Annexe
Ministère des Affaires sociales de la Santé et de la Ville
Ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire
Ministère des Départements et Territoires d'Outre-mer
Paris, le 9 décembre 1993
Le Commissaire au plan
Le délégué à l'Aménagement du territoire et à l'Action régionale
Le délégué interministériel à la Ville
Le directeur des Affaires économique sociales et culturelles de l'Outre-mer
à
Messieurs les préfets de régions Mesdames et Messieurs les préfets de départements (pour information)
Objet: Mise en oeuvre de la démarche d'évaIuation dans les procédures contractuelles (contrats de Plan-contrats de ville).
Le mandat de négociation que le Premier ministre vous a adressé le 30 septembre 1993 pour les régions de métropole et plus récemment pour les régions d'Outre-mer, confirme l'obligation d'inscrire une procédure d'évaluation dans le futur contrat de Plan.
La présente circulaire a pour objet de préciser l'organisation et la mise en oeuvre du dispositif d'évaluation qu'il vous appartient de mettre en place avec vos partenaires, en veillant tout particulièrement à son articulation avec les procédures communautaires correspondantes, telles qu'elles sont fixées par le règlement CEE n' 2080/93 du Conseil du 20/07/1993.
1. Définition du champ de l'évaluation
Les contrats de Plan et de ville constituent un mode d'organisation de l'action publique. S'ils ne sont pas évaluables en tant que tels, les programmes qui les composent ont leur propre cohérence interne et doivent répondre chacun à une situation particulière. Aussi la démarche d'évaluation peut-elle s'adresser à chacun de ces programmes, pris isolément, ou à plusieurs simultanément, dans la mesure où ils viseraient un même objectif.
Les responsabilités étant partagées entre plusieurs décideurs, l'évaluation devra donc être conduite en partenariat entre ces différents responsables, afin de leur permettre d'apprécier les effets des actions prévues ou engagées, au regard des objectifs communs qu'ils se sont donnés. L'évaluation qui doit conduire à la meilleure efficacité des programmes contractualisés, se distingue ainsi radicalement du contrôle de gestion ou du simple suivi physique et financier qui constitue néanmoins un préalable.
Le champ potentiel de l'évaluation est donc composé des programmes constitutifs des contrat de Plan et des contrats de ville, qui, pour être évaluables, doivent être, chacun, assortis d'un objectif exprimé en termes d'effets attendus. L'évaluation consistera à mesurer l'adéquation de chaque composante d'un programme à l'objectif affiché et à en dégager des propositions pour en améliorer la performance.
Il importe, en conséquence, que ces programmes soient correctement formulés au regard de l'évaluation : objectif général et objectifs particuliers, calendriers de réalisation, responsabilités, indicateurs de performance, etc. A cet effet, vous pourrez utilement vous adjoindre le concours d'un groupe de quelques spécialistes indépendants des autorités signataires (membre du CERS, magistrat de Chambre régionale des comptes, universitaire, fonctionnaire retraité ... ). Ce groupe aurait vocation à faire préciser par les contractants les éléments constitutifs de chaque programme qui devront constituer les références quantifiées pour une éventuelle évaluation et donc être explicitées dans le document contractuel. Il pourrait, de plus, leur donner un avis sur la conduite des opérations d'évaluation et sur les propositions de suites à donner.
2. L'organisation de l'évaluation
L'évaluation des contrats de Plan et de ville ne saurait être exhaustive : il appartient aux contractants de retenir les programmes qui seront soumis à évaluation. De même cette démarche pourra être conduite de manière diversifiée : évaluation a posteriori pour certains programmes, et pour d'autres, évaluation limitée, tout au long de leur réalisation, à l'analyse des effets à partir de quelques indicateurs, évaluation a priori... L'organisation de cette démarche devra impérativement Figurer dans le document contractuel ainsi que les premières évaluations envisagées. De même, le principe du financement à parité avec les collectivités territoriales concernées par les programmes évalués, devra être pris en compte dans la négociation et affiché dans le contrat.
Le dispositif à mettre en place localement s'organise autour d'un comité de pilotage et d'instances techniques.
* Le comité de pilotage
Il est composé des décideurs (représentants de l'Etat, de l'exécutif régional et des autres collectivités concernées) et, le cas échéant d'experts, choisis d'un commun accord.
Le comité de pilotage choisit les programmes à soumettre à l'évaluation et pour chacun d'entre eux :
* L'instance technique
Pour chaque programme ou groupe de programmes à évaluer, une instance technique spécifique, comprenant notamment des fonctionnaires et des experts plus particulièrement spécialisés dans le domaine retenu, devra être constituée pour jouer le rôle de maître d'ouvrage : appréciation des conditions de mise en oeuvre des moyens, de l'efficacité des actions engagées, de leurs effets directs ou indirects et de leurs limites. Il serait opportun de faire figurer, dans toute la mesure du possible, un membre du CESR dans cette structure.
L'instance technique :
3. Les modalités de l'évaluation
Le choix des programmes à évaluer et les méthodes d'évaluation à mettre en oeuvre relèvent de la responsabilité exclusive des contractants et donc du niveau territorial. Il est précisé cependant que les programmes communautaires sont soumis pour leur part à une démarche systématique d'évaluation. Il apparaît, dans ces conditions opportun que les programmes des contrats de Plan qui seraient cofinancés par fonds structurels, figurent parmi ceux retenus pour une démarche d'évaluation.
Si les décisions relèvent donc de l'échelon territorial, l'échelon central a pour rôle de mettre à votre disposition les moyens financiers nécessaires et de vous apporter les concours techniques et méthodologiques souhaités.
Pour ce qui concerne le financement de la part Etat, une fraction de 6/10 000 sera prélevée sur l'enveloppe globale des contrats de Plan et de ville, pour être affectée au budget du Commissariat général du Plan sur des chapitres / articles budgétaires spécifiques, puis déléguée à votre intention au fur et à mesure de vos besoins. Cette formule a été préférée, pour cet exercice, à celle d'une déconcentration immédiate et totale compte tenu du caractère quasi expérimental de la mise en oeuvre de cette démarche d'évaluation, de la culture administrative correspondante, très différente d'une région à l'autre, et de l'impérieuse nécessité de réussir ce premier exercice. Vous disposerez donc d'un droit de tirage potentiel à hauteur de 6/10 000 de l'enveloppe annuelle des crédits Etat de vos contrats de Plan et de ville, les demandes étant satisfaites au fur et à mesure de leur présentation. L'objectif recherché est de répondre aux besoins de certains d'entre vous qui dépasseraient les droits de tirage alors que d'autres, compte tenu de l'attitude de leurs partenaires ou de la situation de leurs services, ne seraient pas en mesure d'épuiser leurs droits.
La dotation annuelle des articles budgétaires du Commissariat général du Plan sera faite selon la nomenclature budgétaire suivante
Chapitre 31-96 - article 60 - évaluation des contrats de Plan : vacations ;
Chapitre 34-04 - article 70 - évaluation des contrats de Plan : études ;
Chapitre 34-98 - article 70 - évaluation des contrats de Plan : fonctionnement ;
Les procédures de délégation des crédits, auprès des préfets de région, ordonnateurs délégués des dépenses d'évaluation, seront déclenchées par le Commissariat général du Plan.
Une instance nationale, animée par le commissariat général du Plan, sera chargée d'examiner les différents projets d'évaluation proposés par les instances régionales. Au regard notamment des principes de pluralisme des points de vue, d'indépendance et de transparence qui doivent présider à toute démarche d'évaluation, elle formulera les recommandations d'ordre technique ou méthodologique qui lui apparaîtraient nécessaires afin d'enrichir les projets qui lui seront soumis.
Afin de permettre cet examen, les projets d'évaluation présentés devront comprendre au minimum, les éléments suivant
La composition d'un dossier type est précisée en annexe. Ce dossier type présente une liste exhaustive des rubriques qui vraisemblablement ne seront pas tolites renseignées. Il importe cependant d'apporter une attention particulière à la composition des dossiers car ils conditionnent une part essentielle de l'efficacité des travaux d'évaluation.
L'instance nationale sera composée de représentants du Commissariat général du Plan, de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, de la Délégation inter-ministérielle à la Ville, des Directions générales de l'administration et des collectivités locales, de la Direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l'Outre-mer, des Directions du Budget et de la Comptabilité publique, d'un membre du Conseil scientifique de l'évaluation ; elle associera en tant que de besoin les ministères techniques. Les avis et les recommandations de cette instance seront prononcés dans les 20 jours ouvrables qui suivent la réception des projets correspondants. Vous lui adresserez, en retour, les conclusions des travaux d'évaluation, conduits dans le cadre des procédures contrats de Plan, contrats de ville et programmes communautaires, ainsi que les suites qui y seront données.
Par ailleurs, vous pourrez, en tant que de besoin, solliciter un concours auprès du Commissariat au Plan (Paul Raveaud, Michèle Cascales, tél. : (1) 45 56 51 00), auprès de la DATAR (Martine Lévy, François Philizot, tél. : (1) 40 65 12 34), auprès de la DIV (Philippe Méjean, tél. : (1) 49 17 46 08), auprès des DOM-TOM (Robert Saut, tél. : (1) 47 83 05 63).
De même les réunions mensuelles d'INFOPLAN consacreront systématiquement une partie de leur ordre du jour à ce thème de l'évaluation pour faire régulièrement le point de la démarche, échanger les expériences et développer, à votre demande, des aspects particuliers.
Nous vous demandons de bien vouloir assurer l'information de vos partenaires de la négociation des contrats de Plan et contrats de ville, sur les termes de cette circulaire.
Le commissaire au Plan
Le délégué à l'Aménagement du territoire et à l'action régionale
Le directeur des affaires économiques sociales et culturelles de l'Outre-mer
ANNEXE
Ce dossier est un guide très schématique, sans autre ambition pédagogique que celle aider à formaliser les demandes d'évaluation des programmes financés dans le cadré un contrat de Plan Etat-région. Il distingue deux types d'informations, celles relatives au programme et celles relatives à la démarche d'évaluation.
DOSSIER TYPE POUR UN PROJET D'EVALUATION D'UN PROGRAMME FINANCE DANS LE CADRE D'UN CONTRAT DE PLAN ETAT-REGION
1 Eléments relatifs au programme à évaluer
Le projet indiquera, dans la mesure du possible, les éléments suivants relatifs au programme à évaluer :
2. Eléments relatifs à l'évaluation
Le projet indiquera également les éléments relatifs à l'évaluation elle-même. Il est important que ces éléments puissent être repérés de la façon la plus précise possible, afin d'essayer d'apprécier le degré de faisabilité et d'intérêt de l'évaluation et d'éclairer la décision d'évaluation ; une brève étude préalable pourra s'avérer nécessaire avant le démarrage des travaux d'évaluation proprement dits.