) Années d'application 1990, 1991 et 1992. (3) Le Burundi, la Côte d'Ivoire, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Îles Salomon et la Tanzanie. (4) Article 193 de la convention de Lomé IV. (5) Article 187 de la convention de Lomé IV. Les produits non agricoles sont les suivants: a) bois brut et équarri; b) bois scié; c) crevettes grises et roses; d) calmars, poulpes et sèches. (6) Ce pourcentage est en principe de 5 %, mais n'est que de 1 % pour les États ACP les moins développés, enclavés et insulaires (voir article 196 paragraphes 1 et 2 de la convention de Lomé IV). (7) Le niveau de référence dans le cadre de Lomé IV est fondé sur la moyenne des recettes d'exportation pour les six années civiles précédant l'année de la demande moins les deux années correspondant aux recettes maximales et minimales (voir article 197-2). (8) Article 147-2 de la convention de Lomé III; article 23-2 de la convention de Lomé II. (9) Les engagements primaires traduisent la décision de la Commission concernant le montant du transfert qu'un État obtient pour une perte de recettes relative à un produit particulier. (10) Les engagements secondaires correspondent à la signature d'une convention de transfert entre la Commission et l'État ACP. (11) Les pays en question étaient le Soudan: 63,9 Mio ECU, Haïti: 17,0 Mio ECU et le Malawi: 4,2 Mio ECU. (12) L'article 5 de la quatrième convention de Lomé souligne l'importance du respect des droits de l'homme, tandis que l'article 130 U paragraphe 2 du traité de Maastricht établit formellement un lien entre la coopération au développement et le respect des droits de l'homme. (13) L'article 197-3 prévoit que la différence entre le niveau de référence et les recettes effectives doit être automatiquement réduite de 4,5 % de ce niveau de référence (1 % dans le cas des États ACP les moins développés) pour déterminer la base de transfert. Conformément à l'article 203, des réductions peuvent être effectuées pour prendre en compte les changements importants dans l'évolution de la production commercialisée et des exportations (4.4 et suivants). L'article 194-2 prescrit une diminution automatique de 10 % des bases de transferts en cas d'insuffisance des ressources Stabex disponibles (14) Le Conseil des ministres ACP-CEE a délégué ce domaine au comité des ambassadeurs ACP-CEE au titre de l'article 345 de la convention de Lomé IV. (15) 45,6 Mio ECU ont été transférés de la dotation Sysmin de Lomé II et 52,3 Mio ECU de la dotation Sysmin de Lomé III. (16) Voir le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1991, point 17.17 (JO 92/C 330/01). (17) Voir le rapport annuel de la Cour des comptes pour l'exercice 1992, point 14.25 (JO 93/C 309/01) et les dispositions similaires de la convention de Lomé IV applicables au Sysmin [article 219-2 a)]. (18) Dans ce contexte, il convient de noter que, dans le cadre de la convention de Lomé II, le Sysmin avait été mis en place pour aider les États ACP exportateurs de minerais plutôt que de produits agricoles. Ainsi, au 31 décembre 1993, huit des pays qui n'avaient pas reçu de transferts Stabex dans le cadre de Lomé III et Lomé IV avaient bénéficié de dotations du Sysmin: Botswana (21,7 Mio ECU); République dominicaine (23,0 Mio ECU), Guinée (35,0 Mio ECU); Guyana (30,6 Mio ECU); Liberia (3,7 Mio ECU); Namibie (40 Mio ECU); Zambie (82,3 Mio ECU); Zaïre (73,3 Mio ECU). (19) En 1993, la division Stabex comprenait 3 agents de grade A, 3 de grade B et 2 de grade C. (20) L'article 199-2 de la convention prévoit que les États ACP notifient à la Commission les données statistiques annuelles suivantes: a) la valeur de leurs exportations de toutes marchandises vers toutes destinations pour l'année précédant l'année d'application; b) le volume de la production commercialisée du ou des produits en question au cours de la période de référence et pendant l'année d'application; c) le volume et la valeur des exportations du ou des produits en question vers toutes destinations au cours de la période de référence et pendant l'année d'application; d) le volume et la valeur des exportations du ou des produits en question vers la Communauté au cours de la période de référence et pendant l'année d'application. (21) Dans le cas du Mozambique, les données statistiques présentées pour l'année d'application 1991 ont été jugées insuffisamment fiables pour permettre l'évaluation du transfert. Une assistance technique a ainsi été mise en place pour revoir les données statistiques du Mozambique, ce qui n'a permis de prendre les décisions de transfert pour un montant de 1,27 Mio ECU qu'en février 1993. D'autres études ont été commanditées par la Commission pour le mohair au Lesotho,le bois en Côte d'Ivoire et l'ensemble des produits pour le Malawi en 1994. (22) Sur la base de la décision du Conseil des ministres ACP-CEE du 21 juin 1985, le terme «important» signifie que le pourcentage pour le critère en question est au moins de 15 points inférieur au pourcentage moyen pondéré de la période de référence. (23) Voir le manuel des bénéficiaires du Stabex, quatrième convention ACP-CEE de Lomé, chapitre 4, paragraphe 2.6. La convention de Lomé elle-même ne précise pas dans quelles conditions une réduction totale ou partielle doit être opérée ni dans quelles conditions il n'y a aucune réduction. (24) Voir la réponse de la Commission au point 14.28 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1992. (25) Un montant de 18,5 Mio ECU provenant des fonds d'ajustement structurel du FED avait été alloué au Cameroun au 31 décembre 1993. (26) La production des petites exploitations est généralement de qualité inférieure à celles des plantations. (27) Ce nouveau niveau de gestion des fonds du FED devrait être distingué de la gestion des fonds de contrepartie. Les procédures Stabex de Lomé IV couvrent la gestion des fonds avant leur utilisation, tandis que les fonds de contrepartie résultent de l'utilisation des fonds du FED. (28) Sur les 32 pays bénéficiaires des transferts Stabex de Lomé IV au 31 décembre 1993, 21 avaient ouvert des comptes en Belgique, 3 en France, 3 au Royaume-Uni et 1 en Allemagne, au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Portugal respectivement. (29) Trois pays, Haïti, le Malawi et le Soudan où les transferts ont été bloqués pour des raisons politiques ne sont pas inclus dans le tableau. (30) Voir manuel des bénéficiaires du Stabex, convention de Lomé IV ACP-CEE, chapitre 2, paragraphe 11. (31) Les trois pays, Haïti, le Malawi et le Soudan où les transferts ont été bloqués pour des raisons politiques ne sont pas repris ici. (32) Voir les instructions de la Commission adressées aux délégations en date du 4 mai 1990, point 5 paragraphe 4, note de bas de page n° 1, et du 4 février 1991, point 43. (33) Notamment l'article 206 concernant le transfert rapide des fonds Stabex vers les pays ACP et l'annexe XLVI qui souligne également la nécessité «de mettre à la disposition effective des États ACP les transferts aussi rapidement que possible». (34) Au 31 décembre 1994, les engagements primaires des fonds du programme indicatif national de Lomé IV destinés à soutenir l'ajustement structurel s'élevaient à 222,4 Mio ECU. (35) Principes, lignes conductrices et règles d'application dans le domaine de l'utilisation des transferts Stabex Lomé IV (4 février 1991), point 46. (36) Circulaire adressée aux délégations en date du 28 juin 1991 et intitulée «Établissement d'un projet de cadre d'obligations mutuelles». (37) Cadre d'obligations mutuelles en date du 18 mai 1992, Annexe II. Le cadre d'obligations mutuelles devait couvrir les principaux aspects suivants: a) informations de base concernant le transfert; b) objectifs et résultats escomptés; c) cohérence avec la politique économique du pays; d) utilisations; e) engagements pris par le gouvernement; f) procédures de mise en oeuvre, suivi et contrôle. (38) Il s'agit en l'occurrence de la médiane, calculée à partir du nombre de cadres d'obligations mutuelles à signer et en retenant la valeur centrale de leur date de signature. Ainsi, pour les COM de 1990, la médiane correspondait au délai nécessaire à la signature du 15ème des 29 COM à adopter. Dans le cas présent, l'utilisation de la médiane plutôt que de la moyenne arithmétique pour déterminer la valeur centrale tient au fait que le délai nécessaire à la signature de COM qui n'ont pas encore été adoptés n'est pas connu. (39) Bénin, Burkina Faso, Dominique, Éthiopie, Guinée équatoriale, Ghana, Kiribati, Mali, Sierra Léone, Togo, Îles Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Îles Samoa occidentales. (40) Dominique, Kiribati, Mauritanie, Ouganda et Vanuatu. Les COM de 1990 et 1991 concernant la Dominique et le Vanuatu ont fait l'objet d'un document unique. (41) Cela a été le cas, par exemple, pour le secteur du café au Burundi et au Kenya, des cuirs et des peaux au Burkina Faso et des noix de cajou au Mozambique. (42) Au sein des services centraux de la Commission, ce sont les services géographiques qui coordonnent les opérations relatives à l'établissement des cadres d'obligations mutuelles. Le service Stabex vérifie pour sa part que l'utilisation prévue des fonds est conforme aux dispositions de la convention, tandis que l'unité «Ajustement structurel» s'assure de la conformité des cadres d'obligations mutuelles avec les politiques d'ajustement structurel dans le pays concerné. (43) Il s'agissait du cadre d'obligations mutuelles de 1990 concernant les Comores. (44) Pour ce qui concerne l'année d'application 1990, les deux pays en question ont bénéficié de 36,2 % de l'ensemble des paiements au titre des transferts Stabex. (45) À la fin 1993, 14,25 Mio ECU avaient été décaissés sur les ressources du programme indicatif national tandis que les 17 Mio ECU alloués sur les ressources de l'ajustement structurel restaient inutilisés. (46) La première tranche a couvert les importations du premier semestre 1992, tandis que la seconde a financé celles de la période allant de mars 1992 à juillet 1993. (47) Ce qui signifie que l'achat de devises étrangères au moyen de la monnaie locale était librement autorisé sur le territoire ghanéen. (48) Les pays de la zone franc disposent de monnaies complètement convertibles. Plusieurs autres pays africains ont instauré ou s'efforcent d'instaurer la convertibilité interne de leur monnaie. (49) Dans le cadre de la révision de la quatrième convention de Lomé, il est proposé que l'aide relative à l'ajustement structurel accordée aux pays dont la monnaie est convertible ne soit plus canalisée par le biais de programmes d'importations. (50) Emergency Recovery and Reconstruction Programme. (51) L'estimation initiale de 130 Mio t d'engrais a été ramenée à 65 Mio t. (52) C'est-à-dire pour une seule sortie en mer. (53) Coffee Marketing Board. (54) Ce qui équivaut à quelque 3,3 Mio ECU sur la base du taux de change du mois d'octobre 1993. (55) Fibre issue du cotonnier. (56) Compte tenu des intérêts courus, le montant dû au 31 octobre 1993 s'élevait à 1,84 Mrd Ush, soit quelque 1,36 Mio ECU. (57) Cereal sector reform programme.Dans le cadre de la troisième convention de Lomé, les fonds de contrepartie dégagés par le programme sectoriel d'importations et par le Stabex avaient également été utilisés pour soutenir le CSRP. Voir rapport spécial n° 2/94 de la Cour des comptes, point 4.48, JO C 97 du 6. 4. 1994. (58) Le franc CFA a finalement été dévalué de 50 % en janvier 1994. (59) Office national de commercialisation des produits de base (ONCPB). (60) Le total des transferts Stabex 1990 en faveur du Cameroun s'est élevé à 67,4 Mio ECU. (61) Ces paiements ont permis à quatre exportateurs d'éponger 90 % de leur dette tandis que les dettes de trois autres exportateurs n'étaient couvertes qu'entre 6 % et 30 % seulement. (62) Caisse de stabilisation et de soutien des prix des productions agricoles. (63) Banque centrale des États d'Afrique de l'Ouest. (64) Café: 147 823,1 tonnes pour 68 494,2 Mio FCFA (197,8 Mio ECU); Cacao: 29 175,5 tonnes pour 12 295,8 Mio FCFA(35,5 Mio ECU). (65) Cela ne représentait que 5 % de la dette contractée à l'égard du secteur bancaire, la Banque mondiale prenant à sa charge les 95 % restants dans le cadre du programme d'ajustement structurel du secteur financier. (66) Compagnie ivoirienne pour le développement des textiles. (67) 85 % de la population de Papouasie-Nouvelle-Guinée vit de l'agriculture. (68) Burundi, Madagascar, Rwanda, Tanzanie. (69) Il s'agissait d'une partie de la deuxième tranche de la première dotation du septième FED. (70) Le Kenya s'était vu attribuer un montant de 23,5 Mio ECU au titre de l'appui à l'ajustement structurel du septième FED. (71) Caisse de soutien et de stabilisation des prix des produits agricoles. (72) Association des produits à marché, organisme ACP-CEE financé en partie par les fonds de coopération régionale FED. (73) Office national de commercialisation des produits de base. (74) Office national du café et du cacao. (75) Le gouvernement a adopté cette position en dépit des crédits importants fournis au titre du programme de réforme du secteur des céréales dans le cadre de Lomé III et Lomé IV (CSRP). (76) La seule condition retenue prévoyait que le gouvernement vendrait au prix de marché des engrais importés dans le cadre du programme d'importation d'urgence [7.27 d)]. (77) Des problèmes en rapport avec les dispositions financières relatives aux programmes d'importation ont également été constatés par la Cour dans son «Rapport spécial n° 2/94 relatif aux programmes d'importation exécutés dans le cadre du sixième FED», au point 4.16 (voir le Journal officiel 94/C 97/01). (78) Normalement, les services géographiques et le service d'ajustement structurel. (79) Un contrôle de la Commission concernant les fonds de contrepartie au Ghana, effectué en mars 1993, a fait apparaître qu'aucun intérêt n'était payé sur les fonds détenus sur les comptes courants, en dépit du fait que ces comptes portaient en général intérêts à un taux de 8,5 % environ. Par ailleurs, les comptes de dépôts produisaient des intérêts de 10 %, alors que les taux du marché local étaient de 22 %. Au Kenya, les fonds de contrepartie n'ont commencé à être placés sur des comptes portant intérêts qu'en mai 1993. En Tanzanie, une partie des fonds se trouvait sur des comptes de dépôts, mais le taux de 12 % appliqué était inférieur aux taux du marché et ne représentait environ que la moitié du taux de l'inflation. (80) Dans son rapport de décharge du 19 avril 1994, concernant l'exercice 1992 (document A3-0257/94), le Parlement européen estimait que la Commission devait rendre compte de la mise en oeuvre des COM au Parlement et à la Cour des comptes européenne. (81) Rapport établi conformément à l'article 31-3 de l'accord interne relatif au financement et à la gestion des aides dans le cadre de Lomé IV (JO L 229 du 17. 8. 1991). (82) Article 212 de la convention de Lomé IV. (83) Voir à ce même propos le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1993, point 15.75, JO C 327 du 24 novembre 1994. ANNEXE 1 PROCÉDURE DE DÉCISION DE NOTIFICATION ET DE PAIEMENT DES TRANSFERTS STABEX LOMÉ IV >REFERENCE A UN FILM> ANNEXE 2 >EMPLACEMENT TABLE> ANNEXE 3 >EMPLACEMENT TABLE> ANNEXE 4 >EMPLACEMENT TABLE> ANNEXE 5 >EMPLACEMENT TABLE> ANNEXE 6 >EMPLACEMENT TABLE> RÉPONSE DE LA COMMISSION AU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES RELATIF AU STABEX DANS LE CADRE DU PREMIER PROTOCOLE FINANCIER DE LA QUATRIÈME CONVENTION DE LOMÉ Depuis 1991, la convention de Lomé a introduit un contrôle plus étroit sur l'utilisation des fonds Stabex; elle exige en particulier que l'affectation des montants transférés soit convenue dans un «cadre d'obligations mutuelles» (COM) et que les fonds transitent par des comptes en écus à double signature, ouverts au nom du pays bénéficiaire. Couplée à l'insuffisance des ressources, la nouvelle procédure a engendré certains délais; l'ouverture de comptes nouveaux en devises est parfois cause de retards dans les paiements; la négociation des COM impose une lourde charge aux deux parties et demande souvent plusieurs mois; hormis le cas où les fonds Stabex sont utilisés en appui à l'ajustement structurel, le respect par les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) des obligations inscrites dans les COM engendre lui aussi un étalement dans le temps de l'utilisation des devises ou des fonds de contrepartie qu'elles engendrent. Mais à travers cette nouvelle discipline, le Stabex a gagné en rigueur ce qu'il a perdu en rapidité. Le nouveau système assure une allocation plus efficace des ressources transférées, contribue à la restructuration en profondeur des secteurs productifs et renforce la cohérence entre le Stabex et les autres instruments de Lomé. C'est ainsi que les fonds Stabex jouent un rôle déterminant dans la réorganisation des filières de production et d'exportation, au Cameroun et en Côte d'Ivoire, par exemple, ou dans des stratégies de diversification économique, comme en Éthiopie ou en Ouganda. La Commission se félicite de ce que la Cour reconnaisse que les nouvelles dispositions en vigueur ont permis de progresser dans la voie d'une plus grande maîtrise des fonds mobilisés. La Cour des comptes fait référence à plusieurs reprises aux ressources humaines dont sont dotées les délégations. À cet égard, il y a lieu de noter que la Commission procède à la meilleure allocation possible desdites ressources compte tenu des moyens dont elle dispose. 1. INTRODUCTION 1.5. De l'avis de la Commission, il n'y a pas contradiction entre les objectifs assignés par la convention au système Stabex mais il y a une hiérarchie entre des objectifs possibles qui ne font que traduire la complexité de la problématique économique des États ACP concernés, particulièrement dans le cas où ces États ont engagé un processus d'ajustement structurel. 3. GESTION DE LA DOTATION STABEX DE LOMÉ IV Situation financière du Stabex de Lomé IV 3.3. Il y a lieu de rappeler que la décision de transfert est prise par la Commission en vertu de l'article 207 paragraphe 3 de la quatrième convention de Lomé. Celle-ci a été prise le 22 juillet 1993, pour l'année d'application 1992, sur la base des ressources ordinaires disponibles et, pour le surplus, de manière conditionnelle en ce qui concerne d'éventuelles ressources additionnelles. 3.4. Les obligations de la Commission à l'égard des États ACP en matière de transferts sont accomplies conventionnellement au moment du paiement sur le compte en écus. En ce qui concerne la mise en oeuvre des actions financées par ces transferts, la Commission a créé un système qui permettra, à partir de 1995, de rendre compte de l'utilisation des fonds. Toutefois, la Commission, consciente de l'intérêt à instituer un suivi des utilisations, met au point, sur le modèle du suivi des programmes générateurs de fonds de contrepartie, une comptabilisation des COM et se propose de faire rapport annuellement, pour la première fois au terme de l'exercice 1995. Insuffisance des ressources 3.9. De l'avis de la Commission, la décision du Conseil ACP-CEE de novembre 1991 était entièrement justifiée par la situation économique et sociale des États concernés. Le calcul fait par la Cour d'un montant remboursable (900 millions d'écus) est purement théorique et l'analyse de l'évolution économique après la date de la décision mise en cause par la Cour montre que l'obligation de remboursement n'aurait pas pu être remplie. Statut «toutes destinations» 3.10. Lorsqu'il a été décidé par le Conseil de l'Union européenne de proposer de proroger d'un an la dérogation prévue à l'annexe XLVII de la convention de Lomé, la Commission a fait savoir qu'elle regrettait vivement ladite prorogation, qui lui paraissait contraire à l'esprit et à la lettre de la convention. Quant à l'insuffisance des ressources, elle est devenue particulièrement aiguë pour les années d'application 1990 à 1992, relevant de la convention de Lomé IV, avec des taux de couverture inférieurs à 50 %. Mesures adoptées pour lutter contre l'insuffisance des ressources Stabex 3.11. Les intérêts comptabilisés ne représentent qu'une partie des intérêts générés au titre de l'exercice. Les intérêts à comptabiliser se trouvent dans les comptes de régularisation ou ne seront connus qu'au cours de l'exercice suivant. 3.15. a) et b) Que le transfert de ressources ou le tirage exceptionnel visés ne soient pas prévus explicitement par la convention ne signifie pas, selon l'avis de la Commission, que le Conseil ACP-CEE n'était pas en droit d'en décider. En effet, l'article 194 paragraphe 4 de la convention établit le Conseil des ministres ACP-CEE, sur la base d'un rapport de la Commission, examine les dispositions à prendre en vue de remédier à l'insuffisance des ressources. 3.18. En ce qui concerne le rapport dont la Cour fait état, il est apparu que le consultant n'avait pas répondu à la problématique posée, telle qu'elle est explicitée dans les termes de référence. Répartition des ressources par pays 3.21. Il y a, en effet, forte corrélation positive entre les montants transférés et les flux d'exportation de produits agricoles vers la Communauté (ou toutes les destinations pour les États ACP qui bénéficient de cette couverture) lorsque les produits d'exportation majeurs (café, cacao) subissent une importante chute de cours sur le marché international, comme cela a été le cas pour les années d'application 1990 à 1993. À noter toutefois que, dans le cadre de la révision à mi-parcours de Lomé IV, un facteur correctif en faveur des États ACP moins développés, enclavés ou insulaires devrait être introduit. 4. CALCUL DES TRANSFERTS STABEX Calendrier et fiabilité des statistiques 4.3. a) La convention impose, pour l'instruction des transferts, un calendrier très serré. La Commission s'efforcera néanmoins, à l'avenir, de développer encore les actions de coopération statistique (voir réponse au point 11.18). c) Les délégations, avec les moyens dont elles disposent, effectuent le travail de vérification des données statistiques, l'importance de ce travail étant fonction du nombre de produits en cause. Il y a lieu de noter, toutefois, que les produits pouvant donner lieu à transfert sont bien identifiés et, une fois que la meilleure base statistique a été déterminée pour un exercice, elle est en principe utilisable pour les exercices suivants. Réductions des droits à transfert 4.5. a) Effectivement, il est difficile, en cas de chute de production, de déterminer quantitativement dans quelle mesure ladite chute est imputable à des facteurs internes ou externes. C'est l'une des raisons qui justifie, lors des consultations, une contribution active de la part des États ACP concernés, qui peuvent ainsi faire valoir leur point de vue sur la question. b) Traditionnellement, les consultations avaient lieu entre les représentations diplomatiques des États ACP et la Commission. À partir de 1994, dans le cadre de l'instruction des dossiers au titre de l'année 1993, il a plus largement été fait appel aux délégations de la Commission pour la mise en oeuvre des consultations. Cette tendance devrait se renforcer encore à l'avenir. Les autres services du siège concernés ont fait aussi plus systématiquement valoir leur point de vue depuis cette date. c) La participation plus active des délégations de la Commission au processus de consultations assurera que le résultat de celles-ci dépende moins des contributions des représentations diplomatiques des États ACP concernés. d) La proposition de décision concernant les transferts, à prendre par la Commission, est transmise au contrôle financier accompagnée des dossiers d'instruction desdits transferts, y compris les protocoles indiquant comment sont calculées les réductions au titre de l'article 203 de la convention de Lomé. Les difficultés à évaluer dans quelle mesure les baisses de production sont imputables aux États ACP ou aux facteurs extérieurs, comme il a été soulevé au point 4.5.a) du rapport de la Cour, sont encore plus difficiles à apprécier par le contrôle financier que par les services de l'ordonnateur. Même s'il était consulté à un stade antérieur, le contrôle financier se verrait obligé de limiter ses interventions au contrôle du calcul de ces transferts. 4.6. a) L'implication plus importante des délégations dans les consultations [voir point 4.5.b)] devrait assurer à l'avenir que les consultations se concentrent le plus possible sur les facteurs techniques. b) On peut toutefois observer que la réduction de la production, si elle n'était pas un objectif de l'ajustement structurel, en était toutefois une conséquence inévitable. Erreurs observées dans le montant des transferts Stabex 4.7. a) Le montant de 1 298 287 écus a été récupéré avant la clôture 1994 par déduction sur les transferts dûs au titre des années d'application 1992/1993. b) Le montant de 1 553 977 écus sera incorporé dans le cadre de l'année d'application 1994 et exécuté au cours de l'exercice 1995. c) Le Lesotho ayant fourni aux services de la Commission des données manifestement inutilisables, le pays n'a pu bénéficier de transferts au titre de l'année d'application 1990. La Commission examinera toutefois dans quelle mesure un remède peut être apporté au problème persistant des statistiques de ce pays. Le contrôle financier continuera à procéder aux contrôles qui lui incombent. Dans le cadre de la révision du règlement financier du Fonds européen de développement (FED), la question de la gestion et du contrôle des fonds de contrepartie résultant de l'utilisation des crédits du FED devrait être abordée. Incidence de la qualité des produits sur leur prix 4.8. La détérioration de la qualité est en effet un facteur qui peut parfois être imputé à l'État ACP concerné. D'autres considérations, notamment climatiques, peuvent également intervenir. Il s'agit toutefois d'un facteur très malaisément quantifiable et sa prise en compte systématique n'irait pas dans le sens d'une automaticité plus grande des consultations, recommandée par ailleurs par la Cour. La Commission examinera toutefois comment, dans les cas où la responsabilité de l'État ACP est manifeste, ce facteur pourrait être pris en compte dans le cadre des dispositions existantes. 5. PAIEMENT DES TRANSFERTS STABEX 5.2. a) Il ne s'agit plus de fonds du FED, mais de l'État ACP concerné, avec une destination prévue dans le cadre des COM et, par conséquent, la Commission estime qu'on ne peut pas parler d'un second niveau de gestion du FED. b) La décision d'ouvrir un compte en écus dans un État de l'Union européenne plutôt que dans un autre est entièrement du ressort de l'État ACP concerné. Par ailleurs, il est proposé, dans le cadre de la révision à mi-parcours de Lomé IV de mentionner explicitement que le compte en écus doit être ouvert dans un État membre de l'Union européenne. d) En ce qui concerne la question des ressources des délégations, la Commission tient à préciser qu'elle procède à la meilleure allocation possible des ressources dont elle dispose. Pour les pays bénéficiant de montants importants, un appui technique a régulièrement été mis en place. 5.3-5.7. La Commission n'est pas convaincue que l'instrument de mesure (temps médian) utilisé par la Cour soit en l'occurrence l'indication la meilleure. Par exemple, cette indication néglige les montants des transferts en cause. La Commission estime cependant que les délais nécessaires à l'ouverture des comptes ont été trop importants et qu'il y a lieu d'examiner comment ils peuvent être réduits. La Commission note à cet égard que la procédure d'ouverture du compte à double signature est relativement simple et à présent bien connue des États ACP. La Commission estime que les instructions fournies aux délégations et, par voie de conséquence, aux États ACP, étaient suffisantes pour permettre le paiement rapide des transferts. Parmi les facteurs auxquels les délais sont imputables, il y a lieu de mentionner que le principe du compte à double signature n'a été accepté, dans plus d'un cas, qu'après atermoiements de l'État ACP concerné. Par ailleurs, l'article 1er des conventions de transfert signées avec chacun des États ACP bénéficiaires précise: «La Commission effectue en faveur de l'État ACP au titre de l'année d'application . . . un transfert . . .». Il en découle, de l'avis de la Commission, que c'est aux États ACP qu'il appartient d'ouvrir un compte en écus destiné à recevoir le transfert. 5.8. Depuis la mise en oeuvre de Lomé IV, les services concernés de la Commission ont cherché à convaincre, si tant est qu'il en fût besoin, les États ACP de recourir à une mise en concurrence des banques susceptibles de recevoir les fonds Stabex. Tel est déjà le cas au Cameroun et en Ouganda. Pareille démarche ne peut qu'améliorer la rentabilité financière et la Commission s'efforce d'inciter les États ACP à y recourir. 5.9. Ces questions sont actuellement à l'étude avec les délégations concernées, de façon à ce que les dispositions de la convention soient à l'avenir pleinement respectées. 6. PRÉPARATION DES CADRES D'OBLIGATIONS MUTUELLES Dispositions de la convention concernant l'utilisation des fonds 6.4-6.6. La convention de Lomé précise que les transferts doivent être utilisés prioritairement dans les secteurs touchés par les pertes de recettes. Ainsi que le prévoit l'article 186 paragraphe 2 de la convention de Lomé, il ne s'agit donc que d'une priorité et non d'une exigence. Cette optique est confirmée par les diverses possibilités d'utilisation qu'offre la convention et qui répondent aux questions abordées par la Cour. On constate par ailleurs dans la mise en oeuvre des COM que les autorités, associées aux services de la Commission, ont recouru largement aux dispositions de la convention et recherché, selon les situations qui prévalent dans chaque pays, les voies les plus rapides et les plus efficaces d'utilisation des fonds. Procédures relatives à l'élaboration des cadres d'obligations mutuelles (COM) 6.11-6.12. La note «Principes, lignes conductrices et règles d'application dans le domaine de l'utilisation des transferts Stabex Lomé IV» à laquelle la Cour fait référence aux points 6.8 et 6.12 contient une explication exhaustive sur la façon de traiter l'analyse des causes de la perte de recettes. La Commission examinera comment les documents mentionnés par la Cour peuvent être mis à jour et communiqués aux États ACP. Retards affectant l'élaboration des COM 6.13. L'instrument de mesure utilisé par la Cour ne tient pas compte du montant des transferts en cause. Pour la grande majorité des COM signés après le «temps médian», on constate en effet, que, hormis le Ghana, l'Éthiopie et le Togo, il s'agit des montants parmi les plus faibles décidés au titre de cet exercice. En tout état de cause, les délais constatés sont trop importants et la Commission s'efforcera de les réduire autant que possible. 6.14. L'accroissement des délais peut être attribué en partie au fait que la décision au titre de l'année d'application 1990 a été prise tardivement. Au moment de la décision suivante (1991), l'attention de la plupart des États ACP concernés étaient donc principalement dirigée sur la négociation des COM de 1990. Identification des opérations à financer 6.16. La Commission estime qu'il y a lieu d'accélérer l'utilisation des ressources en prévoyant une assistance technique systématique au niveau de la préparation et de la mise en oeuvre des COM, lorsque les montants en cause le justifient. Pour les transferts d'un montant plus faible, la Commission examinera comment il serait possible de simplifier les procédures, tout en conservant l'esprit qui a présidé à l'introduction des COM dans la convention de Lomé IV. 6.18. Les retards exceptionnels qui ont affecté la décision du Comité des ambassadeurs ACP-CEE relative à l'année d'application 1992 sont regrettables, mais ne peuvent, effectivement, en aucun cas être imputés à la Commission. Néanmoins, des moyens sont mis en oeuvre afin d'éviter l'accumulation de transferts en attente d'utilisation, notamment par l'établissement de COM portant sur deux années d'application. Procédures mises en oeuvre par la Commission 6.21. La concertation entre les différents services compétents de la Commission est indispensable pour s'assurer que c'est la meilleure décision possible qui sera prise en ce qui concerne l'utilisation des ressources transférées. 6.22. a) Les services de la Commission examinent si cette procédure peut être abrogée. b) La Commission a demandé aux États membres de renoncer à cette procédure. 6.23. À cet égard il y a lieu de noter que la délégation de pouvoirs en faveur des délégués n'est qu'un des aspects du problème, auquel s'ajoute, comme la Cour le mentionne, la faiblesse des moyens dont disposent les délégations. 7. UTILISATION DES TRANSFERTS STABEX Exécution financière des cadres d'obligations mutuelles 7.1-7.3. Avant de procéder à la mise en place d'un système de suivi financier des transferts Stabex, il a été nécessaire d'analyser les utilisations des fonds, les modalités de collecte des informations et le traitement qu'elles devaient subir. La première étape consista à prendre en compte les transferts générant des fonds de contrepartie et à les intégrer progressivement à la base de données existante. Dans un second temps, une enquête fut menée en 1994 sur les comptes en Europe et des missions de suivi des COM sur place (3 en 1994) furent entreprises. Fin 1994, une nouvelle enquête sur les comptes en Europe a été lancée et le champ d'action de ces mêmes services a été élargi aux transferts utilisés en écus sur des projets. L'exercice 1995 constituera, à n'en pas douter, une année charnière. En annexe aux comptes de gestion de 1995 figurera une synthèse de la mise en oeuvre des COM et les missions prévues au titre des fonds de contrepartie incorporeront le suivi des transferts Stabex. Exécution détaillée des COM Programmes généraux d'importation 7.10. Les prévisions des besoins fournies par les institutions de Bretton Woods et cautionnées par l'ensemble des donateurs appuyant le processus d'ajustement structurel se sont en effet avérées surestimées. Parmi les multiples raisons de cette surestimation, il faut citer: - le manque de monnaie locale dont la création était freinée par le Fonds monétaire international (FMI) alors qu'une grande partie de celle-ci était immobilisée en bons du Trésor ou utilisée comme monnaie de remplacement dans les pays voisins, - des taux d'intérêts anormalement élevés dans le contexte d'une inflation contenue qui contribuèrent à réduire les investissements et donc à limiter le recours aux ressources réservées au financement des importations. 7.12. Dans le cadre des programmes d'ajustement structurel, la convention de Lomé (article 247 paragraphe 2) précise que l'appui à la balance des paiements s'effectue au travers de programmes généraux d'importation (PGI) ou de programmes sectoriels d'importation (PSI). Le recours à un programme général d'importation constitue dans une situation économique donnée le support «justificatif et administratif» de l'appui à la balance des paiements. Les fonds de contrepartie venant en appui budgétaire ciblé en constituent la composante sectorielle. 7.13. Les services de la Commission, en application de la note d'instruction du 18 mai 1992 relative à la mise en oeuvre des COM, ont estimé, une fois que les conditions d'application furent remplies, que le Ghana pouvait bénéficier d'un appui budgétaire direct (sans recours au programme général d'importation) et ce, parce que la monnaie (cédi) est convertible. Programmes sectoriels d'importation 7.17. Il est exact que les achats de fournitures ont généralement été effectués selon les procédures normales d'appel d'offres du FED, compte tenu de l'importance des montants en jeu. Des progrès substantiels ont été accomplis dans l'intervalle. La Commission n'a pas souhaité s'écarter des procédures d'appels d'offres du FED dans le cas de l'Éthiopie, car le souci qui a sous-tendu son choix est simplement celui de la bonne gestion financière. Dans un pays en voie de reconstruction, il s'avère nécessaire d'assurer la transparence des procédures et l'égalité des importateurs même s'il est vrai que les délais s'en sont trouvés allongés. 7.20. La Commission a signé avec les autorités éthiopiennes, en octobre 1994, un mémorandum d'accord sur l'utilisation des ressources Stabex de 1990 et de 1991 par le biais du système d'adjudication de devises mis en place dans le cadre du processus de réforme économique en cours. À la fin de décembre 1994, 34 % des ressources en cause étaient engagés (100 % de celles consacrées à la fourniture de moyens de production agricoles et de la dotation révisée de promotion du commerce extérieur) et 10 % étaient décaissés. 7.23. S'il est exact que les importateurs ont cherché à fractionner leurs achats et ainsi retardé la libération de la seconde tranche, c'est parce qu'ils voulaient maintenir leurs sources d'approvisionnement habituelles. Utilisation des fonds de contrepartie 7.26. d) S'il est vrai que la Commission ne détenait pas l'ensemble des données liées au secteur du coton, c'est en parfait accord avec la Banque mondiale (chef de file de ce secteur) que les fonds ont été affectés. Ceux-ci ont permis d'apurer les dettes dans le secteur concerné et d'entamer le processus de privatisation de l'office du linter. Face aux difficultés d'affecter utilement et rapidement les fonds de contrepartie initialement prévus au COM, mais tout en se conformant aux dispositions de la convention (article 209 paragraphe 4 - cohérence avec l'ajustement structurel), les autorités ougandaises et les services de la Commission ont décidé d'allouer pour partie des fonds de contrepartie au programme de démobilisation de la fonction publique soutenu par la majorité des bailleurs de fonds. 7.27. a) Aucune livraison n'ayant été effectuée au 30 octobre 1993, il n'y a pas eu création de fonds de contrepartie (ni, en conséquence, de décaissements). Cette situation s'explique par les conditions de la période de transition en cours en Ethiopie. c) Voir réponse au point 8.10. d) La décision de réaffecter les fonds de contrepartie générés par l'utilisation des deuxième et troisième tranches du Stabex de 1990 au secteur café a été prise dans le cadre de la modification du COM Stabex de 1990 décidée le 18 février 1993. Par cette modification, il a été décidé d'ajouter les fonds de contrepartie en question aux ressources du Stabex de 1991, qui avaient été affectées au secteur café. L'analyse du secteur café (secteur affecté par la baisse de recettes), qui a alors été réalisée, a identifié les besoins de financement auxquels les ressources du Stabex pourraient apporter réponse. Mesures d'allégement de la dette intérieure 7.32. Les modifications, en ce qui concerne le remboursement des arriérés, ont été apportées, comme le prévoit l'article 18 du COM de 1990, suite à un accord entre les parties contractantes, c'est-à-dire l'ordonnateur national et le chef de délégation de la Commission. Le bien-fondé des paiements à effectuer, y compris les frais financiers, a été contrôlé pour déterminer le poids de chaque exportateur vis-à-vis du total des créances. Comme pour un exportateur une vieille créance coûte plus cher qu'une nouvelle, la composante frais financiers engendre une répartition inégale si on compare les paiements Stabex aux créances réelles des exportateurs. 7.33. Même si l'Office national de commercialisation des produits de base (ONCPB) dispose d'actifs, rien ne permet d'affirmer qu'ils soient suffisants pour apurer l'ensemble des dettes (20 000 millions de francs CFA soit ± 60 millions d'écus). À défaut d'obtenir un accord du gouvernement sur la liquidation des actifs, les services de la Commission ont cherché à faire bénéficier les petits créanciers ainsi que le prévoit la convention. 7.37-7.38. Pour permettre la reprise de la campagne 1990/1991, le Trésor a remboursé, entre septembre 1990 et juin 1991, une partie de sa dette de 80 milliards francs CFA (soit 15,15 milliards de francs CFA) envers la Banque centrale des États de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) et ce, avant la signature du COM de 1990, le 21 décembre 1991. Ce remboursement avait été convenu dans le cadre des discussions menées avec les bailleurs de fonds sur le bouclage du budget 1990. Les fonds Stabex avaient été considérés comme une ressource extérieure potentielle permettant des appuis budgétaires extérieurs et facilitant ce décaissement du Trésor: les soutiens Stabex étaient clairement considérés par les différentes parties (y compris les bailleurs de fonds, la Banque mondiale et le FMI) comme un des moyens à utiliser pour parvenir, grâce au nouveau système de conditionnalité, à réaliser, à partir de la fin de 1991, le programme de réforme de la filière, tel qu'il avait été défini dans le programme d'ajustement sectoriel agricole (PASA) de 1990. Pour des raisons administratives, les ressources Stabex sont mobilisables après un délai (décision de transfert: le 31 juillet de l'année qui suit l'année d'application et de négociation du COM). L'État ivoirien n'a pas pu attendre la disponibilité des ressources Stabex de 1990 pour rembourser les premières échéances de sa dette, remboursement nécessaire à la remise en liquidité de la filière. Mais la cohérence de ce remboursement avec le cadre macroéconomique était fondée sur la disponibilité des fonds Stabex. Le montant de 12 620 millions francs CFA a en fait été remboursé au Trésor après coup, une fois que les conditionnalités - parmi lesquelles figurait la «transmission des conventions relatives à l'opération de consolidation des arriérés et d'états semestriels des ventes des stocks déclassés» - eurent été considérées comme remplies. Il s'agit donc du financement ex post d'une dépense publique exécutée au moment où il le fallait et qui a contribué directement à la reprise des activités de la filière. La Commission estime que la solution des problèmes de financement a été trouvée notamment grâce aux soutiens Stabex et que l'engagement pris en 1990 d'affecter au remboursement de la dette du Trésor, fin 1992, le transfert Stabex en question a facilité la reprise du fonctionnement du secteur dès la campagne 1990/1991. 7.40. L'utilisation de fonds Stabex pour l'apurement d'arriérés de la Caisse de stabilisation et de soutien des prix des productions agricoles (CSSPPA) vis-à-vis d'opérateurs des secteurs du coton et du caoutchouc se justifiait par le fait qu'il fallait permettre aux opérateurs clés des secteurs de diversification de restaurer leurs liquidités et de redevenir opérationnels en remboursant les dettes de l'État à leur égard (ce qui permettait en outre de réduire les arriérés intérieurs de l'État). 7.41. Les priorités du moment étaient d'abord et avant tout de remettre les opérateurs clés des filières en situation de liquidité et ce faisant, de restaurer la crédibilité et les capacités financières des secteurs. Stabilisation des prix 7.48. Le COM de 1991, en apportant des ressources pour couvrir les déficits de la filière, permet à l'État ivoirien de remplir ses engagements, conformément aux stipulations du COM de 1990, qui disait: «le gouvernement s'engage à dégager des ressources clairement identifiées nécessaires pour couvrir tout éventuel déficit pour la filière pour la campagne 1991/1992 afin de ne pas augmenter le montant des arriérés.» Le COM de 1990 n'interdisait pas au gouvernement d'utiliser des ressources extérieures et les transferts Stabex de 1991 étaient des ressources connues et clairement identifiées. L'objectif visé, qui était d'assurer l'équilibre des filières dans la transparence budgétaire, était atteint. 7.49. Le montant réservé au Burundi correspondait à une action mise au point par l'ensemble des bailleurs de fonds de la filière café, à savoir la Commission, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), la Caisse française de développement et le ministère des finances burundais. Les bailleurs de fonds ont toutefois demandé au gouvernement burundais de faire une étude précisant davantage les statuts et les mécanismes au fonctionnement de la caisse de stabilisation. Par ailleurs, le COM précisait bien l'utilisation des fonds concernés. 8. EXÉCUTION DES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES ÉTATS ACP Respect des conditions Conditions macroéconomiques 8.10. La Commission n'a fait qu'appliquer le COM de 1990 qui conditionnait les déboursements Stabex à la mise en place d'un programme d'appui à l'ajustement structurel. Celui-ci ne constituait, en effet, qu'une possibilité prévue par le COM. Le premier projet qui avait été lancé a été réalisé. Par la suite, les déboursements ont été suspendus suite à la suspension du programme à l'ajustement structurel (PAS). En outre, il faut souligner que la guerre civile au Rwanda, effective depuis octobre 1990, n'était pas propice à la mise en oeuvre d'une politique continue par le gouvernement rwandais. Les quelques fonds de contreparties générés par le premier projet n'ont pas été décaissés puisqu'ils étaient liés aux mêmes conditionnalités (du COM Stabex de 1990) auxquelles la Cour fait référence. 8.12. Bien que les deux instruments (aide à l'ajustement structurel et Stabex) aient souvent des liaisons fortes en termes de points d'application, le décaissement du Stabex ne peut être nécessairement conditionné par le degré de mise en oeuvre du programme d'ajustement structurel du pays. a) Au Cameroun, la Commission, après avoir largement participé à l'assainissement des filières cacao et café à travers les précédents Stabex (1988 à 1990), venait essentiellement appuyer la relance de la production dans ces secteurs à travers le Stabex de 1991, dont le COM comportait également un ensemble de mesures d'accompagnement en vue de promouvoir le développement rural et de réduire les effets néfastes, sur les populations, de la baisse des revenus des planteurs. Si les utilisations prévues au titre du COM de 1991 au Cameroun s'inscrivaient en cohérence avec le programme d'ajustement structurel, les conditionnalités macroéconomiques qui s'y attachaient dépassaient l'ajustement sectoriel financé par le Stabex, ce qui autorisait la Commission et les autorités à poursuivre leurs opérations à ce titre. b) Au Kenya, la décision du groupe consultatif de novembre 1991 de suspendre temporairement l'appui à la balance des paiements n'affectait que les nouvelles opérations, alors que le Stabex de 1990 était une opération qui se préparait et que la spécificité de l'instrument (déclenchement automatique si certaines conditions se réunissent) le plaçait donc en dehors de la position restrictive des bailleurs. Finalement, l'évolution positive de la situation politique, suite à la réunion du groupe consultatif est à la base de la décision de signer le COM. Du reste, il faut noter que l'utilisation des ressources pour 1991 n'a pas commencé car le COM n'avait pas encore été signé en mars 1995. Toutes les modifications apportées dans l'exécution subséquente à ces transferts, l'ont été en totale conformité avec l'article 186 paragraphe 2 et l'article 209 paragraphe 4 de la convention de Lomé IV. 8.13. Dans la mesure où le transfert est utilisé en conjonction avec l'ajustement structurel, les conditionnalités sont généralement identiques. Réformes au niveau sectoriel 8.17. Bien que les institutions de Bretton Woods aient interrompu momentanément leur programme d'ajustement structurel, la Commission a estimé que les conditions générales qu'elle avait fixées pour la poursuite de son appui restaient remplies, même si certaines conditionnalités spécifiques mentionnées par la Cour ne l'étaient pas. C'est à ce titre que les déboursements eurent lieu. Il était donc logique que les conditionnalités initiales figurent à nouveau dans le COM suivant. 8.20. Dans le cadre de la libéralisation progressive des filières amorcée avec le COM Stabex de 1990, la Commission et le gouvernement se sont engagés, en 1994, comme conditionnalité au COM 1992/1993, à dissoudre irrévocablement l'Office national du café et du cacao (ONCC) au plus tard avant le 30 juin 1995. 8.21. Comme aucune intervention n'est prévue, dans le cadre du COM Stabex de 1991, en faveur des créanciers de l'ex-Office national de commercialisation des produits de base (ONCPB), la Commission, en transférant les reliquats du COM de 1990 aux ressources de 1991, a abrogé la conditionnalité de la liquidation satisfaisante de l'ex-ONCPB pour concentrer les ressources sur la relance de la production. 8.22. La Commission estime qu'une libéralisation des crédits par tranches n'aurait pas nécessairement amené les pouvoirs publics à respecter leurs engagements, puisque les ressources Stabex ne financent qu'en partie les fonds de stabilisation, l'essentiel de ce financement étant assuré par ces pouvoirs publics eux-mêmes. Il convient de rappeler aussi que la Commission a eu à tenir compte de certains facteurs politiques et sociaux lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des COM de 1990 et de 1991, notamment la désignation d'un nouveau gouvernement en 1992 et les craintes de désordres sociaux. Néanmoins, les observations faites par la Cour ont été prises en considération dans les cadres d'obligations mutuelles (COM) couvrant les années d'application 1992 et 1993, pour lesquels un dispositif clair de conditions a été fixé, assorti d'un échéancier précis et portant notamment sur les justifications et la libéralisation des crédits du compte en écus en deux tranches. 8.23. La Commission a utilisé les possibilités de réorientation prévues par les COM pour ne pas immobiliser de façon prolongée des fonds qui pouvaient être utilisés dans d'autres secteurs. 9. PROCÉDURES FINANCIÈRES ET COMPTABLES Cadre juridique pour la mise en oeuvre du système Stabex 9.1. Outre la note «Principes, lignes conductrices et règles d'application dans le domaine de l'utilisation des transferts Stabex», les notes d'instruction sur les fonds de contrepartie règlent également une partie des problèmes de gestion. Les solutions d'appui à la gestion (mise en place d'une assistance technique) concourent à la gestion des ressources. Sur la base de l'expérience acquise au titre du premier protocole financier et en fonction de nouvelles orientations décidées lors de la révision à mi-parcours de Lomé IV, des notes d'instructions et des modalités d'exécution financières détaillées pourront être élaborées. 9.2. De l'avis de la Commission, le ralentissement des déboursements Stabex causé par l'application des procédures FED est incontournable. Il s'agit, en effet, de cas qui s'apparentent à une utilisation de fonds FED dans le cadre de l'aide programmable et où les impératifs des déboursements rapides ne sont pas les mêmes que dans d'autres cas. 9.3. La subordination de l'éligibilité à l'utilisation satisfaisante des ressources accordées nécessiterait un changement fondamental des dispositions de la convention concernant le Stabex. Fonctionnement des comptes à double signature 9.4. Voir réponse au point 5.2. a). 9.5. Les intérêts des transferts de 1990 acquis sur le compte en écus n'ont pas été transférés sur le compte Stabex en kina. La délégation indiquera au gouvernement que, conformément au cadre d'obligations mutuelles (COM) de 1990, les fonds de contrepartie générés par ces intérêts doivent être crédités eux aussi sur le compte Stabex en kina, et l'invitera à y apporter les corrections nécessaires. Au sujet des intérêts produits par les transferts de 1991, des précisions supplémentaires ont été demandées par la délégation au gouvernement. Cette opération n'entraînera pas de versements additionnels du gouvernement aux fonds de stabilisation, la contribution de ce dernier à ces fonds dépassant de loin les contributions Stabex de l'année considérée. Elle vise plutôt à obtenir que des inscriptions comptables correctes soient portées dans le compte, faisant apparaître une contribution Stabex plus importante et moins de contribution du gouvernement pour l'année en cause. En ce qui concerne le Burundi, la Commission a insisté pour que les fonds du Stabex de l'année suivante soient mis sur un compte à double signature, comprenant la délégation et l'ordonnateur national. 9.6. La Commission prend acte et en tirera les conclusions dans le COM en cours de négociation. Fonds de contrepartie 9.7. En ce qui concerne les difficultés de constitution effective des fonds de contrepartie (FCP) au Rwanda, ceci s'explique par la difficulté du contexte dans le pays, la guerre ayant provoqué des difficultés dans le travail agricole à partir d'octobre 1990 (attaque du FPR au nord du pays) et notamment dans les cultures d'exportation. De là, la difficulté de cession des produits destinés à former les fonds de contrepartie, l'Office des cultures industrielles du Rwanda Café (OCIR Café) respectant l'échéancier de versement des fonds de contrepartie en fonction de ses capacités de cession effective des produits acquis et non en fonction de son entrée en possession des biens. 9.8. Dans le cas du Ghana, il faut noter que la «perte de valeur des fonds de contrepartie» du fait de leur non-rémunération a été extrêmement limitée. En effet, la plupart de ces fonds ont été immédiatement mobilisés et utilisés dans le cas des Stabex de 1990 et de 1991. À signaler en outre que maintenant, les comptes des fonds de contrepartie sont rémunérés. 9.9. L'article 211 paragraphe 3 de la convention de Lomé IV fait une obligation aux fonds de contrepartie générés par le Stabex d'être déposés sur des comptes rémunérés et pour lesquels la double signature ordonnateur national/délégation de la Commission européenne est requise. La convention ne stipule pas que les comptes soient séparés. Aussi, dans la mesure où le suivi comptable et financier permet une identification précise de ces fonds et leur mobilisation conditionnelle, rien ne s'oppose à leur consolidation. Suivi financier du Stabex par la Commission 9.10. Voir réponse aux points 7.1 à 7.3. 9.11. Le rapport annuel à l'attention des États membres sur le fonctionnement du Stabex comprendra, à compter de l'année d'application 1993 les informations complémentaires dont la Cour fait état. 10. SUIVI ET ÉVALUATION DU STABEX DANS LE CADRE DE LOMÉ IV 10.1. Le cadre de suivi d'exécution générale du Stabex est en cours de réalisation (voir réponses aux points 7.1-7.3). 10.2. Un rapport est remis tous les six mois et envoyé à la Commission (voir réponse au point 6.16). 10.4. Voir réponse aux points 7.1-7.3. et 11.12. 10.5. Conformément aux dispositions de l'article 212 de Lomé IV, la Commission estime que le rapport fourni par les États ACP doit se limiter à l'utilisation effective qui a été faite des ressources transférées. Quant à l'impact de cette utilisation, il ne peut être évalué valablement que par des experts extérieurs (voir point 10.6). 10.6. Des évaluations ont eu lieu ou sont en cours pour les pays suivants: Ghana, Côte d'Ivoire, Ouganda et Cameroun. D'autres sont prévues au cours de l'année 1995 et devraient être suivies d'une évaluation générale de l'instrument Stabex. De nombreuses évaluations ponctuelles portant sur des volets spécifiques des COM sont en cours ou ont été réalisées. 11. CONCLUSION Contexte général de la mise en oeuvre du système Stabex 11.1. Il y a lieu de noter qu'en dépit des difficultés rencontrées, Stabex a continué à fonctionner. Bien que les taux de couverture aient été considérablement réduits, la comparaison avec les programmes indicatifs nationaux (PIN) montre que dans de nombreux cas les montants décidés au titre de Stabex sont très importants et ont contribué de façon significative à pallier les effets des chutes de recettes. 11.3. De l'avis de la Commission, ce n'est pas le système de prix garantis qu'il y a lieu de mettre principalement en cause. S'il est admis que le prix garanti doit être, d'une manière à déterminer, dans une certaine concordance avec le prix mondial, les évaluations indiquent que les difficultés dont la Cour fait état doivent être imputées principalement à la mauvaise gestion des excédents de stabilisation dégagés par les caisses de stabilisation pendant les années où les cours mondiaux étaient élevés. 11.4. Stabex est en effet un acquis des conventions de Lomé. Son rôle ne peut être comparé aux accords de produits dont l'objectif est d'agir sur les prix par la régulation de l'offre au niveau mondial. Si de tels accords fonctionnent (ce qui n'a pas été le cas pour les principaux produits couverts par le système au cours des années récentes), leur effet sur Stabex ne peut être que positif, le système retrouvant alors sa vocation initiale, qui est de remédier aux fluctuations de nature conjoncturelle. Économie du système prévu par la nouvelle convention 11.7. De l'avis de la Commission, le principe de la compensation des pertes est limité aux ressources disponibles au sens de l'article 193 de la convention, auxquelles s'ajoutent, le cas échéant, les ressources exceptionnelles décidées par le Conseil des ministres ACP-CEE en vertu de l'article 194 paragraphe 4. 11.8. La Commission tend désormais, notamment par un plus grand recours aux délégations, à concentrer les consultations sur les aspects techniques afin d'éviter que trop de place ne soit laissée à la négociation. La Commission examinera également comment, compte tenu des dispositions existantes, la baisse de qualité des produits pourrait être prise en compte lorsque la responsabilité de l'État ACP est manifestement engagée. Quant au statut dérogatoire dont la Cour fait état, il a été abrogé à compter de l'année d'application 1994. 11.9. Lorsqu'il y a un transfert de ressources important par rapport aux variables économiques d'un pays (budget, balance des paiements, etc.) il y a forcément un impact macroéconomique qui ne doit pas être négligé. Il faut dès lors que les utilisations prévues pour ce transfert soient au moins cohérentes avec la politique économique globale du pays et de préférence qu'elles soutiennent activement et approfondissent cette politique. Ce qui est vrai au niveau macroéconomique l'est encore plus au niveau sectoriel; il faut que les transferts importants relativement aux variables d'un secteur soient utilisés en cohérence et en appui des politiques sectorielles mises en oeuvre. Cette cohérence indispensable tant au niveau macroéconomique que sectoriel n'est pas exclusive aux transferts Stabex, elle concerne au contraire tous les instruments d'aide. Pour certains pays les transferts Stabex sont relativement importants, d'autant plus que leur utilisation est concentrée dans le temps; la cohérence macroéconomique et sectorielle est alors d'autant plus nécessaire. Mais il ne s'agit pas là d'une «contradiction» du Stabex, il s'agit plutôt d'une réalité dont l'instrument Stabex doit tenir compte. De même, il est certain que la négociation des COM et la réunion des conditions nécessaires à leur mise en oeuvre supposent des délais supplémentaires par rapport à un transfert financier non affecté. Mais là aussi il ne s'agit pas d'une contradiction mais plutôt de la volonté de trouver un équilibre entre la rapidité des décaissements et la nécessité d'exercer un certain contrôle des utilisations, demandé par les États membres. Malgré ces délais nécessaires, la mobilisation des ressources Stabex est plutôt rapide, même comparée aux autres instruments de décaissement rapide de la Commission ou d'autres bailleurs de fonds (voir réponse aux points 6.4-6.6). 11.10. La note «Principes, lignes conductrices et règles d'application dans le domaine de l'utilisation des transferts sous Lomé IV» du 4 février 1991, à laquelle référence est faite dans le rapport de la Cour (voir point 6.12), consacre un chapitre entier à la problématique des fonds de contrepartie générés par les programmes d'importation. Il en découle que la Commission avait prévu que les programmes d'importation susceptibles d'être mis en oeuvre dans le cadre de Stabex sous Lomé IV générerait d'importants fonds de contrepartie pour l'utilisation desquels un certain degré de flexibilité est justifié, en comparaison avec les règles régissant l'affectation des fonds en devises. Gestion financière 11.11. Les documents dont disposait l'unité concernée à l'époque reflétaient les transferts Stabex des années précédentes: la situation comptable, à son tour, reflète cette situation; elle est actuellement vérifiée par les services de la Commission (voir réponses aux points 9.11, 3.11, 3.15). 11.12. Si le paiement des transferts au titre de Stabex et la comptabilisation de ceux-ci constitue la dernière étape de la procédure financière, les services centraux ont mis en place certaines mesures de suivi tant sur la partie devise que sur les fonds de contrepartie. Des adaptations et des renforcements sont envisagés. 11.13. Voir réponse au point 5.2. a). 11.14. La Commission veillera à ce que soit fait appel à toute l'assistance technique appropriée, qui peut aisément, en cas de nécessité, être financée sur ressources Stabex. En ce qui concerne les ressources humaines des délégations, comme il est dit dans l'introduction aux réponses de la Commission, celle-ci procède à la meilleure allocation possible des ressources, compte tenu des moyens dont elle peut disposer. Mise en oeuvre des transferts Stabex 11.15. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour selon lequel la répartition des ressources est déséquilibrée. Cette répartition découle de l'application de la convention. Les transferts sont en effet en relation étroite avec la valeur des flux d'importation dans la Communauté des produits couverts par Stabex. Un certain correctif en faveur des États ACP moins développés, enclavés ou insulaires devrait être introduit dans la convention, à l'occasion de sa révision à mi-parcours. 11.16. Les délais dans l'établissement des COM sont en général dus au temps nécessaire pour discuter avec les autorités nationales l'utilisation des transferts et les conditions y afférentes. Il est normal que pour des transferts souvent importants il y ait des discussions sur leur utilisation optimale avec les autorités nationales et que ce débat nécessite un certain temps. Il est par ailleurs vrai qu'au début de la mise en oeuvre de la procédure COM, une concertation interne aux services de la Commission a été nécessaire pour bien définir les modalités d'application, en particulier en ce qui concerne la nécessaire cohérence macroéconomique et sectorielle. Mais les pays recevant des transferts très élevés (Côte d'Ivoire, Cameroun), pour lesquels le débat interne sur la meilleure façon d'assurer la cohérence macroéconomique a été le plus poussé, sont également ceux pour lesquels les délais d'approbation et d'exécution des COM ont été les plus courts. Ce débat interne n'a donc pas ralenti l'approbation des COM et au contraire il semble avoir permis une exécution plus rapide grâce à une bonne identification des besoins prioritaires du pays bénéficiaire. 11.17. La Commission considère que les fonds Stabex ont, d'une manière générale, été employés selon les prévisions de la convention de Lomé IV [voir réponses aux points 6.4-6.6, 7.26, 7.27.d), 7.32, 7.37, 7.38, 7.41, 7.48 et 7.49]. 11.18. En ce qui concerne la coopération statistique, il est certain (particulièrement en situation de ressources insuffisantes où l'ensemble des décisions doivent être prises avant la fin du mois de juillet qui suit chaque année d'application) que le calendrier prévu pour l'instruction des transferts laisse très peu de temps pour mener à bien des actions ponctuelles de coopération statistique. Compte tenu de ces contraintes, la Commission s'efforcera de développer à l'avenir la coopération statistique avec les États ACP concernés. 11.19. La Commission ne peut pas être tenue pour responsable des délais qui sont de la responsabilité des États ACP (voir réponse au point 10.5). Appréciation d'ensemble 11.20. La vocation de Stabex n'est certes pas d'apporter une solution aux problèmes de dimension mondiale mentionnés par la Cour. Il s'agit d'apporter, dans un cadre géographique limité, une compensation ex post, totale ou partielle, en cas d'insuffisance des ressources, à des situations de pertes de recettes pour les produits qui sont couverts par le système. La Commission est convaincue qu'après dix-neuf années de fonctionnement, le système garde son importance, même lorsque les compensations ne sont que partielles. La Commission prend acte que les nouvelles dispositions de la convention ont permis de progresser dans la maîtrise des fonds mobilisés. Sur certains points, toutefois, des progrès peuvent encore être réalisés, et la Commission s'y efforce. 11.21. En raison de l'augmentation des prix du café et du cacao en 1994, le problème de l'insuffisance des ressources devrait s'avérer moins crucial dans les années à venir. La Commission note que le problème des ressources affectées à Stabex n'est pas de son seul ressort et qu'elle ne dispose en la matière que d'un droit d'initiative. La Commission note également qu'en cas d'insuffisance de ressources, toute proposition de répartition plus favorable en faveur d'un groupe déterminé a pour conséquence de diminuer encore le taux de couverture par Stabex pour les États non membres du groupe plus favorisé. Par ailleurs, la Commission s'efforcera d'augmenter dans le futur la cohérence entre Stabex et les autres instruments du FED, en particulier dans les cas où existe dans les États ACP concernés une politique cohérente de réforme à laquelle le système peut apporter une contribution significative. Quant à la nécessité d'un suivi plus systématique des cadres d'obligations mutuelles, la Commission peut confirmer que la mise en place du dispositif visé est en cours. Il sera fait état des progrès réalisés en la matière dans le rapport de la Commission sur le fonctionnement de Stabex au titre de l'année d'application 1994. Fin du document Document livré le: 11/03/1999

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