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Document 300Y0628(01)

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[ 03.20.30 - FEOGA, section «garantie» ]

300Y0628(01)
Rapport spécial nº 13/2000 relatif aux dépenses des groupes politiques du Parlement européen, accompagné des réponses du Parlement européen
Journal officiel n° C 181 du 28/06/2000 p. 0001



Texte:


Rapport spécial no 13/2000
relatif aux dépenses des groupes politiques du Parlement européen, accompagné des réponses du Parlement européen
(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité, CE)
(2000/C 181/01)


TABLE DES MATIÈRES
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INTRODUCTION
Les cadres réglementaire et budgétaire
1. Les députés du Parlement européen peuvent, en vertu des articles 29 et 30 du règlement(1) de cette institution, s'organiser en groupes politiques (ci-après dénommés "groupes") ou demeurer non inscrits. Le Parlement alloue aux groupes et aux députés non inscrits une dotation de crédits annuelle pour assurer le financement de leurs frais de secrétariat et dépenses administratives de fonctionnement (ci-après dénommées "dépenses administratives"), de leurs activités politiques et de leurs activités d'information. Jusqu'en 1998, les crédits relatifs, d'une part, aux dépenses administratives et, d'autre part, aux activités politiques relevaient de deux postes budgétaires distincts, à savoir respectivement les postes 3705 et 3706 du budget du Parlement. Depuis 1999, ces deux postes ont été regroupés en un poste unique (3707). Les crédits relatifs aux activités d'information relèvent quant à eux du poste 3708. Le tableau 1 retrace l'évolution des crédits et des paiements de 1994 à 1998. En 1998, ces crédits s'établissaient à environ 34 Mio euros.
2. Le versement et l'utilisation des crédits sont encadrés par une réglementation arrêtée par le bureau du Parlement en application de l'article 22, paragraphe 2, du règlement du Parlement(2). Cette réglementation a été modifiée à plusieurs reprises, notamment en 1992, en ce qui concerne les activités d'information, afin de tenir compte d'un arrêt de la Cour de justice interdisant le financement par le Parlement de toute forme de campagne électorale(3). Elle a été modifiée en dernier lieu en décembre 1998, d'une part, en raison du regroupement sur une ligne budgétaire unique des crédits relatifs aux dépenses administratives et aux activités politiques et, d'autre part, afin d'améliorer la gestion de l'ensemble de ces crédits.
3. La répartition des crédits entre groupes et députés non inscrits se fait chaque année sur proposition de la conférence des présidents(4) et du bureau(5). La clé de répartition des crédits relatifs aux dépenses administratives et aux activités politiques tient compte du nombre de membres et de la situation linguistique de chaque groupe(6). Les crédits relatifs aux activités d'information sont répartis proportionnellement entre tous les députés. Le tableau 2 présente la répartition entre groupes des crédits au cours de l'exercice 1998.
Tableau 1
Dépenses des groupes politiques du Parlement européen - Paiements effectués
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Tableau 2
Dépenses des groupes politiques du Parlement européen - Répartition des crédits en 1998
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4. S'agissant des groupes, les crédits leur sont versés en début d'exercice sur des comptes bancaires qu'ils ont ouverts spécifiquement à cette fin. L'utilisation de ces fonds est placée sous la responsabilité du président de chaque groupe. Les groupes se sont organisés en délégations nationales, une ou plusieurs selon la situation politique dans les États membres concernés, auxquelles ils ont le plus souvent délégué une partie de la gestion des crédits. Au plus tard le 30 juin suivant l'exercice concerné, chaque groupe doit adresser au président du Parlement un rapport sur l'utilisation des fonds qui, dans le cas des activités d'information, doit inclure un certificat émis par un organisme agréé d'audit externe. Pour les députés non inscrits, la mise à disposition des fonds s'effectue selon le principe du paiement ou du remboursement par l'administration du Parlement des dépenses sur base de la présentation par les députés des pièces justificatives.
5. Les crédits visés ci-dessus constituent pour les groupes des ressources complémentaires. En effet, le Parlement finance directement sur les crédits des titres 1 et 2 de son budget(7) le personnel, les locaux, les équipements et les autres moyens qui sont nécessaires au fonctionnement courant des groupes.
Les travaux antérieurs de la Cour
6. La Cour des comptes européenne a présenté dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1989(8), les résultats d'un audit effectué sur les dépenses d'information des groupes au cours de la période 1986 - 1989. Cet audit avait mis en lumière des faiblesses dans les procédures internes de gestion, une absence de système uniforme de comptabilisation, des insuffisances dans le contrôle des auditeurs externes chargés de vérifier les comptes des groupes, des cas de confusion entre dépenses d'information et dépenses courantes ainsi que des dépenses inéligibles liées à des opérations de campagne électorale.
Le champ et l'étendue de l'audit
7. L'audit a porté sur la fiabilité des comptes, ainsi que sur la légalité/régularité et certains aspects de la gestion financière des dépenses effectuées par les groupes et les députés non inscrits. Il a couvert le régime applicable jusqu'à fin 1998. Les modifications de la réglementation, applicable à partir de 1999 (voir point 2), ont été prises en compte dans les observations et recommandations de la Cour. L'audit a comporté une analyse des cadres réglementaire et budgétaire, une appréciation des systèmes de contrôle interne et du dispositif d'audit externe ainsi que des tests sur les opérations de l'exercice 1998, effectués auprès de chacun des groupes existant en 1998. L'audit a également été mené auprès des services administratifs du Parlement pour les dépenses des députés non inscrits (représentant moins de 5 % du total des crédits) et a fait apparaître pour ces dernières des situations de nature analogue à celles concernant les groupes.
OBSERVATIONS SUR LES CADRES RÉGLEMENTAIRE ET BUDGÉTAIRE
Clarté de la réglementation
8. Les règles d'utilisation des fonds relatifs aux dépenses administratives et aux activités politiques fixent les procédures et les clés de répartition des crédits et certaines dispositions générales concernant l'exécution des dépenses et la reddition des comptes par les groupes. Elles n'établissent aucune prescription ou limite explicite quant à la nature des dépenses qui peuvent être financées sur ces crédits. Ainsi, la notion même d'activité politique et les formes qu'elle peut revêtir ne sont pas définies. Aux termes du libellé du budget, les activités politiques financées à partir de ces crédits devraient présenter un caractère "supplémentaire". Aucun critère n'est cependant fourni pour permettre d'opérer une distinction claire entre ces activités et celles qui relèvent de l'exercice normal de leur mandat par les députés.
9. La finalité des crédits relatifs aux dépenses administratives alloués aux membres non inscrits n'est pas claire. Aucune disposition n'a été arrêtée pour définir la nature des dépenses remboursées aux députés non inscrits et permettre d'effectuer une distinction avec celles qui sont normalement déjà couvertes par les indemnités versées à ces députés. Cela concerne notamment l'indemnité de secrétariat destinée à couvrir les dépenses résultant de l'engagement ou de l'utilisation des services d'assistants parlementaires et l'indemnité de frais généraux destinée à couvrir les frais résultant des activités parlementaires(9).
10. Les activités d'information peuvent, selon la réglementation, être organisées en collaboration avec des tiers à condition que soit respecté le principe de "cosignature à niveau égal"(10). Ce principe n'est pas formellement défini. Dans la pratique, il s'agissait d'organiser la visibilité de l'intervention des partenaires: un traitement égal devait être réservé à l'emplacement et à la taille du logo (et/ou du nom) du groupe et de ses partenaires. La réglementation ne fixe pas les modalités de financement de telles actions conjointes, notamment pour assurer la transparence sur leur coût global et sur le mode de répartition des dépenses entre le groupe et ses partenaires.
11. Les activités d'information doivent exclure toute forme de campagne électorale aux niveaux européen, national, régional ou local. La réglementation adoptée en 1992 ne fournit cependant aucune orientation sur les critères à appliquer pour établir si une action présente ou non le caractère de campagne électorale. Ce n'est que le 26 février 1999, suite à la modification des réglementations, que les présidents des groupes ont adopté des orientations communes pour l'interprétation de cette interdiction(11).
Existence de réglementations et de lignes budgétaires séparées
12. L'existence d'une double réglementation (à savoir, une pour les dépenses administratives et les activités politiques et une autre pour les activités d'information) et de plusieurs lignes budgétaires (trois jusqu'en 1998, deux depuis 1999) a une justification historique(12). Cette situation n'a jusqu'ici jamais été remise en cause du fait des différences dans les clés de répartition des crédits concernés qui avantagent différemment les groupes, notamment en fonction de leur composition linguistique (voir point 3). Elle crée toutefois des complications disproportionnées avec ses objectifs, obligeant à la tenue de comptabilités séparées pour des activités qui, en définitive, ne sont pas de nature réellement différente.
13. En effet, la distinction entre activités politiques et activités d'information semble très théorique puisque, en raison même du rôle des groupes, et comme confirmé par les commentaires au budget, leurs activités d'information ont un caractère politique. Dans la pratique, et même si certains groupes ont défini certaines orientations pour opérer une distinction(13), la Cour a observé que l'imputation des dépenses par les groupes sur l'un ou l'autre poste budgétaire semblait parfois plus dictée par la disponibilité des fonds que par une réelle différence quant à la nature des activités.
14. Cette double réglementation crée un risque de contournement de la réglementation la plus contraignante, celle se rapportant aux activités d'information, qui oblige à établir un lien clair entre l'activité financée et la Communauté et ses politiques et qui interdit de mettre les crédits à la disposition de formations politiques.
Contrôlabilité du respect des règles
15. Certaines règles relatives aux activités d'information sont difficiles à contrôler. C'est le cas de l'interdiction de mener toute action d'information dans la période précédant les élections européennes(14). Ces actions revêtent souvent des formes (par exemple des tracts, brochures, affiches, matériel de publicité...) qui n'autorisent un contrôle aisé que sur leur date de réalisation ou de facturation, et non pas sur leur période d'utilisation. Par ailleurs, la réglementation ignore l'évolution technologique récente, avec notamment la création par la plupart des groupes de sites Internet, par nature permanents et le plus souvent structurellement connectés à ceux de formations politiques apparentées, dont l'accès et le développement ne sont pas suspendus durant la période d'interdiction.
16. De la même manière, le contrôle du respect de l'interdiction de financement d'actions de campagne électorale aux niveaux national, régional ou local se heurte à la difficulté de connaître tous les calendriers électoraux dans les États membres.
17. On peut également poser la question plus générale de la distinction entre information et propagande électorale et de l'utilisation dans le cadre de toute campagne électorale (européenne et autres) de supports d'information préalablement édités.
Volume et règles de répartition et de report des crédits
18. Les clés de répartition des crédits relatifs aux dépenses administratives et aux activités d'information, qui prennent notamment en considération la composition linguistique des groupes, impliquent que l'appartenance à un groupe ouvre droit par député à un volume de crédits substantiellement plus élevé que celui attribué aux membres non inscrits. Cela est de nature à expliquer la composition et le fonctionnement de certains groupes au sein desquels les délégations nationales, qui se résument parfois à un nombre très réduit de députés - voire à un député unique -, disposent d'une autonomie telle dans la conduite de leurs activités et dans l'utilisation de leur part des crédits(15) que la question de la notion même de groupe, au sens de l'article 29, paragraphe 1, du règlement du Parlement(16), mérite d'être posée.
19. Les crédits sont intégralement versés aux groupes en début d'exercice. Les crédits relatifs aux activités d'information peuvent être reportés sur l'exercice suivant. Il s'agit d'une procédure non automatique que les groupes ont néanmoins utilisée de manière systématique. Les crédits relatifs aux dépenses administratives et aux activités politiques sont reportables automatiquement d'un exercice à l'autre. Les groupes ont interprété cette dernière disposition comme un droit de report infini, mais en pratique il n'y a eu que quelques cas de report au-delà d'un seul exercice. Toutefois, par analogie avec le règlement financier(17), la Cour considère que cette disposition n'autorise le report de droit que sur l'exercice suivant. La Cour a également observé que, au cours de la période 1994 à 1998, les crédits inutilisés en fin d'exercice ont atteint très fréquemment l'équivalent de six à neuf mois de dépenses. Par principe, la disponibilité permanente d'une trésorerie aussi importante présente le risque d'une mauvaise gestion des crédits si elle n'est pas justifiée par un volume d'engagements correspondants.
Statut juridique et champ d'action des groupes
20. Les groupes sont des organes du Parlement et, conformément au règlement du Parlement(18), ils exercent un rôle important pour l'exercice des pouvoirs et le fonctionnement interne de cette institution. Ce rôle important contraste avec l'absence de dispositions détaillées définissant ce que sont précisément les activités politiques et les activités d'information et ce que sont le statut juridique des groupes et la nature et le périmètre des actions que ceux-ci peuvent mener en dehors du fonctionnement interne du Parlement.
21. Les groupes ne disposent pas de la personnalité juridique et, de ce fait, ne peuvent acquérir des droits et souscrire des obligations. Dans les relations avec des tiers en dehors du Parlement, les actes passés par les groupes pour l'utilisation des fonds (par exemple lors de la conclusion de contrats de travail, de location, ou d'achat) sont considérés comme étant pris en vertu d'un mandat du Parlement et relevant de la responsabilité de ce dernier(19). Pour les autres actes, à caractère politique, les groupes ne sont pas considérés comme mandataires du Parlement et la responsabilité en incombe aux membres qui les composent. Dans le cas des activités politiques et d'information, il semble difficile d'opérer une telle distinction entre les aspects financiers et politiques, et la question de la responsabilité pour ces activités se pose.
22. Ni le règlement du Parlement(20) ni la réglementation relative à l'utilisation des crédits(21) faisant l'objet du présent rapport ne définissent ni ne délimitent les activités que les groupes peuvent mener en dehors du fonctionnement interne de l'institution. Les groupes ont, dans la plupart des cas, laissé une grande autonomie à leurs délégations nationales, qui, de manière fréquente, mènent les activités politiques et d'information de manière conjointe avec des organismes politiques apparentés. Les carences de la réglementation et ce mode d'organisation sont source d'un manque de clarté quant au rôle et aux activités respectifs des groupes, de leurs délégations nationales, voire des formations politiques qui leur sont liées.
OBSERVATIONS SUR LE SYSTÈME DE CONTRÔLE INTERNE
23. Au premier abord, le mécanisme de financement mis en place en ce qui concerne les crédits attribués aux groupes semble s'apparenter à celui du versement d'une subvention à un organisme externe. Or, en fait, il s'agit d'une délégation de l'exécution de ces crédits à des organes internes du Parlement qui devrait, par conséquent, respecter le cadre réglementaire applicable aux dépenses budgétaires. Cependant, les groupes, très autonomes dans leur gestion financière, n'appliquent pas le règlement financier, ses modalités d'exécution et les règles internes du Parlement pour l'exécution du budget.
24. Quelques groupes ont toutefois formalisé des règles et instructions internes, analogues à celles de la réglementation applicable au budget communautaire, par exemple en matière de délégation de signature, d'engagement, d'ordonnancement, de liquidation et de paiement des dépenses, de nature de pièces justificatives, de type de contrat ou de barèmes de remboursement. Dans la plupart des autres cas, les règles internes écrites sont largement insuffisantes, voire totalement absentes.
25. La décentralisation de l'exécution des crédits au niveau des délégations nationales, dont l'effectif se réduit parfois à quelques députés, voire à un seul, n'est souvent pas assortie de mécanismes de contrôle adéquats par les instances des groupes. Dans de nombreux cas, ces délégations nationales jouissent d'une indépendance telle dans l'utilisation des fonds qu'elle ne permet au groupe d'exercer aucun contrôle réel sur leurs activités financières.
26. L'intérêt apparent des instances des groupes et des responsables de leur secrétariat général pour les activités de contrôle de la gestion financière est variable et, pour environ la moitié des groupes, est insuffisant. Le statut précaire(22) du personnel du secrétariat général des groupes n'est pas de nature à toujours permettre aux agents chargés de la gestion financière d'exercer un contrôle indépendant et efficace sur la conformité des dépenses. À cet égard, il faut relever que la réglementation uniforme interne relative à la gestion des crédits relatifs aux activités d'information(23) n'autorise le refus d'exécution des paiements que dans le cas de non-disponibilité des fonds.
OBSERVATIONS SUR L'AUDIT EXTERNE
27. Jusqu'à la fin de 1998, seule la réglementation relative aux activités d'information prévoyait la réalisation d'un audit externe par un organisme agréé, dans des termes qui étaient cependant ambigus puisqu'ils font référence à "un certificat sur la régularité des comptes" et que le modèle de certificat harmonisé(24) ne contient qu'une attestation de la régularité des opérations au regard de quelques aspects de la réglementation, à savoir le plafonnement des dépenses administratives et l'interdiction d'acquisition de biens immobiliers ou de mobilier de bureau. Les nouvelles dispositions(25), qui s'appliquent désormais également aux dépenses administratives et aux activités politiques, sont encore moins satisfaisantes puisqu'elles font mention d'un "certificat... attestant la bonne tenue de la comptabilité". Il serait plus approprié de donner mandat à l'auditeur de délivrer un certificat sur la fiabilité des comptes et sur la régularité des opérations financées.
28. Bien qu'ils n'y aient pas été expressément tenus jusqu'à la fin de 1998(26), les groupes ont également soumis à un audit externe les comptes relatifs aux dépenses administratives et aux activités politiques, mais certains d'entre eux n'ont pas transmis au président du Parlement les comptes certifiés par l'auditeur externe. Le mutisme de la réglementation sur les critères d'éligibilité des dépenses explique que l'audit ait été limité à la fiabilité des comptes et à la conformité sur le plan comptable des pièces à l'appui des dépenses.
29. Du fait que le mandat actuel des auditeurs externes est limité à l'audit des crédits en question, ceux-ci ne disposent généralement pas des informations suffisantes sur le fonctionnement général du Parlement, et notamment sur l'existence des autres ressources mises par celui-ci à la disposition des groupes et des députés, pour pouvoir appréhender dans leurs travaux certains risques particuliers. Par ailleurs, les audits sont réalisés uniquement auprès du secrétariat général des groupes, et non pas auprès des structures administratives des délégations nationales dans les États membres, alors même que, comme exposé précédemment, elles jouent un rôle important dans l'utilisation des fonds. En pratique, la possibilité de contrôler la réalité des opérations financées se trouve d'autant réduite.
30. Des différences ont été relevées dans la nature et l'étendue des procédures d'audit mises en oeuvre par les divers auditeurs. Compte tenu des résultats de l'audit de la Cour exposés ci-après, l'efficacité et l'utilité de ces audits externes, qui n'ont généralement pas débouché sur des observations significatives, sont, dans ces conditions, discutables.
31. Les certificats des auditeurs externes accompagnent le rapport annuel qu'adressent les groupes au président du Parlement, qui les transmet lui-même à la commission de contrôle budgétaire. Comme l'observait déjà la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1989(27), la procédure selon laquelle, pour les dépenses relatives aux activités d'information, la commission de contrôle budgétaire doit(28) établir à l'intention du bureau du Parlement un rapport d'ensemble sur la conformité de l'usage des crédits avec la réglementation n'a pas été suivie.
OBSERVATIONS SUR LA TENUE DE LA COMPTABILITÉ ET LES ÉTATS FINANCIERS
32. Les pratiques comptables de la plupart des groupes n'appellent pas de remarques majeures de la part de la Cour. Toutefois, dans certains cas, des déficiences et des anomalies significatives ont été relevées:
- des mêmes personnes ont parfois, seules, décidé, exécuté et comptabilisé des dépenses,
- le lien entre les opérations, les pièces justificatives et les écritures comptables n'était pas suffisamment assuré à l'aide de références adéquates,
- des avances ou prélèvements d'espèces étaient comptabilisés directement comme des dépenses définitives,
- des prélèvements d'espèces étaient enregistrés sur des comptes d'attente sans possibilité d'identifier les opérations concernées.
33. Dans un groupe, les comptes annuels pour l'exercice 1998 n'ont pu être présentés qu'avec un retard important et en maintenant sur des comptes d'attente de nombreuses opérations depuis longtemps en suspens, révélatrices, dans le cas d'espèce, d'un manque de rigueur dans la tenue de la comptabilité.
34. Le manque de clarté des dispositions relatives à la tenue de la comptabilité et à la présentation des états financiers a entraîné des différences d'interprétation et de pratique parmi les groupes. Ainsi, certains groupes ont mis en place une comptabilité de caisse et d'autres une comptabilité d'exercice. Par ailleurs, certains groupes ont établi un bilan patrimonial, présentant notamment immobilisations, créances et dettes. D'autres ont établi un bilan financier se limitant aux placements de trésorerie et aux valeurs disponibles en fin d'exercice.
35. Des carences fréquentes ont été observées en matière de pièces justificatives, qu'il s'agisse des pièces comptables proprement dites (contrats, factures...) ou de la documentation relative aux activités auxquelles se rapportent les dépenses (objet des réunions, liste des personnes invitées, brochures...). Par ailleurs, l'absence de règles quant à la conservation des pièces et des états comptables pose un problème général de contrôle, notamment en cas de dissolution ou de modification de la composition des groupes.
36. En l'absence de dispositions explicites en la matière, seul un nombre limité de groupes a tenu un inventaire ou un enregistrement équivalent des biens meubles acquis au moyen de ces crédits. Pour les autres groupes, la protection de ces biens n'est donc pas assurée, notamment en cas de dissolution ou de modification de la composition du groupe, ou de non-renouvellement du mandat des membres non inscrits.
37. Comme suggéré par la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1989(29), les groupes ont adopté, le 26 mai 1993, un plan comptable harmonisé pour les opérations relatives aux activités d'information. Cette démarche n'a pas été suivie pour les opérations relatives aux dépenses administratives et aux activités politiques, de sorte qu'il n'y a pas pour ces dépenses de présentation uniforme des états financiers concernés. Cette lacune a toutefois été comblée, lors de la révision de la réglementation par le bureau du Parlement, à la fin de 1998.
38. La valeur informative des états financiers est affectée par l'absence de règles suffisamment claires concernant l'imputation, comptable et budgétaire, des dépenses. Outre le fait que, comme exposé précédemment, la distinction entre activités politiques et activités d'information est largement théorique, l'imputation des dépenses est parfois faite en fonction de leur nature et parfois en fonction de leur destination. Dans la pratique, la Cour a observé assez fréquemment des dépenses relatives à des actions similaires imputées sur des postes comptables différents, voire une dépense relative à une même action répartie sur plusieurs postes. La nouvelle réglementation, applicable depuis 1999, n'apporte pas d'amélioration à cet égard.
39. La valeur informative des rapports annuels sur l'utilisation des crédits est également limitée du fait que, en pratique, ils se limitent à la fourniture des états financiers et que, contrairement à ce que l'on pourrait attendre, ils ne comportent aucune explication quant aux principales activités liées aux dépenses de l'exercice.
40. La Cour a constaté dans plusieurs cas des problèmes de fiabilité des états financiers transmis par les groupes au président du Parlement. Le groupe qui a transmis des états financiers comprenant de nombreux comptes d'attente (voir point 33) présente comme crédits engagés et restant à régler en 1999 des dépenses qui ont été déjà payées et qui constituent, pour l'essentiel, des créances sur un fonds créé pour le financement et l'ajustement des salaires (voir point 58). L'auditeur externe a d'ailleurs assorti son certificat de réserves en raison d'un manque de pièces justificatives et de l'importance des comptes d'attente à régulariser. Il a en outre clairement exclu de son certificat l'examen du "bien-fondé" du système de rémunération financé sur le fonds précité. Un autre groupe a transmis des états financiers relativement peu détaillés, et non ceux certifiés par les auditeurs externes, plus informatifs notamment quant aux opérations financières du groupe avec des organisations apparentées. Par ailleurs, des fonds importants, mis en réserve par ce groupe auprès d'une fondation - véritable filiale du groupe - ne sont pas repris dans ses états financiers. En raison d'un problème de conception de son système comptable, les états financiers d'un troisième groupe ne présentaient pas l'intégralité des dépenses effectuées par les délégations nationales. Des problèmes généralisés d'imputation budgétaire et comptable affectaient la fiabilité des informations sur la nature des dépenses d'un quatrième groupe.
OBSERVATIONS SUR LA LÉGALITÉ/RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS
41. L'absence de dispositions explicites dans la réglementation relative aux dépenses administratives et aux activités politiques n'implique pas, selon la Cour, que l'emploi de ces fonds soit laissé à la discrétion totale des groupes. Les dépenses doivent se situer dans des limites raisonnables correspondant au fonctionnement et aux activités d'organes internes du Parlement. Le libellé des autorisations budgétaires et de leurs commentaires confortent cette analyse. La Cour a donc considéré que l'obligation d'établir un lien avec le rôle et le fonctionnement du Parlement ainsi que les interdictions de participation financière à des opérations de campagne électorale et de versement de fonds à des tiers s'appliquaient de fait également à l'utilisation de ces crédits. Cette analyse est confirmée par l'évolution marquée par la nouvelle réglementation en vigueur depuis 1999(30).
Pièces justificatives
42. Des anomalies significatives ont été constatées en matière de pièces comptables dans la moitié des groupes. Elles se traduisent généralement par l'absence fréquente de contrat (de travail, de services, de bail), de bon de commande ou de livraison, de facture, de fiche de paie ou de note d'honoraires, d'ordre de mission, de titre de transport, de bon à payer par le destinataire de la prestation ou de preuve du paiement en cas de remboursement. Ces anomalies étaient encore plus significatives dans un groupe où une partie non négligeable des dépenses a été effectuée au moyen de cartes bancaires fonctionnant sur le compte du groupe et a été comptabilisée en l'absence de pièces justificatives sur la base du simple relevé de l'organisme bancaire.
43. Des crédits ont été versés à des délégations nationales sans justification quant à la nature et au coût des actions réalisées ou prévues. Il est parfois difficile, au regard de la nature des délégations nationales en question, de savoir si elles ne se confondent pas avec les organisations politiques apparentées.
Lien des actions avec le rôle et le fonctionnement du Parlement, de ses groupes politiques et de leurs membres
44. Pour une majorité de groupes, il est assez fréquemment difficile d'établir si une dépense a un lien clair avec le rôle et le fonctionnement du Parlement, du groupe ou de ses membres en raison de l'absence d'informations suffisantes sur l'objet de l'action. Cette difficulté se pose notamment pour les frais de représentation engagés au nom du groupe pour lesquels fait souvent défaut toute information sur les personnes invitées et le thème de la rencontre. Elle se pose également pour les dépenses liées aux activités de quelques délégations nationales sur lesquelles aucune information n'est disponible.
45. L'absence assez générale de règles internes claires, notamment en matière de délégation de pouvoirs et d'autorisation des dépenses, les carences dans les pièces justificatives et la forte décentralisation dans l'utilisation des crédits contribuent à la difficulté d'établir si une dépense présente un lien clair avec l'activité du groupe.
Fonds et ressources mis à la disposition de formations politiques
46. Certains groupes ont employé une partie de leurs crédits pour participer au financement de partis politiques européens ou autres formations apparentées. En 1998, un montant total d'environ 1,40 Mio euros a été ainsi versé à ces derniers sous forme de cotisation, de subvention, de remboursement de prêt immobilier ou de participation aux frais de fonctionnement. Ce montant n'inclut pas l'intégralité du soutien financier dont bénéficient les partis politiques européens qui utilisent également des locaux et du personnel que le Parlement met, directement sur son budget, à la disposition des groupes.
47. La Cour n'ignore pas que, depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, l'article 191 du traité instituant la Communauté européenne reconnaît l'importance des partis politiques au niveau européen ni que des réflexions sont actuellement en cours à propos d'un statut des partis politiques européens. Elle estime cependant que les aides au financement des partis politiques européens, de même qu'à d'autres formations apparentées, ne pouvaient pas être financées à partir de crédits prévus pour les activités des groupes.
48. Le groupe qui a constitué une fondation (voir point 40), placée sous son contrôle, lui verse annuellement une partie de ses crédits, soit environ 0,72 Mio euros en 1998. À la fin de 1998, les actifs de cette fondation s'élevaient à plus de 10 Mio euros, constitués pour l'essentiel par des placements bancaires et boursiers dont les produits, environ 0,73 Mio euros en 1998, servent à en financer les activités. Les fonds ainsi mis en réserve ne sont pas mentionnés au bilan du groupe.
49. La Cour a également constaté quelques cas où du personnel rémunéré par les groupes exerçait ses activités auprès d'organismes tiers, tels qu'un parti politique national, une association en liaison avec des partis politiques dans des pays tiers ou un organe de presse.
50. Certains groupes ont versé à des partis politiques nationaux une contribution financière au titre d'actions qui auraient été organisées conjointement. Outre que les actions en question ne faisaient pas apparaître ce caractère conjoint, la contribution des groupes a été versée en l'absence d'informations sur le coût global de l'opération ainsi que sur le mode de répartition et la réalité des dépenses. Dès lors, le risque ne peut être exclu que de telles opérations constituent une aide au financement des partis politiques en question.
Activités organisées en collaboration avec des tiers
51. Dans la moitié des groupes, des cas ont été relevés où le principe de la cosignature à parité égale n'a pas été respecté dans diverses actions (conférences, tables rondes, publications, affiches...) menées en collaboration avec des partis politiques européens ou des formations politiques nationales. En l'absence de nom ou de logo du groupe ou du Parlement, ces actions s'apparentent à des actions des formations politiques en question.
Participation financière à des opérations de campagne électorale
52. La Cour a relevé quelques cas de participation financière directe à des opérations de campagne électorale, européenne ou dans les États membres. De plus, l'action des formations politiques qui ont reçu des fonds ou bénéficié d'autres ressources des groupes, comme exposé précédemment, s'inscrit en principe naturellement dans le cadre de la préparation de telles campagnes électorales.
Activités normalement couvertes par d'autres indemnités
53. Une partie significative des crédits d'un groupe a été employée pour financer des dépenses qui sont normalement couvertes par les indemnités de secrétariat et de frais généraux perçus par les députés, à savoir des frais de déplacement et d'hébergement d'assistants parlementaires et des dépenses de fonctionnement des permanences des députés dans les États membres. Des cas similaires, cependant plus isolés, ont été relevés également dans quelques autres groupes.
Dépenses à caractère privé
54. Des cas de dépenses ont été relevés qui présentaient un caractère manifestement privé, à savoir des équipements installés dans un véhicule et à un domicile personnels, des travaux de recherche documentaire effectués en vue de la publication d'un ouvrage, des abonnements à une revue ou des frais de voyage. Il y a également un risque d'autres formes d'appropriation privée, notamment du fait de la carence fréquente de contrôle sur les frais de représentation et de l'absence assez généralisée d'inventaire des mobiliers et équipements de bureau financés sur les fonds des groupes, et installés pour partie dans les délégations nationales, voire auprès de permanences de députés.
Gestion du personnel
55. Le Parlement met à la disposition des groupes environ 530 agents temporaires dont les rémunérations et les charges annexes sont financées directement sur les crédits du titre 1 de son budget. Au moyen des crédits visés par le présent rapport, les groupes peuvent engager, en fonction de leurs besoins particuliers, du personnel supplémentaire. Cet effectif supplémentaire est difficile à établir précisément, mais il peut être estimé à une soixantaine de personnes au total(31), plus un certain nombre de personnes recrutées sur une base occasionnelle et dont le nombre est difficilement chiffrable.
56. Dans une majorité de groupes, la gestion du personnel rémunéré directement par les groupes présente un manque de transparence et des anomalies semblables à ce que la Cour avait relevé à propos des dépenses résultant de l'engagement et de l'utilisation des assistants parlementaires(32). Cela tient d'abord à la multiplicité des statuts contractuels, qui peuvent se situer soit dans le cadre d'un contrat salarié, soit dans le cadre de prestations de services. Ces différents statuts ne correspondent pas nécessairement à une différence dans la nature réelle des relations, les agents étant en général placés de fait dans une relation de subordination d'employé avec le groupe. La validité des clauses de nombreux contrats au regard du droit du travail et des dispositions fiscales et sociales est douteuse. Dans certains cas, les contrats font défaut et les rémunérations ou les honoraires sont souvent versés en l'absence de bulletin de paie ou de note d'honoraires. Les groupes ne sont pas tenus de présenter les contrats aux services du Parlement, et ceux-ci n'exercent donc aucun contrôle, alors même que ces actes sont réputés pris en vertu d'un mandat du Parlement et peuvent dès lors engager la responsabilité de celui-ci(33).
57. Une partie des agents rémunérés par les groupes est affectée dans les États membres auprès des délégations nationales. La Cour a relevé dans tous les groupes que des agents ou des organismes rémunérés par les groupes (dans le cadre de contrats de travail ou de prestation de services) percevaient simultanément une rémunération d'assistant parlementaire versée sur l'indemnité de secrétariat des députés. Cela contrevient à la réglementation qui, comme la Cour l'a souligné dans son rapport spécial relatif aux frais et indemnités des députés(34), établit l'incompatibilité entre ces deux fonctions. La réalité des prestations de ces agents et organismes pour le compte des groupes n'est pas établie. En définitive, une partie des ressources des groupes est ainsi employée en complément des indemnités des députés. Il y a également le risque que d'autres agents rémunérés par les groupes, placés auprès des délégations nationales, ne fassent en fait office d'assistants de députés.
58. Un groupe a accordé, sous forme de primes spéciales et de fin d'année, un complément de rémunération à ses agents, pour la plupart des agents temporaires déjà rémunérés par le Parlement. Les critères et barèmes d'attribution ne faisaient pas l'objet de règles écrites, et des disparités très importantes ont été observées dans les montants versés aux différents agents en l'absence de tout bulletin de salaire. Un autre groupe a institué un fonds partiellement alimenté par le versement "volontaire" d'une partie de leur salaire par les agents temporaires, rémunérés par le Parlement. Ce fonds vise à réduire la hiérarchie des salaires entre les différents grades d'agents temporaires et à engager du personnel supplémentaire. Ces dispositifs sont irréguliers, puisqu'il n'entre pas dans les prérogatives d'un groupe de modifier la rémunération d'agents temporaires sous contrat avec et payés par le Parlement. Ils ont également pour effet de favoriser une évasion fiscale.
CONSIDÉRATIONS SUR LA GESTION FINANCIÈRE
59. La bonne gestion financière suppose que soit assurée, au préalable, la légalité/régularité des opérations. Les anomalies que la Cour a exposées précédemment affectent donc également, par voie de conséquence, la gestion financière, des fonds ayant été utilisés à des fins non autorisées par la réglementation.
60. De manière générale, les groupes n'ont pas mis en place de règles et de mécanismes visant à assurer l'application des principes de bonne gestion financière. En particulier, la répartition des crédits en dotations à caractère définitif entre les délégations nationales, l'absence de mécanisme d'autorisation préalable des opérations, l'absence de grille de salaires et de barèmes d'honoraires ainsi que la non-application de procédures de mise en concurrence pour la passation des marchés ne sont pas de nature à assurer que les dépenses soient toujours conformes aux principes de bonne gestion financière.
61. Ces faiblesses n'ont pas conduit à un mauvais emploi généralisé des fonds, mais certaines des opérations examinées par la Cour suscitent des réserves quant au respect du critère d'économie. Par exemple, les barèmes de remboursement des frais de mission sont, dans quelques groupes, plus favorables que ceux du régime applicable aux agents des institutions européennes dont la Cour constate qu'il est, dans son fonctionnement normal, tout à fait adapté aux besoins des groupes. Les conditions d'organisation des réunions, souvent dénommées "journées d'études", des groupes en dehors des lieux de travail officiel du Parlement méritent également d'être reconsidérées, notamment en ce qui concerne la présence aussi massive du personnel des groupes et, parfois, la part des activités non directement liées à des travaux proprement dits. La Cour a pu également constater quelques cas de dépenses qui ne semblent pas utiles ou raisonnables.
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
62. Le manque de clarté de la réglementation et des règles internes des groupes quant à l'éligibilité des dépenses, l'absence assez fréquente de système de contrôle interne satisfaisant ainsi que les faiblesses du dispositif actuel d'audit externe ont contribué aux problèmes significatifs de légalité/régularité des opérations constatés par la Cour. Il n'est pas assuré que les fonds aient été toujours employés conformément aux principes de bonne gestion financière. Cela ne signifie évidemment pas que toutes les dépenses de tous les groupes soient affectées par les anomalies présentées dans ce rapport. En effet, l'audit de la Cour a révélé une situation assez contrastée, certains groupes - de même que certains députés non inscrits - concentrant plus que d'autres les problèmes évoqués.
63. Une réflexion s'impose en vue de clarifier, dans une réglementation commune à l'ensemble des crédits en question, les critères en matière d'éligibilité des dépenses. La modification apportée à la fin de 1998 n'a apporté à cet égard aucune amélioration notable. Le regroupement des crédits sur une seule ligne budgétaire devrait être examiné, notamment de manière à mettre un terme à une distinction très théorique entre activités politiques et activités d'information. Cela faciliterait également la tenue de la comptabilité et l'audit.
64. Une réflexion s'impose également, au vu du rôle reconnu aux partis politiques au niveau européen par l'article 191 du traité instituant la Communauté européenne et au vu de l'inscription au budget d'une ligne visant spécifiquement des contributions en faveur des partis politiques européens, pour définir dans la transparence les règles applicables au financement de ces entités. Ce devrait être également l'occasion de clarifier le rôle et les activités des groupes, en rappelant qu'il s'agit avant tout d'organes internes du Parlement.
65. Il convient également de concevoir un mode d'organisation de la gestion financière qui, tout en laissant aux groupes une légitime autonomie fonctionnelle, assure la mise en place d'un système de contrôle interne efficace. Ce système devrait permettre la pleine application des règles applicables à l'exécution du budget communautaire et devrait, selon la Cour, se traduire en particulier par une centralisation du paiement et de la comptabilisation des dépenses auprès des services administratifs du Parlement. Une réglementation spécifique devrait encadrer la mise à disposition et l'utilisation des crédits attribués aux membres non inscrits.
66. Des règles claires doivent être établies quant au régime de propriété et d'inventaire des biens acquis au moyen des crédits en question pour assurer la protection et la gestion optimale de tous les actifs, y compris financiers, notamment en cas de modification ou de dissolution d'un groupe. De la même manière, des dispositions doivent être prises en ce qui concerne la conservation des archives comptables des groupes dissous.
67. De manière à mieux permettre, en premier lieu au Parlement, de connaître l'utilisation faite des crédits, le rapport annuel de chaque groupe devrait inclure une présentation suffisamment détaillée et informative des objectifs, de la nature et du coût des principales activités financées. Les comptes certifiés des groupes, publics depuis 1999, devraient à l'avenir être publiés.
68. Afin qu'il soit plus efficace, l'audit externe de l'ensemble des groupes devrait être confié, pour une période définie (par exemple une législature), à un seul organisme sélectionné par voie d'appel d'offres. Le mandat de l'auditeur externe devrait être clairement défini de manière à couvrir explicitement le contrôle de la régularité des opérations, jusque dans les États membres. Cet auditeur externe devrait, chaque année, faire un rapport pour chaque groupe, adressé directement au président du Parlement.
69. La multiplicité des contrats de travail ou de prestation de services, assez fréquemment en porte à faux avec les réglementations communautaires et nationales, présente de grands risques pour la responsabilité juridique du Parlement. Il est donc impératif qu'une réflexion soit menée sans tarder pour clarifier les relations contractuelles entre les groupes et leurs employés et prestataires. Afin de veiller au respect de certaines formes élémentaires de droit, une normalisation des contrats devrait être entreprise sous la supervision des services du Parlement, qui devraient, par ailleurs, recevoir systématiquement un exemplaire de tous les contrats signés.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 25 mai 2000.

Par la Cour des comptes
Jan O. Karlsson
Président

(1) JO L 49 du 19.2.1997, p. 1 à 76. L'article 29, paragraphe 1, du règlement du Parlement prévoit que "les députés peuvent s'organiser en groupes par affinités politiques."
(2) Les règles d'utilisation des fonds mis à la disposition des groupes politiques pour leurs frais de secrétariat et dépenses administratives de fonctionnement (poste 3705) et leurs activités politiques (poste 3706) ont été arrêtées par le bureau du Parlement le 10 juillet 1986 (PE 107.858/BUR/Ann. II). Parallèlement au regroupement des crédits dans un poste unique (3707), cette réglementation a été modifiée par le bureau, le 14 décembre 1998 (PE 274.329/BUR). La réglementation portant modalités d'utilisation des crédits visant les activités d'information (poste 3708) a été adoptée par le bureau le 28 janvier 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II). Le 28 octobre 1993 (PE 175.892/BUR), le bureau a marqué son accord pour que soit annexé à cette réglementation le texte commun, dénommé "gentleman's agreement", adopté le 26 mai 1993 par les présidents des groupes politiques pour définir une réglementation interne uniforme ainsi qu'un plan comptable et un rapport annuel harmonisés. Le 14 décembre 1998, le bureau a modifié cette réglementation (PE 274.330/BUR).
(3) Cour de justice, arrêt du 23 avril 1986, 294/83, les Verts/Parlement.
(4) La conférence des présidents est composée du président du Parlement et des présidents des groupes. Deux représentants des membres non inscrits participent aux réunions sans droit de vote.
(5) Le bureau se compose du président et des quatorze vice-présidents du Parlement. Les questeurs sont membres du bureau avec voix consultative.
(6) La clé de répartition prévoit:
- d'une part, un montant par groupe (75 % du total des crédits des groupes pour le poste 3705 et 85 % pour le poste 3706), à savoir:
pour les groupes comptant de 0 à 39 membres: 1 part,
pour les groupes comptant de 40 à 79 membres: 1,5 part,
pour les groupes comptant de 80 à 119 membres: 2 parts,
pour les groupes comptant de 120 à 159 membres: 2,5 parts,
pour les groupes comptant de 160 à 199 membres: 3 parts,
pour les groupes comptant de 200 à 239 membres: 3,5 parts,
- et, d'autre part, un montant proportionnel (25 % du total des crédits des groupes pour le poste 3705 et 15 % du total des crédits des groupes pour le poste 3706) qui tient compte de la composition numérique de chaque groupe ainsi que de sa situation linguistique (la somme proportionnelle par député est augmentée de 5 % par langue avec un maximum de 11 langues).
(7) On peut estimer, de manière très approximative, à environ 80 Mio euros la part de ces autres crédits consacrés par le Parlement au fonctionnement des groupes politiques. Le montant total des dépenses annuelles du Parlement liées aux activités des groupes politiques serait par conséquent de l'ordre de 115 Mio euros, à comparer à un budget total pour le Parlement de 905 Mio euros en 1998 (soit environ 13 %).
(8) JO C 313 du 12.12.1990, volume II, points 16.7 à 16.19.
(9) Voir rapport spécial n° 10/98, JO C 243 du 3.8.1998, p. 1.
(10) La réglementation modifiée le 14 décembre 1998 (PE 274.330/BUR) fait référence maintenant au "principe de cosignature à parité".
(11) L'interdiction d'actions de campagne électorale s'applique également, depuis la modification de la réglementation du 14 décembre 1998 (PE 274.329/BUR), à l'utilisation des crédits du poste 3707 pour les dépenses administratives et de secrétariat et les dépenses liées aux activités politiques.
(12) Les crédits ont été inscrits par étapes successives au budget du Parlement, à savoir:
- à partir de 1972 pour les dépenses de fonctionnement (poste 3705),
- à partir de 1974 pour les activités politiques (poste 3706),
- à partir de 1982 pour les activités d'information (poste 3708).
(13) La distinction opérée est que les activités d'information doivent viser le public ou des multiplicateurs d'opinion, alors que les activités politiques ont plutôt comme objectif la concertation politique dans le cadre des travaux parlementaires.
(14) Cette période était de quatre mois jusqu'à la fin de 1998. Elle a été ensuite réduite à un mois.
(15) Les groupes répartissent une partie, variable selon les cas, des crédits reçus du Parlement en dotations entre les délégations nationales.
(16) JO L 49 du 19.2.1997, p. 1 à 76. L'article 29, paragraphe 1, du règlement du Parlement prévoit que "les députés peuvent s'organiser en groupes par affinités politiques."
(17) Article 7, paragraphe 7, point b).
(18) JO L 49 du 19.2.1997, p. 1 à 76. L'article 29, paragraphe 1, du règlement du Parlement prévoit que "les députés peuvent s'organiser en groupes par affinités politiques."
(19) Cette analyse est confirmée par un arrêt du Tribunal de première instance (affaire T-162/89) du 22 novembre 1990.
(20) JO L 49 du 19.2.1997, p. 1 à 76. L'article 29, paragraphe 1, du règlement du Parlement prévoit que "les députés peuvent s'organiser en groupes par affinités politiques."
(21) Les règles d'utilisation des fonds mis à la disposition des groupes politiques pour leurs frais de secrétariat et dépenses administratives de fonctionnement (poste 3705) et leurs activités politiques (poste 3706) ont été arrêtées par le bureau du Parlement le 10 juillet 1986 (PE 107.858/BUR/Ann. II). Parallèlement au regroupement des crédits dans un poste unique (3707), cette réglementation a été modifiée par le bureau, le 14 décembre 1998 (PE 274.329/BUR). La réglementation portant modalités d'utilisation des crédits visant les activités d'information (poste 3708) a été adoptée par le bureau le 28 janvier 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II). Le 28 octobre 1993 (PE 175.892/BUR), le bureau a marqué son accord pour que soit annexé à cette réglementation le texte commun, dénommé "gentleman's agreement", adopté le 26 mai 1993 par les présidents des groupes politiques pour définir une réglementation interne uniforme ainsi qu'un plan comptable et un rapport annuel harmonisés. Le 14 décembre 1998, le bureau a modifié cette réglementation (PE 274.330/BUR).
(22) Agents temporaires, auxiliaires ou autre personnel contractuel.
(23) Les règles d'utilisation des fonds mis à la disposition des groupes politiques pour leurs frais de secrétariat et dépenses administratives de fonctionnement (poste 3705) et leurs activités politiques (poste 3706) ont été arrêtées par le bureau du Parlement le 10 juillet 1986 (PE 107.858/BUR/Ann. II). Parallèlement au regroupement des crédits dans un poste unique (3707), cette réglementation a été modifiée par le bureau, le 14 décembre 1998 (PE 274.329/BUR). La réglementation portant modalités d'utilisation des crédits visant les activités d'information (poste 3708) a été adoptée par le bureau le 28 janvier 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II). Le 28 octobre 1993 (PE 175.892/BUR), le bureau a marqué son accord pour que soit annexé à cette réglementation le texte commun, dénommé "gentleman's agreement", adopté le 26 mai 1993 par les présidents des groupes politiques pour définir une réglementation interne uniforme ainsi qu'un plan comptable et un rapport annuel harmonisés. Le 14 décembre 1998, le bureau a modifié cette réglementation (PE 274.330/BUR).
(24) Ce modèle de certificat a été adopté le 26 mai 1993 par un accord des présidents des groupes dénommé "gentleman's agreement" (PE 175.892/BUR).
(25) Dispositions adoptées par le bureau du Parlement le 14 décembre 1998 (PE 274.329/BUR et PE 274.330/BUR).
(26) La réglementation prévoyait uniquement que chaque groupe déterminait les règles de contrôle et de vérification des comptes.
(27) JO C 313 du 12.12.1990, volume II, point 16.18.
(28) Article 5, paragraphe 4, de la réglementation adoptée par le bureau du Parlement le 28 janvier 1992 (PE 158.828/BUR/Ann. II).
(29) JO C 313 du 12.12.1990, volume II, point 16.16 a).
(30) Celle-ci prévoit l'interdiction de participation à toute forme de campagne électorale.
(31) Cette estimation se base sur le nombre de personnes bénéficiant d'un contrat d'une certaine durée au cours de 1998.
(32) Voir rapport spécial n° 10/98, JO C 243 du 3.8.1998, points 1.32 à 1.38.
(33) Arrêt du Tribunal de première instance du 22 novembre 1990 dans l'affaire T-162/89.
(34) Voir rapport spécial n° 10/98, JO C 243 du 3.8.1998, point 1.34.


Réponses du parlement européen

Le Parlement note que l'objectif de la Cour a été de procéder à un examen d'ensemble de l'utilisation des crédits du Parlement européen relatif aux activités des groupes politiques et des membres non inscrits.
Le Parlement note que la Cour dans ses conclusions et recommandations a voulu s'attacher au manque de clarté de la réglementation et des règles internes des groupes, quant à l'éligibilité des dépenses, l'absence assez fréquente de système de contrôle interne satisfaisant ainsi que les faiblesses du dispositif actuel d'audit externe (point 62).
Dans cette optique, le Parlement a donné l'opportunité à chaque groupe de répondre individuellement aux remarques qui le concernent plus particulièrement.
Le Parlement considère avec la Cour que les groupes politiques doivent bénéficier d'une autonomie fonctionnelle, mais que celle-ci doit être assortie de la mise en place d'un cadre réglementaire, budgétaire et de contrôle clair, transparent et efficace.
Le Parlement n'estime cependant pas qu'une centralisation des paiements et de la comptabilisation des dépenses auprès du secrétariat général serait opportune et efficace (point 65).
Le Parlement, en accord avec les groupes politiques, a décidé de saisir ses organes compétents pour qu'au 1er janvier 2001 l'ensemble des mesures ci-après entre en vigueur.
Modification des articles 29 et 30 du règlement du Parlement
Points 20, 21, 22 - La commission des affaires constitutionnelles a été saisie afin de modifier les articles 29 et 30 du règlement du Parlement.
Le règlement devra définir le champ d'activité des groupes politiques en tant qu'organes du Parlement, "prévoir le dispositif de dissolution d'un groupe" et préciser le statut des membres non inscrits.
Fusion des lignes 3707 et 3708 du budget du Parlement
Points 12, 13, 14, 38, 63 - La commission des budgets devra être saisie afin de fusionner les lignes 3707 et 3708 du budget du Parlement et d'en modifier la nomenclature.
Modification des règles internes relatives à l'utilisation du budget
Point 23 - Le bureau du Parlement devra être saisi de la révision des règles internes relatives à l'utilisation du budget du Parlement afin de définir les règles applicables à l'exécution de la nouvelle ligne budgétaire issue de la fusion des lignes 3707 et 3708.
Adoption d'une nouvelle réglementation régissant l'utilisation des fonds de la nouvelle ligne budgétaire (anciens postes 3707 - 3708) avec ses annexes (plan comptable, certificat harmonisé, bilan et état des dépenses)
La nouvelle réglementation devra préciser notamment les points suivants relevés par la Cour:
Nature des dépenses
Points 8, 9, 41 - La réglementation devra établir clairement que les dépenses des groupes politiques doivent avoir un lien avec les activités et politiques de l'Union.
Les crédits mis à la disposition des groupes politiques et des membres non inscrits ne pourront en aucun cas financer des activités spécifiquement couvertes par d'autres lignes budgétaires.
Coorganisation - mise à disposition des fonds
Points 10, 50, 51 - Au-delà des principes déjà établis en ce qui concerne le financement d'activités en coorganisation, les nouvelles règles devront préciser les modalités de participation, eu égard au budget global de chaque activité/manifestation coorganisée.
Le principe de coorganisation devra être distingué du principe de la subvention, qui obéit à des règles particulières du règlement financier. Les subventions devront être plafonnées.
Campagne électorale
Points 11, 15, 16, 17, 52 - Le Parlement constate avec satisfaction que les présidents des groupes ont adopté des orientations communes pour l'interprétation de la notion de campagne électorale. Ces orientations devront faire partie de la nouvelle réglementation et devront être complétées notamment en ce qui concerne l'utilisation des nouvelles technologies.
Toutefois, le Parlement comme d'ailleurs les autres institutions, ne peut interrompre son information institutionnelle et politique en fonction du calendrier des élections dans les États membres qui relève de leurs propres législations.
Report de l'exercice suivant
Point 19 - La nouvelle réglementation devra renforcer l'article 4.3 de la réglementation actuelle du poste 3708 en ce qui concerne le report des crédits à l'exercice suivant. Le budget et les états financiers de chaque groupe devront refléter la situation exacte des reports des crédits.
Audit externe
Points 27, 31, 68 - Le Parlement fait siennes les observations de la Cour sur l'audit externe.
Il établira une liste d'organismes d'audit externe, parmi lesquels les groupes choisiront l'organisme qui procédera à leur audit. Les organismes d'audit ainsi sélectionnés recevront du Parlement les mandats explicites de délivrer un certificat sur la fiabilité des comptes et sur la régularité des opérations financées. Ces certificats devront être établis au plus tard pour le 31 mars de l'année qui suit la clôture de l'exercice.
Les groupes conserveront la possibilité d'assurer à des fins internes le contrôle de la fiabilité des pièces et de la régularité des opérations financées.
Comptabilité de caisse ou d'exercice, conservation des pièces et inventaire
Points 34, 35, 36 - La nouvelle réglementation établira le type de comptabilité à tenir par chaque groupe, le régime de la conservation des pièces y compris en cas de dissolution du groupe et l'obligation de la tenue d'inventaire de biens inscrits dans l'inventaire général du Parlement.
Contrat de travail ou de prestation de services
Points 55, 56, 57, 69 - Le Parlement établira une règle générale suivant laquelle les groupes auront l'obligation de lui fournir copie pour information de tout contrat passé entre un groupe et un tiers.
Par ailleurs le Parlement a décidé de modifier la réglementation des députés en ce qui concerne leur indemnité de secrétariat. Cette nouvelle réglementation applicable au 1er janvier 2001 prévoit notamment la publication de la liste des assistants.
À l'instar de cette décision, la nouvelle réglementation devra prévoir également pour les contrats de travail ou de prestation de services conclus par les groupes, l'obligation de fournir les pièces suivantes:
- contrat de travail,
- copie de la fiche de paye,
- preuve de paiement des cotisations sociales,
- preuve de couverture sociale et de protection en cas d'accident de travail
et
- preuve du contrat de la prestation de services et copie de la note d'honoraires.
Adoption d'un règlement financier commun des groupes en application de la réglementation sur l'utilisation des fonds
Points 60, 61, 24, 25, 26, 42, 43, 44, 45 - Le Bureau du Parlement devra adopter un règlement financier commun aux groupes politiques en application de la réglementation sur l'utilisation des fonds, qui tout en tenant compte de l'organisation interne de chaque groupe, devra prévoir, entre autres, les éléments suivants:
- les règles concernant l'annualité du budget y compris les critères de report des crédits,
- les règles concernant le principe de la bonne gestion financière,
- la structure du budget,
- les mécanismes internes et la procédure d'approbation du budget ainsi que la description des mécanismes de contrôle,
- les critères d'exécution du budget et notamment les modalités de l'engagement de la dépense et les modalités de délégation de la capacité d'engagement de la dépense,
- la procédure de la liquidation,
- la procédure de paiement,
- la régie d'avance,
- la passation de marchés,
- les critères uniformes sur la comptabilité,
- les critères uniformes sur l'inventaire,
- la procédure de recouvrement des créances,
- les règles concernant la remise de pièces justificatives,
- les règles concernant l'ouverture et la gestion des comptes bancaires et comptes courants postaux.
Le règlement financier devra prévoir les modalités de la gestion des crédits décentralisés aux délégations nationales. Cette capacité de la gestion décentralisée confiée aux délégations nationales devra être strictement limitée. La compétence de la liquidation et du paiement appartiendra exclusivement aux groupes qui devront dans toute circonstance opposer leur refus en cas de non-conformité des engagements avec la réglementation en vigueur.
Partis politiques européens et autres formations politiques
Points 46, 47, 64 - Le Parlement qui a été au travers de ses instances politiques à l'origine de l'inscription dans le traité d'Amsterdam de l'article 191 sur les partis politiques européens, a entamé depuis longtemps une réflexion sur la mise en oeuvre de cet article nécessaire au développement de la démocratie au niveau européen (résolution sur le statut constitutionnel des partis politiques européens adoptée le 10 décembre 1996; inscription d'une ligne p.m. 3710 dans le budget du Parlement, entre autres).
Les groupes parlementaires concernés et les partis politiques européens ont de leur côté saisi la Commission européenne d'user de son droit d'initiative pour mettre en oeuvre l'article 191 du traité. Le Parlement considère qu'il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour que la réflexion sur l'application de l'article 191 aboutisse.
Dans l'attente d'un statut des partis politiques européens et des modalités de leur financement au niveau européen, le Parlement devra mettre en place, au travers des diverses réglementations, les mesures de transparence suivantes:
- les cotisations aux partis politiques européens versées par les groupes parlementaires devront figurer à leurs budgets respectifs, le montant de ces cotisations devra être plafonné,
- le financement direct ou indirect des partis, formations politiques ou organismes apparentés au niveau national sera interdit.
Les partis politiques européens qui reçoivent de telles cotisations devront rendre publics leurs comptes et les sources de leur financement.
Le Parlement devra établir les limites et les conditions de l'utilisation des facilités techniques (salle et services d'interprétation) mises à disposition des partis politiques européens dans le cadre de la réglementation applicable aux groupes politiques européens.
Dépenses des députés non inscrits
Points 49, 56 - En l'absence d'un texte clair de la réglementation précisant la nature des dépenses pouvant être imputées sur les différents postes budgétaires pour les députés non inscrits, les services du Parlement européen doivent, pour un certain nombre de dépenses, se limiter à veiller à ce qu'elles soient ordonnancées, contrôlées, comptabilisées et payées en conformité avec les dispositions du règlement financier. Ceci est surtout le cas pour les demandes de remboursement concernant toutes sortes de frais en rapport avec l'engagement de collaborateurs.
Points 35, 42 - Quant aux observations concernant les frais et activités financées à partir des crédits inscrits sur les postes 3705 et 3706, il est parfois difficile - compte tenu du texte existant - de distinguer quelles sont les dépenses concernant le matériel et les frais administratifs à imputer au poste 3705 et celles devant être financées à partir de l'indemnité pour frais généraux.
Les services se limitent donc à vérifier si les remboursements demandés accompagnés des pièces justificatives sont prévus dans le plan comptable et si les crédits nécessaires existent.
Il sera demandé aux services compétents de veiller à l'avenir à ce qu'ils disposent pour tout renseignement, non seulement des factures dûment payées, mais également de pièces permettant de justifier la conformité de la dépense.
Point 36 - Un problème a été récemment soulevé par les services concernant l'enregistrement des biens meubles financés à partir des postes 3705/3706. Néanmoins, il n'y a pas encore eu de mesures concrètes prises. La mise en place d'un système pour remédier à cette carence sera demandée.
Points 44, 53 - Poste 3708: sur la base des factures présentées, et en l'absence d'un texte précis sur la nature des dépenses, il est parfois très difficile d'établir si une dépense a eu un lien direct avec le rôle et le fonctionnement du Parlement européen, et si son financement à partir de la ligne budgétaire 3708 se justifie.
Toutefois, la remarque faite dans le contexte de la gestion des postes 3705 et 3706 quant à la nécessité future pour les députés de présenter, en dehors des factures acquittées, des pièces justifiant la nature de la dépense, ou pour les activités d'information, le contenu et la portée de l'action, reste valable pour le poste 3708.
Si jusqu'à présent les services se sont limités à contrôler si les dépenses dont le remboursement était prévu par la réglementation étaient en concordance avec le règlement financier, ils seront chargés à l'avenir de veiller à disposer également des pièces justifiant la nature et la conformité de la dépense.


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Structure analytique Document livré le: 14/07/2000


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