Législation communautaire en vigueur Document 300Y0727(01) Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé: [ 03.60.59 - Matières grasses ] 300Y0727(01) Rapport spécial nº 11/2000 concernant le régime d'aide dans le secteur de l'huile d'olive, accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 215 du 27/07/2000 p. 0001 Texte: Rapport spécial no 11/2000 concernant le régime d'aide dans le secteur de l'huile d'olive, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (2000/C 215/01) TABLE DES MATIÈRES >EMPLACEMENT TABLE> SYNTHÈSE Première partie Cette partie du présent rapport traite de l'aide à la production qui est octroyée à 2,2 millions de demandeurs sur les 2,8 millions de producteurs d'huile d'olive enregistrés. Cette aide représente d'un point de vue financier la mesure la plus importante du régime concernant l'huile d'olive, puisque, en 1997 - 1998, elle a absorbé plus de 90 % des dépenses annuelles totales représentant 2200 Mio ECU environ. L'audit a été centré sur la gestion du régime par la Commission et sur la mise en oeuvre des contrôles dans les États membres, afin d'évaluer la mesure dans laquelle ils participent à la réalisation des principaux objectifs du régime, à savoir contribuer à assurer un revenu équitable aux producteurs et maintenir l'équilibre du marché. Les principaux prix institutionnels (prix indicatif à la production et prix représentatif du marché), fixés annuellement par le Conseil, avaient été pratiquement gelés depuis 1989. Le prix indicatif était destiné à contribuer à assurer un revenu équitable aux producteurs et à maintenir le niveau de la production communautaire. Le prix représentatif était censé être établi à un niveau permettant que l'huile d'olive soit vendue normalement. L'aide communautaire représentait la différence entre ces deux prix. L'audit a montré que les règles communautaires ont été constamment modifiées. Après trente ans d'application, il n'existe toujours pas de système suffisamment efficace et fiable de gestion et de contrôle du régime. Le secteur de l'huile d'olive se caractérise par l'existence d'un grand nombre de petites exploitations. Environ 40 % des demandeurs pour la campagne 1996/1997 possèdent moins de 100 arbres (superficie d'un hectare). L'objectif de l'aide à la production en termes de revenus n'a jamais été défini et ainsi sa réalisation n'a pu être évaluée. La stabilité des deux prix institutionnels a été maintenue pendant plus de dix ans et ceux-ci n'ont pas été fondés sur une méthode de calcul bien déterminée. Le prix représentatif du marché n'a pas suivi l'évolution des prix réels du marché, ce qui signifie que les aides communautaires n'étaient pas toujours justifiées. Pour ce qui est de l'équilibre du marché, l'augmentation du nombre d'arbres et de la production, la croissance relativement faible de la consommation, les contraintes imposées par l'OMC en ce qui concerne les subventions à l'exportation ainsi que l'augmentation des stocks au cours des deux dernières années indiquent un risque d'excédents. Pour ce qui est du mécanisme de contrôle, la Cour a noté que la méthode d'estimation des rendements n'est pas uniforme, même à l'intérieur d'un même pays, et que l'utilisation des rendements comme instrument de contrôle n'est pas efficace. Les vérifications administratives effectuées par les organisations de producteurs sont incomplètes quant à certains aspects importants. Une vérification clé de déclarations présentées en double pour la même parcelle n'a pu être réalisée de façon efficace. Pour les vérifications effectuées sur place par les agences de contrôle au niveau du producteur, l'échantillon prélevé est trop petit et elles ne sont pas fondées sur une documentation fiable. Au niveau des moulins, l'échantillon sélectionné est suffisant mais les vérifications effectuées ne couvrent pas certains éléments importants. En outre, les agences de contrôle achèvent leurs vérifications après les paiements, si bien que de lourdes procédures de recouvrement doivent être engagées. Un certain pourcentage de l'aide à la production a été retenu chaque année pour financer l'établissement du casier oléicole et les programmes d'amélioration de la qualité. Pour le casier oléicole, un montant de 383 Mio ECU a été retenu, dont 245 Mio ECU (64 %) ont été utilisés. Actuellement, avant le remplacement du casier oléicole par le SIG, seule l'Italie a réussi à élaborer son casier oléicole, bien qu'avec du retard et pour un coût de 195 Mio ECU environ. La Commission ne devrait tolérer aucun nouveau retard dans l'établissement du SIG oléicole, qui a remplacé le casier oléicole depuis 1996 et est destiné à devenir l'un des principaux instruments de contrôle du régime de soutien à l'huile d'olive. Avec les modifications introduites en juillet 1998 et applicables jusqu'aux campagnes de commercialisation 2000/2001, l'aide a été fixée sans aucun lien avec les prix institutionnels. Parmi les autres modifications introduites pour cette période transitoire, on peut citer la suppression de l'aide à la consommation et le bénéfice de l'aide pour les petits producteurs, la répartition d'une quantité maximale garantie entre les États membres producteurs, l'amélioration du système des contrats de stockage privé et la création d'un système d'information géographique (SIG) remplaçant le casier oléicole. De nouvelles dispositions clarifiant et renforçant les règles de gestion administrative et de contrôle ont également été adoptées. Après la période transitoire 1998 - 2000, une réforme en profondeur doit être opérée. La Commission a été invitée à présenter au cours de l'année 2000 des propositions à cet égard. Seconde partie L'aide à la consommation, qui a été supprimée en novembre 1998, était versée à des entreprises de conditionnement et d'embouteillage de l'huile d'olive en vue de la vente au détail. Elle était destinée à accroître la part de l'huile d'olive sur le marché pour lutter contre la concurrence d'autres huiles de cuisine moins chères. Pendant la période où elle a été versée, l'aide à la consommation a coûté plus de 6000 Mio ECU au budget européen. Elle a également donné lieu à des irrégularités et des fraudes, notamment en Italie, pays où sont enregistrées 87 % environ des fraudes connues. Le taux de recouvrement des montants indûment versés est très faible, puisque 6 % seulement des irrégularités notifiées ont donné lieu à des recouvrements entre 1985 et 1998 et qu'environ 429 Mio ECU restent toujours dus. L'audit de la Cour a montré que les retards affectant le recouvrement en Italie étaient pour l'essentiel imputables à la longueur des procédures judiciaires qui est liée à l'insuffisance de personnel dans les services des procureurs et dans les tribunaux eux-mêmes. Cet élément, auquel s'ajoutait l'absence de dissuasion contre des appels susceptibles de se révéler ultérieurement, soit constituer une tactique de retardement, soit n'avoir aucune justification sérieuse(1), a abouti à une situation où dix années pouvaient s'écouler jusqu'au prononcé des arrêts définitifs (voir point 101). Les retards affectant le recouvrement dans les autres États membres (à savoir la Grèce, le Portugal et l'Espagne) étaient liés aux lenteurs combinées des procédures administratives et des procédures judiciaires. La comptabilité des montants dus, que les États membres n'avaient pas l'obligation de tenir, était incomplète (Italie et Espagne). En Italie, les montants dus étaient sous-estimés de quelque 208 Mio ECU. Ni la Grèce ni l'Italie n'avaient imposé les amendes instituées en 1992 pour les cas d'irrégularités concernant l'aide à la consommation. Le recouvrement des restitutions à l'exportation indûment versées était affecté par des retards analogues: 13 % seulement des montants avaient été recouvrés, alors que les montants en cause étaient beaucoup moins importants (12,5 Mio ECU environ notifiés entre 1990 et 1998). L'échange d'informations concernant les résultats des analyses de laboratoire entre les organismes responsables du versement des restitutions à l'exportation et de l'aide à la consommation faisait défaut. L'huile d'olive pouvait bénéficier de ces deux aides et les conditions chimiques pour justifier l'éligibilité aux deux étaient presque les mêmes. Les États membres devraient prendre des mesures d'urgence pour accélérer les recouvrements et la Commission devrait intervenir dans le cadre des procédures d'apurement des comptes afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté. INTRODUCTION 1. Le régime d'aide à l'huile d'olive a été introduit par le règlement n° 136/66/CEE du Conseil du 22 septembre 1966 portant établissement d'une organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des matières grasses(2). Ce règlement a été adopté à une époque où le principal État membre producteur de la Communauté à six était l'Italie. Avec l'adhésion de la Grèce en 1981, de l'Espagne et du Portugal en 1986, la situation a complètement changé. Les nombreuses modifications ultérieures du régime n'ont pas permis d'établir un système d'aide satisfaisant. La nécessité d'une nouvelle réforme de grande ampleur s'est donc fait sentir. 2. En février 1997, la Commission a, dans une note adressée au Conseil des ministres et au Parlement européen(3), conclu qu'une réforme de grande portée du régime d'aide dans le secteur des olives et de l'huile d'olive était nécessaire. Les deux options de réforme mentionnées dans cette communication, à savoir l'amélioration du régime actuel d'une part, et l'aide à l'olivier d'autre part, ont fait l'objet de débats et d'avis formels au sein des institutions de la Communauté. La Cour a apporté sa contribution à ce débat dans un document(4) synthétisant ses observations sur la réforme proposée. 3. Reconnaissant qu'elle ne disposait pas à ce moment-là d'informations fiables permettant de choisir entre les options de réforme, la Commission a proposé, à titre provisoire, d'apporter certaines améliorations au régime actuel en vue de son application pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001. La Commission s'est engagée à collecter, pendant cette période, des informations fiables, notamment sur le nombre d'oliviers, sur les superficies des oliveraies et sur les rendements, de façon à pouvoir présenter une proposition de réforme en profondeur au cours de l'année 2000. 4. Les modifications au régime actuel, introduites par les règlements (CE) n° 1638/98 et (CE) n° 1639/98 du Conseil(5) du 20 juillet 1998 qui seront d'application pour la période de trois ans susmentionnée sont les suivantes: a) le régime spécifique aux petits producteurs, qui percevaient une aide calculée en fonction du nombre d'oliviers qu'ils possédaient et d'un rendement fixe, est supprimé; l'aide à la production est octroyée à tous les oléiculteurs en fonction de la quantité d'huile d'olive effectivement produite; b) l'aide à la consommation, qui visait à renforcer la compétitivité de l'huile d'olive par rapport aux huiles de graines concurrentes, a été supprimée; c) la quantité maximale garantie d'huile d'olive éligible à l'aide à la production de la Communauté a été accrue et est pour la première fois répartie entre les États membres sous forme de quantités nationales garanties (QNG); la quantité totale garantie a été ainsi portée de 1,35 million à 1,8 million de tonnes environ, et le montant de l'aide à la production a été ramené de 142,2 à 132,5 EUR/100kg d'huile d'olive; d) le stockage public est supprimé et le système des contrats de stockage privé a été amélioré; e) le casier oléicole sera intégré dans un système plus efficace appelé "système d'information géographique oléicole" (SIG oléicole), constitué en adoptant et en complétant les données déjà fournies jusqu'à présent pour le casier oléicole. Objectifs de l'audit 5. La Cour a examiné le régime d'aide à l'huile d'olive à trois reprises par le passé. Les résultats de ces audits ont été publiés dans un rapport spécial de 1985(6) et dans les rapports annuels relatifs aux exercices 1991(7) et 1995(8), dont les principales observations portent sur le mécanisme de contrôle du régime. La Cour a conclu que les insuffisances des principaux règlements engendrent des faiblesses au niveau des contrôles; la confiance accordée aux contrôles confiés aux organisations de producteurs représentait une faiblesse importante du système, en raison du conflit entre les intérêts de leurs membres et ceux de la Communauté. La gestion et le contrôle de l'aide à la production ont toujours demandé un effort administratif extraordinaire à la fois de la part de la Commission et des États membres en raison de la multitude des producteurs, de l'absence de preuves émanant de tiers indépendants et du fait que tant les meuniers que les producteurs avaient à gagner en surévaluant les quantités d'huile produites. 6. Le présent rapport examine l'efficacité de la gestion et du contrôle de l'aide à la production de l'huile d'olive jusqu'en 1998, ainsi que les contrôles effectués pendant la période 1996 - 1998. Pendant ces trois années, l'aide à la production a représenté 91 % des dépenses budgétaires totales dans ce domaine. Même si l'importance budgétaire relative de l'aide à la consommation et des restitutions à l'exportation s'est très sensiblement réduite (en 1998, elles s'élevaient à 6 % et 1 % respectivement), ces deux mesures ont été incluses dans l'audit en raison du grand nombre d'irrégularités au niveau des paiements signalées par les États membres à la Commission. L'examen de la Cour n'a pas porté sur les mesures de stockage, qui ont généré des dépenses négligeables ces dernières années. Les États membres producteurs audités sont l'Italie, l'Espagne, la Grèce et le Portugal. La France, autre État membre producteur, n'a pas été prise en considération, le volume de sa production d'huile d'olive étant réduit par rapport à celui des autres pays et la plupart des montants indûment versés ayant été déjà recouvrés. 7. L'enquête a principalement visé à établir si la gestion du régime par la Commission et la mise en oeuvre des mesures (y compris les systèmes de contrôle requis) par les États membres contribuaient à la réalisation des principaux objectifs déclarés du régime applicable à l'huile d'olive, c'est-à-dire à assurer un revenu équitable aux producteurs et à maintenir l'équilibre entre l'offre et la demande. L'efficacité du suivi par les États membres des irrégularités dans les demandes d'aide à la consommation et de restitutions à l'exportation a été également examinée. Les résultats de l'audit sont présentés dans la partie 1 du présent rapport en ce qui concerne l'aide à la production, et dans la partie 2 en ce qui concerne l'aide à la consommation et les restitutions à l'exportation. Évolution des dépenses 8. Le tableau 1 présente l'évolution des dépenses pour la période 1987 - 1998. En moyenne, les dépenses annuelles en faveur de l'huile d'olive s'élevaient à 1670 Mio ECU, soit 5,5 % des dépenses totales du FEOGA-Garantie, mais des variations importantes étaient observées d'une année à l'autre, ainsi qu'une lente tendance générale à la hausse (voir tableau 4). Plus de 65 % des dépenses de la période concernaient l'aide à la production, 27 % le régime d'aide à la consommation et 4 % environ les restitutions à l'exportation. Le reste représente les coûts de stockage et les restitutions à la production. 9. La diminution de la part de l'aide à la consommation dans les dépenses totales depuis 1994 s'explique par le passage à l'aide à la production décidé par le Conseil avec effet à partir de 1995. La part de l'aide à la production par rapport aux dépenses totales est ainsi passée de 60 % en 1994 à 90 % en 1998, celle de l'aide à la consommation tombant de 34 % à 6 % et celle des restitutions à l'exportation de 3 % à 1 %. Une ventilation des dépenses par État membre entre 1993 et 1998 figure au tableau 2. Tableau 1 Dépenses budgétaires en faveur de l'huile d'olive pour la période 1987 - 1998 >EMPLACEMENT TABLE> Tableau 2 Dépenses budgétaires en faveur de l'huile d'olive de 1996 à 1998 inclus par État membre >EMPLACEMENT TABLE> PREMIÈRE PARTIE: AIDE À LA PRODUCTION Mécanisme de soutien de la production 10. L'aide au secteur de l'huile d'olive était fondée sur des prix institutionnels. Ces prix (prix indicatif à la production et prix représentatif du marché) étaient établis chaque année par le Conseil, sur proposition de la Commission, comme suit: a) le prix indicatif était le prix jugé convenable pour assurer un revenu équitable à chaque producteur et à maintenir le niveau de la production communautaire; b) le prix représentatif du marché était établi à un niveau qui devait permettre l'écoulement normal de la production d'huile d'olive, compte tenu des conditions et des tendances de l'offre et de la demande enregistrées sur le marché des autres matières grasses végétales; c) la différence entre ces deux prix constituait l'aide communautaire, dont l'ensemble allait aux producteurs, le solde étant versé aux entreprises de conditionnement, dans le but de rendre le produit plus attractif pour les consommateurs(9). 11. Toutefois, conformément au système en vigueur pour la période transitoire 1998 - 2000, le montant de l'aide à la production n'est plus calculé comme la différence entre le prix institutionnel indicatif et le prix représentatif du marché. Bien que le système de soutien soit toujours censé contribuer à assurer un revenu équitable, l'élément déterminant de l'aide est la nécessité de limiter les dépenses. C'est la raison pour laquelle le niveau de l'aide à la production a été gelé jusqu'à 2001. 12. L'aide à la production est financée sur la ligne budgétaire B1 - 121. Elle est octroyée aux producteurs d'huile d'olive et, suite à la suppression du régime en faveur des petits producteurs, elle est versée uniquement en fonction de la quantité d'huile d'olive effectivement produite. Un mécanisme stabilisateur est prévu sous la forme d'une quantité maximale garantie pour chaque État membre. Ce dispositif contraste avec la situation antérieure, où le non-respect général des quotas entraînait une réduction du montant de l'aide pour tous les États membres producteurs, sans que la responsabilité des dépassements soit prise en compte. Au tableau 3 figurent les montants de l'aide communautaire maximale à laquelle peuvent prétendre les différents États membres producteurs, compte tenu des quotas nationaux et du montant de l'aide à la production fixé pour la période de trois ans. Si la quantité d'huile d'olive éligible à l'aide est supérieure à la quantité nationale garantie (QNG), le mécanisme stabilisateur permet de réduire proportionnellement le montant de l'aide. Il convient également d'ajouter qu'un pourcentage de l'aide à la production est retenu pour être affecté au financement d'actions sur le plan régional visant à améliorer la qualité de la production oléicole, et son impact sur l'environnement, dans chaque État membre producteur. Pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001, ce pourcentage est fixé à 1,4 %. Un autre pourcentage fixé à 0,8 %, est retenu et versé aux organisations de producteurs reconnues et à leurs unions pour compenser les frais occasionnés par les tâches de gestion et de contrôle qu'elles assument. Tableau 3 Aide à la production d'huile d'olive - Quantités nationales garanties maximales et soutien communautaire >EMPLACEMENT TABLE> Dispositions relatives au contrôle du régime d'aide 13. Pour le régime d'aide à la production, les dispositions du règlement (CEE) n° 2261/84 du Conseil du 17 juillet 1984(10) relatives aux conditions d'éligibilité, aux procédures administratives, aux tâches des organismes concernés ainsi qu'à leurs responsabilités en matière de contrôle continuent de s'appliquer pendant la période de transition allant jusqu'à la campagne de commercialisation 2000/2001. Cependant, le règlement (CE) n° 2366/98 de la Commission, du 30 octobre 1998(11), portant modalités d'application du régime a clarifié les conditions, procédures et responsabilités susmentionnées. Les nouvelles dispositions les plus importantes concernent les conditions supplémentaires prévues pour l'agrément des moulins, le contrôle de la qualité de l'huile d'olive, l'obligation pour les producteurs de tenir des registres, la fixation d'un barème de sanctions, les vérifications spécifiques sur place et les contrôles portant sur 1 à 10 % des déclarations des producteurs, les contrôles sommaires supplémentaires réalisés dans les moulins, ainsi que les contrôles croisés approfondis effectués pour les fournisseurs et les destinataires de l'huile. 14. Le fait que les contrôles couvrent un champ très vaste en raison de la complexité du régime pèse de façon significative sur les États membres en raison du grand nombre de personnes concernées par lesdits contrôles. En 1996/1997, ce sont environ 2,8 millions de producteurs, introduisant plus de deux millions de demandes d'aide pour chaque campagne, qui ont fait l'objet de contrôles dans le cadre du régime d'aide à la production. Pour la même campagne, le nombre d'organisations de producteurs et d'unions de ces organisations s'élevait à environ 380 et le nombre de moulins en activité à quelque 10800. Observations concernant la gestion du régime par la Commission Le cadre réglementaire 15. Depuis l'introduction du régime applicable à l'huile d'olive, les règlements correspondants ont été constamment modifiés et de nouvelles mesures continuellement introduites. En dépit de toutes les modifications intervenues, et au bout de trente ans d'expérience, l'efficience et la fiabilité du système de gestion et de contrôle du régime de soutien à l'huile d'olive sont encore insuffisantes. 16. Tout au long de cette période, la politique de la Communauté a connu de multiples réorientations. Les dispositions prises pour tenter de régler le problème des excédents structurels en constituent une illustration frappante. Le règlement (CEE) n° 1562/78 du Conseil du 20 juin 1978(12) prévoyait que l'aide à la production ne serait octroyée que pour les superficies complantées en oliviers avant le 31 octobre 1978. À la suite de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, cette restriction a été supprimée par le règlement (CEE) n° 1915/87 du Conseil du 2 juillet 1987(13), ce qui a entraîné une augmentation massive de la capacité de production de l'UE. La restriction a été réintroduite par le règlement (CE) n° 1638/98 prévoyant qu'aucune aide ne peut être versée à partir de novembre 2001 pour des arbres plantés après le 1er mai 1998. C'est ainsi qu'une mesure qui avait été supprimée a été réintroduite onze ans plus tard, dans un esprit d'efficience. 17. Le régime applicable aux petits producteurs constitue un autre exemple. Initialement, les "petits producteurs" étaient définis comme les oléiculteurs ne faisant partie d'aucune organisation de producteurs et dont la production était en principe destinée à l'autoconsommation. Leur production annuelle d'huile d'olive ne pouvait dépasser 100 kg. Le règlement (CEE) n° 1097/84 du Conseil du 31 mars 1984(14) a supprimé l'obligation pour eux de ne pas appartenir à une organisation de producteurs et tous les oléiculteurs dont la production est inférieure à 100 kg sont devenus éligibles au régime en question. À partir de la campagne de commercialisation 1987/1988, le plafond a été relevé d'abord à 200 kg, ensuite à 300 kg (1988), à 400 kg (1989) et finalement à 500 kg (1990), quantité de loin supérieure au niveau de la production destinée à l'autoconsommation. À partir de 1998/1999, les dispositions relatives à l'aide aux petits producteurs ont été annulées. Plusieurs années, pendant lesquelles de nouvelles mesures ont été adoptées, ont été nécessaires pour reconnaître que le régime d'aide aux petits producteurs était exposé aux irrégularités et aux paiements indus. Données statistiques 18. Des données statistiques exactes, fiables et pertinentes sont indispensables pour assurer une gestion et une prise de décision efficaces. Dans le secteur de l'huile d'olive, l'absence de données statistiques fiables constitue un problème majeur. Dans sa note au Conseil et au Parlement(15) concernant le secteur des olives et de l'huile d'olive, la Commission exposait un certain nombre de difficultés et d'invraisemblances dans les données soumises par les États membres. En outre, l'une des raisons pour lesquelles la Commission a proposé d'introduire une période de transition pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001 est la nécessité de disposer d'informations plus fiables notamment sur le nombre d'oliviers, sur les superficies des oliveraies et sur les rendements. 19. La Commission a réalisé deux études statistiques destinées à collecter les informations nécessaires. La première étude, appelée OLISTAT, porte sur le nombre d'oliviers, la seconde, OLIAREA, sur les superficies des oliveraies. 20. Les résultats de l'étude OLISTAT de 1998 présentent de la situation une image totalement différente de celle que l'on connaissait. Il existe quelque 180 millions d'oliviers de plus que ce qu'annonçaient les précédentes estimations du nombre total d'oliviers, ce qui représente une différence d'environ 31 %, laquelle est très variable selon les États membres. Cela démontre l'impossibilité de se fier aux données de base nécessaires pour gérer le régime d'aide à l'huile d'olive. Fixation des prix institutionnels et des revenus des producteurs Principales caractéristiques de la structure des revenus 21. Dans certaines régions des États membres producteurs, les parents partagent traditionnellement leurs terres à égalité entre leurs héritiers, ce qui a abouti à un fractionnement exagéré des terres agricoles. Parmi les oléiculteurs qui ont introduit une demande d'aide au cours de la campagne de commercialisation 1996/1997, 36 % en Espagne, 43 % au Portugal et 35 % en Grèce(16) possédaient moins de 100 oliviers (superficie d'un hectare environ) et 38 %, 61 % et 41 % respectivement produisaient moins de 250 kg d'huile d'olive, ce niveau de production bénéficiant en 1998/1999 d'une aide communautaire de 330 ECU. Pour une part importante des producteurs, les revenus tirés de l'huile d'olive ne constituent donc pas la source principale de revenus, mais sont complémentaires. Des estimations effectuées par les administrations nationales montrent par ailleurs que 1000 à 1500 oliviers sont nécessaires pour qu'une famille de quatre personnes vivant de la seule culture des olives dispose d'un revenu suffisant. Environ 5 % seulement des exploitants qui ont introduit une demande d'aide en 1996/1997 possèdent plus de 1000 oliviers en production. Montant de l'aide à la production 22. En principe, le montant de l'aide communautaire et son affectation devraient être déterminés par rapport à ses objectifs. S'agissant en particulier de l'aide à la production, le premier objectif est défini comme devant "contribuer à assurer un revenu équitable aux producteurs". Dans la pratique, il n'a jamais été défini d'une façon qui permettrait d'en mesurer la réalisation. Elle est illustrée par le rapport entre le montant de l'aide et la valeur totale de la production. En se fondant sur la moyenne des prix annuels du marché fournis par la Commission et sur les quantités d'huile produite (données du COI, y compris huile de grignons d'olive), la Cour a procédé à une estimation de la valeur totale de la production pour les principaux États membres producteurs pendant la période 1986/1987 à 1997/1998. La part de l'aide dans la valeur totale estimative de la production, bien que variable selon le moment, est significative, puisqu'elle s'élève en moyenne à 35 % environ sur la période (voir tableau 4). 23. Jusqu'en 1998/1999, le montant de l'aide communautaire était fixé comme étant la différence entre le prix indicatif et le prix représentatif du marché. La Commission a proposé un prix indicatif supposé devoir assurer un revenu équitable aux producteurs, mais pour ce faire, elle n'a pas eu recours à une méthode de calcul bien déterminée, fondée sur des indicateurs objectifs de revenus et de coûts. Le prix indicatif a, de plus, été gelé pendant plus de 10 ans et il est fixé à nouveau pour l'ensemble de la période transitoire. Par ailleurs, le prix représentatif du marché n'était pas fixé en fonction des prix du marché effectivement observés, mais en déduisant du prix indicatif le montant de l'aide fixé pour l'année précédente. En fait, le prix représentatif du marché est resté fixé presque au même niveau pour les dix dernières années et il était inférieur aux prix du marché pour la plus grande partie de la période. Étant donné que les prix réels du marché étaient généralement plus élevés que le prix représentatif du marché, l'aide accordée par tonne dépassait le montant à verser par référence au prix indicatif (voir tableau 5). En effet, en 1995/1996 le prix de gros enregistré atteignait presque le prix indicatif, ce qui logiquement supprimait tout besoin d'aide. Il convient d'ajouter qu'au cours de ces dernières années, la nécessité de maîtriser les dépenses budgétaires a constitué la principale préoccupation au moment de fixer les prix. Tableau 4 Comparaison entre valeur de la production et dépenses budgétaires >EMPLACEMENT TABLE> Tableau 5 Huile d'olive: prix institutionnels et prix du marché >EMPLACEMENT TABLE> Équilibre du marché 24. La situation du marché qui prévalait lorsque l'OCM a été conçue était très différente de ce qu'elle est maintenant. L'Italie et la France étaient les seuls États membres producteurs et devaient affronter la concurrence de pays tiers importants. Avec l'adhésion de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal, le marché communautaire a effectivement reflété le marché mondial de l'huile d'olive et l'équilibre du marché est ainsi devenu un problème communautaire sur lequel les facteurs extérieurs n'avaient qu'une incidence réduite. Au cours des dix années qui se sont écoulées entre 1986/1987 et 1995/1996, aucune tendance à la hausse de la production n'a été enregistrée, le niveau de cette dernière ayant fluctué autour de celui, à peu près constant, de la consommation intérieure, à savoir 1,435 million de tonnes. En 1996/1997 cependant, la production a brusquement atteint de nouveau le niveau record enregistré en 1987/1988 (1,9 million de tonnes) et lors de la campagne suivante, soit en 1997/1998, elle a atteint le record absolu de 2,3 millions de tonnes. Les stocks cumulés à la fin de la campagne 1997/1998 sont estimés par le Conseil oléicole international (COI) à 0,561 million de tonnes, ce qui représente environ 24 % de la production et 30 % de la consommation de la même campagne. 25. S'agissant des perspectives d'avenir, une étude réalisée par le COI sur l'évolution de la production et de la consommation d'huile d'olive d'ici 2005 prévoit, en se basant sur les statistiques de la période 1960/1961 - 1996/1997, que l'excédent sur le marché communautaire sera de 86000 à 155000 tonnes pour chaque campagne. Les stocks cumulés à la fin de la campagne 1997/1998, l'accroissement de la capacité de production dans certains pays en raison de la plantation de nouveaux oliviers, l'augmentation relativement faible de la consommation observée ces deux dernières années et les restrictions imposées par l'OMC en matière de subventions à l'exportation vers les pays tiers sont autant d'éléments qui indiquent un risque d'excédents. 26. Pendant la période 1987/1988 à 1997/1998, l'aide à la production a généralement augmenté, bien que de façon inégale dans les différents États membres producteurs, en raison de l'évolution des taux de conversion agricoles et de l'augmentation progressive du montant de l'aide octroyée à l'Espagne et au Portugal au cours de la période transitoire. Sauf ces deux dernières années, les petits producteurs ont ainsi bénéficié, dans certains États membres, d'un relèvement substantiel des aides exprimées en monnaie nationale. La disponibilité de montants d'aide communautaire en augmentation a encouragé les producteurs à accroître leur production en plantant de nouveaux oliviers et en améliorant leur productivité. Cette incitation a été encore renforcée par le fait que les petits producteurs n'étaient pas concernés par les réductions de prix intervenant en cas de dépassement de la quantité maximale garantie. Le tableau 6 montre l'évolution des taux d'aide à la production ainsi que la production réelle d'huile d'olive pour les principaux États membres producteurs. Tableau 6 Évolution du montant de l'aide à la production et production réelle d'huile d'olive >EMPLACEMENT TABLE> Gestion des fonds déduits de l'aide à la production 27. Deux mesures étaient financées grâce à des ressources retenues sur l'aide à la production, à savoir des programmes d'amélioration de la qualité et l'établissement du casier oléicole. La Commission procédait à la retenue en inscrivant au budget et en versant l'aide à un taux inférieur à celui qui est fixé par le Conseil. Pour les mesures à financer, des crédits étaient affectés à la ligne budgétaire B1 - 1211. Pour chaque exercice où le système était en vigueur, les montants affectés, versés et imputés à cette ligne budgétaire ont été systématiquement inférieurs aux montants effectivement retenus. Ainsi, pour l'exercice 1997, 38,9 Mio ECU seulement sur 78,6 Mio ECU retenus ont été imputés aux programmes d'amélioration de la qualité et à l'établissement du casier oléicole. Ni le budget ni les comptes finals sur la base desquels l'autorité budgétaire donne décharge ne montrent les montants totaux retenus ou les montants non utilisés. Ces informations n'apparaissent que dans le rapport financier annuel de la Commission sur le FEOGA-Garantie. Financement des programmes d'amélioration de la qualité 28. Les mesures destinées à améliorer la qualité de la production oléicole font l'objet de règlements de la Commission adoptés pratiquement chaque année(17). Chaque État membre est tenu de communiquer un programme d'action à la Commission, en vue d'obtenir son approbation. Entre 1979 et 1998, le montant total retenu pour ces mesures a représenté 202 Mio ECU, alors que le programme n'a absorbé que 107,3 Mio ECU. Le taux d'utilisation du montant retenu est de 53 % environ en moyenne, soit de 83 % en Grèce, de 56 % en Espagne, de 30 % en Italie et de 42 % au Portugal. 29. La Commission n'a quantifié les objectifs et sous-objectifs de ces mesures, ni dans la réglementation, ni lors de l'approbation des programmes soumis par les États membres et elle n'a pas élaboré d'indicateurs de performance. Cela empêche toute évaluation valable de leurs effets réels. Financement du casier oléicole 30. L'établissement du casier oléicole a été financé grâce à des montants déduits par la Commission de l'aide à la production versée. Conformément au règlement (CEE) n° 2159/92 du Conseil, le pourcentage à déduire était de 2,4 % des paiements bruts pour les campagnes de commercialisation 1992/1993 à 1997/1998. Les montants retenus et les crédits de paiement utilisés pour établir le casier oléicole sont indiqués au tableau 7. Pour la période 1979 - 1998, 64 % seulement en moyenne des montants retenus ont été utilisés, cette proportion variant toutefois de façon significative d'un État membre à l'autre, puisqu'elle se situait entre 0,4 % pour la Grèce et 115 % pour l'Italie. Sur l'ensemble de la période, un montant cumulé de 138,4 Mio ECU a été retenu, mais non utilisé. Tableau 7 Montants retenus et utilisés pour l'établissement du casier oléicole et l'amélioration de la qualité (période 1979 - 1998) >EMPLACEMENT TABLE> Mesures de promotion de la consommation 31. En vertu de l'article 11 du règlement n° 136/66/CEE modifié, la Communauté peut réaliser des actions visant à promouvoir la consommation d'huile d'olive et d'olives de table. Ces actions peuvent être la diffusion des connaissances existantes, des études de marché, des actions de publicité et des campagnes promotionnelles, des travaux de recherche et des études d'évaluation des résultats des campagnes promotionnelles. Jusqu'à la campagne de commercialisation 1993/1994, le financement de ces actions était assuré moyennant la retenue d'un montant équivalant à 0,5 % de l'aide à la consommation. Depuis la suppression de l'aide à la consommation, qui a pris effet au 1er novembre 1998, ces actions peuvent être financées sur le budget communautaire. 32. Les programmes promotionnels élaborés dans les États membres sont mis en oeuvre par la Commission, alors que ceux visant à accroître la consommation d'huile d'olive et d'olives de table dans les pays tiers le sont par le COI. Pour la période couvrant les années 1979 à 1998, le montant total disponible pour le financement des programmes promotionnels s'est élevé à quelque 161,2 Mio ECU, dont 135,9 Mio ECU (84 %) ont été réellement utilisés. La dernière campagne (la sixième), organisée dans douze États membres, a commencé en 1996 et s'est achevée en juin/juillet 1998, pour un coût de 27,5 Mio ECU. La prochaine campagne (la septième) doit véritablement débuter à l'automne 1999 et dispose d'un budget de 45 Mio ECU pour les trois prochaines années. La contribution de la Communauté au fonds de promotion du COI est fixée annuellement. En 1998, elle a financé presque intégralement son programme promotionnel, dont le coût s'élevait à 6,1 Mio ECU. 33. La Cour a examiné le sixième programme promotionnel ainsi que le travail préparatoire du septième. Dans les deux cas, on constate l'absence d'objectifs quantifiables, comme par exemple la nécessité de parvenir à une augmentation bien précise de la consommation en termes absolus ou relatifs, ou d'accroître la sensibilité du public à la valeur nutritionnelle de l'huile d'olive en recourant à des indicateurs mesurables, etc. En outre, le rapport de la Commission concernant les résultats du sixième programme [VI. A. II./CG D (97) 1490] indique qu'entre 1996 et 1997, la consommation d'huile d'olive avait augmenté de façon notable dans tous les pays pour lesquels on disposait de données, mais il ne fournit aucune analyse de la manière dont le programme a favorisé cette augmentation, ni n'indique si ces résultats sont durables. 34. La Commission ne dispose pas des compétences techniques, de la capacité et des ressources nécessaires pour assurer elle-même la gestion directe des diverses actions et a par conséquent fréquemment recours aux services de sociétés extérieures. Au sein de la Commission, trois fonctionnaires seulement sont affectés à la gestion de ces programmes, deux d'entre eux supervisant l'exécution des contrats (environ 23 contrats en cours au moment de l'audit) et le troisième se chargeant de la gestion financière des programmes. Ce niveau des ressources est insuffisant, comme le prouve l'absence de continuité entre les toutes dernières campagnes. La septième doit débuter à l'automne 1999, soit environ 15 mois après l'achèvement de la sixième, et ce en raison du manque de ressources humaines. 35. Jusqu'à présent, la Commission n'a effectué aucune évaluation générale destinée à déterminer si, compte tenu de la faiblesse des ressources humaines et financières qu'elle-même peut consacrer à ces programmes, de l'utilisation généralisée de l'assistance technique et du recours à l'évaluation externe des programmes, les résultats obtenus justifient son engagement en faveur de ces actions. Observations relatives à la mise en oeuvre du régime d'aide dans les États membres 36. Les principales parties prenantes à la gestion et au contrôle du régime d'aide à la production au niveau des États membres sont les producteurs, les organisations de producteurs et leurs unions, les administrations nationales et les agences de contrôle. Les oléiculteurs sont tenus de présenter une déclaration de culture, indiquant leur potentiel de production et toute variation de celui-ci dans le temps (nombre total d'oliviers, nombre d'oliviers en production, superficie cultivée, variétés d'oliviers, etc). Ils doivent également introduire une demande d'aide dans laquelle figurent, pour chaque année, les quantités d'olives récoltées et d'huile d'olive produite qu'ils déclarent en vue de bénéficier de l'aide communautaire. 37. Les organisations de producteurs et leurs unions se chargent du traitement de ces documents pour leurs membres. Après avoir procédé à quelques vérifications administratives, elles constituent des fichiers informatiques contenant les informations figurant dans les demandes d'aide et les transmettent aux organismes payeurs ou à leurs services régionaux, qui procèdent aux dernières vérifications administratives et aux paiements correspondants. Les oléiculteurs non associés, qui constituent un faible pourcentage de la totalité des producteurs, introduisent leurs demandes d'aide directement auprès des services de l'organisme payeur, qui procèdent aux contrôles administratifs et aux paiements correspondants. 38. Les agences de contrôle sont responsables de l'organisation des contrôles sur place. Chaque année, elles sélectionnent un échantillon de producteurs individuels pour lesquels elles vérifient l'exactitude des déclarations de culture et des demandes. Elles sélectionnent également un échantillon d'organisations de producteurs afin de contrôler si elles satisfont toujours aux critères de reconnaissance par les autorités nationales et si elles s'acquittent efficacement de leurs tâches. Un échantillon de moulins est également contrôlé afin de déterminer si ces derniers sont habilités à attester les quantités d'huile d'olive produites par leurs clients et si les quantités attestées sont exactes. Le casier oléicole et les rendements moyens constituent deux outils essentiels pour garantir l'efficacité des contrôles effectués dans le cadre décrit ci-dessus. Les rendements comme instruments de contrôle 39. Les quantités d'huile déclarées dans les demandes d'aide sont vérifiées en premier lieu en rapprochant des rendements réels les rendements moyens estimés chaque année par chaque État membre pour les zones de production homogènes. Le rendement réel pour chaque demande d'aide est comparé au rendement moyen calculé pour la zone dans laquelle est située la parcelle de l'oléiculteur correspondant. Des rendements anormalement élevés indiquent que les quantités déclarées peuvent être inexactes, ce qui a normalement pour effet que le producteur est soumis à un contrôle sur place. Il est par conséquent essentiel, pour assurer l'efficacité et l'efficience du contrôle, que les rendements moyens soient correctement évalués. Estimation des rendements moyens de la production oléicole 40. Toute estimation de rendement doit s'appuyer non seulement sur les informations relatives à la superficie plantée et au nombre d'oliviers par hectare de culture, mais également sur des estimations de la quantité d'olives par arbre et de la quantité d'olive vierge produite pour 100 kg d'olives. Ces deux derniers indicateurs devraient être évalués pour des zones de production assez homogènes afin de permettre des comparaisons valables entre valeurs estimées et valeurs réelles. La Cour a examiné les méthodes et procédures utilisées par les États membres pour la collecte, l'évaluation et la communication des données correspondantes à la Commission. Les résultats de cette étude sont indiqués dans les points suivants. 41. Conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil, les agences de contrôle sont chargées de recueillir, vérifier et exploiter, au niveau national, les données nécessaires à l'établissement des rendements. Cette disposition a été respectée, dans une certaine mesure, dans tous les États membres visités. Les méthodes de collecte des données, les sources d'information utilisées et les méthodes de calcul varient toutefois, non seulement entre les différents pays, mais également entre régions d'un même pays, ce qui empêche de comparer les résultats. 42. Pour évaluer la fiabilité des informations relatives aux rendements en olives et en huile d'olive, la Cour a examiné les données concernant le nombre d'arbres, qui constituent un élément essentiel dans le calcul des rendements moyens et qui doivent donc être exactes. Or, la Cour a conclu de ses audits en Espagne, en Grèce et en Italie que le nombre enregistré était rarement exact. Dans six des 35 parcelles visitées seulement, le nombre d'oliviers effectivement plantés correspondait à celui déclaré par les producteurs. Utilité des rendements moyens comme instruments de contrôle 43. Dans les diverses zones, des comparaisons entre les rendements moyens fixés par la Commission et les rendements déclarés par chaque producteur ayant introduit une demande d'aide ont fait apparaître des écarts pouvant aller jusqu'à trois fois le rendement moyen. Cette situation remet en cause le concept de zones de production homogène et l'utilité des rendements moyens comme instruments de contrôle. 44. Le recours aux rendements moyens pour identifier les éventuelles demandes d'aide inexactes appelle aussi les commentaires suivants: a) chaque État membre producteur avait l'habitude de fixer sa propre marge en deçà et au delà de laquelle les quantités déclarées devaient être considérées comme anormales et des contrôles sur place s'avérer nécessaires. La Cour a constaté que, dans certaines zones de production, cette marge de tolérance était beaucoup trop large; à titre d'exemple, on a relevé certains cas où elle équivalait à 49 fois le rendement moyen; le niveau élevé des seuils de tolérance adoptés pour les États membres est révélateur de l'insuffisance qui caractérise l'estimation des rendements moyens et réduit leur utilité comme instruments de contrôle; b) depuis la dernière campagne de commercialisation, deux États membres appliquent une marge de tolérance commune à toutes les zones; la marge maximale représente alors trois fois et demie le rendement moyen, qui est défini pour plusieurs campagnes; cela entraîne le risque que les producteurs prennent connaissance des limites fixées et qu'ils adaptent les quantités déclarées pour qu'elles se situent juste au-dessous du maximum autorisé, de façon à échapper à tout contrôle. Fiabilité du mécanisme de contrôle 45. Les producteurs ne sont pas toujours bien informés de leurs obligations en matière de présentation des déclarations de culture et des demandes d'aide, et de notification de toute modification intervenue au niveau du nombre d'oliviers, de la superficie cultivée, etc. Plus important encore, ils ne semblent pas être conscients des conséquences auxquelles ils s'exposent en cas de déclaration incorrecte ou de retard dans la notification des modifications intervenues dans leurs oliveraies. Les importantes divergences concernant le nombre d'oliviers sont principalement imputables à la qualité médiocre des informations communiquées par les producteurs, laquelle rend les contrôles inefficaces. 46. Les tâches des organisations de producteurs et de leurs unions se limitent essentiellement à des contrôles administratifs qui consistent à identifier les producteurs qui ont introduit une demande d'aide et à vérifier que leurs déclarations et demandes d'aides sont complètes, ainsi qu'à vérifier si des demandes ne sont pas introduites en double. Cette dernière vérification mérite une attention particulière du point de vue de l'audit. Au sein de l'organisation de producteurs, il est possible de déterminer si une même personne a introduit deux demandes, mais il n'est pas possible d'établir si une même parcelle oléicole a fait l'objet de demandes d'aide émanant de deux producteurs différents. En outre, les contrôles administratifs ne couvrent pas toujours les titres de propriété ou les autres titres sur la base desquels les producteurs exploitent leurs oliveraies. Ces contrôles sont toutefois prévus dans les règlements introduits en 1998. 47. Le règlement (CEE) n° 3061/84 de la Commission du 31 octobre 1984(18) prévoit par ailleurs que les organisations de producteurs doivent rassembler des copies des contrats relatifs à l'exploitation des terres ou des titres de propriété. En vertu du règlement (CEE) n° 2261/84 du Conseil du 17 juillet 1984(19), les unions d'organisations de producteurs, quant à elles, doivent vérifier que ces dernières remplissent leurs obligations. La Cour a examiné huit des 49 irrégularités notifiées par l'Espagne en 1996/1997 et a constaté que l'application de ces dispositions les aurait rendues impossibles. 48. Dans tous les États membres producteurs excepté la Grèce, les organismes payeurs sont équipés de systèmes informatisés et sont par conséquent en mesure d'opérer des contrôles administratifs efficaces pour toutes les déclarations et demandes d'aides individuelles. En Grèce, l'organisme payeur s'en remet très souvent aux travaux des organisations de producteurs, c'est-à-dire aux bénéficiaires eux-mêmes, pour effectuer ces vérifications. Néanmoins, l'efficacité de la détection des cas où une même parcelle fait l'objet de plusieurs déclarations ne peut être garantie que lorsque les parcelles sont identifiées par un code unique. Au stade actuel, cela n'est possible qu'en Italie. 49. Le règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil prévoit que les États membres producteurs constituent une agence destinée à jouer un rôle essentiel en vue d'assurer l'application correcte, par tous les opérateurs, de la réglementation communautaire applicable au secteur de l'huile d'olive. Pendant les trois premières campagnes (jusqu'en 1986/1987 pour l'Italie, 1988/1989 pour la Grèce et 1989/1990 pour l'Espagne et le Portugal), les dépenses opérationnelles de ces agences étaient intégralement couvertes par le budget communautaire. Ensuite et jusqu'en 2002, la contribution communautaire a été réduite à 50 %. Les dépenses opérationnelles déclarées par les agences de contrôle pour la campagne 1996/1997 se sont élevées à 24,1 Mio ECU, dont 50 % ont été couverts par le budget communautaire. Ce montant représente environ 1 % du total des dépenses budgétaires affectées au secteur de l'huile d'olive. 50. La Communauté contribue aux activités de contrôle dont la responsabilité incombe aux États membres. La Commission n'a pas encore effectué une évaluation de la rentabilité des activités des agences. En outre, les décisions de la Commission concernant l'éligibilité des dépenses des agences sont prises avec de tels retards que le bon fonctionnement de ces dernières en est menacé. Les informations financières relatives aux agences de contrôle en activité dans les quatre principaux États membres producteurs pendant la campagne 1996/1997 sont présentées dans le tableau 8. Tableau 8 Agences de contrôle en activité dans le secteur de l'huile d'olive (Personnel, dépenses et coût moyen des contrôles) >EMPLACEMENT TABLE> 51. L'aide à la production étant versée en fonction de la quantité d'huile d'olive produite, toute évaluation de l'efficacité des contrôles effectués par les agences de contrôle doit être centrée sur la vérification des quantités produites. En réalité, il existe deux cas de figure: a) les moulins achètent les olives aux producteurs et assurent eux-mêmes la commercialisation de l'huile; la quantité d'huile effectivement produite peut être vérifiée dans le moulin sur la base des documents commerciaux concernant l'achat des olives, la vente de l'huile, les stocks et les mouvements de stocks. C'est la situation qui prévaut en Espagne pour les grands producteurs d'huile professionnels. Il existe toutefois un risque lorsque les arbres appartiennent au même propriétaire (à la même société) que les moulins; c'est alors le "meunier" qui certifie ses propres quantités, ce qui suppose des vérifications régulières; b) s'agissant des petits producteurs, que l'on trouve dans certains pays, la plupart d'entre eux vont chercher leur huile au moulin pour leur consommation personnelle et leurs ventes privées et ils paient le meunier soit au comptant, soit sous la forme d'un faible pourcentage de l'huile produite. Les contrôles effectués auprès des producteurs ou des moulins, qui sont le plus souvent petits et fréquemment la propriété des producteurs ou de personnes de leur famille, ne donnent pas le même degré d'assurance que sous a) ci-dessus, en raison du manque de fiabilité des documents relatifs aux quantités produites, aux ventes ou aux stocks. En réaction à cette situation, les agences de contrôle ont élaboré une série d'indicateurs qu'ils appliquent dans le cadre des vérifications effectuées auprès des moulins, comme le rapport entre les quantités d'olives triturées et celles des grignons, la consommation d'eau et d'électricité. Bien que la taille réelle de l'échantillon dépasse de façon significative le minimum de 10 % fixé par le règlement (16 % pour l'Italie, 34 % pour la Grèce, 38 % pour l'Espagne et 20 % pour le Portugal pendant la campagne de commercialisation 1996/1997), les vérifications sont plutôt des contrôles de vraisemblance et n'apportent pas de preuves fiables des quantités d'huile produites. Il est, par exemple, facile de manipuler les chiffres relatifs aux quantités de grignons ainsi qu'à la consommation d'eau et d'électricité pour surestimer la production, ce qui est profitable pour le moulin comme pour le producteur. En outre, les vérifications effectuées au niveau des producteurs sur le nombre d'arbres déclarés ne permettent d'indiquer que la capacité de production théorique et n'apportent pas de preuves fiables des quantités d'huile produites. Par ailleurs, il convient de noter que des éléments comme les appareils de pesage, la qualité de l'huile stockée, l'existence d'une comptabilité-matière dans les moulins, qui pourraient apporter des preuves, ne sont pas vérifiés. Le contenu de tous les récipients et réservoirs déclarés comme renfermant de l'huile d'olive n'est pas non plus contrôlé. 52. Depuis novembre 1998, les producteurs sont tenus de conserver des documents rendant compte de l'utilisation de l'huile produite. Cette disposition pourrait servir de base à des vérifications efficaces au niveau des producteurs. Il convient de noter qu'elle ne s'applique qu'aux oléiculteurs produisant plus de 200 kg, ce qui exclut 36 % environ des producteurs. Dans la pratique, ce pourcentage serait même susceptible d'augmenter, car il pourrait être relativement facile de partager une production de 400 kg entre deux personnes, par exemple. 53. Les rapports des agences de contrôle concernant la détection d'irrégularités sont communiqués aux autorités compétentes des États membres concernés pour permettre d'engager les procédures de recouvrement et de sanction. La Cour fait remarquer que les procédures de recouvrement pourraient être évitées si les agences de contrôle achevaient leurs vérifications avant que des paiements incorrects soient effectués, ce qui permettrait de gagner du temps et d'économiser des ressources administratives. Efficacité du système de sanctions 54. S'agissant des fausses déclarations dans les demandes d'aide à la production, la sanction applicable à titre individuel à l'oléiculteur, prévue par le règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil, est le remboursement du montant de l'aide perçue auquel s'ajoute une amende suffisamment dissuasive. Celle-ci est fixée par chaque État membre à une à trois fois le montant de l'aide indûment perçue. La sanction pour les organisations de producteurs et leurs unions ainsi que pour les moulins est le retrait de la reconnaissance ou de l'agrément, pour une période allant de une à cinq campagnes de commercialisation. Hormis le retrait définitif de la reconnaissance ou de l'agrément, des sanctions supplémentaires allant de la lettre d'avertissement demandant des corrections administratives à de très lourdes amendes peuvent être infligées. 55. Concernant l'efficacité du système des sanctions, la Cour a constaté que des délais très importants se sont écoulés entre la notification des irrégularités aux autorités compétentes et la décision finale prise par ces dernières. Les nouvelles règles communautaires entrées en vigueur au 1er novembre 1998 n'atténuent pas le problème. Elles disposent seulement que les États membres doivent décider des mesures à prendre dans les 12 mois suivant la notification et des sanctions à appliquer en cas de différences entre les chiffres relatifs aux quantités d'huile et le nombre d'arbres. Elles n'apportent pas de solution au problème de la longueur des procédures juridiques et administratives entre la première décision et la décision finale, après laquelle les montants indûment versés peuvent être vraiment récupérés. 56. La Cour a examiné dans quelle mesure les irrégularités notifiées par les agences de contrôle ont donné lieu à des sanctions. La plupart des sanctions concernant les producteurs qu'elles ont proposées sont fondées sur les écarts par rapport aux rendements moyens ou aux normes techniques appliquées par les agences. Bien que cette méthodologie se soit constamment améliorée, les écarts individuels par rapport aux moyennes ne peuvent être considérés comme des éléments prouvant de façon absolue l'inexactitude des données figurant sur les demandes d'aide. 57. Bien que les irrégularités notifiées dans le cadre du régime d'aide à la production ne représentent que 2 % du montant total de l'aide dans le secteur de l'huile d'olive, les retards accusés lors du recouvrement des montants indûment versés et le pourcentage extrêmement faible de montants recouvrés sont inquiétants, surtout lorsqu'il s'agit de montants conséquents. Dans la pratique, la longueur des procédures administratives et judiciaires retarde les recouvrements pendant de nombreuses années. Sur la base des irrégularités communiquées par les États membres à la Commission, conformément aux dispositions du règlement (CEE) n° 595/91, le taux de recouvrement enregistré pour la période 1991 - 1997 pour tous les cas d'irrégularités ne représente que 6,8 %. Le casier oléicole 58. Conformément au règlement (CEE) n° 154/75 du Conseil, du 21 janvier 1975, les États membres devaient établir un casier oléicole en vue d'obtenir les données nécessaires à la connaissance du potentiel de production en olives et en huile d'olive dans la Communauté, d'une part, et d'assurer un meilleur fonctionnement du régime d'aide pour ce dernier produit, d'autre part. La date limite prévue pour l'établissement du casier oléicole était février 1981 pour l'Italie, novembre 1988 pour la Grèce, et novembre 1992 pour l'Espagne et le Portugal. 59. La Commission a apporté une assistance technique aux États membres pour l'établissement du casier, mais elle a longtemps toléré que les États membres reportent les délais d'achèvement, ce qui a entraîné des retards dans la programmation des travaux et la collecte des données nécessaires. Il s'ensuit que le casier oléicole n'a pas été terminé dans la plupart des pays, ce qui affaiblit la gestion et le contrôle du régime par la Commission. 60. Le règlement (CE) n° 1638/98 du Conseil du 20 juillet 1998 dispose que les travaux liés au casier oléicole doivent être réorientés vers la création d'un système d'information géographique (SIG). Le règlement (CE) n° 2366/98 du 30 octobre 1998 précise les informations qu'il doit contenir ainsi que les règles d'établissement et d'achèvement du système. Il est constitué par deux bases de données, dont la première est appelée la base alphanumérique: elle renferme les données qui auraient déjà dû être recueillies sous la forme de fichiers informatiques en vue de l'établissement de l'ancien casier oléicole et celles qui ont été fournies par les producteurs concernant leur potentiel de production. Elle devra contenir aussi les fichiers des moulins, des organisations de producteurs et des zones de production homogènes. La seconde base est appelée la base de référence graphique et elle devra contenir des orthophotographies digitales de toutes les oliveraies, les limites des parcelles et la localisation des arbres. L'établissement de ces deux bases demandera davantage d'efforts que celui de l'ancien casier oléicole, mais, une fois terminées, elles devraient rendre plus efficace la vérification des données figurant sur les demandes d'aide. Les déclarations et les demandes d'aide pourront faire l'objet de contrôles croisés plus efficaces et les cas nécessitant un complément d'enquête pourront être identifiés. Il convient de noter toutefois que: a) la Commission n'a pas demandé aux États membres de terminer le travail avant la fin de la période transitoire; b) les dépenses liées à la mise en place du SIG et à la mise à jour de la base graphique seront désormais éligibles à un financement communautaire distinct; le montant de 138,4 Mio ECU non utilisé pour l'ancien casier a été annulé. 61. Actuellement, s'agissant de l'état d'avancement du casier initial, l'Italie est le seul État membre à avoir achevé sa mise en place, bien qu'avec un certain retard, pour un coût avoisinant les 195 Mio ECU. La constitution du casier est considérée comme achevée et les données qu'il contient comme mises à jour lorsque le nombre d'oliviers indiqué correspond au nombre total d'oliviers déclarés par les producteurs. Chaque année, les autorités italiennes procèdent à des contrôles auprès des oléiculteurs qui introduisent des demandes d'aide, afin de vérifier si cette condition est remplie. Au cours des quatre dernières campagnes de commercialisation, entre 12 % et 23 % des demandes d'aide présentaient des divergences par rapport aux données du casier. Dans de tels cas, les autorités doivent confirmer le chiffre exact, au besoin en effectuant des visites sur place. Cela signifie que, chaque année, d'importantes ressources sont nécessaires pour identifier les divergences afin de mettre le casier à jour. Pour la seule campagne 1997/1998, cette mise à jour a nécessité le contrôle de quelque 500000 parcelles. 62. Conformément à l'article 26, paragraphe 1, point c), du règlement (CE) n° 2366/98 de la Commission, la constitution du SIG ne peut être considérée comme achevée si les différences constatées entre les deux bases de données pour ce qui est du nombre d'oliviers concernent plus de 5 % des déclarations. Le grand nombre de différences relevées dans le casier oléicole italien montre qu'au stade actuel, même en Italie, le critère d'achèvement du SIG risque de ne pas être rempli, bien que ce pays ait absorbé en 199880 % environ des fonds disponibles pour l'établissement du régime. Néanmoins, étant donné l'étendue des travaux qu'elle a déjà réalisés au niveau du casier, l'Italie devrait pouvoir achever le SIG dans un délai relativement bref. 63. En Grèce, les travaux relatifs à l'établissement du casier oléicole ont accusé des retards inacceptables et les études pilotes effectuées en 1992 - 1994, soit quatre ans après l'expiration du premier délai prévu pour son achèvement, qui ont représenté une dépense de 147633 ECU, n'ont donné aucun résultat tangible. Les travaux ont repris, avec l'aide de la Commission, pour la réalisation du SIG oléicole. Le calendrier des travaux établi en janvier 1998 prévoit l'achèvement du SIG pour la fin de l'an 2000, son coût devant s'élever à 5,9 Mio ECU. Cependant, la mise en oeuvre du programme de travail de 1998 a de nouveau pris du retard, ce qui remet en cause l'achèvement du SIG dans le délai fixé. 64. En Espagne, d'après les informations et la documentation communiquées à la Cour, la constitution du casier devait être achevée pour le premier trimestre 1999, soit sept ans après l'expiration du premier délai. Le casier était au stade final de l'élaboration, mais pas encore tout à fait opérationnel à des fins de contrôle. Les travaux réalisés à ce jour doivent être adaptés aux exigences du SIG oléicole. Cette tâche doit être terminée en principe avant la fin de la période d'application des nouveaux règlements, à savoir avant la campagne de commercialisation 2000/2001. 65. Au Portugal, les travaux relatifs à la constitution du casier oléicole ont effectivement commencé en 1997, soit quelque cinq ans après l'expiration du délai prévu pour son achèvement. Le marché portant sur la constitution du SIG a fait l'objet d'un appel d'offres international et l'achèvement des travaux était attendu pour fin 1999. 66. La situation dans les États membres, telle qu'elle est décrite aux points précédents, montre que, bien qu'il constitue un instrument de contrôle essentiel, le casier oléicole n'a pas été établi dans la majorité des pays producteurs. Par ailleurs, des doutes existent quant à la fiabilité du casier oléicole italien, comme le prouve le grand nombre de différences entre les chiffres identifiées chaque année par l'administration italienne. Les paiements sont donc effectués sans qu'il soit procédé aux contrôles clés indispensables, tels que ceux visant à détecter les parcelles qui sont déclarées deux fois ou à vérifier l'exactitude des quantités d'huile d'olive déclarées dans les demandes d'aide individuelles. 67. L'incapacité à constituer de façon exacte le casier oléicole et à l'actualiser régulièrement est également imputable à l'absence d'éléments susceptibles d'inciter les producteurs à communiquer en temps voulu l'évolution du nombre d'oliviers qu'ils possèdent, depuis leur plantation jusqu'au stade de la production, puis jusqu'à leur arrachage et à leur remplacement. La constitution et la mise à jour permanente du SIG oléicole demanderont des efforts encore plus grands et des ressources financières encore plus importantes, tant de la part des producteurs que de la part des administrations des États membres et de la Communauté. Conclusions 68. Trente ans après l'introduction d'un régime communautaire d'aide à l'huile d'olive, l'efficience et la fiabilité du système destiné à en assurer la gestion et le contrôle sont toujours insuffisantes. Le cadre réglementaire a été modifié à de nombreuses reprises et ses objectifs ont manqué de clarté (voir points 15 - 17). 69. Des données statistiques suffisamment fiables pour pouvoir gérer et contrôler le régime font toujours défaut (voir points 18 - 20). 70. Le prix indicatif était fixé par le Conseil, sans tenir compte des revenus des producteurs ni des coûts de production. Le "prix représentatif du marché" était fixé à un niveau inférieur aux prix réels du marché. Pendant les dix dernières années, tant le prix indicatif que le prix représentatif du marché ont été maintenus à un niveau constant (voir points 22 - 23). 71. La forte augmentation de la production au cours des campagnes de commercialisation 1996/1997 et 1997/1998 par comparaison avec la croissance relativement faible de la demande dans l'UE, l'existence d'un plus grand nombre d'arbres que celui qui était admis auparavant et les perspectives limitées d'accroissement des aides à l'exportation par suite de l'accord dans le cadre de l'OMC sont des éléments qui indiquent que la Communauté court un risque réel de voir se constituer des excédents structurels dans le secteur de l'huile d'olive (voir points 24 - 26). 72. S'agissant des campagnes promotionnelles, la Commission ne dispose pas de l'expérience et de l'expertise nécessaires pour mettre en oeuvre ces mesures de façon efficace. Il conviendrait d'envisager de confier la responsabilité opérationnelle et financière de ces mesures aux États membres, aux producteurs et aux transformateurs (voir points 31 - 35). 73. Les contrôles effectués dans les États membres par les organisations de producteurs, les organismes payeurs et les agences de contrôle sont toujours insuffisants. Des efforts particuliers s'imposent pour vérifier les quantités produites et pour empêcher que des déclarations en double ou multiples soient présentées pour les mêmes arbres (voir points 45 - 53). 74. La vraisemblance des rendements déclarés par chaque producteur par rapport aux rendements moyens de chaque zone de production devrait constituer la base des vérifications. Les méthodes utilisées pour estimer ces rendements moyens devraient être harmonisées dans l'ensemble des États membres et les zones définies selon des critères d'homogénéité. Il conviendrait de tenir compte des conditions réelles de la production, qui varient d'une année à l'autre (voir points 39 - 44). 75. Jusqu'à présent, les administrations nationales n'ont pas pris de mesures suffisantes pour éviter les retards dans le recouvrement des paiements effectués en trop et ont négligé de prendre des sanctions administratives destinées à décourager les demandes d'aide injustifiées (voir points 54 - 57). 76. Un casier oléicole satisfaisant constitue un élément essentiel pour assurer le versement des aides aux producteurs, quel que soit le système retenu en fin de compte. La Commission a toléré des retards inacceptables dans le cadre de l'établissement du casier oléicole. En dépit de l'assistance technique qu'elle a fournie et de la mise à disposition de ressources financières, les travaux relatifs au casier oléicole ne sont toujours pas terminés. En 1998, la Commission l'a remplacé par le "SIG oléicole", dont l'établissement et la mise à jour nécessiteront toutefois de nouveaux efforts ainsi que des ressources financières considérables. La Commission ne doit pas permettre que se renouvelle l'expérience négative faite avec le casier oléicole initial et aucun nouveau retard ne devrait être autorisé (voir points 58 - 67). 77. Quant à la réforme en cours, elle appelle de la part de la Cour les principales observations suivantes: a) quelle qu'elle soit, la réforme devra respecter le principe énoncé à l'article 2 du règlement financier, à savoir que toute affectation de crédits suppose la définition d'objectifs quantifiés dont la réalisation se traduit par des résultats mesurables. Quel que soit le système de soutien proposé par la Commission, ses objectifs devront être précisés de telle sorte qu'il soit possible d'établir dans quelle mesure ils seront atteints; b) le versement de l'aide en fonction du seul nombre d'arbres pose moins de problèmes en matière de contrôle, mais comporte le risque que leurs propriétaires abandonnent complètement la culture ou réduisent leurs efforts pour améliorer la qualité. Même si les montants de l'aide étaient ajustés en fonction des rendements moyens enregistrés dans la région concernée, les producteurs qui n'auraient pas soigné leurs arbres se trouveraient indûment avantagés. S'il était décidé de lier l'aide à l'olivier à certains critères de production, afin de lutter contre le risque d'abandon de la culture, non seulement l'aide perdrait son caractère de "paiement dissocié", mais des problèmes de contrôle analogues à ceux que l'on constate avec le système actuel demeureraient, ce qui renforcerait encore la nécessité de mettre en place le SIG; c) étant donné la difficulté d'opérer des vérifications précises portant sur les quantités produites par 2,8 millions d'oléiculteurs, un contrôle efficace des quantités produites par les 11000 moulins est également nécessaire. La Cour estime que ce contrôle des moulins peut se révéler plus efficace. 78. Aux yeux de la Cour, toute réforme doit traiter efficacement le risque de surproduction. Comme pour d'autres OCM, les dispositifs en faveur de l'huile d'olive devraient compléter les régimes communautaires de développement rural, de façon à améliorer la compétitivité de l'huile d'olive produite dans l'UE. SECONDE PARTIE: AIDE À LA CONSOMMATION ET RESTITUTIONS À L'EXPORTATION Historique 79. Cette partie du rapport traite des irrégularités décelées dans les États membres dans le cadre des demandes d'aide à la consommation et de restitutions à l'exportation dans le secteur de l'huile d'olive. Il examine la manière dont les États membres ont comptabilisé les aides à la consommation et les restitutions à l'exportation indûment versées, les procédures de recouvrement auxquelles ils ont eu recours et les sanctions qu'ils ont appliquées en la matière. 80. L'audit a été réalisé en Grèce, en Italie, au Portugal et en Espagne; pas en France, où les montants indûment versés ont été presque intégralement recouvrés. Les travaux d'audit ont été davantage axés sur l'Italie, car celle-ci représente près de 87 % (398 Mio ECU) des montants non recouvrés. C'est aussi la raison pour laquelle les observations d'audit portent essentiellement sur cet État membre. 81. L'abolition du régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive est entrée en vigueur le 1er novembre 1998(20). Ce régime avait été conçu pour augmenter la part de marché de l'huile d'olive au moyen du paiement d'aides en faveur de l'huile d'olive conditionnée en bouteilles ou dans des emballages d'un contenu inférieur ou égal à cinq litres. Afin d'éviter que des aides soient versées en faveur d'huile d'olive de qualité médiocre, ou coupée avec d'autres substances telles que l'huile de noix, il convenait de respecter un certain nombre de paramètres qualitatifs relatifs aux agents chimiques(21). De 1983 à 1998, le régime d'aide à la consommation a coûté plus de 6000 Mio ECU(22) à la Communauté. Les paiements effectués entre 1993 et 1998, ventilés par État membre, sont repris au tableau 2. 82. Des restitutions à l'exportation continuent, en revanche, d'être versées aux exportateurs d'huile d'olive, bien que les montants aient enregistré un recul significatif en 1998. À l'instar du régime d'aide à la consommation, les paiements ne concernent que l'huile conditionnée en bouteilles ou dans des emballages d'un contenu inférieur ou égal à cinq litres, et des paramètres qualitatifs similaires relatifs aux agents chimiques ont dû être respectés(23). Le tableau 2 présente également la valeur des paiements effectués entre 1993 et 1998, ventilée par État membre. 83. D'après la base de données de la Commission, des vérifications nationales avaient montré que des aides à la consommation s'élevant à 456 Mio ECU avaient été indûment versées pendant la période 1985 - 1998, ce qui représente quelque 7,6 % des paiements effectués au cours de cette même période. Seuls 46 % de la somme totale avaient été recouvrés, un montant de 429 Mio ECU restant non recouvré. Le tableau 9 montre la valeur des irrégularités détectées et les montants correspondants recouvrés, ventilés par État membre. 84. Les deux sortes de fraude à l'aide à la consommation les plus courantes notifiées à la Commission sont les demandes concernant des quantités fictives d'huile et les demandes concernant des mélanges d'huile, qui ne sont pas éligibles. La majorité des cas notifiés par l'Italie impliquait l'utilisation de fausses factures pour l'achat et/ou la vente de quantités fictives d'huiles ou de contenants (bouteilles ou bidons) fictifs. La fréquence des fausses factures émises par une certaine société pour étayer des demandes d'aide à la consommation présentées par plusieurs sociétés différentes laisse penser que les choses étaient bien organisées. En Italie, pour la période 1996 à 1998, 10 % des cas ont entraîné des accusations d'entente délictueuse(24). 85. L'incidence des irrégularités liées aux restitutions à l'exportation versées aux exportateurs d'huile d'olive s'est avérée bien moindre que dans le domaine de l'aide à la consommation, tout en étant néanmoins significative: 12,5 Mio ECU ont été notifiés entre 1990 et 1998, dont 13 % seulement ont été recouvrés. Le tableau 10 présente la valeur des irrégularités décelées et les montants correspondants recouvrés tel qu'il en a été rendu compte à la Commission. Tableau 9 Régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive - Montants des irrégularités dans le domaine du FEOGA-Garantie >EMPLACEMENT TABLE> Tableau 10 Restitutions à l'exportation pour l'huile d'olive - Montants des irrégularités dans le domaine du FEOGA-Garantie >EMPLACEMENT TABLE> Arrêt de la Cour de justice européenne concernant certaines mesures prises pour récupérer des sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences 86. Les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour recouvrer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. Conformément à la réglementation en la matière, "à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres"(25). 87. S'agissant des relations entre les États membres et la Commission, la Cour de justice européenne a indiqué que la responsabilité de la négligence décrite au point 86 ci-dessus doit être établie par le droit communautaire, lequel impose un certain nombre d'obligations aux États membres et à la Commission pour ce qui est des règles susceptibles d'avoir une incidence financière. À cet égard, la Cour de justice européenne a établi que les États membres doivent respecter l'obligation de diligence prévue à l'article 5 du traité CE. Cette obligation "implique que les États membres doivent prendre les mesures destinées à remédier aux irrégularités avec promptitude" et qu'"après l'écoulement d'un certain temps, la récupération des sommes indûment payées risque d'être compliquée ou de devenir impossible, en raison de certaines circonstances, telles que notamment la cessation d'activités ou la perte de documents comptables". Dans l'affaire en cause, la Cour de justice a jugé qu'en attendant de quatre à dix ans pour engager les procédures en répétition de l'indu, les autorités italiennes n'avaient pas agi avec la diligence nécessaire(26). 88. Compte tenu de cet arrêt, la Commission devrait examiner la possibilité d'introduire une date limite raisonnable pour les recouvrements. Tout montant non récupéré par les États membres dans ce délai devrait être porté au crédit du FEOGA, en attendant les arrêts définitifs dans les affaires correspondantes. La Commission a reconnu que "les procédures de recouvrement peuvent se révéler particulièrement longues", mais elle "considère qu'une période de quatre années devrait suffire pour prendre les mesures nécessaires et constater si le montant en cause peut effectivement être recouvré"(27). Elle a également indiqué dans sa réponse au rapport spécial n° 8/98(28) de la Cour des comptes relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude que "dès lors que l'État membre ne fournira pas d'élément suffisant permettant d'exclure toute irrégularité ou négligence pouvant lui être attribuée, la Commission ne manquera pas d'imputer les montants à l'État membre conformément à l'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 sans nécessairement attendre l'issue des procédures judiciaires en cours." Cadre de contrôle 89. Tant l'aide à la consommation que les restitutions à l'exportation ont été soumises aux contrôles a posteriori ordinaires des documents commerciaux auxquels les États membres doivent procéder pour la plupart des dépenses du FEOGA(29). 90. S'agissant de l'aide à la consommation, les États membres étaient tenus en outre de réaliser des contrôles spécifiques sur place concernant la régularité des demandes sur la base de la comptabilité matières et de la comptabilité financière(30). Ils devaient également prélever des échantillons d'huile d'olive de façon aléatoire pour les faire analyser en laboratoire et s'assurer que les paramètres qualitatifs étaient bien respectés(31). Dans les États audités, ces contrôles spécifiques ont été effectués par les agences de contrôle compétentes en matière d'huile d'olive visées au point 38 de la première partie du présent rapport. 91. Pour ce qui concerne les restitutions à l'exportation, les services douaniers des États membres devaient procéder à des contrôles physiques sélectionnés lors de l'accomplissement des formalités douanières(32). Ces contrôles comprenaient le prélèvement d'échantillons aux fins d'analyse en laboratoire en vue de vérifier le respect des paramètres qualitatifs. 92. Par ailleurs, dans les États membres, les services d'investigation compétents en matière de fraude ont procédé à des enquêtes concernant le versement irrégulier d'aides à la consommation et de restitutions à l'exportation. Aide à la consommation Comptabilité des montants dus 93. La Commission n'exige pas des organismes payeurs des États membres qu'ils tiennent une comptabilité des montants dus. Les États membres peuvent fournir des informations à la Commission sur ces montants au moyen du tableau 105(33), lorsqu'ils présentent leurs demandes de remboursement des dépenses effectuées au titre du FEOGA, mais ce n'est pas une obligation. Par conséquent, il n'existait pas, en Grèce, au moment de la rédaction du présent rapport, de comptabilité des montants dus concernant l'aide à la consommation pour l'huile d'olive; en Italie il n'y en avait pas avant 1996 et, en Espagne, seuls neuf des 14 organismes payeurs disposaient d'une telle comptabilité. 94. Les États membres sont tenus de notifier à la Commission toutes les irrégularités concernant un montant supérieur à 4000 ECU ainsi que les sommes recouvrées(34). La Commission n'a vérifié de façon systématique ni le caractère complet de ces notifications, ni l'imputation au budget du FEOGA des montants recouvrés(35). 95. En l'absence d'une comptabilité exhaustive des montants dus, la Cour a invité les États membres concernés à établir et/ou fournir une comptabilité complète de tous les cas d'irrégularités en matière d'aide à la consommation pour l'huile d'olive, pour lesquels les sommes indûment versées n'ont pas été recouvrées. L'Italie a fourni une telle comptabilité, qui, malgré son caractère incomplet, indique que les sommes à recouvrer ont été sous-estimées dans le tableau 105 de quelque 208 Mio ECU. La Grèce et l'Espagne ont communiqué des informations sur des irrégularités concernant au total 12 et 2,9 Mio ECU respectivement. Il est apparu que ces informations étaient également incomplètes puisque les irrégularités notifiées à la Commission, conformément aux dispositions mentionnées au point précédent, portaient au total sur 45,9 Mio ECU pour la Grèce et 10,8 Mio ECU pour l'Espagne pour la même période. Le Portugal, quant à lui, a fourni des précisions relatives à des montants non recouvrés représentant 380000 ECU et correspondant à des irrégularités décelées entre 1995 et 1997. Exhaustivité des données relatives aux montants à recouvrer Italie 96. Les autorités italiennes ont eu besoin de six mois pour établir une comptabilité des montants à recouvrer, dont elles ont fourni, pendant cette période, quatre versions différentes. Dans la première figurait un total de 181,9 Mio ECU, tandis que la plus récente indiquait une somme totale de 403,6 Mio ECU. Au moment de la rédaction du présent rapport, une version définitive et complète devait encore nous parvenir. 97. La Cour a examiné le caractère complet des versions antérieures par rapport aux données relatives aux irrégularités fournies par Agecontrol (l'organisme responsable des contrôles sur place spécifiques concernant l'aide à la consommation) et la Guardia di Finanza, qui est compétente en matière d'investigation sur les fraudes et participe également aux contrôles a posteriori ordinaires concernant le FEOGA. Parmi les 157 cas contrôlés, 20 étaient omis à tort; 13 ne pouvaient être retracés, et, dans sept cas, les montants indiqués étaient erronés. 98. Dans six autres cas, les montants concernés avaient été effectivement recouvrés. Cependant, l'imputation au FEOGA de ces montants est intervenue avec un retard de sept à 37 mois; un des montants, recouvré en mars 1997, n'était toujours pas repris au moment de la dernière visite de contrôle en février 1999. En raison de la nature systématique de cette erreur, d'autres enquêtes ont été demandées, lesquelles ont révélé que des montants, à hauteur de 166000 ECU, avaient été recouvrés sans être imputés au FEOGA, et ce pour le seul domaine de l'aide à la consommation pour l'huile d'olive. Malgré une demande en ce sens, les autorités italiennes n'avaient toujours pas fourni d'informations, au moment de la rédaction du présent rapport, sur les montants recouvrés mais non imputés au FEOGA concernant d'autres mesures gérées par l'AIMA(36) (l'organisme payeur responsable). 99. De même, un rapprochement avec des informations fournies par l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, l'une des nombreuses Avvocature Distrettuali (parquets attachés aux tribunaux de district) compétentes en matière d'aide à la consommation, a révélé deux autres cas concernant la région relevant de cette Avvocatura dont la trace n'a pu être retrouvée dans la base de données de l'AIMA relatives aux irrégularités. 100. La base de données de l'AIMA a, depuis, été mise à jour et les cas omis à tort mentionnés aux points précédents y figurent maintenant. Étant donné ces divergences, la Cour a cependant demandé aux autorités italiennes de vérifier le caractère exhaustif de la version finale de leurs comptes des montants à recouvrer, par rapport à l'ensemble des irrégularités enregistrées dans la base de données de la Guardia di Finanza. Cette vérification n'est pas encore achevée. On ne peut pas encore considérer comme définitif ce chiffre de 403,6 Mio ECU, qui correspond aux montants à recouvrer suite à des irrégularités. Retards en matière de recouvrement Observations générales 101. Les procédures de recouvrement se caractérisaient dans tous les États membres par d'importants retards administratifs et judiciaires. Les réglementations nationales permettent à juste titre aux individus ou aux entreprises d'interjeter appel des décisions administratives ou des arrêts des tribunaux, mais aucun des États membres concernés n'a engagé de procédures pour prévenir les appels susceptibles de se révéler ultérieurement, soit constituer une tactique de retardement, soit n'avoir aucune justification sérieuse (par exemple, en exigeant de la partie requérante qu'elle verse une caution correspondant au montant faisant l'objet du pourvoi ou qu'elle fournisse une garantie appropriée préalablement à l'examen de l'appel). Des appels ont donc été interjetés pour une large majorité des cas examinés par la Cour. Italie 102. Bien que la loi(37) prévoie comme alternative la possibilité d'une action civile en recouvrement, les demandes en ce sens ont presque toujours été intégrées dans les poursuites pénales et, par conséquent, les actions en recouvrement ont été suspendues jusqu'à ce que l'arrêt définitif soit rendu par le tribunal pénal. Ainsi que les autorités italiennes l'ont reconnu, un délai de plus de 10 ans pourrait être nécessaire avant le prononcé d'un arrêt définitif(38). Comme le montre un rapport de la Corte dei Conti(39), l'insuffisance de personnel dans les services relevant des tribunaux de district a contribué à créer cette situation. Le tableau 11 montre les retards qu'accusent les affaires en cours. Tableau 11 Italie: affaires en cours - retards enregistrés à partir de la date de notification de l'irrégularité jusqu'au 25.2.1999 >EMPLACEMENT TABLE> 103. En règle générale, l'AIMA, l'organisme payeur responsable du recouvrement, n'a envoyé qu'une "demande" au bénéficiaire en cause concernant le recouvrement des sommes indûment versées. Cette demande n'avait pas force exécutoire. L'exécution d'une action en recouvrement concernant une dette devait être fondée sur une injonction ou sur un arrêt du tribunal. L'AIMA a considéré qu'il n'était plus tenu d'agir une fois l'affaire déférée à un parquet, puisqu'il incombe à ce dernier d'intenter une action civile en recouvrement devant le tribunal compétent. En outre, ce n'est pas la pratique normale de l'AIMA d'envoyer des injonctions, celui-ci considérant que les injonctions ne peuvent être émises que si la créance est établie, chiffrée et recouvrable, ces faits étant prouvés par des documents écrits qu'il interprète alors comme un arrêt définitif. Grèce 104. Toutes les irrégularités détectées en Grèce devaient être notifiées à un comité relevant du ministère de l'agriculture pour examen en vue d'une décision finale concernant le bien-fondé ou non d'une action en recouvrement. Au moment de la rédaction du présent rapport, ce comité s'était prononcé sur 129 cas. Pour 80 autres cas, les décisions sont encore en attente, depuis plus de quatre ans pour 79 d'entre eux. Aucune information n'est disponible sur les montants en cause. Les sommes indûment versées n'étaient toujours pas recouvrées plus d'un an après la date de la décision concernant 93 des 129 cas(40). Espagne 105. L'organisme payeur espagnol, FEGA(41), a fourni des informations sur 1721 cas, représentant un montant de 2,9 Mio ECU, dont le recouvrement était en attente, sur un montant total de 10,1 Mio ECU notifié à la Commission au 31 décembre 1997. Ces cas remontaient jusqu'à 1991. Une analyse portant sur les montants les plus importants (429 cas représentant 2,7 Mio ECU) a montré que les retards étaient pour l'essentiel de nature administrative et qu'ils étaient dus aux délais nécessaires pour arriver à la décision finale de recouvrement; dans plus de 60 % des cas, ces délais dépassaient cinq ans. Le tableau 12 ci-après détaille les retards concernés. D'après les données de la Commission, au 31 décembre 1998, l'Espagne avait procédé au recouvrement de 84 % (9,1 Mio ECU) des montants notifiés contre 6 % (668000 ECU) au 31 décembre 1997. Tableau 12 Espagne: retards en matière de recouvrement >EMPLACEMENT TABLE> Portugal 106. Au Portugal, des retards ont été enregistrés tant au niveau de la notification des observations de contrôle par l'agence de contrôle à l'organisme payeur qu'au niveau de la prise de décision finale concernant l'action en recouvrement. D'après la base de données de la Commission, au 31 décembre 1998, le Portugal avait recouvré 89 % (1,2 Mio ECU) des montants notifiés contre 20 % (260000 ECU) au 31 décembre 1997. Suivi du déroulement des poursuites pénales Italie 107. L'AIMA n'a pas systématiquement suivi l'état d'avancement des affaires pénales ni le cheminement de sa propre action civile au sein de celles-ci. L'Avvocatura dello Stato, chargée d'assurer la défense des intérêts de l'AIMA (et donc les intérêts de la Communauté), n'a pas systématiquement rendu compte à l'AIMA de l'évolution des affaires judiciaires, et celui-ci n'était pas doté d'un dispositif administratif permettant d'obtenir des informations actualisées auprès du parquet ou Procura della Repubblica compétent. De plus, il n'existait pas de procédure assurant la communication des décisions judiciaires à l'AIMA dans les temps voulus. 108. À l'instigation de la Cour, l'AIMA a écrit aux parquets compétents (ou, le cas échéant, aux organismes d'enregistrement responsables) pour faire le point sur la situation des affaires de leur ressort(42). Les réponses ont montré qu'il était difficile de savoir avec précision à partir des arrêts concernant les affaires pénales, s'il avait été reconnu, ou non, que des aides avaient été indûment versées et, parfois même, de déterminer à quelles affaires civiles correspondaient ces paiements, le nom des sociétés bénéficiaires n'étant pas toujours mentionné. 109. Les réponses fournies par les parquets ont fait apparaître par ailleurs que 46 cas, correspondant à un montant de 29 Mio ECU, avaient été jugés sans que l'AIMA n'ait engagé d'actions en recouvrement. Le plus ancien des arrêts remontait à 1989. L'AIMA procède actuellement à des enquêtes détaillées afin de faire le point sur la situation exacte de ces cas. Espagne 110. Au moment de la dernière visite de contrôle, en novembre 1998, une décision en matière de poursuites pénales et d'action en recouvrement était toujours pendante pour 11 cas, concernant quelque 697000 ECU et signalés en 1996 et 1997, du fait d'un conflit de compétence entre le FEGA, l'ancien organisme payeur, et les autorités des Communautés autonomes qui assument cette fonction depuis quelque temps. Grèce 111. Sur les 27 cas signalés entre 1991 et 1994 et devant faire l'objet de poursuites judiciaires, seul un cas a été définitivement jugé. Des poursuites ont été engagées pour 12 des cas restants, cinq font l'objet de pourvois et des poursuites judiciaires doivent être engagées pour neuf cas. Cas dans lequel l'action en recouvrement était dirigée contre le fournisseur et non contre le bénéficiaire de l'aide 112. Ce cas, détecté en Italie, était lié à la falsification de documents douaniers pour masquer l'origine non communautaire de grandes quantités d'huile, dont une partie était en réalité un mélange d'huile d'olive et d'huile de noisette. Ce n'est pas l'importateur qui a présenté des demandes d'aide à la consommation irrégulières, mais ce sont ses clients. Par contre, le recouvrement a été engagé, dans le cadre des poursuites pénales, contre l'importateur et non pas contre ces derniers (alors qu'ils avaient présenté les demandes irrégulières). La valeur totale des montants versés aux demandeurs, alors qu'ils n'y avaient pas droit, et qu'ils détiennent toujours, est de 8,7 Mio ECU. Au moment de la rédaction du présent rapport, l'affaire était examinée par la Cour de cassation, l'importateur était en liquidation, mais des actifs s'élevant à 22 Mio ECU avaient été bloqués. 113. Afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté dans de tels cas, des mesures de recouvrement civiles devraient être prises contre les bénéficiaires de l'aide. Elles pourraient être engagées indépendamment de la procédure pénale contre l'importateur. Le comportement frauduleux d'un tiers avec lequel le bénéficiaire de l'aide entretient des relations contractuelles constitue un risque commercial habituel(43), avec pour conséquence que le remboursement par le bénéficiaire ne saurait être exclu pour cette raison. Cautions 114. Le versement des aides à la consommation a précédé les vérifications sur place des agences de contrôle dans le secteur de l'huile d'olive, mais a été subordonné à la constitution de cautions qui n'ont été libérées qu'une fois le droit à l'aide établi par les vérifications. 115. En Espagne comme en Grèce, les cautions ont été en fait libérées sur la base des résultats fournis par un contrôle administratif, dont la portée était nécessairement limitée. Cela est contraire à la réglementation en vigueur depuis le 27 mars 1993, qui prévoit que la reconnaissance du droit à l'aide (et, par conséquent, la libération de la caution) est fondée sur les résultats des contrôles sur place(44). Apurement des comptes 116. Suite à des inspections effectuées dans le cadre des procédures d'apurement des comptes, la Commission a rejeté des dépenses au titre d'aides à la consommation pour l'huile d'olive représentant un montant total de 84 Mio ECU concernant les exercices du FEOGA de 1992 à 1995. Le tableau 13 présente un récapitulatif de ces corrections, ventilées par État membre. Les corrections étaient pour l'essentiel liées à des déficiences du système de contrôle, mais il a également été procédé à des corrections par suite du non-retrait de l'agrément de certaines sociétés, qui avaient présenté des demandes irrégulières. Le retrait de l'agrément a pour conséquence la perte du droit de recevoir des paiements au titre de l'aide à la consommation. Tableau 13 Corrections apportées dans le cadre de l'apurement des comptes concernant l'aide à la consommation pour l'huile d'olive >EMPLACEMENT TABLE> 117. Les corrections effectuées en liaison avec les deux problèmes mentionnés au paragraphe précédent ont été confirmées par la Cour de justice. L'une des affaires(45) concernait l'Italie. L'autorité responsable, à savoir le ministère de l'industrie, n'a retiré les approbations qu'une fois que l'Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF) avait infligé une amende administrative (voir également points 119 - 123). Dans son arrêt, la Cour de justice européenne se réfère à l'avis de l'organe de conciliation(46), qui "aurait estimé qu'il fallait prendre en considération les améliorations opérées entre-temps dans le domaine de la gestion des cautions, ainsi que... l'introduction d'un système de sanctions assez sévère". Toutefois, ayant constaté que, "dans la mesure où il a fallu dix années pour mettre fin aux conflits de compétences entre les autorités italiennes et où, dans l'intervalle, aucun contrôle efficace n'a pu avoir lieu, il est raisonnable de présumer qu'il y a eu des lacunes impliquant un risque de perte pour le FEOGA", la Cour de justice européenne a estimé qu'une correction s'imposait toujours. 118. Dans une autre affaire, la Cour de justice européenne, confirmant certaines corrections concernant la Grèce(47), a indiqué que: "... le Gouvernement hellénique ne conteste pas les affirmations de la Commission selon lesquelles les contrôles effectués par le ministère de l'agriculture ont été inefficaces, faute d'un nombre suffisant de personnel qualifié chargé des contrôles et de l'absence des rapports de contrôle permettant une vérification". Amendes(48) 119. À partir de 1992, l'imposition d'amendes(49) a été instaurée pour l'huile d'olive dont les tests en laboratoire révélaient le non-respect des critères de qualité donnant droit à l'aide à la consommation(50). L'amende imposée correspondait au double du montant de l'aide à la consommation demandée au cours d'un des mois suivant celui du prélèvement des échantillons. Depuis 1996, ce montant a été réduit et se situe maintenant entre 20 et 80 % de la moyenne mensuelle de l'aide à la consommation demandée au cours des douze mois précédant celui du prélèvement d'échantillons(51). Le montant des amendes perçues devaient être porté au crédit du FEOGA. 120. En février 1999, ni la Grèce ni l'Italie n'avaient imposé les amendes requises. L'Italie a fourni des informations sur la valeur des amendes qui auraient dû être appliquées. Ces informations sont cependant incomplètes puisqu'elles ne couvrent que la période allant de 1992 à 1995, pendant laquelle des amendes à hauteur de quelque 7,8 Mio ECU auraient dû être imposées. Les autorités italiennes n'ont pas été en mesure de fournir des informations pour la période allant de 1996 à 1998. En Grèce, il existe près de 90 cas, détectés entre 1992 et 1998, pour lesquels les amendes correspondantes n'ont pas été notifiées. Les autorités grecques doivent encore calculer la valeur des amendes en question. En outre, à la suite d'un différend entre le laboratoire d'État et l'agence de contrôle de l'huile d'olive, aucun échantillon n'a été transmis pour analyse en 1994/1995 et les échantillons qui étaient déjà parvenus au laboratoire n'ont pas été analysés. En Espagne, alors que l'agence de contrôle a proposé l'imposition d'amendes à hauteur de quelque 913000 ECU pour la période allant de 1992 à 1998, 394000 ECU environ ont été perçus. Au Portugal, alors que la somme totale proposée se montait à 32453 ECU pour 1995 - 1997, 2290 ECU ont été perçus. 121. Les retards enregistrés en matière de notification d'amendes en Italie ont été justifiés par l'insuffisance des effectifs(52). À sa décharge, l'Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF), inspection centrale de répression des fraudes, responsable de l'imposition de ces amendes, assure que toutes les amendes seront notifiées dans le délai de cinq ans fixé par la loi sur la prescription. Bien que ces retards soient admis par la réglementation, le fait que, systématiquement, ces amendes n'aient pas été notifiées dans les meilleurs délais et qu'il n'ait pas été engagé d'actions en recouvrement constitue une atteinte aux intérêts financiers de la Communauté (voir également point 88). 122. En 1993, l'imposition d'amendes(53) a été instaurée en cas de demandes d'aide portant sur une quantité supérieure à celle pour laquelle le droit à l'aide avait été reconnu. Le montant des sanctions devait être de trois à huit fois supérieur au montant de l'aide indûment demandée. Le règlement ne précise pas si ces amendes doivent être imputées aux comptes du FEOGA ou non. Toutefois, une lettre de la Commission adressée aux autorités italiennes, datant de 1998(54), indiquait qu'elles devaient être imputées aux budgets nationaux. L'un des arguments en faveur de cette interprétation était que les États membres seraient davantage portés à imposer le montant le plus élevé pour obtenir l'effet le plus dissuasif. La Cour estime que, selon les dispositions du règlement, le montant des amendes aurait dû être porté au crédit du budget de l'UE, à l'instar des amendes infligées pour non-respect des critères de qualité. 123. Contrairement à la théorie de la Commission selon laquelle l'imputation de ces amendes aux budgets nationaux en augmenterait l'efficacité, l'effet dissuasif escompté a été sérieusement atténué par des retards relatifs à la notification (et, par conséquent, à la perception), par exemple en Italie, où les amendes sont, pour la plupart, notifiées au cours de la dernière des cinq années prévues par la loi sur la prescription. En Grèce, où depuis 1993 l'agence de contrôle avait recommandé d'infliger des amendes dans 468 cas, des décisions en ce sens n'ont été prises que dans 121 cas, pour 60 % desquels plus de quatre ans s'étaient écoulés entre la date de la notification et celle de la décision. Échange d'informations concernant les tests de laboratoire 124. L'exportation d'huile d'olive pouvait donner lieu, et a donné lieu, au versement d'aides à la consommation mais aussi de restitutions à l'exportation. Les paramètres chimiques à respecter étaient pratiquement les mêmes pour l'aide à la consommation et les restitutions à l'exportation. Malgré cela, il n'y a pas eu d'échange d'informations systématique, dans les États membres, entre les organismes responsables des restitutions à l'exportation et ceux responsables de l'aide à la consommation en ce qui concerne les irrégularités décelées lors des tests de laboratoire. 125. L'Italie et l'Espagne avaient été invitées à vérifier si des demandes d'aide à la consommation avaient été présentées pour des opérations déterminées assorties de restitutions à l'exportation, pour lesquelles les tests de laboratoire avaient décelé des irrégularités. L'Espagne a mentionné un cas entraînant des sanctions, s'élevant à quelque 83000 ECU, qui n'ont pas été appliquées. Des enquêtes relatives à 12 cas sont toujours en cours en Italie. La Grèce et le Portugal n'ont notifié aucun cas. Restitutions à l'exportation 126. Les irrégularités concernant le paiement de restitutions à l'exportation pour l'huile d'olive signalées à la Commission sont considérablement moins nombreuses que les irrégularités en matière d'aide à la consommation, les premières représentant quelque 12,5 Mio ECU par rapport aux 456 Mio ECU pour l'aide à la consommation. Le taux de recouvrement n'est que légèrement supérieur pour les restitutions à l'exportation, 13 % contre 6 % pour l'aide à la consommation, mais les retards relatifs au recouvrement sont nettement moins importants. Quelque 43 % des montants à recouvrer concernant les irrégularités en matière d'aide à la consommation remontent à des années antérieures à 1993, alors que la quasi-totalité des sommes non recouvrées relatives aux irrégularités en matière de restitutions à l'exportation remonte à 1993 et aux années suivantes. 127. Cela ne signifie pas que le taux de recouvrement des irrégularités en matière de restitutions à l'exportation soit acceptable, 87 % environ des montants (10,9 Mio ECU) n'étant toujours pas régularisés pour la période 1993 - 1996. Les raisons de ces retards, tant administratifs que judiciaires, sont semblables à celles expliquant les retards en matière d'aide à la consommation. Il est donc urgent que les États membres prennent les mesures nécessaires pour améliorer leurs procédures de recouvrement. Conclusions 128. D'après les informations concernant les montants à recouvrer fournies par les États membres à la Commission (tableau 105), l'Italie représente 60 % environ des montants dus, dont deux tiers concernent l'aide à la consommation. Il est établi que ces chiffres sont inexacts, la plupart des organismes payeurs des États membres ne comptabilisant pas les montants dus de façon exacte et exhaustive. Le présent audit a notamment montré que l'Italie, à elle seule, a sous-estimé de 208 Mio ECU le montant des dettes figurant dans le tableau 105. Les informations obtenues, bien qu'incomplètes, laissent présager une situation inquiétante, caractérisée par des fraudes et des irrégularités au détriment du budget communautaire, à laquelle viennent s'ajouter des procédures de recouvrement et des sanctions insuffisantes dans les États membres (voir points 83, 93 - 111 et 117 - 123). 129. La Commission est responsable de cette situation, car elle n'a pas mis en place des dispositions réglementaires pour assurer l'efficacité des contrôles et l'imposition d'amendes dès le départ, ni fait en sorte que les États membres tiennent une comptabilité des montants dus, instaurent des procédures de recouvrement efficaces et imposent des amendes une fois leur principe enfin acquis (voir points 89 - 92, 93 et 117 - 123). 130. Les retards caractérisant le recouvrement des sommes indûment versées sont principalement dus à la lenteur des procédures administratives et/ou judiciaires dans les États membres. Cette lenteur s'explique par plusieurs facteurs: problèmes d'effectifs des administrations, des tribunaux et des parquets essentiellement, mais aussi absence d'effet dissuasif concernant les appels susceptibles de se révéler ultérieurement, soit constituer une tactique de retardement, soit n'avoir aucune justification sérieuse (voir point 101), absence de suivi systématique de l'avancement des affaires pénales et engagement de l'action civile en recouvrement. Il incombe aux États membres concernés de remédier à ces problèmes. Or, du fait que les actions qu'ils ont engagées pour recouvrer les sommes indûment versées représentant un montant de 429 Mio ECU environ pour la période 1983 - 1998 ont été insuffisantes et qu'ils n'ont pas perçu les amendes, la Grèce et l'Italie n'ont pas agi avec la diligence nécessaire mentionnée par la Cour de justice européenne (voir point 87). C'est pourquoi la Commission devrait agir d'urgence au niveau de l'apurement des comptes afin de protéger les intérêts financiers des Communautés. Elle devrait également étudier la possibilité d'instaurer une date butoir pour le recouvrement par les États membres des montants indûment versés. Tout montant non recouvré dans ce délai serait porté au crédit du budget du FEOGA dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, en attendant le prononcé d'un arrêt définitif (voir point 88). Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 4 mai 2000. Par la Cour des comptes Jan O. Karlsson Président (1) Dilatoire ou vain. (2) JO L 172 du 30.9.1966. (3) COM(97) 57 final. (4) Observations concernant la réforme envisagée de l'organisation commune de marché dans le secteur de l'huile d'olive présentées par la Cour au Conseil, au Parlement européen et à la Commission le 26 mars 1998. (5) JO L 210 du 28.7.1998. (6) JO C 134 du 3.6.1985. (7) JO C 330 du 16.12.1992. (8) JO C 340 du 12.11.1996. (9) Exemple pour la période commençant avec la campagne 1994/1995, après le réalignement monétaire: Prix indicatif à la production 383,77 ECU/100 kg. Prix représentatif du marché 229,50 ECU/100 kg. Différence 154,27 ECU/100 kg. Ventilation: Aide à la production (grands producteurs) 142,20. Aide à la consommation 12,07. Total 154,27. (10) JO L 208 du 3.8.1984. (11) JO L 293 du 31.10.1998. (12) JO L 185 du 8.11.1978. (13) JO L 183 du 3.7.1987. (14) JO L 113 du 28.4.1984. (15) COM(97) 57 final. (16) Seuls ces trois États membres ont fourni ces informations. (17) On peut citer, au nombre des actions engagées, le contrôle de la mouche de l'olivier et d'autres organismes nuisibles, l'amélioration du traitement des oliviers, la récolte, l'entreposage et la trituration, l'assistance technique aux oléiculteurs et aux moulins, l'amélioration de l'écoulement des résidus, la formation et l'information des oléiculteurs et des responsables de moulin en matière de qualité de l'huile et de conséquences sur l'environnement, la création de laboratoires procédant à l'analyse de l'huile vierge, ainsi que la coopération avec des spécialistes en vue d'améliorer la qualité de l'huile d'olive vierge et d'améliorer l'environnement. (18) JO L 288 du 1.11.1984. (19) JO L 208 du 3.8.1984. (20) Règlement (CE) n° 1638/98 du Conseil (JO L du 28.7.1998, p. 32). (21) Article 5 du règlement (CEE) n° 2677/85 de la Commission (JO L 254 du 25.9.1985, p. 5). (22) Source: SINCOM et comptes de gestion de la Commission. (23) Règlement (CEE) n° 2568/91 de la Commission (JO L 248 du 5.9.1991, p. 1), modifié par le règlement (CE) n° 2472/97 de la Commission (JO L 341 du 11.12.1997, p. 25). (24) Le code pénal italien ayant trait aux délits impliquant des organisations criminelles distingue entre les associazione a delinquere (associations en vue de commettre des délits ou de mettre en place des ententes délictueuses) et associazione di tipo mafioso (associations de type mafieux). (25) Article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil (JO L 94 du 28.4.1970, p. 13). (26) Affaire C-34/89 du 11 octobre 1990, République italienne/Commission des Communautés européennes. (27) "Protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude", rapport annuel 1998, point 1.5.2. (28) JO C 230 du 22.7.1998. (29) Règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil (JO L 388 du 30.12.1989, p. 18). (30) Article 12 du règlement (CEE) n° 2677/85 de la Commission (JO L 254 du 25.9.1985). (31) Règlement (CEE) n° 2677/85 de la Commission, article 5, paragraphe 1, (JO L 254 du 25.9.1985), modifié par le règlement (CEE) n° 643/93 de la Commission (JO L 69 du 20.3.1993, p. 19). (32) Règlement (CEE) n° 386/90 de la Commission (JO L 63 du 14.3.1991, p. 11). (33) Le tableau 105 peut être présenté mensuellement à la Commission par les États membres en même temps que le tableau 104, c'est-à-dire la déclaration des dépenses relevant du FEOGA. Le tableau 105 récapitule les sommes indûment versées et l'état d'avancement des recouvrements. (34) Règlement (CEE) n° 595/91 (JO L 67 du 14.3.1991, p. 11). (35) Voir également les points 1.8 et 4.5 du rapport spécial n° 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'UCLAF (JO C 230 du 22.7.1998). (36) L'Agence d'État pour l'intervention sur le marché agricole. (37) Article 75 du Nuovo codice di procedure penale (nouveau code de procédure pénale). (38) Voir également les rapports sur l'administration de la justice (en Italie) en 1997 et 1998 établis par la Cour de cassation et les Cours d'appel régionales de Venise, Florence, Turin, Naples et Salerne. (39) Voir le rapport n° 71/98 du 27.3.1998 de la Cour des comptes italienne relatif aux "Sanctions concernant les aides communautaires", qui indique que la tâche (consistant à faire payer les amendes) est rendue particulièrement difficile du fait que les tribunaux de district refusent désormais de défendre l'Inspection (chargée de la lutte contre la fraude) sous le prétexte que leurs effectifs sont insuffisants. (40) L'analyse figurant dans ces points est fondée sur des informations incomplètes fournies par les autorités grecques. (41) Fondo español de garantia agraria (Fonds espagnol de garantie agricole). (42) Les réponses ont montré, tout d'abord, que les accusés dans tel ou tel procès peuvent avoir été impliqués dans plus d'une affaire susceptible d'entraîner un recouvrement et, deuxièmement, que telle ou telle affaire pénale en liaison avec un seul procès civil peut concerner de nombreux accusés. La situation était encore plus complexe du fait que, souvent, dans un seul cas de paiements indus, certains accusés ont été déclarés coupables, d'autres ont bénéficié d'un règlement à l'amiable, d'autres encore ont été amnistiés ou acquittés. (43) Affaire C-366/95, Steff-Houlberg Export et autres [1998] Recueil de la jurisprudence. I. 2661, point 28. (44) Règlement (CEE) n° 2677/85 de la Commission, article 11 paragraphe 2 (JO L 254 du 25.9.1985) modifié par le règlement (CEE) n° 643/93 de la Commission (JO L 69 du 20.3.1993, pp. 19 - 21). (45) Affaire C-253/97 du 28 octobre 1999. (46) S'agissant des corrections proposées par la Commission dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, la décision 94/442/CE de la Commission du 1er juillet 1994 (JO L 182 du 16.7.1994) relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "garantie", dispose que l'organe de conciliation "entreprend de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de l'État membre concerné". L'organe forme partie intégrante de la procédure d'apurement. Les États membres peuvent choisir de recourir à la procédure de conciliation, sous réserve que les montants atteignent un niveau minimum, sans préjudice de leur droit de porter l'affaire devant la Cour de justice européenne. Les avis de l'organe n'ont pas d'effet contraignant sur la décision finale de la Commission concernant l'apurement des comptes. (47) Affaire C-61/95 du 29 janvier 1998. (48) Article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2677/85 de la Commission (JO L 254 du 25.9.1985, p. 5). (49) Règlement (CEE) n° 1008/92 de la Commission (JO L 106 du 24.4.1992, p. 12). (50) Règlement (CEE) n° 2568/91 de la Commission (JO L 248 du 5.9.1991, p. 1). (51) Règlement (CE) n° 887/96 de la Commission (JO L 119 du 16.5.1996, p. 16). (52) Voir le rapport n° 71/98 du 27.3.1998 de la Cour des comptes italienne relatif aux " Sanctions concernant les aides communautaires", qui indique que la tâche [consistant à faire payer les amendes] est rendue particulièrement difficile du fait que les tribunaux de district refusent désormais de défendre l'Inspection [chargée de la lutte contre la fraude] sous le prétexte que leurs effectifs sont insuffisants. (53) Règlement (CEE) n° 643/93 de la Commission (JO L 69 du 20.3.1993, p. 19). (54) Référence VI 18672 du 5.5.1998. Annexe SITUATION DU MARCHÉ MONDIAL DE L'HUILE D'OLIVE 1. L'huile d'olive représente environ 3 % du marché mondial des huiles comestibles. Les statistiques du Conseil oléicole international (COI) indiquent qu'au cours des douze dernières années, la production mondiale d'huile d'olive, y compris l'huile de grignons d'olive, a atteint en moyenne 2,018 millions de tonnes, passant de 1,532 million de tonnes en 1988/1989 à 2,628 millions de tonnes, selon les estimations, en 1997/1998. La consommation d'huile d'olive est, quant à elle, estimée en moyenne à 2,050 millions de tonnes (de 1,836 million de tonnes en 1990/1991 à 2,402 millions de tonnes en 1997/1998). En comparant les chiffres de la consommation et de la production, on pourrait déduire qu'en moyenne le marché mondial est équilibré pour la période de référence, mais en réalité, la situation varie considérablement d'une année à l'autre, surtout au niveau de la production, la consommation restant relativement stable. Les bilans d'approvisionnement de l'huile d'olive sur le marché mondial et dans l'UE pour la période allant de 1986/1987 à 1997/1998 sont fournis au tableau 14. Production et consommation communautaires 2. L'Union européenne représentant en moyenne 78 % de la production et 73 % de la consommation pour cette même période, la situation du marché mondial est fortement influencée par la tendance du marché communautaire. Les statistiques susmentionnées indiquent une production moyenne de 1,579 million de tonnes sur le marché européen, la consommation s'établissant à 1,487 million de tonnes. Depuis 1993/1994, on constate une tendance à la hausse de la production, le niveau record de 2,294 millions de tonnes ayant été atteint en 1997/1998. Après une période de relative stabilité de plusieurs années, la consommation a commencé à croître lors des deux dernières campagnes de commercialisation pour atteindre le niveau de 1,841 million de tonnes en 1997/1998. 3. Les données disponibles pour les campagnes de commercialisation 1996/1997 et 1997/1998 fournissent un aperçu de la situation actuelle du marché de l'huile d'olive. Contrairement au marché mondial, le marché communautaire a présenté un bilan positif (excédent) pour les quatre dernières campagnes de commercialisation et les stocks ont par conséquent atteint leur niveau record à la fin de la période. Échanges commerciaux 4. Pendant la période de référence couvrant les campagnes 1986/1987 à 1997/1998, le volume des échanges commerciaux (importations et exportations) d'huile d'olive et d'huile de grignons d'olive a été, à l'échelle mondiale, de quelque 0,73 million de tonnes en moyenne. S'agissant des échanges intra- et extracommunautaires, le volume des importations et des exportations a été respectivement de 0,49 million de tonnes et de 0,58 million de tonnes, ce qui représente 67 % à 79 % du commerce mondial. Les échanges commerciaux de la Communauté avec les pays tiers sont réduits par rapport au volume des échanges existant entre ses États membres. À titre d'exemple, pour les deux dernières campagnes de commercialisation, les importations en provenance des pays tiers représentaient environ de 18 à 21 % du total des échanges, alors que les exportations en représentaient 31 % en 1996/1997 et 38 % en 1997/1998. Tableau 14 Bilan d'approvisionnement de l'huile d'olive - Marché mondial >EMPLACEMENT TABLE> Bilan d'approvisionnement de l'huile d'olive - UE >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> Réponse au rapport spécial de la cour des comptes sur le régime d'aide à l'huile d'olive SYNTHÈSE La Commission fait remarquer qu'un des principaux objectifs du régime est de contribuer à un revenu équitable. Cet objectif ressort du traité, où il se trouve exprimé, en outre, plus sous la forme d'un principe politique que sous la forme d'un objectif quantifiable; la Commission doute qu'on puisse jamais arriver à un accord politique sur le type de définition permettant une évaluation que la Cour semble vouloir. Les changements de la réglementation proposés pendant 30 ans par la Commission et/ou décidés par le Conseil sont autant d'efforts pour améliorer la situation et pour adapter le régime à des développements profonds, notamment avec les adhésions de la Grèce, puis de l'Espagne et du Portugal. Les exemples de modifications du cadre réglementaire donnés par la Cour peuvent également être interprétés comme la volonté, de la part de la Commission et du Conseil, de tirer des conclusions fondées sur l'expérience et de s'adapter aux complexes problèmes socio-économiques de ce secteur. Le régime des petits producteurs constitue un exemple de solution expérimentale pour certains problèmes de contrôles, système qui a été retiré lorsqu'il s'est avéré infructueux. Le principe de base de l'organisation du marché de l'huile d'olive - l'octroi d'une aide directe aux producteurs d'huile d'olive sur la base des quantités d'huile - est par ailleurs resté inchangé depuis 1966. Pour le futur, la Cour souligne les difficultés socio-économiques d'un régime fondé sur une aide à l'arbre. Elle rappelle l'importance d'un contrôle effectif des moulins, ce qui a été recherché depuis 30 ans, mais n'indique guère de nouvelle mesure pour améliorer la situation. Dans le cadre de ses propositions de réforme pour 2001, la Commission examinera diverses possibilités, compte tenu des premiers résultats des actions réalisées et dispositions prises depuis 1998. La Commission observe d'ailleurs que la Cour comme la Commission, n'a pas été en mesure de préciser objectivement l'importance quantitative dans les différents États membres des demandes injustifiées d'aides à la production. La Commission partage les inquiétudes de la Cour et estime qu'il ne devrait pas y avoir de nouveau retard dans la mise en oeuvre du système d'information géographique (SIG) pour la culture de l'olivier; elle a averti les États membres que tout manquement au respect de cette exigence serait pris en compte comme il convient dans le cadre de l'apurement des comptes. Les États membres devront également augmenter la fréquence de leurs contrôles si leurs systèmes SIG ne sont pas opérationnels. Quoiqu'elle ait introduit de nouvelles exigences en matière de contrôle pour garantir une gestion plus efficace du régime en tenant compte des limitations pratiques, des contraintes budgétaires et des différences de structures et d'habitudes dans les différents États membres, la Commission est bien consciente du fait que le système actuel ne permet pas d'atteindre le niveau souhaité d'efficacité et de fiabilité; elle continue donc à rechercher des améliorations dans le contexte de la réforme. INTRODUCTION Objectifs de l'audit 5 - 7. Le rapport de la Cour concerne une période antérieure à la mise en oeuvre de la décision du Conseil de juillet 1998. PREMIERE PARTIE: AIDE À LA PRODUCTION Mécanisme de soutien de la production 11. Le niveau d'aides accordé à ce secteur a été gelé pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001 dans la mesure où il était impossible de déterminer la meilleure manière de contribuer à des revenus équitables. L'aide totale à la production offerte aux producteurs a été majorée du montant initialement budgétisé pour l'aide à la consommation et par la suppression de la déduction de 2,4 % qui contribuait à faire face aux coûts du registre. Dispositions relatives au contrôle du régime d'aide 13. Après la période auditée par la Cour, la Commission a introduit des dispositions concernant le règlement (CE) n° 2366/98, qui concernent notamment l'amélioration de la méthode de détermination des rendements en olives. 13 - 14. De nouvelles exigences en matière de contrôle ont été introduites afin de garantir une gestion plus efficace du programme en tenant compte des limitations pratiques dans le secteur de l'huile d'olive et des différences de structures et d'habitudes commerciales dans les États membres. La Commission suivra de près l'application des nouvelles exigences en matière de contrôles et appliquera, si les États membres ne respectent pas les contrôles prescrits, les corrections qui s'imposent. Observations concernant la gestion du régime par la Commission Le cadre réglementaire 15. Les principes de base de l'organisation du marché de l'huile d'olive, et notamment l'octroi d'une aide directe aux producteurs d'huile d'olive sur la base des quantités d'huile, sont restés inchangés depuis 1966. Une modification continue des règlements applicables en la matière reflète la nécessité de s'adapter à l'évolution des situations et l'effort constant en vue d'une amélioration étant donné les priorités politiques, les contraintes budgétaires et les nombreuses limitations pratiques liées à la production d'huile d'olive, telles que les différences de systèmes et d'habitudes commerciales des différents États membres ainsi que le grand nombre de producteurs. La Commission reconnaît que le système actuel n'atteint pas le niveau souhaité d'efficacité et de fiabilité. La Commission estime que des améliorations sont souhaitables et elle continue notamment à rechercher des solutions pour améliorer le système de contrôles. Ce sera là une des grandes questions de la prochaine réforme de l'organisation commune du marché de l'huile d'olive que la Commission se propose de présenter au cours du second semestre de l'année 2000. 16. La Commission est toujours restée soucieuse des dangers de se trouver confrontée à des excédents structurels si l'augmentation de la production progresse trop vite. En ce qui concerne la première série de mesures prises dans ce cadre en 1978, elle répondait, dans la perspective de l'adhésion de la Grèce, à un souci de voir la production d'huile d'olive se limiter aux zones traditionnelles. Les mesures de 1984 devaient répondre, de plus, à un souci budgétaire. C'est ainsi qu'un stabilisateur budgétaire a été introduit sous forme de quantité maximale garantie. Par la même occasion, les limitations de plantations introduites auparavant ont été levées pour ne pas créer de situations où des oléiculteurs seraient doublement pénalisés par le système. La restructuration du secteur dans certains États membres et le niveau de l'aide ont ranimé les risques de production excédentaire, ce qui a conduit la Communauté à adopter de nouvelles mesures de limitation d'octroi de l'aide en 1998. 17. Pour pallier les problèmes de contrôle du secteur, le régime des petits producteurs visait notamment à mieux cibler, et rentabiliser les contrôles en exemptant un grand nombre de producteurs, qui représentaient une petite part de la production, des conditions usuelles de contrôle. Il s'agit d'un effort qui s'est avéré peu efficace, et ce régime a été abrogé en 1998, quand on s'est rendu compte que la production était passée des petits producteurs aux gros, afin de bénéficier deux fois de l'aide communautaire. Données statistiques 20. Les enquêtes Olistat et Oliarea ont donné des résultats définitifs en 1999. Il semble que les principales divergences dans les données fournies par les États membres soient liées à ce qui est considéré comme olivier en production. Les définitions nationales sont clarifiées et harmonisées depuis 1999/2000. Fixation des prix institutionnels et des revenus des producteurs Principales caractéristiques de la structure des revenus 21. La Commission souligne que, dans de nombreuses zones de production, l'oléiculture ne constitue pas une activité exclusive des agriculteurs mais vient en complément d'autres activités agricoles et extra-agricoles. Cependant, la recette de la vente de l'huile d'olive et l'aide correspondante forment une partie significative du revenu des producteurs, tandis que la propriété d'une oliveraie ajoute une plus-value à leurs patrimoines. Sans que cela ne modifie fondamentalement les conclusions de la Cour dans ce paragraphe, l'évaluation ne devrait pas se baser sur 330 EUR d'aide maximale pour 250 kg mais sur l'aide et la recette des ventes, soit au total 900 à 1000 EUR pour 250 kg. En outre des revenus directement oléicoles des producteurs, la production d'huile d'olive constitue dans certaines régions une part très significative des ressources agricoles et alimente un réseau important de petites et moyennes entreprises susceptibles de fournir des emplois à temps plein ou partiel. Montant de l'aide à la production 22. L'objectif de contribuer à un revenu équitable est politique par nature et on doute qu'un accord puisse être atteint pour le quantifier de manière précise pour un secteur donné de l'organisation des marchés. La Commission note également que l'objectif est de "contribuer" à des revenus équitables; il ne fait aucun doute que l'objectif d'une "contribution" est atteint même s'il n'est pas quantifiable. Malgré l'imprécision de la notion de revenu équitable, la contribution à sa réalisation, notamment au vu des faibles revenus agricoles des régions oléicoles, peut toujours être considérée comme inférieure à ce qui est souhaitable. Les contraintes budgétaires et la nécessité de répartir l'aide agricole entre les diverses spéculations la limitent toujours. La Commission n'est pas certaine que la part de la subvention dans la valeur estimée de la production soit un bon indicateur de sa contribution à un revenu équitable. 23. Les revenus et les coûts varient fortement en fonction des régions, du mode de production et de l'année. C'est ainsi que, même si une méthode objective de calcul du prix d'objectif pouvait être établie, ces données variables au niveau micro-économique seraient de peu d'utilité. Le prix du marché représentatif étant fixé en tant que prix théorique pour permettre une commercialisation normale de l'huile d'olive sur le marché, le prix d'objectif pourrait être considéré comme la contribution maximale possible au revenu équitable compte tenu du budget. Lorsque les prix réels du marché sont supérieurs au prix du marché représentatif, le taux de la contribution au revenu équitable est plus élevé que prévu mais les revenus du producteur peuvent être encore pires dans la mesure où cette situation peut résulter d'une récolte insuffisante. Dans ce cas, les revenus provenant du marché et provenant de l'aide peuvent être particulièrement bas. Équilibre du marché 24. L'analyse sur la tendance de la production pendant la décennie 1986/1987 - 1995/1996 doit être éclairée par la prise en compte de la sécheresse sévère en Espagne, qui est le plus grand producteur mondial, pendant les trois campagnes précédant celle de 1996/1997. Durant cette décennie, les nouvelles plantations d'oliviers ont été très importantes et le potentiel de production a subi une hausse significative, surtout en Espagne. Pour les campagnes 1996/1997 et suivantes, c'est la conjonction de l'amélioration des conditions climatiques et de l'arrivée en production des jeunes arbres qui a conduit à la production d'environ 2,3 Mio de tonnes en 1997/1998. 25. En ce qui concerne la consommation, les statistiques du COI indiquent qu'elle a subi la même hausse en 1996/1997 et 1997/1998 que celle que la Cour a notée pour la production. La Commission n'en reste pas moins soucieuse d'un risque de déséquilibre structurel du marché à moyen terme. Depuis la campagne 1993/1994, la Commission avait émis au COI une réserve sur la validité des données statistiques communiquées par les États membres et en particulier sur celles concernant les stocks de fin de campagne. En 1999, la Commission en collaboration avec le COI a entrepris un exercice de révision des données concernant tant l'offre que la demande de l'huile d'olive. Cet exercice a abouti à une révision des données, qui, lors de la 81e session du COI à Jaen (Espagne), ont été entérinées par les pays membres du COI. La Commission est consciente du danger d'une augmentation de la production de manière inconsidérée. Néanmoins, les mesures prises pour freiner la plantation des nouveaux oliviers et l'augmentation de la consommation au niveau mondial sans recours aux restitutions à l'exportation favoriseraient l'absorption de la production supplémentaire. 26. La tendance à la hausse s'est arrêtée en 1995/1996. Elle a été suivie en 1996/1997 et en 1997/1998 par une forte diminution pour les grands producteurs, due au dépassement de la quantité maximale garantie (QGM) et par une certaine stabilisation pour les petits producteurs. L'augmentation des subventions en monnaie nationale au cours de la période 1987/1988 - 1995/1996 varie énormément en fonction de l'État membre en cause. En Italie et en Grèce, elle a été de 2,7 fois le montant initial; en Espagne, elle a été de 10 fois supérieure aux montants (faibles) qui ont suivi l'adhésion, et au Portugal, de 15 fois. Gestion des fonds déduits de l'aide à la production 27. L'écart entre le montant des retenues et les dépenses encourues est dû au fait que la retenue est fixée par règlement du Conseil tandis que les dépenses sont fonction de la capacité d'absorption des États membres. Les informations sur les montants retenus et les montants dépensés sont, comme la Cour le souligne, disponibles dans le rapport financier du FEOGA "garantie". Les montants dépensés sont, en autre, également disponibles dans les documents budgétaires. Un suivi budgétaire spécifique des retenues n'est pas demandé, ne s'agissant pas de recettes affectées. Financement des programmes d'amélioration de la qualité 29. L'élaboration des programmes d'amélioration de la qualité comporte une très large part de subsidiarité afin d'être adaptée aux réels besoins locaux. La quantification de ces objectifs qualitatifs est assez délicate. Dans le cadre de la stratégie globale d'amélioration de la qualité que la Commission est en train de mettre au point, la détermination d'objectifs clairs facilitera la définition d'indicateurs de performance. Financement du casier oléicole 30. La lente absorption des fonds disponibles est due à la lente progression dans la mise en place du registre concernant l'huile d'olive dans certains États membres. Les difficultés à mettre en place le registre des oliviers ont été la principale cause des corrections financières des dépenses relatives à l'aide à la production d'huile d'olive. Mesures de promotion de la consommation 32. En juin 1999, à la suite du sommet de Berlin, le budget de la septième campagne a été réduit de 2 %, passant de 45 millions d'euros à 35 millions d'euros. Cela a entraîné un nouveau retard puisque l'adjudication publique a du être clôturée et qu'une procédure négociée a été ouverte immédiatement après et lorsque l'Autriche, la Finlande et la Suède ont été incluses pour la première fois dans la campagne. Les derniers contrats ont été signés en décembre 1999. Dans ses futures stratégies de promotion, la Commission tiendra compte des résultats de l'évaluation générale de la promotion. 33. L'absence d'objectifs mesurables a été abordée lors de la septième campagne qui prévoit la mise en place d'un institut chargé d'effectuer des études de marché pour analyser l'achat, la pénétration des ménages et le prix de l'huile et pour donner des résultats quantitatifs qui permettront à la Commission de tirer des conclusions sur l'efficacité des mesures en relation avec la consommation d'huile d'olive. Il est évident que ces activités de la Communauté ne sont pas les seuls paramètres affectant la consommation. Le prix de l'huile d'olive a également un effet sur la consommation comme l'ont prouvé les récoltes record des campagnes 1995/1996 et 1997/1998. Les dernières statistiques officielles confirment l'hypothèse formulée après la sixième campagne, selon laquelle la consommation a augmenté dans les pays où les mesures ont été mises en oeuvre. De même, ces chiffres indiquent clairement que sans la campagne de promotion, on aurait pu observer une diminution de la consommation. 34 - 35. Compte tenu de la complexité de la gestion directe, la Commission se propose, dans les mois à venir, de soumettre au Conseil une proposition qui harmonise les régimes de promotion pour les faire passer de campagnes gérées directement vers une gestion indirecte. En conséquence, les tâches changeront et les dotations personnelles se feront à l'avenir sur la base de la nouvelle situation. Observations relatives à la mise en oeuvre du régime d'aide dans les États membres 38. L'inspection des moulins par les agences de contrôle est le principal instrument de contrôle du régime puisque l'aide est payée sur la base des quantités produites, telles qu'elles ont été certifiées par les moulins. L'échantillon de moulins inspectés chaque année par les différentes agences dépasse 30 % de l'ensemble des moulins en service. La Commission a récemment publié des orientations détaillées sur les procédures d'inspection, qui sont nécessaires pour arriver à un degré suffisant de certitude à partir des contrôles effectués par les agences dans les moulins. En outre, en plus des contrôles habituels d'approbation, la Commission suit de près les activités de contrôle des agences en analysant les rapports d'activités trimestriels, les réunions trimestrielles, etc. Les rendements comme instruments de contrôle 39. Une comparaison entre le rendement effectif pour chaque demande d'aide avec le rendement moyen de la zone est un instrument de contrôle utile permettant d'identifier une demande en rapport avec une production anormalement élevée mais ce n'est pas un moyen suffisant pour garantir que seules les quantités effectivement produites bénéficient de l'aide communautaire. Il existe de nombreuses limitations inhérentes au contrôle résultant des caractéristiques spécifiques de la production d'huile d'olive. Les rendements peuvent varier énormément, même au cours de la même année et dans la même zone. Une comparaison entre le rendement réel et le rendement moyen ne peut se faire qu'après la récolte, qu'après le broyage des olives, qu'après la présentation de la demande d'aide et qu'après l'introduction des informations pertinentes dans les systèmes informatiques des États membres. Lorsqu'on identifie ainsi des rendements élevés, il n'y a pas moyen d'obtenir des preuves directes quant à la réalité de la demande. Une inspection des arbres du producteur n'offrira que des preuves limitées étant donné qu'elle se fera lorsque les arbres portent la production suivante et que la production d'un arbre peut varier énormément entre deux années qui se suivent. Estimation des rendements moyens de la production oléicole 41. Une méthode harmonisée d'estimation des rendements a été mise au point et introduite dans la réglementation en 1999. Utilité des rendements moyens comme instruments de contrôle 43 - 44. Les variations du rendement à la production, par rapport au rendement moyen d'une zone homogène, sont souvent bien supérieures à trois fois et peuvent même être de 10 fois supérieures à la moyenne. Les exemples cités par la Cour concernant la marge de tolérance de 49 fois les rendements moyens sont indicatifs des difficultés réelles sur le terrain. Un rendement beaucoup plus élevé que la moyenne n'est pas en soi une preuve de fraude. Il y a des limites pratiques à l'utilisation des rendements comme instrument de contrôle mais il peut aider à mettre en évidence certains cas qui exigent des compléments d'enquête. Au niveau local, et en particulier au niveau du producteur individuel, l'utilisation du rendement moyen comme instrument de contrôle cible les contrôles dans les exploitations comptant de grands et vieux oliviers mais laisse à l'écart des contrôles les oliveraies ayant une faible production. Cependant, il permet de détecter des résultats divergents qui peuvent être litigieux au niveau d'une grande zone, d'un moulin important ou d'une organisation de producteurs. L'instrument du rendement moyen ne peut être le seul outil et ne peut être utilisé de manière trop systématique par exemple avec une marge de tolérance fixe. Cependant, le système a fait disparaître les cas observés lors des premières années du régime, lorsque certaines demandes d'aide étaient pratiquement incompatibles avec le nombre d'oliviers du producteur en cause. Fiabilité du mécanisme de contrôle 45. Le problème de l'insuffisante qualité des informations fournies par les producteurs peut en fait résulter de la possibilité qu'ils ont de confirmer la déclaration antérieure dans le cas où aucun changement ne serait survenu. À la fin de l'année 1998, il a été prévu de renouveler toutes les déclarations de culture entre 1999 et 2001. Étant donné que le nombre total de producteurs est très élevé, il est possible qu'un certain nombre d'entre eux ne soit pas bien informé de leurs droits et obligations. Il s'agit là en principe d'une tâche qui incombe aux autorités des États membres et aux organisations de producteurs (OP). 46. Les OP ne peuvent couvrir toute la gamme des contrôles exigés pour garantir la bonne gestion du régime. Les demandes d'aide présentées par les OP pour leurs membres font l'objet de contrôles complémentaires (aléatoires) effectués par les administrations nationales qui en ont la responsabilité finale. En outre, les agences de contrôle inspectent régulièrement un échantillon très important d'OP. 48. L'absence de fichiers informatisés en Grèce est un problème connu de la Commission qui est pris en compte dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA-Garantie. Les problèmes liés à l'identification des parcelles seront réglés par la mise en place du système d'information géographique (SIG). Tant que le système n'est pas opérationnel, les États doivent mettre en oeuvre un nombre en croissance rapide de contrôles sur place (1 % de l'ensemble des producteurs pour 1998/1999, 5 % pour 1999/00 et 10 % pour 2000/2001). 50. La création des agences fait suite aux constatations de la Commission et aux différentes critiques de l'autorité budgétaire concernant les difficultés et les faiblesses des structures administratives nationales dans l'exécution des contrôles prévus par la réglementation communautaire dans le secteur de l'huile d'olive. Une évaluation objective du rapport coût-efficacité des activités des agences doit tenir compte de la complexité du système, du grand nombre de sujets à contrôler (voir point 14) ainsi que de l'absence d'instruments de contrôle de base dans les pays membres producteurs (casier, fichier informatisé, etc.). S'il est vrai que, par le passé les décisions de reconnaissance des dépenses des agences étaient adoptées avec un certain délai, la situation s'est aujourd'hui améliorée. Il faut souligner toutefois que, dans la mesure où la Commission paye aux agences, chaque trimestre, une avance correspondant à sa participation dans les dépenses prévues, les retards dans la reconnaissance de leurs dépenses ne mettent aucunement en danger le fonctionnement de ces agences. 51. L'échantillon minimal de 10 % a été porté à 30 % depuis 1998/1999. Dans les orientations concernant les procédures relatives à l'inspection des moulins, orientations qui ont été données récemment aux agences de contrôle par la Commission, les caractéristiques spécifiques de ces deux grands systèmes d'organisation ont été suffisamment prises en compte. Des vérifications spécifiques, répondant aux caractéristiques de chaque environnement de contrôle, ont été proposées afin de compenser les limitations inhérentes au contrôle. On a noté cependant que, dans les cas où le moulin n'achète pas les olives mais offre uniquement un service de trituration, le risque de contrôle semble être plus élevé. Ce phénomène s'explique parce que le prix ou la commission fait souvent l'objet d'un accord entre le moulin et le producteur pour chaque lot d'olives. Étant donné que la quantité précise d'huile effectivement produite n'affecte pas la rémunération du moulin, il n'y a pas de conflit d'intérêts entre le moulin et le producteur pour garantir la certification des quantités exactes d'huile d'olive. En outre, cette situation limite les vérifications a posteriori parce qu'il est difficile d'établir des liens quantitatifs valables entre les olives ou l'huile et les sommes que les installations de trituration ont reçues à titre de rémunération. 52. En règle générale, les producteurs triturent leurs olives en laissant l'huile auprès du moulin. C'est le cas pour la quasi-totalité des producteurs en Espagne (la vente en vrac étant interdite) et la majorité des producteurs en Italie et en Grèce. Dans certaines zones de production en Italie et en Grèce, les producteurs récupèrent l'huile produite ou une partie d'entre elle, soit pour satisfaire les besoins familiaux et vendre directement, soit pour la vendre à des intermédiaires. Ces dispositions devraient améliorer les contrôles relatifs au régime. On note cependant que les législations nationales exemptent souvent les producteurs de la présentation de documents commerciaux officiels (par exemple, factures ou bons de réception) et d'un certain nombre d'obligations fiscales. En conséquence, la documentation à conserver conformément au règlement (CE) n° 2366/98 peut ne pas se fonder sur le conflit d'intérêts entre les producteurs et les acheteurs d'huile d'olive et, par conséquent, elle peut ne pas offrir à elle seule le degré de certitude souhaité. 53. La Commission rappelle régulièrement aux agences et aux autorités nationales la nécessité de mener à bien rapidement les contrôles et procédures administratives relatives à l'imposition de sanctions et au recouvrement des montants payés. Cependant, conformément aux règles nationales, ces procédures administratives prévoient habituellement une possibilité pour le bénéficiaire qui est accusé d'avoir commis une irrégularité, de plaider sa cause et de faire étudier les arguments qu'on lui oppose et les éventuelles preuves par un comité indépendant. Ces procédures exigent inévitablement un certain temps. Comme l'ensemble des moulins et des producteurs ne peut faire l'objet de visites chaque année, il est inévitable qu'un certain nombre d'irrégularités soient découvertes après paiement. Efficacité du système de sanctions 55. La législation concernant les procédures juridiques et administratives relève de la compétence exclusive des États membres. C'est pourquoi la législation communautaire ne peut que préciser à quel moment une action doit être entreprise; elle n'est pas autorisée à fixer la durée que les procédures juridiques en cause peuvent prendre. Dans sa toute dernière réforme, la Commission a agi dans ce sens et a imposé que l'action soit entreprise dans les 12 mois suivant le rapport. 56. La Commission partage le point de vue de la Cour selon lequel des écarts individuels par rapport aux moyennes ne peuvent être considérés comme une preuve d'inexactitude dans les demandes d'aide, compte tenu notamment des écarts importants dans les rendements en olives et en huile, même pour une même année et dans la même zone. Il s'agit d'une limite inhérente au contrôle (parmi de nombreuses autres) dans le secteur de l'aide à la production d'huile d'olive. 57. Compte tenu des maigres résultats obtenus en la matière, la Commission et l'UCLAF/OLAF ont demandé avec insistance que les États membres améliorent et accélèrent leurs procédures de recouvrement. En 1999, ils ont annoncé que tous les montants non récupérés par suite d'une négligence des États membres leur seraient imputés dans le cadre de l'apurement des comptes. Actuellement, la Commission est en train de recenser ces cas de négligence. Le casier oléicole 59. Bien que cela ne justifie pas tous les retards, de réelles difficultés techniques ou légales pour terminer le casier sont apparues et ont souvent été mises en avant par les États membres. La Commission a cependant appliqué des corrections dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Pour la Grèce, une correction de 10 % des dépenses a été appliquée jusqu'à la campagne 1992/1993, suivie par une correction de 5 % jusqu'en 1994/1995. Pour les campagnes ultérieures, la procédure est encore en cours et une correction est proposée par la Commission. Pour l'Espagne, une correction de 10 % des dépenses a été appliquée pour la campagne 1992/1993, suivie par une correction de 5 % jusqu'en 1994/1995. Pour les campagnes ultérieures, la procédure est encore en cours et une correction est proposée par la Commission. 60. Des règlements exigent une augmentation du nombre des contrôles sur place atteignant 10 % du nombre total de demandes d'aide en 2000/2001 si le S. I. G. n'est pas opérationnel d'ici là. La Commission a averti les États membres que tout manquement au respect de cette exigence serait prise en compte comme il convient dans la procédure d'apurement des comptes. On peut raisonnablement en conclure que les États membres sont suffisamment motivés pour mettre en oeuvre rapidement le système S. I. G. La Commission considère que le financement du S. I. G. est sans proportion avec les sommes qui n'ont pas été entièrement dépensées en liaison avec l'ancien registre de culture des oliviers. Aux termes de l'article 26, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2366/98, les dépenses relatives à la constitution du SIG oléicole ainsi que la mise à jour périodique de la base de référence graphique sont éligibles pour les campagnes 1998/1999 et 2000/2001. Les États membres ne peuvent mobiliser tout ou partie des fonds disponibles que pour le financement des actions en question et après accord de la Commission. 61. Le taux élevé des différences pour 1997/1998 est dû également à la nécessité d'améliorations méthodologiques. À l'avenir, ce taux devrait diminuer. 62. La Commission partage le constat fait par la Cour mais souligne que le problème soulevé en Italie est essentiellement dû à l'entrée en vigueur du nouveau règlement SIG. Ce passage n'a pas pour autant rendu la première version du SIG italien inopérante dans la mesure où il fut utilisé à des fins de contrôles. En tout état de cause, si le SIG italien n'est pas achevé au sens de l'article 26, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2366/98, l'État membre en question a l'obligation de procéder à des contrôles sur place conformément aux dispositions de l'article 28, paragraphe 2 du règlement précité. 63. Concernant la Grèce, la Commission est consciente du retard important pris par cet État membre. Néanmoins, elle a bon espoir que les travaux vont s'accélérer après l'attribution des contrats relatifs à la réalisation d'orthophotos et pilotage. 64. En Espagne malgré le retard pris dans la réalisation du SIG, ce dernier est sur le point d'être achevé. Il doit bien sûr être homologué conformément à l'article 26, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2366/98, à défaut l'Etat membre doit procéder à des contrôles sur place conformément à l'article 28, paragraphe 2, de ce même règlement. 65. La réalisation du SIG au Portugal devra connaître un léger retard par rapport à la date prévue. La Commission estime que les travaux s'achèveront vers la fin de l'année 2000. 66 - 67. La Commission considère que le registre (et le S. I. G. qui lui a succédé), associé à l'estimation des rendements, constitue un outil de contrôle utile mais qu'il ne peut offrir à lui seul la certitude requise quant à la bonne mise en oeuvre du régime. Même si le S. I. G. était opérationnel et que les producteurs déclarent correctement le nombre d'arbres et notifient rapidement toute modification, le degré de certitude ne serait pas suffisant, parce que l'aide communautaire est actuellement payée sur la base de la quantité d'huile d'olive effectivement produite, telle qu'elle est certifiée par les moulins et non sur la base du nombre d'arbres. Un taux de mise à jour, pour le S. I. G relatif à la culture des oliviers, d'environ 5 % semble inévitable, conséquence des changements survenus dans les déclarations de culture. Cependant, le S. I. G. peut être utilisé pour contrôler toutes les autres déclarations. Conclusions 68. Le principe d'une aide à la production accordée aux producteurs sur la base de la quantité d'huile d'olive reste central, depuis le début de l'OCM en 1966. Les modifications reflètent la nécessité de s'adapter à l'évolution de la situation, et notamment des élargissements successifs de l'Union européenne et de la recherche de solutions à des problèmes caractéristiques du secteur. 69. Des résultats d'investigations en cours sont attendus prochainement. 70. La subvention communautaire tient compte d'une contribution maximale à des revenus équitables pour les producteurs et de contraintes budgétaires inévitables. Le prix de marché représentatif a été fixé conformément aux critères donnés, au niveau souhaité pour le marché. 71. La Commission partage les préoccupations de la Cour concernant l'équilibre entre production et consommation, comme indiqué dans la réponse au point 16. 72. La Commission est en train d'examiner une modification de sa stratégie pour la promotion des produits agricoles. 73. L'efficacité des contrôles mis en oeuvre par les organisations de producteurs, les organismes payeurs et les agences de contrôle est minutieusement suivie par la Commission et toute faiblesse observée est prise en compte comme il convient dans l'apurement des comptes. La Commission estime qu'il est encore possible d'améliorer le système actuel et elle étudie la possibilité de renforcer encore les contrôles en tenant compte des coûts supplémentaires imposés. Cependant, elle ne peut partager le point de vue de la Cour selon laquelle les contrôles sont actuellement insuffisants, notamment à la lumière des dispositions applicables aux contrôles introduites en 1998. Pour l'essentiel, les contrôles visent principalement à vérifier que seules les quantités d'huiles d'olive effectivement produites bénéficient d'une aide communautaire. Cependant, il existe des limitations inhérentes aux contrôles, en raison des caractéristiques de la production des huiles d'olive. La vérification du nombre d'arbres est un des moyens utilisés pour compenser ces limitations, il ne s'agit pas d'un objectif de contrôle en soi. 74. L'harmonisation des méthodes permettant d'estimer le rendement moyen a été terminée en 1999. Cependant, dans une zone de production donnée, des variations dans les rendements au niveau du producteur pourront être importantes. Cette situation résulte de nombreux facteurs, par exemple, de l'âge des différentes oliveraies, de leur état biologique, de leur entretien, etc. C'est pourquoi la Commission estime que l'analyse des rendements est un instrument de contrôle utile, permettant d'identifier une production anormalement élevée mais que ce n'est pas un moyen suffisant en soi pour garantir que seules les quantités d'huiles d'olive effectivement produites bénéficient de l'aide communautaire. 75. La Commission contrôle le recouvrement des sommes payées en excès et la suite donnée par les autorités nationales à toute irrégularité décelée. 76. Le registre de culture des oliviers (et le SIG qui lui a succédé) est un instrument utile pour contrôler le régime d'aide à l'huile d'olive. La Commission insiste pour qu'il soit mis en place et régulièrement mis à jour par les États membres. L'absence de registre ou son introduction tardive est prise en compte comme il convient dans la procédure d'apurement des comptes. 77. La Commission présentera sa proposition de réforme d'ici la fin de l'an 2000 après un examen minutieux des nouvelles données disponibles et des résultats des dispositions adoptées en 1998. Les observations de la Cour seront prises en considération tout au long de ce processus. Durant toute l'histoire de l'organisation commune des marchés dans le secteur de l'huile d'olive, les difficultés qui implique le contrôle de la production de 11000 moulins sont apparues à l'évidence. Les améliorations décidées en 1998 sont en cours d'expérimentation. SECONDE PARTIE: AIDE À LA CONSOMMATION ET RESTITUTIONS À L'EXPORTATION Cadre de contrôle 90. Voir points 107 à 113. Aide à la consommation Comptabilité des montants dus 93 et 95. À partir de ses recherches propres et des informations fournies par les services d'ordonnancement des organismes payeurs et par la Cour, la Commission a reconnu la grande faiblesse de l'administration et du contrôle de la dette. Elle a pris différentes mesures pour améliorer l'enregistrement et la gestion de la dette auprès des organismes payeurs. Le règlement (CE) n° 2761/1999(1) a désormais rendu obligatoire pour les États membres la mise à la disposition de la Commission, deux fois par an, du tableau 105. En outre, la Commission a récemment adopté le règlement (CE) n° 2245/1999(2), modifiant son règlement (CE) n° 1663/95(3), exigeant des organismes payeurs qu'ils instaurent un système permettant de reconnaître tous les montants dus au FEOGA et d'inscrire au grand livre des débiteurs toutes ces dettes avant encaissement (point 11 de l'annexe); le débiteur est également soumis à un audit formel par le service d'ordonnancement des dépenses. Tous les organismes payeurs ont donné les chiffres relatifs aux dettes enregistrées dans le cadre de l'apurement des comptes de 1998. Une enquête effectuée par l'unité "apurement des comptes" concernant l'administration des débiteurs a été entreprise en 1999. Cette enquête, qui portait sur l'Italie, l'Espagne et le Portugal, a fait apparaître qu'à l'heure actuelle, la situation est acceptable mais qu'il y a de grands problèmes en ce qui concerne d'anciens dossiers. 94. Voir 100. Exhaustivité des données relatives aux montants à recouvrer 96 - 106. La Commission est préoccupée par le caractère incomplet et inexact des données disponibles dans les États membres. Elle suivra les problèmes mis en évidence par la Cour, notamment en Italie et en Grèce. Les retards provoqués par les systèmes juridiques des États membres sont regrettables. Cependant, la Commission n'a pas compétence pour interférer dans ces processus juridiques. Retards en matière de recouvrement 103. Voir réponse aux points 107 - 111. Suivi du déroulement des poursuites pénales 107 - 111. S'il incombe aux États membres d'organiser leur système juridique, leur organisation interne ne peut compromettre l'efficacité de la récupération. Conformément à la jurisprudence de la Cour européenne de justice, le délai acceptable lié à des procédures administratives ou juridiques doit être fixé par le droit communautaire. Un État membre ne peut arguer de dispositions, de pratiques, ou de circonstances existant dans son système juridique ou judiciaire interne pour justifier le non-respect d'obligations résultant de la législation communautaire (décision de la Cour dans l'affaire n° 137/80). Cautions 115. Le règlement (CEE) 2367/98 a modifié certaines dispositions du règlement (CE) n° 2677/85 concernant les contrôles de l'aide à la consommation qui venait d'être abolie. Ces modifications sont motivées par la volonté du Conseil d'orienter les contrôles davantage sur l'aide à la production et auprès des moulins qui sont le maillon essentiel de la chaîne de production de l'huile d'olive. D'importantes corrections financières concernant les dépenses pour l'aide à la consommation ont été imposées à ces deux États membres, dans le cadre des procédures d'apurement des comptes. Amendes 119. L'expérience a montré que les amendes infligées à des entreprises de conditionnement suivant la réglementation avant 1996, concernaient des mois où l'activité de l'entreprise était quasi inexistante. La modification introduite, même si elle apparaît moins importante sur le plan du pourcentage appliqué, couvre la moyenne de 12 mois d'activité et est, par conséquent, plus efficace. Il ne s'agit pas d'une réduction du taux effectif de pénalité. 120. À la suite d'un échange de correspondance avec les autorités grecques, la Commission a été informée qu'en avril 1999, celles-ci ont adopté des décisions officielles concernant un nombre considérable de dossiers pendants (montants à recouvrer et intérêts correspondants, à l'avantage du FEOGA et montants de sanctions, à l'avantage de l'État membre). Ces dossiers ont été ensuite transmis aux services compétents de l'administration fiscale pour récupération des montants correspondants. La Commission suit le règlement des dossiers éventuellement pendants et l'encaissement effectif des montants en question. En ce qui concerne l'Italie, la Commission a été informée qu'un petit nombre de dossiers est encore en cours d'examen. Normalement, à partir de 1996, le nombre d'irrégularités devrait être plus faible que par le passé, étant donné que le système a été modifié de telle sorte que, après la communication d'irrégularités par AGECONTROL, les paiements sont bloqués, pour les opérateurs dont l'agrément a été retiré. 122. Des lettres indiquant que les montants des amendes doivent être crédités sur les budgets nationaux ont été communiqués à tous les États membres concernés. Du point du vue de la Commission, les amendes ne devraient pas être créditées sur le budget communautaire pour les raisons suivantes: - la pénalité n'est pas une somme d'argent qui provient du FEOGA, comme une aide déjà versée, - le montant de la pénalité n'est pas connu à l'avance parce que le pouvoir discrétionnaire de l'État membre en cause et quel système interne ainsi que la logique du règlement et de ses différents articles exigent une somme fixée dans le cas d'une déduction d'une créance sur le FEOGA. Conclusions 128 - 130. Au printemps 1999, la Commission a lancé un certain nombre d'initiatives visant à vérifier de manière détaillée la situation en matière de récupération pour tous les domaines du FEOGA-Garantie. Des missions spéciales ont été effectuées pour faire le point de manière détaillée sur la situation concernant le grand livre des débiteurs auprès d'un certain nombre d'organismes payeurs et notamment en ce qui concerne les recouvrements en rapport avec les irrégularités notifiées avant 1995 sur la base du règlement (CE) n° 595/91. Sur la base des résultats de ces missions et d'informations complémentaires fournies ultérieurement par les États membres, la Commission et l'OLAF sont en train: - d'identifier les montants qui sont irrécupérables pour des raisons objectives et qui devraient être supportés par le fonds de garantie du FEOGA, - de préparer des propositions de corrections financières dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, à appliquer aux États membres qui ne procèdent pas avec la diligence requise. Des corrections financières sont proposées pour ces cas d'irrégularités lorsque: a) il n'a pas été entrepris d'actions de suivi appropriées ou b) les procédures administratives ou les procédures judiciaires ont pris plus de 4 ou 8 ans respectivement. La Commission est consciente des problèmes posés par le régime d'aide à la consommation et a déjà appliqué des corrections financières considérables aux États membres. Ce régime a été abandonné le 31 octobre 1998. On s'attend à ce que les dispositions du règlement (CE) n° 2245/1999 améliorent considérablement la situation en ce qui concerne l'enregistrement et le recouvrement des dettes par les États membres. (1) JO L 331 du 23.12.1999, p.57. (2) JO L 273 du 23.10.1999, p.5. (3) JO L 158 du 8.7.1995, p.6. Consommation huile d'olive >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> Fin du document Document livré le: 08/08/2000

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