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COSIFORM : Synthèse du rapport d'activité 1994-1995

RAPPORT DE SYNTHÈSE

Le mandat des membres de la Commission pour la simplification des formalités, nommés par le décret du 28 février 1991, est arrivé à échéance en février 1994. La Commission a été renouvelée en août de la même année et installée le 10 octobre par le Premier ministre. En 1995, elle a tenu deux réunions, le 19 janvier et le 17 octobre, aux cours desquelles elle a adopté 19 avis et recommandations.

Afin de répondre au voeu du ministre de la fonction publique, sa composition a été enrichie de représentants des particuliers qui viennent compléter la représentation des entreprises et celle des administrations[1] et un nouveau comité chargé des formalités incombant aux particuliers à été constitué. Cette évolution a permis une meilleure prise en compte de l'ensemble des missions de la Commission. Elle a aussi été à l'origine d'un enrichissement significatif de ses débats, car il est apparu qu'il n'y avait pas, bien qu'ils soient de natures globalement différentes, de frontière claire entre les problèmes administratifs qui se posent aux entreprises et ceux qui se posent aux citoyens et aux familles.

Une forte volonté politique pour la simplification des formalités a été réaffirmée au cours de cette période 1994-1995 par les gouvernements successifs qui ont décidé la mise en oeuvre de mesures importantes, notamment :

- la déclaration unique des cotisations sociales,

- la déclaration unique d'embauche,

- le numéro unique d'identification des entreprises,

- la simplification du contrat d'apprentissage,

- l'harmonisation des assiettes de cotisations sociales.

Cette volonté a permis de faire aboutir des recommandations formulées antérieurement par la Commission, mais qui n'avaient pas encore obtenu une application concrète.

Une telle démarche doit être poursuivie avec persévérance et détermination car il ne faut pas sous-estimer la résistance au changement des structures administratives, qu'elles appartiennent à l'Etat, aux collectivités territoriales ou à des organismes paritaires impliqués dans la gestion de procédures administratives. Cette résistance est le plus souvent justifiée par les risques inhérents à toute tentative de transformation ou de modification d'organisations ou de procédures lourdes et complexes. C'est pourquoi le Gouvernement doit mesurer ces risques et donner les impulsions nécessaires.

A cet égard, il faut souligner que cette volonté politique s'est à nouveau concrétisée, le 27 novembre dernier, lors de l'annonce par le Premier ministre du plan P.M.E. pour la France. Ce plan présente un certain nombre de propositions en matière de simplification des formalités incombant aux entreprises qui inspireront le programme de travail de la Commission pour les deux années à venir.

La volonté politique n'a cependant pas été suffisante pour imposer la pratique de l'évaluation préalable des mesures législatives et réglementaires. Les circulaires sur la fiche d'impact, prises successivement en 1992 et 1993 par le ministre de la Fonction publique et par le Premier ministre, sont pour l'essentiel restées lettre morte. La circulaire du 27 novembre 1995 (qui remplace celle du 27 mai 1993) doit permettre la prise en compte de cette démarche indispensable pour une modernisation efficace en la rendant obligatoire pour les projets de textes fondamentaux.

L'échec constaté s'explique en partie par une double absence : l'absence de méthodes et d'instruments communs de mesure et d'évaluation du coût des formalités et l'absence de procédures de consultation systématique des administrés.

En ce qui concerne le second point l'ACFCI a entrepris, sur la recommandation de la Commission, de constituer avec l'appui de l'APCM un échantillon permanent d'entreprises volontaires qui seront régulièrement consultées sur les difficultés qu'elles éprouvent face à la complexité des formalités. Constitué durant l'été 95, cet échantillon a été soumis en fin d'année à une première interrogation dont les résultats seront bientôt connus. Il pourra dans l'avenir être consulté sur les formalités en projet, dans des conditions que la Cosiform devra définir.

Quant au premier point, les instruments de mesure envisagés seraient tout autant nécessaires à l'évaluation de l'action de la Commission et à l'orientation de son programme de travail qu'à une prise de conscience, de la part des administrations, des charges qu'elles génèrent pour la Nation lorsqu'elles réglementent. Des études, déjà anciennes, portant sur l'ensemble des formalités incombant aux entreprises ont été réalisées dans ce domaine à l'initiative du Conseil national de l'information statistique en 1980-1981, à celle du ministère de l'industrie en 1986 et enfin plus récemment en 1991-1992, mais sur un champ restreint à quelques formalités, par le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics. Ces études, ainsi que d'autres qui ont été réalisées dans d'autres pays, notamment au sein de l'Union européenne, fournissent l'essentiel des bases méthodologiques nécessaires à leur élaboration.

la Commission a relancé, à la fin de 1994, le projet de dictionnaire des formalités (DICOFORM) inscrit dans son décret fondateur. Celui-ci recueillera, notamment, les informations qualitatives et quantitatives nécessaires à la mesure du coût des formalités. Le moment est donc venu de passer à la réalisation de ces instruments structurants qui guideront la définition et la réalisation du programme de modernisation et de simplification des formalités incombant aux entreprises que poursuit la COSIFORM (I) . Ils faciliteront également la prise en compte des problèmes rencontrés par les citoyens (II) et ils aideront à mener à bien les actions ponctuelles auxquelles la COSIFORM s'attache également (III). Ils permettront enfin de mieux jouer notre rôle au sein de l'Union européenne avec laquelle la COSIFORM travaille depuis plusieurs années (IV).

I - ACTIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES

DES MESURES STRUCTURANTES

Au cours des deux années écoulées, la COSIFORM a poursuivi sa mission de modernisation et de simplification des formalités incombant aux entreprises qui s'est concrétisées sous deux formes : des mesures structurantes, visant notamment à mettre à la disposition des administrations et des entreprises les techniques de communication les plus modernes et les plus performantes, et des actions spécifiques ,aux objectifs plus ciblés, tendant à simplifier des formalités particulières.

· Mise en oeuvre de la loi « entreprise et initiative individuelle »

La Commission a été mobilisée par la mise en oeuvre de mesures qu'elle avait préconisées au cours de ses mandats précédents. D'abord restées sans écho, elles ont été reprises, aménagées, complétées et intégrées dans un projet plus vaste présenté par la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et l'entreprise individuelle. Dès la promulgation de cette loi la Commission a été chargée de suivre l'application des mesures entrant dans son champ de compétence.

· Numéro unique d'identification des entreprises

La loi, en son article 3, prévoit de doter les entreprises d'un numéro unique d'identification dont la définition est confiée à la voie réglementaire. La Commission a pris, au début de 1995, une recommandation visant à ce que ce numéro soit le numéro SIRENE. Les divergences d'opinions entre les administrations concernées ont empêché, jusqu'à présent que l'on aboutisse à une solution acceptée par tous. L'extrême longueur des débats sur ce sujet apparemment simple amène à s'interroger sur le processus de décision interministériel qui été suivi en l'espèce.

· Extension du champ couvert par le répertoire SIRENE

L'arrêté fixant la liste des associés du répertoire SIRENE autorise désormais les caisses de la mutualité sociale agricole à demander l'immatriculation des agriculteurs. Ceux-ci étaient jusqu'à présent immatriculés, de manière optionnelle à la demande des seuls services fiscaux, lorsqu'ils remplissaient certaines conditions d'imposition. Cette mesure complète la précédente : lorsque tous les agriculteurs seront immatriculés, ils pourront comme les autres entreprises bénéficier de la législation relative au numéro unique d'identification.

· Harmonisation des assiettes de cotisations assises sur les salaires

Cette mesure, recommandée de longue date par la Commission, était préconisée comme un préalable nécessaire à la mise en place de la déclaration unique des cotisations sociales par le rapport Prieur-Dahan de juillet 1994. Cette orientation a été confirmée par le Premier ministre dans son discours à la Cosiform le 17 octobre de la même année. La mesure finalement arrêtée (loi DDOS 95-116 du 4 février 1995) est en retrait puisque seules les assiettes des taxes et contributions annexes (participation à la formation professionnelle, taxe d'apprentissage, contribution à l'effort de construction, ...) sont alignées sur celle de la sécurité sociale. L'AGIRC et l'ARRCO, gestionnaires des systèmes de retraite complémentaire, ont décidé après un temps de réflexion d'adopter à leur tour cette assiette à compter du 1er janvier 1996.

· Développement des téléprocédures

La promotion et la coordination du développement des téléprocédures entre l'administration et ses partenaires et usagers font partie des missions de la Commission. La multiplication des initiatives dans le domaine de la dématérialisation des formalités démontre le dynamisme des administrations face aux possibilités qu'offrent les nouvelles technologies de l'information. Elle comporte cependant un risque : un foisonnement des standards, normes et protocoles de description, de présentation et de normalisation des données tel que les administrés, et plus particulièrement les entreprises, ne puissent faire face qu'au prix d'un coût aggravé à la complexité technologique qui en résultera. Le groupe Cosiform-Ciiba a mis au point un programme de travail visant à assurer la cohérence des systèmes de communication des administrations. Ce programme propose notamment que les ministères, après consultation de leurs partenaires et usagers, élaborent des schémas directeurs des téléprocédures dont la cohérence d'ensemble sera soumise à l'examen du groupe

. La suppression du Ciiba, décidée au mois de septembre 1995, implique celle du groupe Cosiform-Ciiba. La Commission a, lors de sa séance du 10 octobre 1995, recommandé la mise en place d'un groupe paritaire, réunissant des compétences identiques, pour le suivi des orientations concernant les téléprocédures[2].

· Dictionnaire des formalités

Le groupe Cosiform-Ciiba a également relancé en 1994 le projet visant à élaborer le dictionnaire des formalités (DICOFORM). La réalisation en est confiée au CERFA. Ce dictionnaire sera l'instrument indispensable qui permettra au CERFA d'accompagner et d'encadrer, en collaboration avec les instances de normalisation compétentes, le double mouvement de dématérialisation et de regroupement des formalités qui devrait s'amplifier dans les années à venir. Il sera aussi, pour les usagers, le vecteur de la mise à disposition de l'information sur les formalités.

Sa réalisation doit être conduite avec vigueur et détermination dans les délais les plus courts car des attentes se manifestent déjà. L'absence de ressources affectées au projet interdit, hélas, de fixer une échéance. Il importe que les pouvoirs publics prennent sans attendre les décisions d'attribution de moyens qui permettront de maîtriser les délais..

· Norme fonctionnelle et télétransmission des liasses des centres de formalités

Le comité CFE-SIRENE a achevé la mise au point de la norme fonctionnelle des centres de formalités des entreprises et celle du message EDIFACT REGENT (REGistre des ENTreprises) support des échanges télématiques entre les CFE[3]. Il convient maintenant, avant de passer à la mise en oeuvre opérationnelle de ces instruments, de s'interroger sur les conditions de leur utilisation, notamment sur les possibilités de recours à la signature électronique et de dématérialisation des pièces justificatives. Ce n'est en effet qu'en s'affranchissant de la transmission des supports papier que le système atteindra sa pleine efficacité.

· Certification des logiciels des Centres de formalités des entreprises

Parallèlement il convient, afin de garantir la qualité des transmissions, de s'assurer que les logiciels de gestion des déclarations employés par les CFE produisent des messages conformes aux spécifications de la norme fonctionnelle et du message REGENT. C'est pourquoi la Commission a recommandé lors de sa dernière réunion que soit mise en place une procédure de certification des logiciels destinés au fonctionnement des centres de formalités des entreprises[4].

Cette démarche peut avoir valeur d'exemple pour d'autres logiciels de traitement des formalités.

DES SIMPLIFICATIONS ET REGROUPEMENTS DE FORMALITÉS

· Les regroupements de formalités dans le domaine social

Afin de faciliter les démarches administratives des entreprises, en particulier des P.M.E., la commission s'est attachée à favoriser avec les services publics concernés chaque fois que cela se révélait possible, le regroupement des formalités - en particulier en mettant au point des formulaires communs qui recueillent les renseignements nécessaires à divers organismes. Le comité PME-PMI est, au sein de la commission, plus particulièrement chargé de travailler sur ces problèmes.

Le comité PME-PMI a été fortement mobilisée par une décision du Premier ministre qui, à l'instigation du ministre chargé des P.M.E., a demandé la généralisation au 1er janvier 1996 de trois formalités communes qu'avaient préconisées la Commission :

- la déclaration de contrat d'apprentissage,

- la déclaration unique d'embauche,

- la déclaration unique des cotisations sociales.

Les deux premières ont été mises au point et sont opérationnelles en 1996. Elles devront cependant faire l'objet d'un suivi attentif tant qu'elles ne seront pas consolidées

La déclaration unique des cotisations sociales, fondée selon la loi du 11 février 1994 (art. 32) sur des conventions librement négociées entre les organismes sociaux chargés d'administrer les formalités à regrouper, a rencontré des difficultés dues à la diversité des situations de départ et aux réticences de certains organismes. Le dispositif mis en place au 1er janvier ne répond que partiellement à la décision du Gouvernement. Il sera progressivement complété au cours de l'année 1996.

· Déclaration annuelle des données sociales

La déclaration et saisie unique des données sociales annuelles sur les salaires[5] est l'une des plus anciennes procédures interadministratives de collecte des données. Elle est exemplaire à plus d'un titre : par le nombre des administrations et organismes qui en sont devenus partenaires, par le dispositif conventionnel qui les associe à sa gestion, par la variété des supports déclaratifs adaptés à toutes les catégories d'entreprises, par un recours massif enfin, avec la procédure TDS, aux déclarations dématérialisées.

Cependant, faute d'être totalement généralisé et faute de garanties suffisantes en ce qui concerne les délais de traitement et de redistribution des données collectées, ce dispositif tarde à atteindre sa pleine efficacité. Ce défaut est illustré par le refus du ministère du travail de recourir à TDS pour l'établissement des listes électorales des élections prud'homales de 1997 (R95.03). Le ministère a en effet considéré que, malgré l'allégement de charge très substantiel qu'aurait constitué le recours à TDS pour lui-même et pour les employeurs, l'enjeu de la préparation de cette élection ne l'autorisait pas à prendre un risque de retard.

La COSIFORM a donc recommandé lors de sa dernière séance (R95.16) d'étendre la saisie unique aux quelques départements de la région parisienne qui sont encore en dehors du dispositif et de réduire d'un mois le délai de traitement et de redistribution des données. A titre de mesure d'accompagnement une nouvelle campagne de promotion de la déclaration dématérialisée (TDS) sera engagée dés la campagne 1996, notamment dans la région parisienne où son implantation est moins importante que dans le reste du pays.

· Formalisation de certaines requêtes auprès des tribunaux de commerce

Compte tenu de la fréquence avec laquelle reviennent devant les tribunaux de commerce certaines requêtes -qui sont par ailleurs dispensées du ministère d'avocat-, il a paru utile à la COSIFORM d'étudier la possibilité de proposer au justiciable des imprimés formalisés, qu'il pourrait se procurer dans tous les greffes et qui lui permettraient de présenter ses requêtes d'une manière simple et surtout régulière en la forme. La Commission a travaillé à la mise au point de tels imprimés en ce qui concerne quatre requêtes : la déclaration de créances, la déclaration de cessation de paiements, la requête en revendication et la requête en relevé de forclusion. Ces travaux l'ont conduit à recommander l'adoption par tous les greffes des tribunaux de commerce de ces formulaires, étant entendu que les justiciables qui le souhaiteraient peuvent continuer à présenter leur requête sur papier libre[6].

· Agriculteurs et milieu rural

Le comité Milieu rural n'a pas au cours de cette période engagé d'action spécifique, ni proposé à la Commission de recommandations propres au monde rural. Il a par contre suivi les travaux des autres groupes et comités, ainsi qu'un certain nombre d'initiatives prises en dehors de la sphère de la Commission notamment dans le domaine des formalités intéressant les pluri-actifs. Il y a apporté chaque fois que nécessaire le point de vue du monde rural. Cette action transversale s'est révélée positive et bien adaptée au cas particulier d'une population qui est fréquemment concernée par les travaux des autres groupes, mais généralement avec quelques spécificités qu'il importe de faire valoir.

II - ACTIONS EN FAVEUR DES PARTICULIERS

La COSIFORM s'est aussi attachée, au cours des deux années écoulées, à la simplification et à l'adaptation des formalités à accomplir par les citoyens. Elle a créé à cet effet, en janvier 1995, un comité chargé de la simplification des formalités incombant aux particuliers[7].

Soucieuse de voir l'administration jouer le rôle qui est le sien comme facteur d'insertion et de médiation sociale, elle s'est plus particulièrement penchée sur les besoins croissants de simplification exprimés par les plus défavorisés. Les victimes de la crise économique et de l'exclusion sont, en effet, souvent celles qui sont confrontées aux problèmes administratifs les plus complexes exigeant une coopération forte entre les partenaires concernés au sein de l'administration de l'Etat, des collectivités territoriales et dans les organismes, notamment de sécurité sociale, chargés d'une mission de service public.

Il importe, afin que soit respecté le principe fondamental d'égalité entre les citoyens, non seulement de rendre l'administration plus efficace en faisant bénéficier tous les usagers des technologies les plus récentes (celles-ci n'étant pas destinées à satisfaire la seule demande solvable), mais aussi d'entreprendre les simplifications nécessaires afin que la compréhension des formalités soit possible pour le plus grand nombre d'administrés et que ceux-ci soit à même de faire valoir leurs droits.

La commission s'est attachée prioritairement à recommander des simplifications visant les formalités imposées aux plus démunis.

· Appliquer les textes en vigueur sans les alourdir de formalités supplémentaires

La commission a constaté qu'il est assez fréquent que la simple application de la législation existante suffise à réduire les formalités imposées à certaines catégories sociales défavorisées. Ainsi la Commission a pris en ce qui concerne les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion une recommandation visant pour l'essentiel à demander une application rigoureuse des textes en vigueur[8], et notamment du principe de subrogation qui doit éviter les ruptures de prestations.

· Assurer une meilleure lisibilité des documents administratifs destinés aux usagers

Les travaux récents des spécialistes (psychologues, sociologues, graphistes, etc...) ont montré que les difficultés de compréhension des personnes à faible niveau culturel face aux formulaires administratifs tiennent en partie au vocabulaire et aux tournures de phrases employés mais également à la présentation de ces documents (couleurs, taille et variété des caractères d'imprimerie employés). La commission a émis une recommandation tendant à ce qu'un groupe de travail soit chargé, à la lumière des connaissances les plus récentes, d'actualiser un corps de règles à l'usage des administrations et des services publics, afin d'améliorer la lisibilité des formulaires en procédant à des expérimentations sur trois formulaires et en associant, outre les administrations concernées, un juriste, un graphiste et un spécialiste du langage[9].

Ces études relevant de la même approche -en particulier quant à la présentation souhaitée des documents administratifs concernés- que celle du projet de dictionnaire des formalités, il est envisagé d'associer au sein de ce groupe de travail les deux démarches.

Rapprocher du citoyen l'information, l'écoute et l'aide aux formalités

Informée de l'existence, dans les « mairies de quartier » d'Amiens, de points publics d'information dits « services publics de quartiers », la Commission s'est intéressée à cette expérience. Elle en a relevé l'originalité qui consiste à mettre à la disposition du public un médiateur -extérieur à toute structure administrative- chargé d'écouter l'usager, d'identifier le problème qu'il rencontre pour effectuer les formalités qui lui sont nécessaires, de l'orienter auprès des services compétents (voire de déterminer quels sont ces services) et de l'assister dans le remplissage des formulaires s'il le souhaite. Ces services semblent répondre assez exactement à un besoin exprimé par les membres de la Commission. C'est pourquoi celle-ci a recommandé de donner à ces guichets uniques d'un genre nouveau une valeur d'expérimentation nationale, d'en analyser les missions, les procédures, les ressources, afin d'en dégager un ensemble de règles dans la perspective d'une proposition ultérieure d'extension de ce type de service.[10] )

· La déclaration de changement de domicile

La COSIFORM[11] a recommandé l'expérimentation d'une proposition de simplification émanant de la Commission régionale de simplification du Nord-Pas de Calais (CORESIFORM), qui travaillait depuis plusieurs années sur ce projet. Cette simplification permettra à l'usager de prévenir les différents services publics de son déménagement et de leur faire connaître sa nouvelle adresse : l'intéressé pourra par une seule communication Minitel informer de ce changement la direction des impôts, le Trésor public, l'EDF, la Poste, France-Télécom, la Caisse d'Allocations Familiales, la Caisse de sécurité sociale, etc... L'adoption de cette procédure reviendrait, pour l'utilisateur, à 12F environ, c'est à dire nettement moins cher que l'envoi de lettres recommandées à toutes ces administrations. L'utilisation du Minitel pourrait à terme être utilisée par les particuliers pour remplir d'autres formalités administratives. La commission entend, bien sûr, réfléchir et travailler à l'occasion de cette expérience sur l'extension de ces possibilités.

Dans la mesure où un système informatisé centralisant les données relatives au domicile des particuliers est susceptible de soulever des questions touchant à la protection de la vie privée du citoyen, cette expérience est menée sous le contrôle et avec l'approbation et les conseils de la Commission Informatique et Libertés (C.N.I.L.) afin que la protection des libertés individuelles soit respectée[12].

· Des enseignements nombreux à tirer quant aux mécanismes administratifs et à leur modernisation

La Commission a constaté en travaillant sur les formalités incombant aux particuliers que la simplification de celles-ci ne se limite pas à une amélioration de l'accueil du public et à l'information et l'assistance des plus démunis. Le recours aux moyens informatiques et télématiques peut comme pour les entreprises, quoique à un moindre degré, être un facteur de simplification. Les réformes entreprises en ce qui concerne les usagers peuvent avoir comme celles qui sont initiées en direction des entreprises un caractère structurant et des conséquences qui dépassent la seule simplification d'une formalité isolée. Il en va de la sorte pour la recommandation sur la lisibilité des formulaires qui pourrait, à terme, déboucher, à la demande des administrations qui le souhaiteraient, sur une révision planifiée de l'ensemble des formulaires en vue de leur dématérialisation et de l'utilisation systématique de l'informatique et de la télétransmission.

L'expérience des « services publics de quartiers » d'Amiens permet de constater que les services publics n'examinent les dossiers des usagers qu'en fonction de leur propre réglementation, sans s'interroger sur les conséquences que cela peut avoir dans d'autres domaines administratifs. Il ne serait pas inutile qu'elle conduise les administrations locales à mettre en place une méthode qui tendrait à prendre en compte la globalité des réglementations administratives et leurs conséquences sur les demandes et les droits des usagers. Il faut noter également que l'expérience des « conseillers » travaillant au contact du public dans ces organismes serait éclairante pour les CORESIFORM et utile aux travaux de simplification des formalités et de coordination de l'action des structures administratives.

III - ACTIVITE DES CORESIFORM

Il faut souligner l'importance fondamentale du rôle des commissions régionales de simplification des formalités. L'intérêt de leur action est de rapprocher l'administration du citoyen, de déconcentrer les initiatives et les responsabilités, de motiver les administrations à l'échelon local et de les conduire à travailler entre elles.

Sur les quatre vingt quatre dossiers examinés au cours de la période, soixante deux provenaient des CORESIFORM[13]. Comme par le passé, les commissions régionales restent donc la principale source d'inspiration de la Commission nationale, notamment pour des opérations majeures comme la déclaration unique d'embauche présentée par la commission de Picardie. Mais ce résultat globalement satisfaisant masque de fortes disparités : trois commissions (Alsace, Champagne-Ardenne et Ile-de-France) ont fourni l'essentiel de ces propositions (cinquante cinq) et quatre autres se sont partagé le reliquat. Toutes les autres, soit la majorité d'entre elles, sont restées silencieuses.

Certaines CORESIFORM ont cependant, en dehors des propositions de simplifications adressées à la Commission nationale, mené des actions qui leur sont propres. Ainsi, nombre d'entre elles se sont réunies pour donner un avis sur le projet de réforme de l'Etat envisagé dans le cadre du Commissariat à la réforme de l'Etat (C.R.E.). Elles ont également participé, en liaison avec les administrations concernées, à la mise en place des guichets « Initiative Emploi ».

La CORESIFORM d'Ile-de-France, qui a saisi la Commission nationale d'un très grand nombre de recommandations concernant en particulier le domaine fiscal, le droit des étrangers et le domaine social a également envisagé, lors de sa dernière réunion, de régler sur le plan local un problème concernant le contrôle des marchés publics.

La CORESIFORM de Picardie a réalisé et diffusé, auprès des relais sociaux et à l'usage des personnes en situation précaire, des fiches pratiques d'information. Cette action a été réalisée en collaboration avec la DRASS et la DRCCRF. Cette commission a également réalisé un questionnaire destiné à paraître dans la presse locale et visant à détecter les problèmes réels des usagers.

La CORESIFORM Champagne-Ardenne, quant à elle, à élaboré plusieurs guides et plaquettes. En particulier, elle a édité un guide des aides économiques attribuées aux entreprise en Champagne-Ardenne et une plaquette d'information sur les programmes européens auxquels la région participe. Parmi les douze propositions dont elle a saisi la Commission nationale, trois visent la simplification des procédures liées à la chaptalisation du vin. Il paraît souhaitable de les étudier dans le cadre plus large d'un groupe de travail au niveau national sur la simplification des procédures liées à la production de vins et d'alcools. Ce groupe de travail devrait être alimenté par les propositions des CORESIFORM des régions productrices auxquelles il a été demandé de bien vouloir faire part de leurs suggestions.

La région du Nord-Pas de Calais a travaillé sur l'amélioration des conditions d'accueil dans les administrations. Elle a spécialement porté son attention sur l'accueil des usagers - et en particulier des ressortissants étrangers - dans les locaux de la Direction de la Réglementation et des Libertés publiques de la Préfecture du Nord. Les implications budgétaires de ces travaux ont été importants (de l'ordre de 100 000 F). Dans cette région, l'amélioration de l'accueil sera poursuivie en 1996 en ce qui concerne essentiellement l'accueil téléphonique ; une opération pilote de formation de formateurs à l'accueil des usagers en difficulté sera également réalisée.

L'objectif prioritaire dans la région RHONE-ALPES a également été l'accueil des usagers. Dans cette région un travail est actuellement en cours -et aboutira vraisemblablement fin 1996- afin de refondre les formulaires et imprimés utilisés par les services de la préfecture dans le but de rendre ces documents plus lisibles et plus faciles à compléter par les usagers. Afin de connaître le degré de satisfaction des utilisateurs avec plus de certitude, le comité des usagers mis en place en 1994 a été renforcé.

Il faut enfin rappeler ici que deux commissions régionales, celle du Nord-Pas de Calais en ce qui concerne la déclaration unique de changement de domicile et celle de Picardie en ce qui concerne les points d'accueil et d'aide aux formalités (cf. rapport du comité des formalités incombant aux particuliers, page ...), sont associées à des opérations de portée nationale.

Cette brève synthèse des travaux des CORESIFORM met en valeur une forte disparité de leurs comportements. L'activité reste globalement d'un niveau satisfaisant, mais elle est le fait d'un petit nombre qui tend d'ailleurs à se réduire. Ce constat est préoccupant. Cette désaffection du plus grand nombre, si l'on en juge par les rapports que nous avons reçus et nos contacts avec les présidents ou secrétaires de certaines commissions, semble tenir à trois causes principales.

· Le niveau de la région n'est pas le plus pertinent pour capter les difficultés que rencontrent les usagers dans leurs relations avec les administrations. C'est en effet au niveau du département que se trouvent la plupart des points de contact avec le public. Il conviendrait d'envisager que les commissions régionales se dotent d'un dispositif de relais avec les autorités départementales.

· Les représentants des usagers, pour des raisons qui restent à analyser, ne constituent pas la force vive attendue au niveau local. Depuis quatre ans, la plupart des propositions de simplifications proviennent des administrations et il semblerait que leurs capacités d'autocritique et d'imagination tendent de plus en plus vers leurs limites.

· Enfin les commissions sont démotivées par le faible taux de réponse à leurs propositions de la part des administrations centrales (que ces propositions soient relayées par la COSIFORM ou par le Préfet de Région). Les membres des commissions ont en effet tendance à interpréter ces silences ou ces réponses négatives comme une absence de reconnaissance de leur action.

Cette dernière apparence est en bonne partie trompeuse. La Commission nationale a engagé l'étude de plupart des propositions qu'elle a reçues des commissions régionales et un certain nombre d'entre elles ont connu une issue favorable[14]. Mais les contraintes de la période ont fait que les délais d'instruction ont été souvent trop longs et qu'il y a eu de la part de la Commission nationale un déficit de communications sur les résultats obtenus.

D'une façon plus générale, il apparaît que les relations entre la Commission nationale et les commissions régionales sont trop diffuses et que, de ce fait, celles-ci se sentent isolées face au travail difficile qu'elles ont entrepris. En particulier les échanges d'informations entre la Commission nationale et les commissions régionales sont insuffisants. Souvent cette information circule mal et la diffusion n'en est pas assez rapide. Au surplus, COSIFORM et CORESIFORM n'ont, semble-t-il, pas su mettre en place le dialogue nécessaire entre elles : leurs échanges se limitant la plupart du temps à la remontée des propositions de simplification d'une part et à une transmission des réponses négatives des ministères concernés d'autre part.

Pour remédier à cette situation, la COSIFORM entend donner à l'avenir un rôle accru aux CORESIFORM. En resserrant ses liens avec elles ( en particulier par le biais d'une meilleure information), la Commission s'efforcera d'accélérer l'instruction de leurs propositions, les sollicitera pour participer au développement et expérimenter certains projets nationaux (comme elle a commencé à le faire avec la CORESIFORM du Nord-Pas de Calais et celle de Picardie[15]). Enfin, la commission nationale souhaite encourager les CORESIFORM a régler les problèmes par des expériences locales chaque fois que cela est possible. Il faut à cet égard citer une expérience exemplaire menée par la CORESIFORM de Champagne-Ardenne qui a réglé des problèmes liés à l'emploi saisonnier en mettant au point avec les services publics locaux une déclaration simplifiée d'embauche pour les travailleurs saisonniers de l'agriculture[16] .

IV - LES INITIATIVES MINISTERIELLES

L'intention des rédacteurs des textes réglementaires relatifs au fonctionnement de la COSIFORM était manifestement de confier à un même correspondant la coordination de toutes les questions relatives à la simplification et à la modernisation de son administration. Ceux-ci prévoient en effet que le correspondant ministériel de la COSIFORM est le même que celui du CERFA et du Médiateur de la République.

La logique qui préside à l'organisation prévue par les textes est souvent mise à mal du fait de l'hétérogénéité avec laquelle les ministères appliquent ces dispositions. Il en résulte que ,si certains ministères ont fait avec la COSIFORM un travail considérable grâce à leurs correspondants[17], d'autres ont une activité et des relations réduites au minimum. Au surplus, sur bon nombre de questions, les liaisons et les communications entre les différents ministères sont insuffisantes, voire inexistantes.

En outre certains de ces correspondants disent souffrir de ne disposer sur les autres services de leur ministère que d'un pouvoir limité à l'information et à la persuasion, et ne pas être en mesure, de ce fait de faire passer dans les faits les recommandations de la Commission. A l'avenir, la commission se propose de resserrer les liens qui l'unissent à ses correspondants (par des réunions et des courriers plus fréquents) afin de mieux connaître leurs difficultés spécifiques et la façon la plus efficace de les épauler.

Afin de pouvoir retirer tout le bénéfice que l'on est en droit d'attendre d'une action au niveau interministériel, il importe que les administrations travaillent plus étroitement entre elles sur les problèmes de compétences communes. A l'avenir, il appartient à la Commission de les y engager plus fermement et également d'assurer en ce domaine une animation qui n'a pas toujours été bien ciblée par le passé.

Il n'en demeure pas moins que, pour leur part, les ministères ont fait, chacun dans le domaine qui relève de sa compétence, un travail très important de simplification[18]. Au cours des deux années écoulées, dans leur ensemble, les ministères se sont attachés à améliorer l'accueil et l'information du public de façon notable. Le Ministère de la fonction publique, par ailleurs chargé de la modernisation de l'administration, en a fait sa priorité et a, pour sa part, beaucoup investi dans la formation de formateurs spécialisés dans l'accueil du public.

Les différents ministères se sont également attachés à faire bénéficier les administrés des simplifications résultant de l'adoption de méthodes modernes de gestion et d'information. Un très gros investissement a été fait en particulier pour ce qui concerne l'informatisation des services afin de permettre de réduire le temps qui s'écoule entre la demande de l'usager et la prise de décision par l'administration. La mise au point de banques de données sur Minitel permettant d'informer le citoyen a été également souvent mise en oeuvre.

Les simplifications qui sont intervenues au cours de la période peuvent également résulter de la modification de textes législatifs et règlementaires. Ainsi le Ministère des Finances, tout en développant des actions de simplification, d'information et d'accueil des usagers ainsi que le recours aux nouvelles technologies, a réduit la complexité de règles régissant certains impôts ou certains avantages fiscaux en adaptant certains textes à l'occasion de la loi de finances pour 1995 ou en révisant la règlementation en vigueur.

Il faut noter enfin les mesures de déconcentration ou de décentralisation de leurs services prises par certains départements ministériels -Ministère de la Culture, Ministère de la Justice par exemple- et visant à rapprocher les services publics des administrés.

V - ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL

L'Union européenne a constitué, en s'inspirant de l'exemple de la COSIFORM, sous l'égide de Monsieur PAPOUTSIS, commissaire européen, et de la DG XXIII (direction générale chargée des questions relatives aux P.M.E.), un « comité pour l'harmonisation et la simplification de l'environnement des entreprises » réunissant administrations et professionnels des différents pays membres. Le Vice président de la COSIFORM représente le gouvernement français auprès de ce comité.

Ce comité a d'abord pour fonction d'identifier et d'analyser les contraintes pesant sur les P.M.E. en raison notamment de la complexité entraînée par la réglementation européenne. Mais elle doit aussi permettre de rechercher les meilleures pratiques en vigueur, notamment dans les pays membres pour aider chacun à se réformer.

A cet effet, le comité a décidé de tenir des « forums » ouverts à l'ensemble des publics intéressés et permettant des échanges d'information sur les expériences des divers Etats-membres. Le premier forum concernant les formalités de création des entreprises s'est tenu à Paris. La présentation de l'expérience française et notamment du système des CFE a été l'un des éléments essentiel de ce forum. A la suite de cette manifestation la DG XXIII a interrogé les états membres sur les thèmes qui leur paraissaient les plus importants et qu'ils souhaitaient approfondir à partir des expériences présentées. Les CFE sont venus largement en tête et un groupe de travail ad hoc a été constitué dont l'animateur sera le rapporteur du comité CFE de la COSIFORM.

D'autres thèmes plus proches de la déréglementation ou des méthodes d'incitation au développement sont également à l'étude. Dans la mesure où ils ont une incidence sur les simplifications administratives ils sont suivis par la Cosiform en liaison avec les directions concernées, notamment au ministère des P.M.E.

PERSPECTIVES

La période couverte par le présent rapport se caractérise d'abord par un effort particulier dans le domaine des méthodes et des outils de connaissance, d'analyse, de développement et d'harmonisation des formalités. Il s'agit d'un effort de longue haleine qui doit être poursuivi, voire accentué, car ces méthodes et ces outils sont les bases d'une action efficace. Des instruments permanents d'évaluation du coût des formalités et de consultation des usagers devraient permettre aux pouvoirs publics de discerner, dans le foisonnement des propositions d'aménagements des procédures, celles qui apporteront aux usagers de véritables allégements de leurs charges administratives. Le dictionnaire des formalités, la normalisation des téléprocédures administratives, l'extension des référentiels d'identification et de classement communs, les réflexions sur la valeur juridique et la sécurité des données dématérialisées, d'une part, et les travaux engagés par le comité des formalités incombant aux particuliers dans le domaine de la lisibilité des formulaires et de l'accueil des usagers, d'autre part, procèdent des mêmes objectifs : susciter la concertation et la coordination des administrations afin qu'elles présentent aux usagers, qu'ils soient citoyens ou entreprises, une vision cohérente, compréhensible et justifiée des exigences administratives.

Seconde caractéristique de cette période : les efforts en vue de consolider les systèmes déclaratifs interadministratifs communs (CFE, TDS) et d'en développer de nouveaux, pour les entreprises avec la déclaration unique d'embauche, la déclaration unique des cotisations sociales et le contrat d'apprentissage, mais également pour les particuliers avec la déclaration de changement de domicile. L'instruction de ces dossiers a mis en lumière les difficultés qui naissent de différences de définitions et de pratiques, dont la justification n'apparaît pas avec évidence, et les réticences des services à changer leurs habitudes. Il paraît cependant nécessaire de poursuivre cet effort car c'est dans ce type d'actions que se trouvent, très probablement, les perspectives les plus prometteuses de simplification et d'allégement des charges administratives des usagers. Les outils structurants évoqués au paragraphe précédant favorisent le regroupement des formalités, le développement des moyens modernes d'échange de données y incite, , il permet enfin - non sans difficultés - de rompre les habitudes isolationnistes des services en ouvrant des chantiers concrets sur lesquels ils sont amenés à collaborer. La multiplication des procédures interadministratives va également poser le problème de leur coordination permanente qui pourra être assurée par des structures analogues à celles mises en place pour les centres de formalités des entreprises, pour le répertoire SIRENE et pour le transfert des données sociales.

Il conviendra enfin de relancer l'activité des commissions régionales. Le fait que celles-ci aient saisi la Commission nationale d'un nombre significatif de dossiers ne doit pas masquer le fait que ces saisines provenaient de trois d'entre elles seulement. L'existence d'un réseau actif des commissions régionales est indispensable à la politique de simplification et d'amélioration des relations avec les usagers. Au delà de leur rôle de pourvoyeur de propositions - parfois difficile à assumer pour la Commission nationale - elles ont à remplir une mission essentielle qui est de maintenir vigilance et concertation entre les services afin que les usagers bénéficient du meilleur service possible.

La Commission se trouve ainsi confrontée à un programme de travail ambitieux, compte tendu de la modestie de ses moyens et de ses pouvoirs, mais duquel il semble pourtant que rien ne puisse être retranché. Il ne paraît pas, pour autant, souhaitable d'étendre ces pouvoirs et ces moyens. La mise en oeuvre des simplifications doit rester le fait des administrations qui en ont la charge, et il ne paraît pas souhaitable de transformer la Commission en une administration de la simplification. Il convient toutefois de veiller à ce qu'elle puisse exercer pleinement ses missions et la doter, pour cela, des moyens de mieux capter les attentes des usagers, de les traduire en propositions opérationnelles et d'en suivre la mise en oeuvre.

¹ ) Voir annexe n°... page.... composition de la COSIFORM

² ) Voir texte de la recommandation n°R95-17 en annexe - page....

³ ) Voir, pour plus de précisions, rapport détaillé du comité CFE-SIRENE en annexe - page....

⁴ ) Voir texte de la recommandation n° R.95-08 en annexe - page....

⁵ ) Voir pour plus de précisions, rapport détaillé du comité TDS en annexe - page....

⁶ ) Voir texte de la recommandation n° R.95-18 en annexe - page......

⁷ ) Voir pour plus de précisions le rapport détaillé du comité des formalités incombant aux particuliers en annexe - page.....

⁸ ) Voir texte de la recommandation n° R.95-09 en annexe - page....

⁹ ) Voir texte de la recommandation n° R.95-10 en annexe - page....

¹⁰ ) Voir texte de la recommandation n° R.95-11 en annexe - page....

¹¹ )Voir texte de la recommandation n° R.95-12 en annexe - page...

¹² ) D'après les données fournies par la Poste 18 % des ménages changeraient définitivement de domicile chaque année, soit environ 10 à 11 millions de personnes.

¹³ cf. chapitre « saisines et recommandations », page

¹⁴ voir chapitre « saisines et recommandations »

¹⁵ ) voir rapport de synthèse en page.... pour plus de précisions sur ces expérimentations

¹⁶ )Voir en annexe le rapport détaillé des activités des CORESIFORM - page....

¹⁷ ) Voir en annexe rapport détaillé des activités des correspondants dans les différents ministères - page...

¹⁸ ) Voir la synthèse de ces actions en annexe