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PREMIER MINISTRE
commission pour la simplification des formalités

Réf. n 97.169
le 6 juin 1997

Schéma directeur interministériel des téléprocédures

NOTE DE SYNTHESE

Les actions de modernisation prévues par le plan de réforme de l'État reposent pour une part notable sur l'utilisation rationnelle des nouvelles technologies de traitement et de transfert des données, facteur déterminant pour l'amélioration de la compétitivité de notre économie. Étant donné le poids des décisions prises par l'État en la matière, en tant qu'acteur majeur en raison des très nombreux échanges auxquels il participe, le Premier ministre a décidé qu'un schéma directeur interministériel des téléprocédure serait élaboré sans délai.

Ce schéma, tout en laissant aux divers ministères la responsabilité de la conduite de leurs politiques de dématérialisation des échanges avec leurs partenaires et usagers, détermine un ensemble de normes garantissant aux entreprises comme aux particuliers que les langages et protocoles de communication utilisés seront homogènes et cohérents afin que l'administration offre à ses partenaires, autant que faire se peut, un "visage unique". Il s'inscrit dans la perspective d'une internationalisation croissante des procédures administratives (notamment dans le cadre de l'Union européenne).

Par ailleurs, il constitue le cadre de référence à respecter par les schémas directeurs des systèmes d'informations et des télécommunications des administrations prévus par la circulaire du 16 septembre 1996 du Premier ministre. Il complète également en tant que de besoin les dispositions de ses circulaires du 15 mai 1996 relative à l'utilisation d'Internet par les administrations et du 16 janvier 1997 sur l'utilisation de la norme EDIFACT.

La démarche adoptée vise à donner une cohérence d'ensemble au comportement de l'État en tant qu'acteur sur le marché des échanges dématérialisés afin d'entraîner l'ensemble de la société par l'exemple plutôt que par la contrainte réglementaire. Elle implique notamment que l'État soit plus rigoureux vis-à-vis de lui-même que vis-à- vis de ses partenaires et usagers.

I. Définitions, contexte, problématique

I-1. Définition

On entend par téléprocédure tout échange dématérialisé entre les autorités publiques - telles qu'elles sont définies à l'article 1er de la loi du 11 février 1994 - et leurs partenaires et usagers dans lequel ceux-ci mettent en oeuvre leur propre système d'information ou poste de travail informatique. Cette définition exclut les situations où le système d'information de l'administration va jusqu'à l'usager (équipement par la DGDDI des transitaires en douane par exemple), ainsi que celles où l'usager se déplace dans des locaux administratifs mettant des équipements à sa disposition. Cette restriction doit cependant être nuancée en ce qui concerne les maisons de services publics, structures intermédiaires où des téléprocédures avec les administrations destinataires des formalités pourront être mises en uvre pour le compte des usagers qui se présentent à leurs guichets.

Par usagers et partenaires de l'administration, on entend les entreprises, les citoyens et les ménages, mais aussi les collectivités territoriales (ainsi présentes des deux côtés de la barrière) dans leurs relations avec les administrations de l'État.Les échanges concernés sont les formalités déclaratives, l'achat public, les échanges liés à l'exercice de certaines professions (médicales, juridiques,...), les échanges entre l'État et les collectivités territoriales et établissements de santé.

I-2. Populations concernées

La France compte près de 3 millions d'entreprises dont la très grande majorité (2.800.000) sont des TPE de moins de 10 salariés. Quelques dizaines de milliers seulement ont aujourd'hui recours à l'EDI, 200.000 ont accès à Internet et 1 million utilisent le Minitel. Sur les 30 millions de foyers fiscaux, 3,5 millions ont un micro-ordinateur, moins de 300.000 sont connectés à l'extérieur par un modem et seulement 150.000 utilisent Internet. Mais ils sont 6 millions à utiliser le Minitel. Il convient donc de proposer une large gamme de solutions répondant à la diversité des niveaux d'équipement des entreprises et des ménages. Les serveurs Minitel en particulier, dès lors qu'ils sont conçus de manière à pouvoir évoluer vers l'Internet, restent une solution pertinente.

I-3. Les conditions de la réussite

Un certain nombre de principes conditionneront le développement des téléprocédures :- les usagers doivent pouvoir y recourir sans surcoût ;- il est même souhaitable qu'ils en retirent un bénéfice, en argent, en temps, en délai ou en sureté d'exécution ;- le recours aux téléprocédures doit être banalisé ;- des retours d'information doivent être aménagés ;- les téléprocédures doivent avoir pour objectif d'élargir la gamme des services et supports déclaratifs ;- il faut, enfin, développer chez les usagers comme dans les administrations une "culture" de l'échange dématérialisé.

I-4. Fonctions, circuits et acteurs

Les téléprocédures font intervenir un certain nombre de fonctions, de circuits et d'acteurs. Les fonctions ont d'abord pour objectif d'assurer les transferts d'informations - et les éventuels paiements associés - des usagers vers les administrations destinataires. Elles doivent aussi assurer les retours d'informations des administrations vers les usagers et mettre les supports déclaratifs à leur disposition : c'est cet objectif que vise le projet de serveur de formulaires (DICOSERV) en cours de développement au CERFA. Ces fonctions doivent être assurées par des solutions pérennes, appuyées sur l'offre du marché et communes à l'ensemble des administrations en ce qui concerne le formatage des messages, les protocoles de transmission et de messagerie et la sécurisation des échanges.Il est souhaitable que l'acheminement des données emprunte, chaque fois que cela est possible, l'infrastructure existante de réseaux et services à valeur ajoutée (RSVA) auxquels ont déjà recours un certain nombre de communautés d'entreprises (sous-traitance automobile, grande distribution, ... par exemple). Ceci suppose que ces réseaux soient en mesure de communiquer entre eux et avec ceux qui seront retenus par les administrations.

Ces RSVA, outre l'acheminement des données, peuvent également offrir à leurs clients un certain nombre de services annexes comme l'archivage des données, des annuaires, la conversion de messages en formats spécifiques à la norme adoptée par l'administration. Certains enfin devront assumer, sur des bases clairement définies par les autorités publiques, les fonctions de "tiers de confiance" liées à la sécurisation des échanges : tiers de séquestre pour les clés de cryptographie, tiers certificateurs des signatures électroniques, etc..

I-5. Enjeux économiques

Au niveau macro-économique le gain direct pour les entreprises d'un large développement de leurs échanges dématérialisés avec les administrations se chiffre en milliards de francs pour les seules formalités administratives et sans doute en dizaines de milliards si l'on y ajoute les procédures des marchés publics et les échanges des professions (juridiques, médicales, ...) qui entretiennent des relations habituelles avec les différentes représentations de la puissance publique. Il faut également compter avec l'effet de levier d'un engagement clair de l'État qui entraînera dans la voie de la dématérialisation, pour la gestion de leurs affaires, un grand nombre d'entreprises qui hésitent encore. Il doit en résulter des gains de productivité et de compétitivité allant très au-delà de ce qu'apportera la seule dématérialisation des échanges avec les administrations.

En ce qui concerne les gains escomptés pour les administrations, l'absence d'un dispositif d'évaluation des procédures administratives rend le pronostic difficile. L'étude actuellement conduite par le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics devrait prochainement apporter des éléments de réponse.

II. Prescriptions, recommandations, priorités de mise en oeuvre

Sur ces bases qui définissent le contexte dans lequel s'inscrira un développement harmonieux des téléprocédures administratives, le schéma directeur propose des prescriptions techniques, des prescriptions de sécurité, des recommandations juridiques et des priorités de mise en oeuvre. Il recommande enfin que soient engagées des actions structurantes destinées à favoriser le développement des téléprocédures.

II-1. Prescriptions techniques

Elles portent sur :

- l'emploi d'EDIFACT pour le formatage des messages (cf. circulaire du 16/1/1997) ;

- le développement de serveurs de déclarations sous Minitel et sous Internet (il est idéalement souhaitable qu'un même serveur se décline sur ces deux supports) ;

- le développement de serveurs de téléchargement sous Internet mettant à la disposition des usagers, à l'exemple du DICOSERV, l'information sur les formalités et les formulaires accompagnés de fonctions de contrôle et, lorsqu'ils existent, des messages EDIFACT qui leur correspondent ;

- l'emploi des protocoles de transmission X400 et Internet complétés de services de messagerie répondant à la norme TEDECO.

II-2. Prescriptions techniques relatives à la sécurité des échanges

On retiendra des solutions offrant des garanties identiques à celles qui sont requises pour les échanges papier. Dans de nombreux cas les solutions uniquement logicielles sont suffisantes. Lorsqu'un besoin de sécurité fort est requis (notamment authentification et adhésion du déclarant) on utilisera une carte de signature à microprocesseur. Les conditions suivantes devront être respectées :

- utilisation d'un seul lecteur banalisé pour toutes les cartes ;

- utilisation de cartes "monofonction" incorporant un seul algorithme de signature ;

- l'emploi de la même carte pour plusieurs procédures sera encouragé (un accord ad'hoc entre la CNAM et les administrations responsables permettrait, par exemple, aux professionnels de santé d'utiliser leur carte CPS pour leurs formalités déclaratives).

II-3. Recommandations juridiques

Les textes réglementaires relatifs à la sécurité des échanges feront référence aux profils de protection recommandés par la COSIFORM (cf. recommandation R96.02). Ceux-ci seront complétés. Un groupe de travail sera chargé d'élaborer une formulation générique de l'articulation entre les textes et les profils de protection.Il convient - condition nécessaire au développement du marché - d'harmoniser les pratiques des professionnels intervenant en qualité d'intermédiaires dans les échanges (RSVA, tiers de confiance de tous ordres). Le domaine ne se prêtant pas à l'initiative réglementaire (sauf en ce qui concerne les tiers de séquestre chargés de gérer les clés de cryptographie, cf. article 17 de la loi du 26/7/96) la mise en place de chartes d'interopérabilité entre ces intermédiaires sera encouragée par la définition précise d'exigences communes à l'ensemble des administrations vis-à-vis de ces tiers lorsqu'elles ont recours à leurs services.

Les règles de stabilité des réglementations (périodicité annuelle, renouvellement au 1er janvier) seront développées afin d'inciter les éditeurs de logiciels à proposer des logiciels ou fonctions de traitement des formalités administratives.

La dématérialisation des paiements, appuyée dans le cadre des relations entre les administrations et leurs partenaires et usagers sur le chèque et le TIP, ne présente pas de spécificités de forme par rapport aux autres échanges de données. Le télépaiement s'apparente à une téléprocédure sécurisée. Le choix, par les administrations, de la norme EDIFACT pour la dématérialisation des ordres de virement et des autorisations de prélèvement accélérera l'adhésion de la profession bancaire à cette norme.

II-4. Priorités de mise en oeuvre

Des actions également prioritaires, destinées à affirmer la volonté de l'État de s'engager résolument dans une politique de dématérialisation des échanges, seront simultanément engagées dans les domaines des formalités déclaratives, des marchés publics, des échanges entre les professionnels de santé et les organismes de l'assurance maladie et, enfin, des échanges entre l'État et les collectivités territoriales.Ce "programme" de dématérialisation des échanges entre les administrations et leurs partenaires est seulement ébauché à ce stade d'élaboration du schéma directeur. Il devra être complété et faire l'objet d'un suivi régulier. Les services compétents du Premier ministre devront se doter des moyens réglementaires, techniques, humains et financiers d'assurer cette mission.En ce qui concerne les téléprocédures, un effort particulier devra être fait pour la déclaration de TVA et la déclaration unique des cotisations sociales (DUCS) qui présentent des caractéristiques exemplaires : très grand nombre d'entreprises concernées, fréquence élevée des déclarations, paiement associé. Les administrations responsables de ces formalités seront invitées à rechercher des solutions autant que faire se peut identiques en ce qui concerne les scénarios d'échanges et les solutions de télépaiement.

II-5. Actions structurantes

Il convient d'avancer très rapidement car c'est maintenant que les entreprises ont besoin des gains de compétitivité que leur apportera un recours massif à l'échange dématérialisé. Un certain nombre d'actions structurantes sont nécessaires à un développement rapide et clairement affiché des téléprocédures.La première de ces actions est déjà engagée avec le serveur de formalités (DICOSERV). Celui-ci sera complété par le développement d'un corpus de messages EDIFACT, de guides d'utilisation des messages et de scénarios EDI couvrant progressivement l'ensemble des formalités administratives. Cette action sera conduite en collaboration avec l'association EDIFRANCE.Un cadre de présentation, de communication, d'évaluation et d'analyse de l'impact du développement des téléprocédures sera élaboré.

Les structures de gestion des systèmes d'information et de l'informatique mises en place par les administrations au début des années 70 pour gérer les ordinateurs centraux dont elles se sont alors dotées sont, dans bien des cas, inadaptées à l'informatique communicante et répartie d'aujourd'hui. Leur aménagement sera engagé.Le manque de formation des maîtres d'ouvrage et des techniciens de l'informatique est encore un frein majeur au développement rapide des échanges dématérialisés. Le problème se pose aussi aux décideurs privés. Des actions convergentes pour pallier ces insuffisances seront engagées. La DGAFP devra, à cet effet, se rapprocher d'EDIFRANCE qui construit actuellement des modules de formation destinés aux entreprises et pourrait les adapter à la sphère publique.

La problématique des collectivités territoriales devra être intégrée à la réflexion amorcée par le présent schéma directeur pour la sphère étatique afin de créer un réseau global intégrant les échelons nationaux et territoriaux de la puissance publique. Une doctrine est nécessaire et le ministère chargé de la décentralisation a un rôle majeur à jouer dans sa définition.Il importe enfin que les grands corps de l'État (Conseil d'État, Cour des comptes) et la Chancellerie prennent la mesure de l'apport des nouvelles technologies de l'information et de la communication à l'évolution du droit administratif, du droit civil et du droit commercial. Le vaste projet de dématérialisation des échanges liés à l'achat public, en particulier, ne saurait aboutir sans une action positive de la Cour des comptes. Les analyses du présent schéma directeur peuvent contribuer à cette prise en compte.

Annexes : - résumé des propositions - rappel des prescriptions - principales priorités par domainesLe schéma directeur interministériel des téléprocédures est accessible sur Internet :

http://www.cerfa.gouv.fr

RESUME DES PROPOSITIONS

Action ou Recommandation Responsabilité
Pilotage d'ensemble :
1 - Validation des expérimentations par le CRE sur avis de la COSIFORM.
2 - Elaboration d'un cadre d'évaluation du développement des téléprocédures. COSIFORM.
3 - Communication d'un programme et d'un calendrier d'avancement du développement des téléprocédures. CRE et COSIFORM.
4 - Mesures d'impact des modifications apportées à une procédure et engagement de pérennité supérieure à un an. SGG - COSIFORM. CERFA.
5 - Introduction de formations à l'EDI et organisation d'actions de sensibilisation des responsables. CRE et chaque administration. DGAFP.
Adaptation du contexte :
6 - Formalisme commun de description des "MIG". EDIFRANCE.
7 - Méthodologie commune pour la rédaction des scénarios. EDIFRANCE.
8 - Archivage centralisé des répertoires EDIFACT EDIFRANCE.
9 - Identification et rédaction de nouveaux profils de protection. COSIFORM.
10 - Mise en place d'un groupe de travail pour l'articulation entre les textes et les profils de protection. SGG.
11 - Définition et mise en place par une structure adaptée d'une charte d'interopérabilité des RVAs. A attribuer.
Développement du marché et action des administrations :
12 - Mise en ligne des formulaires dans les WEB ministériels. Chaque administrationen liaison avec le CERFA.
13 - EDIFACT : choix et structuration des messages. * Guide d'implémentation de message (MIG). * Scénarios EDI. Chaque administration.
14- Envoi par les intermédiaires de données EDIFACT. Exigences dans les cahiers des charges des administrations.
15 - Constitution, s'ils n'existent pas, des GDE ad hoc auprès d'EDIFRANCE. Chaque administration.
16 - Diffusion des "MIG". CERFA.Documentation Française.
17 - Diffusion des spécifications des contrôles à la saisie. Chaque administration, à la demande.
18 - Mise à disposition de jeux de tests pour les éditeurs et réalisation de bancs de tests. Chaque administration.
19 - Transmission de tableaux de bord de suivi du développement des téléprocédures. Chaque administration.
Actions spécifiques
20 - Evaluation de la station EDI-DEPENSE. Direction de la Comptabilité Publique.
21 - Mise au format EDIFACT des données adressées au secteur bancaire. Administration concernée.
22 - Réflexion sur la dématérialisation des pièces justificatives à fournir pour les candidats à un marché public. Ministère de l'Economie et des Finances.
23 - Définition et mise en place de l'ensemble des dispositions permettant la transmission par voie électronique des transferts d'information intervenant dans les marchés publics. Ministère de l'Economie et des Finances.
24 - Constitution d'un groupe de réflexion sur la mise en oeuvre des dispositifs de télépaiement, notamment en matière de cotisations sociales et de taxes. COSIFORM

RAPPEL DES PRESCRIPTIONS

- Norme EDIFACT.

- Standards WEB (Internet) : HTTP + HTML + PDF (formulaires).

- Normes de télétransmission : . Transfert de fichiers : FTP sur TCP/IP ; . Messagerie : E-MAIL (SMTP) + STEDA (TEDECO) ; X400 + STEDA (TEDECO). (STEDA = AFNOR Z 71-347).

PRINCIPALES PRIORITES PAR DOMAINE

DOMAINE DES TELEDECLARATIONS

1. et 2. Les déclarations de cotisations sociales et les déclarations de TVA.

Finalisation des messages EDIFACT, harmonisation des données, démarche commune des acteurs pour la DUCS.

Conception du message EDIFACT, harmonisation des moyens de paiement avec la DUCS pour la TVA.

3. DUE

Définition du message EDIFACT, poursuite des actions de simplification.

4. D.E.B.

Développement sur Internet.

5. DADS et TDS.

Finalisation des messages EDIFACT. Consolidation du guichet unique. Annualisation des changements dans le contenu des données. Amélioration de l'identification des salariés cause de nombreux rejets.

6. TDFC

Passage à EDIFACT.

7. Déclaration au CFE.

Généralisation des expérimentations. Initialisation de la dématérialisation de la phase amont.

DOMAINE DE LA SANTE

Adoption de la norme EDIFACT.Utilisation de lecteur banalisé.Mise en place de l'autorité de gestion des cartes CPS.

DOMAINE DES MARCHES PUBLICS

Généralisation de la dématérialisation de la phase de gestion des marchés publics (cycle commande, facture, paiement).Évaluation et validation de la station EDI Dépenses de la direction de la comptabilité publique.

DOMAINE DES ECHANGES AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Expérimentation en EDIFACT de la dématérialisation des échanges de données d'état civil entre l'INSEE et les mairies.

DOMAINE DES PROFESSIONS JUDICIAIRES

Accélération des expérimentations en cours et identification des formalités éligibles rapidement à une dématérialisation.

DOMAINE DES RELATIONS AVEC LES USAGERS

Utilisation du DICOSERV dans les maisons de services publics