Circulaire du 21 juillet 1987 Appels à la générosité publique.

Texte émanant du ministère de l'Intérieur (non publié au Bulletin Officiel du ministère de l'Intérieur).

REFERENCE: Mes circulaires n° 308 du 9 septembre 1950, n° 476 du 13 novembre 1956, n° 259 du 29 juin 1957, n° 457 du 20 novembre 1957, n° 23 du 22 janvier 1958, n° 181 du 11 avril 1958, n° 374 du 28 juin 1958 et n° 233 du 13 mai 1960.

Ministère de l'Intérieur. -- Direction des Libertés publiques et des Affaires juridiques.

à Madame et Messieurs les Préfets, Commissaires de la République, Monsieur le Préfet de Police.

Il m'a semblé utile, compte tenu de l'ancienneté des instructions dont vous disposez en matière d'appel à la générosité publique et des changements législatifs intervenus dans ce domaine depuis lors, de faire le point sur les diverses formes que revêtent les appels à la générosité publique et sur les textes les concernant.

Tel est le but de la présente circulaire, qui abroge mes précédentes directives mentionnées en référence et qui constituera désormais le document de base que vous devrez utiliser pour l'instruction des demandes qui vous seront adressées.

I. -- LES QUETES

Se définissent comme telles les opérations se caractérisant par une sollicitation directe du public, présentée comme ayant un but philanthropique, sans espoir de contrepartie pour le donateur.

Ces opérations se distinguent donc:

de la mendicité en ce que les fonds recueillis ne sont pas destinés à l'usage personnel des quêteurs;

de la vente d'objets dans un but philanthropique du fait que seuls les objets de faible valeur marchande, tels que brochures sur les activités de l'oeuvre, insignes ou vignettes peuvent être remis en échange du don;

de la souscription en raison du caractère direct de la sollicitation.

A) Les quêtes sur la voie publique

Aux termes du III de l'article 134 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, <<le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune>>.

Ce texte ne fait que confirmer les prérogatives que les préfets détenaient antérieurement de l'article 2-9 de la section III de la loi des 22 décembre 1789 et 2 janvier 1790, abrogé par l'article 58-IV de la loi du 2 mars 1982.

Les maires disposent, quant à eux, au titre de la police municipale définie aux articles L. 131-1 et L. 131-2 du Code des communes, du pouvoir de prendre des mesures dans les mêmes domaines pour le territoire de leur commune.

Dans le cadre de l'exercice de ces pouvoirs de police générale, un arrêté préfectoral, pris dans chaque département en application de ma circulaire n° 308 du 9 septembre 1950, prohibe la tenue des quêtes sur la voie publique, à l'exception de celles ayant fait l'objet d'une autorisation préfectorale ou municipale.

Un certain nombre de dérogations nationales sont accordées dans chaque département sur la base du calendrier national des appels à la générosité publique qui vous est adressé annuellement.

Par ailleurs, il vous est possible de délivrer des autorisations pour le seul territoire de votre département en faveur des associations locales et pour le financement d'actions menées dans le cadre exclusif du département.

Ces quêtes locales doivent se dérouler sur une seule journée et en dehors des dates retenues par le calendrier national.

Les maires disposent, quant à eux, du même pouvoir pour ce qui concerne leur commune et peuvent également, si les circonstances locales le justifient, interdire le déroulement sur la voie publique de leur commune d'une quête bénéficiant d'une autorisation préfectorale.

Enfin, dans les communes de plus de 2 000 habitants, les quêteurs doivent être munis d'une carte répondant aux NORmes mentionnées dans l'arrêté préfectoral qu'il n'y a pas lieu de modifier.

B) Les quêtes dans les lieux privés accessibles au public

Les lieux privés accessibles au public, bien que constituant des lieux publics par destination, ne sont pas visés par la prohibition de quête sur la voie publique.

En conséquence, les quêtes pratiquées dans ces locaux (débits de boissons, salles de réunion ou de spectacles, sièges des associations . . .) sont organisées librement, sous la responsabilité civile et pénale des propriétaires des lieux et des organisateurs de la quête.

Il vous appartiendra cependant d'interdire un appel déterminé s'il vous paraissait de nature à compromettre l'ordre public, notamment par son caractère général ou les conditions de son déroulement.

C) Les quêtes au domicile des particuliers

En application de ma circulaire n° 259 du 29 juin 1957 vous avez complété votre arrêté par une disposition prohibant l'organisation de quêtes au domicile des particuliers, sauf autorisations.

Celles-ci ne doivent être délivrées que lorsque le but philanthropique de l'opération envisagée est nettement établi; en revanche, pour les associations ayant la capacité juridique de recevoir des dons (associations reconnues d'utilité publique et associations déclarées ayant pour but exclusif l'assistance ou la bienfaisance) ainsi que pour les quêtes traditionnelles, la demande ne doit constituer qu'une simple formalité.

Les quêteurs doivent collecter bénévolement et être munis d'une carte d'habilitation visée par vos services.

Les associations cultuelles, pour leur part, en application de l'article 19, 5e alinéa, de la loi du 9 décembre 1905 (cf. annexe n° 1), jouissent légalement du privilège d'organiser des quêtes ou collectes pour les frais du culte.

Aussi les quêtes traditionnelles faites auprès des fidèles pour couvrir les frais du culte par les diverses confessions sont-elles exclues du champ d'application de l'interdiction précitée.

II. -- LES AUTRES FORMES D'APPEL A LA GENEROSITE PUBLIQUE

A) La vente d'objets

La loi n° 72-618 du 5 juillet 1972 prévoit que les objets et publications vendus dans un but philanthropique doivent être revêtus de la <<marque distinctive>>, délivrée par le ministre des Affaires sociales et de l'Emploi, après avis d'une commission interministérielle.

Peuvent également être vendus sur la voie publique ou au domicile des particuliers les objets fabriqués par des handicapés et revêtus de <<label>> délivré par le même département ministériel en application de l'article 25 de la loi du 25 novembre 1957.

Dans tous les cas, les vendeurs devront être munis d'un document justifiant leur qualité à vendre ce type d'article: récépissé de déclaration de colportage ou de vente ambulante, carte professionnelle de V.R.P., etc. . .

B) La recherche d'adhérents

La recherche d'adhérents par les associations, dans la mesure où l'adhésion donne lieu à un paiement -- règlement du droit d'inscription ou de la première cotisation -- est assimilable aux quêtes; elle est donc soumise au même régime juridique que ces dernières: principe de l'interdiction, autorisations délivrées par les services préfectoraux.

Toutefois, les associations reconnues d'utilité publique, eu égard aux garanties qu'elles présentent, sont dispensées des formalités de demande d'autorisation et peuvent agir librement.

En vue de faciliter le contrôle, il est cependant souhaitable que ces associations vous signalent les périodes durant lesquelles elles font effectuer ces démarches.

D'autre part, pour l'ensemble des associations, qu'elles soient ou non reconnues d'utilité publique, la perception pure et simple des cotisations doit être considérée comme une opération entrant dans le cadre des activités libres desdites associations.

C) Les souscriptions

La souscription se définit tant par le caractère indirect de la sollicitation du public que par l'absence de contrepartie. Le premier de ces critères la distingue de la quête, le second de la vente dans un but philanthropique et de la loterie.

Les souscriptions peuvent revêtir plusieurs formes: lettres circulaires, encarts dans la presse, annonces faites par voie radiophonique ou télévisuelle, voire même appels téléphoniques; il importe, dans tous les cas, que le demandeur et le donateur potentiel ne se trouvent pas en présence l'un de l'autre, ce qui rendrait l'opération assimilable à une quête.

D'autre part, le public ne doit recevoir aucune contrepartie ayant une valeur marchande en échange de son don.

Sous réserve du respect de ces deux conditions, la souscription est une opération libre, non soumise à autorisation administrative, placée sous la responsabilité civile et pénale de ses organisateurs.

D) Les loteries et lotos

L'article 5 de la loi du 21 mai 1836 prévoit que des loteries peuvent être autorisées lorsqu'elles sont destinées à des actes de bienfaisance, à l'encouragement des arts ou, depuis la loi n° 86-1019 du 9 septembre 1986, au financement d'activités sportives à but non lucratif.

Les conditions de délivrance de ces autorisations, qui ont été modifiées par le décret n° 87-430 du 19 juin 1987 sont précisées dans ma circulaire NOR/INT/D/87/00168/C du 30 juin 1987.

Par ailleurs, l'article 6 de la loi du 21 mai 1836, qui résulte du II de l'article 15 de la loi n° 86-1019 du 9 septembre 1986, permet la tenue de lotos traditionnels sous certaines conditions, et notamment lorsqu'ils sont organisés dans un but social, culturel, scientifique, éducatif, sportif ou d'animation locale.

La réforme résultant, à cet égard, de la loi n° 86-1019 du 9 septembre 1986, complétée par le décret n° 87-265 du 13 avril 1987 fait l'objet de la circulaire NOR/INT/D/87/00119/C du 28 avril 1987.

Toutes les autres formes de loteries, à l'exception des loteries foraines dans les conditions rappelées dans la circulaire NOR/INT/D/87/00119/C du 28 avril 1987 sont interdites.

Doivent être considérées comme telles les opérations, quelle que soit leur dénomination (souscription volontaire, tombola, concours), se caractérisant par la réunion des quatre critères ci-dessous:

ouverture au public (et non à un cercle restreint d'adhérents);

espérance d'un gain en espèces ou en nature;

intervention, même partielle, du hasard dans la désignation du ou des gagnants;

participation financière, même constituée par l'acquisition d'une marchandise à son prix habituel.

III. -- LES SANCTIONS

Les infractions aux dispositions de votre arrêté interdisant les quêtes sur la voie publique ou au domicile des particuliers constituent la contravention prévue à l'article R. 26-15° du Code pénal (cf. annexe n° 4).

La vente d'objets ou d'imprimés présentée comme ayant un caractère philanthropique ou comme ayant été fabriqués par des handicapés alors que ceux-ci ne sont revêtus ni du label ni de la marque distinctive rend les responsables passibles des sanctions prévues à l'article 6 de la loi n° 72-618 du 5 juillet 1972 relative aux publications, imprimés et objets vendus dans un but philanthropique et à l'article 36 de la loi du 23 novembre 1957 sur le reclassement des handicapés (cf. annexes n°s 2 et 3).

Par ailleurs, la tenue d'une loterie non autorisée constitue un délit sanctionné par les peines prévues à l'article 410 du Code pénal (cf. annexe 4).

Enfin, les articles 406 à 408 du Code pénal relatifs à l'abus de confiance et à l'escroquerie trouvent parfois leur application en matière d'appel à la générosité publique.

Il vous appartient, toutes les fois que les éléments constitutifs de ces contraventions et délits vous paraissent réunis, de faire saisir directement les tribunaux qui apprécieront dans quelle mesure les sanctions prévues peuvent être appliquées.

ANNEXES

Annexe n° 1: Textes concernant les droits des associations en matière de libéralités et de collectes:

article 11 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'associations;

article 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des églises et de l'Etat;

article 35 de la loi du 14 janvier 1933 relative à la surveillance des établissements de bienfaisance privés.

Annexe n° 2: Article 6 de la loi n° 72-618 du 5 juillet 1972 relative aux publications, imprimés et objets vendus dans un but philanthropique.

Annexe n° 3: Article 36 de la loi du 23 novembre 1957 sur le reclassement des travailleurs handicapés.

Annexe n° 4: Articles R. 26-15° et 410 du Code pénal.

ANNEXE N° 1

Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'associations

Article 11

Alinéa 2

<<Elles (1) peuvent recevoir des dons et des legs dans les conditions prévues par l'article 910 du Code civil>>.

(1) Les associations reconnues d'utilité publique.

Loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des églises et de l'Etat

Article 19

Alinéa 4

<<Les associations pourront recevoir, en outre, des cotisations prévues par l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901, le produit des quêtes et collectes pour les frais du culte (. . .)>>.

Loi du 14 janvier 1933 relative à la surveillance des établissements de bienfaisance privés

Article 35

<<Les associations déclarées qui ont pour but exclusif l'assistance ou la bienfaisance pourront accepter les libéralités entre vifs ou testamentaires sous réserve de l'approbation par décret en Conseil d'Etat (1)>>.

(1) Du fait de l'intervention des mesures de déconcentration, l'autorisation est donnée, sauf réclamation des familles. par arrêté préfectoral quand la valeur de la libéralité est inférieure ou égale à trois millions de francs.

ANNEXE N° 2

Loi n° 72-618 du 5 juillet 1972 relative aux publications, imprimés et objets vendus dans un but philanthropique

Article 6

<<Sous réserve de l'application de peines plus fortes s'il échet, sera puni d'un emprisonnement de trois mois à deux ans et d'une amende de 4 000 F à 40 000 F:

<<1° Quiconque aura sciemment fait un usage illégal ou abusif de la marque distinctive visée à l'article 1er.

<<2° Quiconque aura offert à la vente une publication, un imprimé ou un objet quelconque ne portant pas cette marque distinctive en faisant valoir ou en donnant à croire par quelque moyen que ce soit et notamment par la dénomination, la présentation ou l'emballage de la publication, de l'imprimé ou de l'objet vendu, par la raison sociale de son fabricant, de son éditeur ou de son vendeur, ou par une publicité quelconque que la vente est effectuée dans un but philanthropique>>.

ANNEXE N° 3

Loi du 23 novembre 1957 sur le reclassement des travailleurs handicapés

Article 36

<<Sera puni d'un emprisonnement de trois mois à deux ans et d'une amende de 4 000 à 40 000 F:

<<1° Quiconque aura sciemment fait un usage illégal ou abusif des labels institués à l'article 25;

<<2° Quiconque aura offert à la vente un objet ne portant pas l'un des labels institués à l'article 25 en faisant valoir ou en donnant à croire par quelque moyen que ce soit, et notamment, par la dénomination, la présentation ou l'emballage de l'objet, par la raison sociale de son fabricant ou de son vendeur, par une publicité quelconque, que cet objet a été fabriqué ou conditionné par un ou des travailleurs handicapés>>.

ANNEXE N° 4

Article R. 26-15° du Code pénal

<<Seront punis d'amende, depuis 20 F jusqu'à 150 F inclusivement:

(. . .)

<<15° Ceux qui auront contrevenu aux décrets et arrêtés légalement faits par l'autorité administrative ou aux arrêtés publiés par l'autorité municipale>>.

Article 410 du Code pénal

<<(. . .) tous ceux qui auront établi ou tenu des loteries non autorisées par la loi (. . .) seront punis d'un emprisonnement de deux mois au moins et de six mois au plus, et d'une amende de 360 F à 30 000 F>>.