Saisine du Conseil constitutionnel en date du 5 juin 2003 présentée par plus de soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2003-472 DC

J.O. 152 du 3 juillet 2003 J.O. disponibles Alerte par mail Lois,décrets codes AdmiNet

Texte paru au JORF/LD page 11201
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Saisine du Conseil constitutionnel en date du 5 juin 2003 présentée par plus de soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2003-472 DC

NOR : CSCL0306676X

LOI URBANISME ET HABITAT

Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'article 64 de la loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction, telle qu'adoptée par le Parlement.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et moyens suivants à l'encontre de l'article 64 de cette loi.

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I. - Sur la méconnaissance des règles régissant le droit d'amendement (articles 39, alinéa 1er, et 44, alinéa 1er, de la Constitution)

Les dispositions de l'article 64 de la loi déférée sont issues d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture.

L'amendement a eu pour objet d'ajouter un article 64 au projet de loi initial rédigé en ces termes :

« Jusqu'au 31 décembre 2004, une commune peut être autorisée par le représentant de l'Etat dans le département à se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque les conditions suivantes sont réunies :

- le périmètre de la communauté d'agglomération a été étendu, en application de l'article L. 5216-10, à la commune concernée sans son accord lorsque le retrait ne crée pas d'enclave dans l'agglomération restante ;

- l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune souhaite adhérer a accepté cette demande, ou bien le représentant de l'Etat dans le département crée concomitamment un nouvel établissement public de coopération intercommunale comprenant la commune.

Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées par l'article L. 5211-25-1. En cas de désaccord, les modalités du retrait sont arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département. »

Ces dispositions ont pour objet de prévoir une dérogation au dernier alinéa de l'article L. 5211-19 du CGCT, en ouvrant une possibilité de retrait aux communes ayant été intégrées dans une communauté d'agglomération sans leur consentement, en excluant la condition relative à la fin de la période d'unification des taux de taxe professionnelle.

L'article 64 de la loi, issu d'un amendement, a donc pour objet d'introduire des dispositions nouvelles en ce qui concerne la réglementation applicable en matière de coopération intercommunale.

Cet amendement est donc dépourvu de tout lien avec le texte en discussion portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction.

A cet égard, il suffit de se reporter au texte de loi en discussion et, en particulier, au projet de loi tel qu'enregistré à l'Assemblée nationale le 27 novembre 2002, pour constater que ses dispositions ont uniquement pour objet l'urbanisme, la sécurité des constructions, la participation des employeurs à l'effort de construction, l'activité des organismes d'habitation à loyer modéré, mais en aucun cas la problématique de la coopération intercommunale.

Le communiqué du conseil des ministres du 27 novembre 2002 relatif au projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction est particulièrement probant. Il présente ainsi le texte :

« Le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer a présenté un projet de loi portant diverses dispositions dans le domaine de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction.

Ce projet comporte un volet relatif à l'urbanisme. Il permet de répondre, à court terme, au problème de pénurie de terrains, dont la disponibilité est nécessaire à la construction de nouveaux logements. Sans bouleversement du droit et sans attendre la mise en harmonie des lois du 25 juin 1999 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire, du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (dite loi " SRU), annoncée par le Premier ministre dans son discours de politique générale, il répond aux souhaits exprimés par de nombreux élus locaux. Les principales modifications apportées au code de l'urbanisme consistent à :

- assouplir les limitations apportées à l'urbanisation en l'absence de schéma de cohérence territoriale dans certaines zones des communes littorales ou dans les agglomérations ;

- préciser la portée du projet d'aménagement et de développement durable, qui constitue un élément du plan local d'urbanisme ;

- faire de la modification du plan local d'urbanisme la procédure de droit commun et reporter du 1er janvier 2004 au 1er janvier 2006 la date à laquelle les communes dotées d'un POS peuvent recourir à la procédure de révision simplifiée ;

- préciser le régime de la participation pour voiries et réseaux. Par ailleurs, ce projet comprend les dispositions concernant la sécurité des ascenseurs annoncées par le Gouvernement. Il institue trois obligations : la mise aux normes du parc d'ascenseurs ancien, l'entretien des ascenseurs par un prestataire qualifié et le contrôle technique périodique de ceux-ci.

Enfin, ce projet comporte diverses dispositions relatives, d'une part, à la participation des employeurs à l'effort de construction et, d'autre part, aux organismes d'habitations à loyer modéré. »

Or, le Conseil constitutionnel rappelle, de manière constante, que les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement (décision no 2002-459 en date du 22 août 2002, NOR : CSCL0205849S, relative à la loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise ; décision no 2000-433 en date du 27 juillet 2000, NOR : CSCL0004281S, portant sur la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication).

En l'espèce, force est de considérer que les dispositions en cause, en ce qu'elles ont pour seul objet d'introduire de nouvelles dispositions en matière de coopération intercommunale, sont dépourvues de tout lien avec un projet qui est relatif à la réglementation applicable en matière d'urbanisme, de sécurité des ascenseurs, de participation des employeurs à l'effort de construction et aux organismes d'habitations à loyer modéré.

De ce chef, l'invalidation est encourue.

II. - Sur la violation du principe d'égalité consacré par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789

L'article 64 de la loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction est rédigé en ces termes :

« Jusqu'au 31 décembre 2004, une commune peut être autorisée par le représentant de l'Etat dans le département à se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque les conditions suivantes sont réunies :

- le périmètre de la communauté d'agglomération a été étendu, en application de l'article L. 5216-10, à la commune concernée sans son accord lorsque le retrait ne crée pas d'enclave dans l'agglomération restante ;

- l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune souhaite adhérer a accepté cette demande, ou bien le représentant de l'Etat dans le département crée concomitamment un nouvel établissement public de coopération intercommunale comprenant la commune.

Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées par l'article L. 5211-25-1. En cas de désaccord, les modalités du retrait sont arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département. »

Ces dispositions ont pour objet de prévoir une dérogation à certaines dispositions qui sont édictées par l'article L. 5211-19 du CGCT, en ce qui concerne les modalités de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale soumis à l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

En effet, l'article L. 5211-19 du CGCT, qui est applicable à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale, dispose :

« Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement.

A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2° de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés.

Le retrait ne peut intervenir si plus du tiers des conseils municipaux des communes membres s'y opposent. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant au maire de la commune pour se prononcer sur le retrait envisagé. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée défavorable.

Pour les établissements publics de coopération intercommunale soumis au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, le retrait n'est possible qu'à l'issue de la période d'unification des taux de taxe professionnelle. La décision de retrait est prise par le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. »

L'amendement proposé a pour objet de prévoir une dérogation à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-19 du CGCT, en ouvrant une possibilité de retrait aux communes ayant été intégrées dans une communauté d'agglomération en application de l'article L. 5216-10 du CGCT, en excluant la condition relative à la fin de la période d'unification des taux de taxe professionnelle.

Cet amendement a donc pour effet d'introduire une exception au principe général applicable à l'ensemble des communes membres d'une communauté d'agglomération soumise de plein droit à l'article 1609 nonies C du CGI, et ce, en faveur des communes intégrées dans une communauté d'agglomération en application de l'article L. 5216-10 du CGCT.

Une telle disposition conduit à rompre l'égalité entre les communes membres d'une communauté d'agglomération.

Or, la valeur constitutionnelle du principe d'égalité, en ce qu'elle se rattache à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, est désormais acquise.

Vous considérez toutefois que le principe d'égalité ne revêt pas une portée absolue :

« ... le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. »

Vous jugez que le principe d'égalité n'est pas violé, si la différence de traitement est suffisamment justifiée :

- soit par l'existence d'une différence de situation en rapport direct avec l'intention du législateur ;

- soit par une raison d'intérêt général également en rapport avec celle-ci.

Il ressort de l'analyse de votre jurisprudence en la matière que le raisonnement que vous employez pour déterminer s'il existe une atteinte au principe d'égalité est très méthodique.

Ainsi, vous vous attachez, dans un premier temps, à déterminer si la différenciation de traitement peut être justifiée par l'existence de situations différentes par rapport à l'objet de la loi.

Si la différenciation de traitement ne peut pas être justifiée par une différence de situation, vous vous employez, dans un second temps, à rechercher s'il existe une raison d'intérêt général en rapport direct avec l'objectif poursuivi par le législateur susceptible de justifier, malgré tout, une différence de traitement (décision no 81-132 DC en date du 16 janvier 1982).

En l'espèce, la finalité des dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, issues de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, a été très clairement exprimée par le rapporteur du projet de loi devant l'Assemblée nationale (rapport AN no 1356) :

« Cette disposition a pour objet d'éviter le retrait d'une commune pendant la période d'harmonisation des taux de taxe professionnelle qui s'étale sur douze années en vertu du présent projet de loi. La mise en oeuvre de cette mécanique d'harmonisation est complexe. Il convient de ne pas la déséquilibrer en cours de route. »

Force est de constater qu'au regard de l'objectif ainsi défini, l'ensemble des communes membres d'une communauté d'agglomération se trouvent dans une situation juridique strictement identique, qu'elles aient été intégrées dans le périmètre de l'établissement avec ou sans leur accord.

Il s'ensuit que la rupture du principe d'égalité devant la loi, résultant de la dérogation aux dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-19 du CGCT instituée par les dispositions critiquées, en faveur des seules communes intégrées « sans leur accord » dans le périmètre d'une communauté d'agglomération, n'est pas justifiée par une différence de situation entre les communes membres de l'établissement en rapport avec l'objet de la loi.

Cette rupture d'égalité entre les communes membres d'une communauté d'agglomération ne peut pas davantage être justifiée par l'intérêt général.

En effet, en créant une possibilité de retrait dérogatoire au profit des seules communes qui ont été intégrées au sein d'une communauté d'agglomération sur le fondement de l'article L. 5216-10 du CGCT, l'article 64 de la loi conduit à priver d'effet les dispositions de cet article .

A cet égard, l'article L. 5216-10 du CGCT consacre une procédure d'extension automatique du périmètre des communautés d'agglomération, dans les termes suivants :

« Dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le périmètre des communautés d'agglomération peut être étendu aux communes dont l'inclusion dans le périmètre communautaire est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement de la communauté d'agglomération. Il ne peut toutefois inclure, sans leur accord, les communes membres d'une communauté de communes dont l'éligibilité à la dotation prévue au neuvième alinéa de l'article L. 5211-29 a été constatée dans les conditions fixées à l'article L. 5214-23-1 (...).

La procédure peut être renouvelée tous les douze ans à compter de l'expiration du délai de trois ans prévu au premier alinéa. »

La raison d'être de la procédure de l'article L. 5216-10 du CGCT est d'étendre le périmètre de la communauté d'agglomération aux communes dont l'inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui sont nécessaires au développement de la communauté d'agglomération.

Par conséquent, le fait même de prévoir une possibilité de retrait au profit de communes intégrées dans une communauté d'agglomération sur le fondement de cette procédure est contraire aux dispositions de l'article L. 5216-10 du CGCT.

Une telle possibilité de retrait dans des conditions dérogatoires est parfaitement contraire à l'esprit du législateur, lequel poursuit, depuis 1999, un objectif d'unification des règles relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'ensemble des structures de coopération intercommunale et de mise en place de structures intercommunales à fiscalité propre investies de responsabilités croissantes, dont la cohérence spatiale et économique présente un enjeu majeur.

A titre d'illustration, on citera un extrait de l'exposé des motifs du projet de loi d'octobre 1998 relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale :

« La France, par rapport à ses voisins, se caractérise par une double spécificité : le nombre élevé de ses communes et un système développé de coopération intercommunale.

(...) Toutes ces formules de coopération à fiscalité propre ont pour vocation de prendre en charge des projets communs de développement, au travers notamment des compétences obligatoirement transférées en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. La place prise aujourd'hui par la coopération intercommunale traduit l'importance que les élus accordent à des mécanismes qui leur permettent d'exercer de manière plus efficace les compétences dont la décentralisation les a investis, sans que pour autant soit remise en cause la notion de commune, cellule de base de nos institutions locales. L'intercommunalité prolonge et amplifie ainsi l'oeuvre de la décentralisation, inséparable de l'idée de responsabilité : celle-ci doit s'exercer au niveau le plus pertinent.

Partant de ce constat, le projet de loi vise quatre objectifs principaux :

1° Il propose une nouvelle architecture institutionnelle de l'intercommunalité en milieu urbain, grâce à une forme juridique nouvelle, la communauté d'agglomération. Il relève parallèlement le seuil de création de la communauté urbaine afin de réserver cette forme de coopération, relativement astreignante mais financièrement plus avantageuse, aux très grandes agglomérations ;

2° Il met en place un corps de règles unifiées relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'ensemble des structures de coopération intercommunale. Ce corpus de règles constituera le tronc commun du régime juridique de la coopération intercommunale ;

3° Il renforce enfin la démocratie et la transparence du fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale ;

4° Il prévoit des mesures fiscales et financières incitatives en vue de développer une taxe professionnelle unique dans les communautés d'agglomération. »

L'interdiction, imposée par l'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-19 aux communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale soumis au régime fiscal de la taxe professionnelle unique, participe de ce dernier objectif, en évitant que le retrait d'une commune vienne brutalement déséquilibrer la communauté d'agglomération, en portant atteinte au processus d'intégration progressive des communes que permet le mécanisme complexe d'harmonisation des taux de taxe professionnelle instituée par la loi.

Par ailleurs, on relèvera que l'article 64 de la loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction porte également atteinte aux objectifs poursuivis par le législateur de 1999, dans la mesure où ledit article ne subordonne la faculté de retrait qu'à la condition que « le retrait ne crée pas d'enclave dans l'agglomération restante », sa mise en oeuvre pouvant conduire à ce que deux des conditions posées par l'article L. 5216-1 du CGCT pour la création d'une communauté d'agglomération ne soient plus satisfaites.

Il s'agit, d'une part, de l'exigence que le périmètre de la communauté d'agglomération soit « sans enclave » et, d'autre part, de celle tenant à ce que la communauté forme « un ensemble de plus de 50 000 habitants... autour d'une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants ».

Prenant en considération l'ensemble de ces éléments, vous jugerez que la rupture d'égalité entre les communes membres d'une communauté d'agglomération, soumise de plein droit à l'article 1609 nonies C du CGI, ne peut être justifiée ni par une différence de situation entre lesdites communes, ni par l'intérêt général.

De ce chef, l'invalidation est également encourue.

Par ces motifs, et tous autres à déduire, ajouter ou suppléer même d'office, le Conseil constitutionnel ne pourra qu'invalider l'article 64 de la loi critiquée.

Nous vous prions de croire, Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les conseillers, à l'expression de notre haute considération.

(Liste des signataires : voir décision no 2003-472 DC.)