Conseil Général des Mines

Affaire 47 667

Le Conseil Général des Mines

• ayant pris connaissance du rapport établi par M. PETIT à l'issue des travaux des sections juridique et technique et en approuvant le contenu,

• considérant que les risques principaux présentés par les anciennes exploitations de carrières ou de mines sont ceux d'effondrement localisé ou généralisé des cavités souterraines en résultant, que la maîtrise de ces risques suppose une bonne connaissance de ces anciens travaux, que cette connaissance est disponible pour les exploitations récentes dans les archives techniques établies par l'exploitant et recueillies par la DRIRE lors de l'abandon des travaux, mais que, pour les exploitations plus anciennes sans archives techniques, cette connaissance du risque ne peut être obtenue que par des recherches dans les documents anciens et par des investigations sur le terrain, difficiles et coûteuses,

• observant que le Code Minier et ses textes d'application prévoient que, à la fin de l'exploitation, lorsque la police spéciale des mines cède la place à la police du maire, il est prévu (art. 39 et 47 du décret 95-696 de la police des mines) que ce dernier reçoive de l'Etat (DRIRE), tous les éléments nécessaires à l'exercice de cette police et en particulier la documentation disponible relative aux vieux travaux, mais que ce dispositif est insuffisant dans le cas des bassins miniers importants couvrant un grand nombre de communes et même qu'il conduit à un éclatement des documents disponibles entre de nombreux lieux d'archivage ne donnant pas la garantie de leur exploitabilité à terme,

• ayant pris note des nouvelles dispositions de l'article 29-III du Code Minier : "En fin de concession et dans les conditions prévues par le décret en Conseil d'Etat :
  • le gisement fait retour gratuitement à l'Etat, après réalisation des travaux prescrits pour l'application du présent Code,
  • les dépendances immobilières peuvent être remises gratuitement ou cédées à l'Etat lorsque le gisement demeure exploitable ; l'ensemble des droits et obligations du concessionnaire est transféré à l'Etat en cas de disparition ou de défaillance de l'exploitant",
  qui obligent l'Etat à veiller à la conservation des archives relatives aux mines abandonnées et même, dans le cas de mines abandonnées dont l'exploitant a disparu ou est défaillant, à exercer éventuellement une surveillance de certains anciens travaux afin de minimiser les conséquences de la responsabilité civile qui lui est conférée par cette disposition nouvelle,

• constatant que les dispositions de l'article 21 de la loi du 21.07.1987 précisées par le décret du 11.10.1990 et celles de l'article 16 de la loi du 2.02.1995 confient à l'Etat la responsabilité première de l'information des citoyens sur les risques majeurs et sur les risques naturels au moyen de l'établissement d'un document synthétique sur les risques (art. 3 du décret du 11.10.1990) et de l'élaboration et de la mise en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles (art. 16 de la loi du 2.02.1995) et considérant que le risque naturel de mouvement de terrain peut être accentué par les anciens travaux de mines et de carrières,

• soulignant que, vis-à-vis des propriétaires des terrains soumis à des séquelles d'anciens travaux d'extraction, l'Etat n'est pas dans la même situation selon qu'il s'agit de carrières dont l'exploitation ne peut être entreprise qu'avec l'accord de ces propriétaires, ou de mines, dont l'exploitation leur est imposée,

• observant que les maires ont la responsabilité de l'alerte et de l'évacuation devant les menaces immédiates pour la population,

• constatant que les responsabilités respectives de l'Etat et des communes sont au total fortement imbriquées et ce de manière différente dans le cas des risques miniers, des autres risques technologiques et des risques naturels,

• constatant que la petite taille des communes rend difficile l'analyse, au niveau communal, des problèmes posés par d'anciennes exploitations particulièrement , ce qui est fréquent, lorsqu'ils ne peuvent être abordés efficacement qu'au niveau de bassins de risques,

• notant que le même constat s'applique quant aux responsabilités confiées aux maires en ce qui concerne les risques majeurs ou les risques naturels prévisibles, ce qui a conduit, par les lois de 1982, 1987 et 1995, à attribuer des responsabilités importantes à l'Etat dans ces domaines,

• considérant que l'absence actuelle d'un niveau de responsabilité intermédiaire entre la commune, trop petite, et l'Etat aboutit à une inadéquation de l'organisation territoriale française dans de multiples domaines, dont celui de la maîtrise de nombreux risques,

• constatant que, de façon pragmatique, des initiatives ont été prises parfois depuis longtemps au niveau départemental pour traiter les problèmes posés par les carrières abandonnées et aider les maires dans l'exercice de leurs responsabilité, là où elles étaient particulièrement nombreuses ou là où elles créaient des problèmes aigus et considérant les menaces qui pèsent actuellement sur la pérennité de certaines de ces structures,

• considérant qu'une mutualisation des moyens des collectivités territoriales est possible comme vient de le décider la loi en ce qui concerne les moyens de secours et de lutte contre l'incendie des collectivités locales,

est d'avis que :

• les PPR (plans de prévention des risques naturels prévisibles), lorsqu'ils sont établis sur des zones anciennement exploitées, doivent tenir compte de la possibilité d'aggravation des risques qui en résulte, mais ne sauraient tenir lieu de plan détaillé ni se substituer à l'action des maires ni à la responsabilité des anciens exploitants,

• là où, pour assumer au mieux leurs responsabilités en matière de maîtrise des risques et de sécurité publique, les collectivités territoriales ont créé des services d'inspection des carrières souterraines, ces services gardent toute leur utilité et l'Etat doit rechercher avec ces collectivités les conditions (techniques et financières) dans lesquelles il peut leur confier les tâches qui lui incombent en matière de conservation des informations dont il dispose sur les anciens travaux d'exploitation de mines et de carrières, de rassemblement des informations disponibles mais non encore exploitées, de mise à disposition de ces documents et d'information du public sur ces risques , les services en question assureraient ainsi l'ensemble des tâches d'information relevant de l'Etat et des collectivités territoriales quant aux risques de mouvements de terrain résultant de l'instabilité du sous-sol, dans les meilleures conditions d'efficacité et d'accessibilité ; ils pourront en outre, là où les collectivités le décident, développer des capacités d'expertise ou de surveillance d'ouvrages suspects financés par ces collectivités pour améliorer la connaissance du risque et sa gestion, spécialement en matière d'urbanisme et de construction,

• là où, malgré l'existence de risques connus, de tels services d'inspection n'ont pas été créés par les collectivités territoriales en vue d'assurer au mieux leurs propres responsabilités, l'Etat devra en favoriser la création, en proposant systématiquement de confier, pour sa part, à ces services, dès leur création, par convention et avec une contribution financière appropriée, les tâches résultant de ses propres responsabilités ; lorsque les vieux travaux touchent de nombreuses communes, la création d'un service départemental, voire interdépartemental sera recherchée, avec un support financier du département, au titre de la solidarité départementale,

• là où les conditions ne sont pas réunies pour la création d'un service d'inspection, l'Etat assumera ses responsabilités en matière de conservation et de recherche d'informations sur les anciennes exploitations et en matière d'information sur les risques qu'elles créent en utilisant des moyens donnant une réelle garantie à long terme, ce qui conduit à recommander d'appuyer les DRIRE par les moyens des services géologiques régionaux du BRGM et par l'expertise du BRGM de l'INERIS et du LCPC qui devront bénéficier d'un financement approprié,

• les évolutions de l'organisation territoriale du pays devraient être mises à profit pour que les risques soient gérés à un niveau plus pertinent que celui des communes actuelles ou celui de l'Etat,

Enfin, considérant que le réseau ainsi mis en place sera nécessairement fortement dispersé sur le terrain, le Conseil estime indispensable la mise en place d'un dispositif d'animation, de mise en relation, de coordination et de consultation technique ou juridique destiné à en assurer la cohérence et l'efficacité. Il suggère l'examen, à cet effet, de la création d'une Division Nationale dans l'une des DRIRE particulièrement concernées. Cette Division agirait pour le compte du ministre chargé de la prévention des risques majeurs et naturels et pour le compte du ministre chargé des mines.

Cette division nationale, fortement appuyée par le BRGM, pourrait également servir de pôle d'appui des DRIRE dans le traitement technique et juridique des affaires liées aux nouvelles responsabilités de l'Etat découlant de l'article 29-III du Code Minier.

Le Conseil attire spécialement l'attention sur l'urgence qui s'attache à la mise en oeuvre des dispositions ci-dessus dans le cas des anciennes exploitations des HBNPC et des mines de fer de Lorraine.

Affaire n° 47 680

A l'occasion de l'examen de diverses questions liées à la prévention des risques résultant d'anciennes exploitations, le Conseil général des mines, lors de sa séance du ler avril 1996, a estimé nécessaire que sait étudiée l'éventuelle qualification de "risques naturels" à donner aux risques résultant des anciennes exploitations de mines et de carrières.

Après en avoir délibéré dans sa séance du 15 mai 1996 sur le rapport de M. l'Ingénieur en Chef des Mines BERSANI, et tenant compte de l'avis du Conseil Général du 18 novembre 1985 relatif à la prise en compte des cavités souterraines dans les plans d'exposition aux risques (PER), la Section a émis l'avis suivant :

1. La Section estime que l'on ne peut pas qualifier a priori de catastrophes naturelles les accidents dans lesquels peuvent être impliquées d'anciennes exploitations de mines et de carrières : il convient de rechercher dans chaque cas si les termes de la définition posée par la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles sont satisfaits.

2. La question de la qualification éventuelle de 'risques naturels prévisibles" à donner aux risques résultant des anciennes exploitations de mines au de carrières ne peut être tranchée définitivement sans que soient précisés au préalable les objectifs et la portée des PPR et que soient clarifiées en conséquence les responsabilités des différentes parties (Etat, collectivités locales,...) dès lors que sont en jeu des risques naturels prévisibles.

   Sous le bénéfice de cette remarque, la Section estime que les risques résultant des anciennes exploitations de mines au de carrières, ne pourraient être qualifiés a priori de "naturels" lorsqu'il s'agit d'anciennes exploitations dont l'administration a effectivement eu connaissance au titre de la loi minière et pour l'exercice de la police spéciale correspondante.

   La Section estime toutefois que des actions des agents naturels (séismes, eaux,... ) autres que celles usuellement prises en compte dans les techniques minières peuvent, dans certaines circonstances, être à la source de risques prévisibles liés aux (ou accentués par les) anciennes exploitations (et notamment les cavités souterraines). Il serait alors possible de qualifier ces risques de "risques naturels prévisibles".

   Il conviendrait donc alors de tenir compte de ces risques éventuels dans l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles qui seraient aujourd'hui établis, le cas échéant par reprise de dispositions antérieurement prévues dans des PER ou des périmètres de sécurité établis au titre de l'article R III-3 du Code de l'urbanisme (jusqu'à son abrogation par le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux PPR).

   Hormis ces cas, les autorités compétentes, éclairées par l'administration chargée de la sécurité des exploitations de mines et de carrières, doivent veiller à ce que l'existence des risques résultant de ces anciennes exploitations et les dispositions de prévention pertinentes soient portées à la connaissance des intéressés et figurent notamment dans les documents d'urbanisme appropriés (POS... ).

3. La position exprimée au point 2 ne préjuge pas de la position que prendra la Section Juridique à la suite de la demande exprimée par les ministres chargés de l'industrie et de l'environnement et datée du 13 mai 1996 et qui fera l'objet d'une prochaine délibération.

CONSEIL GENERAL DES MINES

Affaire n° 47 688

Le Conseil général des mines a été saisi par le ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications afin de clarifier la nature des obligations qui pèsent sur l'exploitant d'une mine dans le cadre de la procédure d'arrêt des travaux miniers et des mesures qui peuvent lui être imposées à cette occasion.

Après en avoir délibéré lors de ses séances du 12 juillet et de 16 septembre 1996, la Section juridique, rappelant en tout état de cause ses précédents travaux et avis dans ce domaine, a émis l'avis suivant :

1. La naotion de "mesures" introduite à l'article 84 du Code minier par la loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 est plus large que celle de "travaux" jusqu'alors mentionnée à ce qui était l'article 83.

   Elle peut notamment se traduire par la prescription d'obligations de résultats ou de constitution de fonds appropriés au encore de détermination de travaux à exécuter ou d'ouvrages à réaliser.

2. Elle n'est toutefois pas entièrement nouvelle et l'on doit notamment relever à cet égard, outre des dispositions du Code minier ou des textes pris pour son application, les dispositions de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, relatives à l'étude d'impact.

3. Etant donné toutefois que les termes 'mesures" et "travaux" sont employés en divers endroits des dispositions pertinentes (notamment les articles 29-III et 84 du Code minier et les articles 48 et 49 du décret n° 95-696 du 9 mai 1995 relatif à l'ouverture des travaux miniers et à la police des mines) , il pourrait être opportun de préparer des amendements à ces textes afin d'en réduire les ambiguïtés.

4. En tout état de cause les mesures susceptibles d'être prescrites doivent notamment respecter le principe de proportionnalité et ne pas être entachés de détournement de pouvoir ou de procédure.

5. En ce qui concerne la durée de leur mise en oeuvre ou de la réalisation des travaux correspondants, la Section estime qu'elle ne peut être exagérément longue, non seulement en l'état actuel du droit
6. notamment pour donner leur plein effet aux dispositions sur l'arrêt des travaux et à la durée de validité des titres miniers d'exploitations
7. mais aussi pour préserver la nécessaire crédibilité d'une valorisation possible des richesses du sous-sol.

8. Dans ce cadre là certaines situations particulières peuvent exister, liées essentiellement aux modifications du régime des eaux, pour lesquelles la Section estime opportun que l'administration engage ou poursuive des études afin de préparer et mettre en oeuvre les solutions qui paraîtraient appropriées.

9. Enfin, la Section souligne également la nécessité de respecter le principe de sécurité juridique : il lui paraît donc que, dès avant l'octroi du titre minier d'exploitation, le futur exploitant et l'administration doivent envisager, dans un cadre quasi contractuel et à la lumière notamment de l'étude d'impact, les mesures susceptibles d'être prescrites lors de l'arrêt des travaux et à l'échéance de la période de validité dudit titre.

   En outre l'exploitation devra être conduite et la police des mines exercée en ayant notamment pour objectif de préparer au mieux l'arrêt des travaux.

10. La Section s'est enfin interrogée, compte tenu de ce principe de sécurité juridique, sur la portée des nouvelles obligations à l'égard des travaux déjà réalisés ou même simplement engagés lorsqu'elles ont été édictées.

    Il lui paraît opportun, à cet égard, que l'administration sollicite l'avis du Conseil d'Etat.