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Paris, le 17 avril 2001
Le Premier ministre
à
Mesdames et Messieurs les Ministres
Mesdames et Messieurs les Préfets
Objet: action de l'Etat dans la région et moyens des secrétariats généraux pour les affaires régionales. La mise en oeuvre de diverses politiques nationales ou communautaires, en particulier dans le domaine de l'aménagement du territoire, a considérablement renforcé, au cours des dernières années, les responsabilités de l'échelon régional des services de l'Etat.
Aussi est-il apparu nécessaire, sans remettre en cause le cadre juridique défini par les décrets du 10 mai 1982 qui fixent les pouvoirs des préfets de département et de région et le décret du 1,r juillet 1992 portant charte de la déconcentration, de préciser le mode de fonctionnement souhaitable de l'Etat dans la région et son articulation avec l'échelon départemental. De même convient-il d'affirmer le rôle des secrétariats généraux pour les affaires régionales, et d'en préciser l'organisation.
Tel est l'objet de la circulaire que vous trouverez jointe à la présente lettre.
Ses orientations devront être tout particulièrement prises en compte lors de l'élaboration du projet territorial de l'Etat dans la région. Leur mise en oeuvre devrait être facilitée par l'adoption d'un ensemble de mesures d'accompagnement, dont je vous rappelle la teneur.
Par décret du 12 janvier 2001, les secrétaires généraux pour les affaires régionales ont été dotés d'un statut d'emploi, qui permettra de donner à la gestion de ces emplois un caractère interministériel plus marqué.
Afin de répondre, par ailleurs, aux difficultés de recrutement rencontrées par les préfets pour pourvoir les postes de chargés de mission, il a été décidé que chaque ministère serait redevable d'un nombre déterminé de mises à disposition. Ce nombre sera calculé en fonction des effectifs d'agents de catégorie A du ministère, et inscrit dans sa "lettre-plafond" dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2002.
Les effectifs des SGAR seront, en outre, renforcés, de manière à leur permettre de faire face à l'évolution de leurs missions, en matière d'évaluation, de pilotage et de contrôle des programmes communautaires :
- 52 agents du cadre national des préfectures, soit un cadre A et un cadre B par région, seront chargés de coordonner les contrôles durant la période 2000-2006 ; dans l'immédiat, ils prépareront la certification des comptes de la précédente génération de fonds structurels
- 36 agents contractuels, dont 26 seront affectés dans les régions, seront chargés de l'animation et de la coordination du réseau informatique PRESAGE
- 26 agents de la direction générale de la comptabilité publique renforceront les moyens techniques des SGAR dans le domaine de l'évaluation.
Enfin, lors du dernier comité interministériel pour la société de l'information, il a été décidé de créer, dans chaque région, un pôle de compétence dans le domaine des technologies le l'information et de la communication. Celui-ci assurera la maîtrise d'ouvrage stratégique des projets de l'Etat, dans leur dimension juridique et technique, mais aussi économique, budgétaire et sociale. Lorsque sont en cause des projets associant d'autres collectivités, il assurera la représentation de l'Etat et mettra à disposition sa capacité d'expertise. Ainsi qu'il a été précisé par circulaire du 13 décembre 2000, un emploi de haut niveau a été créé, dans chaque SGAR, pour l'animation de ce pôle.
Lionel JOSPIN
Paris, le 17 AVRIL 2001 No 4.783/SG
Le Premier ministre
à
Madame et Messieurs les préfets de région (pour attribution)
Mesdames et messieurs les ministres (pour information)
Mesdames et messieurs les préfets de département (pour information)
Objet:
- renforcement de l'unité d'action de l'Etat dans la région
- missions et organisation des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR)
La mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires d'aménagement du territoire, accroissant les responsabilités de l'administration de l'Etat à l'échelon régional, a rendu plus lourde la charge de travail des secrétariats généraux pour les affaires régionales. De surcroît, la nature des tâches confiées à ces structures est devenue plus complexe dans un contexte de "partenariat européen" renforcé.
Dans un tel contexte, il est nécessaire de s'attacher à renforcer l'organisation de l'Etat au niveau régional, de manière à gager en efficacité et en rigueur.
La présente circulaire définit un ensemble d'orientations en vue d'atteindre cet objectif. Elle souligne, plus précisément, les divers aspects des missions que doivent assumer les secrétariats généraux des affaires régionales.
Les préconisations qu'elle contient tirent les enseignements, tant de récents rapports des inspections générales, que des conclusions du groupe de travail interministériel créé à la suite du comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire du 15 décembre 1998.
1. Renforcer l'unité de l'Etat au sein de la région.
L'échelon régional est un niveau particulièrement pertinent pour développer la modernisation des administrations de l'Etat. Il est aussi le niveau requis pour assurer le pilotage cohérent de diverses politiques dont les modalités de mise en oeuvre soulèvent de difficiles questions de coordination, tant entre ministères qu'entre échelons déconcentrés.
Aussi apparaît-il aujourd'hui souhaitable de donner un caractère plus formel à cette coordination, à travers l'élaboration d'un projet territorial de I'Etat dans la région.
Ce document. dont les modalités d'élaboration seront précisées par une circulaire conjointe du ministre de l'intérieur et du ministre chargé de la réforme de l'Etat, devra, en particulier, préciser la position et le fonctionnement du secrétariat général pour les affaires régionales dans ses relations avec les autres services de l'Etat dans la région, ainsi qu'avec les préfets de département. Plus généralement, il tirera les conclusions de la réflexion que vous aurez menée sur la conduite des actions de l'Etat dans la région, et les modes d'organisation les plus appropriés pour les mettre en oeuvre.
1.1. A cet égard, vous veillerez à ce que le projet territorial prenne pleinement en compte la double responsabilité du préfet de région dans la mise en oeuvre des politiques à caractère interministériel.
a) Dans le domaine de l'aménagement du territoire et du développement économique, le préfet de région dispose d'un pouvoir de décision.
Il doit donc, dans ces matières, dont le champ doit être précisé au sein de la conférence administrative régionale, déterminer les axes stratégiques et les conditions d'application de la politique arrêtée par le Gouvernement. Il lui incombe également de désigner les services chargés de leur exécution. Il lui revient, enfin, d'en assurer le suivi régulier et d'en évaluer les résultats, au vu des informations transmises par les préfets de département, qui doivent, pour leur part, veiller à ce que les décisions prises à l'échelon du département soient conformes aux orientations ainsi définies pour la région.
C'est à ce même titre que le préfet de région conduit l'exécution du contrat de plan et est l'autorité chargée de la gestion et du paiement des programmes régionaux communautaires.
b) En ce qui concerne les politiques menées par l'Etat dans le domaine de la culture, de l'environnement, de la ville et de l'espace rural, il incombe au préfet de région de jouer un rôle d'animation et de coordination.
Responsable de la cohérence des actions menées dans les départements, il doit définir les modalités d'intervention les mieux adaptées à la réalité locale, à partir des échanges qu'il entretient avec les préfets de département, qui lui font connaître les objectifs qu'ils se sont donnés, et les résultats des actions qui ont été conduites par les services placés sous leur autorité.
1.2. Les dispositions du projet territorial relatives à l'organisation des services doivent également consacrer le recours à la collégialité, comme instrument de coordination interministérielle et de mise en cohérence des démarches.
a) Le collège des chefs de services régionaux doit voir son rôle réaffirmé, et se réunir avec une régularité suffisante, le cas échéant, en formation restreinte.
Vous encouragerez la désignation de chefs de projet et la constitution de pôles de compétences. Vous veillerez à renforcer les relations que vous entretenez avec les chefs des services régionaux. soit directement. soit par l'entremise du secrétaire général pour les affaires régionales.
b) Vous veillerez à ce que la conférence administrative régionale devienne, si elle ne l'est déjà, une instance permanente de stratégie et d'évaluation.
Afin qu'elle puisse effectivement se consacrer aux sujets essentiels, des réunions pré-conférences. au niveau des secrétaires généraux. permettront de préparer les programmations régionales et les arbitrages.
De même est-il souhaitable que des conférences thématiques soient périodiquement réunies, et que se développe la pratique de conférences restreintes. réunissant, autour du préfet de région. outre les préfets de département et le trésorier-payeur général, les seuls chefs de services -et représentants d'entreprises nationales ou d'établissements publics intéressés par les points figurant à l'ordre du jour.
c) Les relations entre la circonscription régionale et les échelons départementaux doivent é2alement être resserrées et. à cette fin, dotées d'un cadre plus formel.
A cet égard, il est nécessaire de constituer un véritable collège des préfets, distinct de la conférence administrative régionale, et régulièrement convoqué par vous.
De même convient-il d'apporter au fonctionnement des comités techniques, propres à certains ministères. qui associent directions régionale et départementales, les aménagements leur permettant de contribuer plus efficacement à cette coordination : information systématique du secrétaire général pour les affaires régionales, qui participera aux réunions ou s'y fera représenter : préparation, par chaque directeur, d'un compte rendu à destination du préfet dont il relève.
Je vous rappelle, enfin, qu'exception faite de ces comités, c'est le secrétaire général pour les affaires régionales qui a vocation à assurer le secrétariat de l'ensemble des enceintes de coordination.
2. Préciser et affirmer les missions des secrétaires généraux pour les affaires régionales.
Les secrétariats généraux pour les affaires régionales ont été conçus comme une administration de mission, à vocation clairement interministérielle, Il convient de veiller au maintien de cette vocation
- en le déchargeant de toute tâche de gestion qui lui aurait été confiée, alors qu'elle ne relevait pas strictement de son champ de compétences ; ces responsabilités pourront être transférées, selon les cas, aux chefs de services régionaux ou aux préfets de département
- en faisant obstacle à ce que lui soient systématiquement déléguées les nombreuses tâches avant fait l'objet de mesures de déconcentration des administrations centrales à l'échelon régional.
Des complémentarités peuvent, à cet égard, être recherchées, soit avec la préfecture du département où se trouve le chef lieu de la région (par exemple, pour le contrôle de légalité ou le soutien administratif et logistique), soit avec les services régionaux de l'Etat, ceux-ci pouvant notamment assurer le secrétariat d'instances régionales spécifiques.
Ainsi le secrétaire général sera-t-il à même de se consacrer pleinement à sa mission, dont il convient de préciser les contours et les lignes de force.
2.1. Le secrétaire général pour les affaires régionales a vocation à appuyer le préfet de région dans l'exercice de la mission de coordination qui incombe à cette autorité.
Il doit à cette fin, accroître sa capacité à animer les échelons régional et départementaux, tout en leur fournissant un soutien d'ordre méthodologique. Ainsi est-il souhaitable qu'il participe, à la demande du préfet de département, à la réunion du collège des chefs de service départementaux, dès lors que les points inscrits à l'ordre du jour appellent une cohérence des initiatives au niveau régional.
2.2. En ce qui concerne la mise -en oeuvre des programmes nationaux -et communautaires, il convient que l'intervention du secrétaire général soit réorientée, de la gestion directe, vers l'animation d'un partenariat et le pilotage.
S'agissant. plus particulièrement, des fonds structurels, on recherchera une meilleure complémentarité entre les deux échelons locaux. conformément aux orientations données par ma circulaire du 12 mai 1998 et la circulaire, en date du 3 janvier 2000, de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement
- le préfet de région est responsable de la négociation, ainsi que de la mise en oeuvre des programmes et de la programmation des crédits il définit, en liaison avec les préfets de département, l'articulation entre les tâches prises en charge au niveau régional et celles qui sont déléguées à l'échelon départemental ; il contrôle les programmes et évalue leur mise en oeuvre
- les préfets de département jouent un rôle d'animation et d'impulsion,, en amont de la programmation régionale .- ils préparent les décisions du comité de programmation ils assurent l'instruction et la gestion des dossiers et, le cas échéant, l'engagement et le mandatement des crédits, ainsi que la certification et le contrôle du service fait.
Ces modes d'organisation, dont on peut également s'inspirer pour la mise en oeuvre du volet territorial des contrats de plan, ne doivent pas, pour autant, avoir pour effet de diluer la responsabilité incombant au préfet de région. C'est pourquoi il convient que la répartition des tâches entre les deux échelons locaux soit précisément formalisée. de manière à garantir un suivi efficace par le secrétaire général pour les affaires régionales.
Le rôle de la "mission Europe" est, à cet égard, fondamental. En effet, les procédures financières instituées par la Commission pour la période 2000-2006 exigent que l'intervention des services aille au-delà d'un simple engagement comptable des opérations : ils doivent acquérir la capacité de promouvoir la réalisation effective des projets, et être à même de justifier, en temps réel, des paiements correspondants.
2.3. La fonction de pilotage des programmations doit être renforcée, dans ses diverses composantes.
a) La fonction "études"
Pour aider efficacement le préfet de région dans ses tâches de conception, d'orientation, de planification et de programmation, le secrétariat général pour les affaires régionales doit comprendre un service d'études efficace et animer un réseau régional, voire inter régional, d'organismes divers (universités, collectivités locales, chambres consulaires, établissements publics et services déconcentrés de l'Etat) susceptibles de contribuer utilement à la réflexion.
Les missions interrégionales et interministérielles d'aménagement et de développement du territoire, dont la création a été décidée lors de récents CIADT, pourront apporter à cette réflexion leur connaissance des enjeux interrégionaux.
Le secrétaire général pour les affaires régionales peut également conduire des études en matière d'aménagement du territoire pour le compte des préfets de département.
b) La fonction "contrôle-évaluation"
Dans ma circulaire du 25 août 2000, j'ai rappelé l'importance de l'évaluation des procédures contractuelles telles que les contrats de plan Etat-région, tes contrats de ville, les contrats de pays, les contras conclu avec les parcs naturels régionaux.
Le bilan qui devra être effectué à mi-parcours, en 2003, des programmes communautaires et des CPER ouvre la possibilité de réviser les contrats et donne ainsi à l'évaluation une place essentielle dans te débat public et l'évolution des pratiques administratives.
Le secrétaire général pour les affaires régionales a. sous la responsabilité du préfet. un rôle primordial d'incitation, d'organisation et de coordination de l'évaluation. Il doit notamment veiller à une bonne coopération entre les services de la région. Il est également le garant de la bonne articulation des contrats de plan avec celle des programmes communautaires. Il doit, en particulier, vérifier que l'élaboration d'indicateurs de suivi et d'évaluation du contrat de plan prend en compte les indicateurs définis et mis en place pour l'évaluation du DOCUP.
Le nouveau dispositif d'évaluation des procédures contractuelles introduit une souplesse nouvelle en matière de financement et ouvre la possibilité de réaliser des missions d'appui méthodologique.
c) La fonction "Systèmes d'information"
Pour la réussite des missions de coordination, d'animation et de suivi des politiques nationales, la fonction "système d'information" revêt un caractère stratégique
Le secrétaire général pour les affaires régionales, animateur, en liaison avec le trésorier payeur général de la région, d'un réseau d'informations et de suivi, doit développer la capacité à faire vivre un système d'information :
- qui associe des partenaires multiples, invités à alimenter des bases de données et des messageries, au travers de logiciels partagés de gestion, permettant un suivi réel des projets et des politiques,
- qui prenne appui sur des systèmes d'information territoriaux, eux-mêmes fédérateurs de systèmes locaux et ouverts partiellement aux collectivités territoriales et autres interlocuteurs de l'Etat.
La généralisation de ces outils au niveau régional facilite le décloisonnement des services de l'Etat. Les systèmes d'information de chacun des ministères doivent permettre la mise en réseau locale de leurs services avec le secrétariat général pour !,es affaires régionales. dans le cadre fixé pour les systèmes d'information territoriaux.
L'affectation auprès du secrétaire général pour les affaires régionales d'un Chargé de mission pour les technologies de l'information et de la communication accélèrera la coordination des systèmes d'information ministériels et l'animation d'un réseau de correspondants par les services déconcentrés de l'Etat.
Le développement de la fonction informatique est également essentiel pour l'instruction et le suivi des programmes communautaires. La généralisation du logiciel PRESAGE et l'affectation dans les régions d'animateurs-coordonnateurs de réseau permettront d'assurer la transparence nécessaire à un suivi partenarial et au contrôle.
3 - Les spécificités des régions d'outre mer
Les régions d'outre-mer sont confrontées à des difficultés d'organisation qui, sans être identiques à celles des régions de métropole, sont à certains égards comparables.
Les principes de rationalisation et de coordination de l'action des services de l'Etat, énoncés dans la présente circulaire, doivent y être appliqués à l'aune de l'organisation administrative de ces régions monodépartementales.
Par ailleurs, le caractère interministériel des secrétariats généraux pour les affaires économiques et régionales doit être renforcé. Les préfets des régions d'outre-mer doivent pouvoir s'appuyer sur une équipe pluridisciplinaire pour la gestion des procédures d'intervention de l'Etat et des procédures communautaires. Le poids particulier de l'action internationale doit également être pris en considération.
A cette fin, conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er du décret n° 2001-38 du 12 janvier 2001 relatif à l'emploi de secrétaire général pour les affaires régionales, des secrétai généraux pour les affaires régionales de plein exercice seront prochainement installés dans les régions d'outre-mer, autorisant ainsi l'affectation de chargés de mission issus des différents corps de la fonction publique.
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Le renforcement de la déconcentration s'accompagne d'une meilleure prise en compte des contraintes régionales. Le ministre de l'intérieur, le ministre chargé de la fonction publique et le ministre chargé de l'aménagement du territoire, ainsi que le secrétaire d'Etat à l'outre-mer pour ce qui relève de ses compétences, sont invités à accompagner et soutenir, aussi bien par l'affectation de moyens, notamment en personnels, que par le développement d'actions de formation, les missions des services déconcentrés de l'Etat que constituent les secrétariats généraux pour les affaires régionales.
Lionel JOSPIN