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Législation communautaire en vigueur

Structure analytique

Document 300Y0323(02)

Chapitres du répertoire où le document peut être trouvé:
[ 03.50.30 - Secteur vétérinaire et zootechnique ]

300Y0323(02)
Rapport spécial nº 1/2000 relatif à la peste porcine classique, accompagné des réponses de la Commission
Journal officiel n° C 085 du 23/03/2000 p. 0001 - 0028



Texte:

Rapport spécial no 1/2000
relatif à la peste porcine classique, accompagné des réponses de la Commission
(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
(2000/C 85/01)


TABLE DES MATIÈRES
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Synthèse
Gestion assurée par la Commission
Un montant total de 570 Mio ECU pour des mesures exceptionnelles de soutien du marché et de 80,5 Mio ECU pour des mesures vétérinaires a été imputé aux budgets de 1997 et de 1998 (voir tableau 1).
L'action de la Commission dans le domaine consiste essentiellement à veiller à la bonne application de la législation communautaire, en particulier de la directive 80/217/CEE. Toutefois, la récente épidémie a mis en relief la nécessité de modifier la directive pour tenir compte de l'expérience acquise et de l'évolution des connaissances scientifiques.
Dans le domaine vétérinaire, les programmes d'éradication et de surveillance n'ont pas permis de maintenir la Communauté à l'écart de la peste porcine classique (PPC) et la Commission n'a pas fait en sorte que les États membres lui soumettent des plans d'urgence pour faire face à la peste porcine classique après l'épizootie de 1993 - 1995. Le système de notification des mouvements d'animaux dans la Communauté (ANIMO) n'a pas produit les informations essentielles aux moments clés et doit impérativement être modifié afin que les États membres puissent l'exploiter dans leur lutte contre les épizooties. La politique de non-vaccination de la Communauté, reposant sur la nature des vaccins et sur le coût d'une campagne de vaccination par rapport à celui de l'éradication, est remise en question par l'arrivée des vaccins marqueurs (non disponibles sur le marché avant la fin de 1998) et par les dépenses très élevées entraînées par l'épizootie de 1997/1998. La Commission devra revoir son analyse du rapport coût/bénéfice et l'exploiter en vue du débat sur les changements de politique.
Le service chargé de la gestion des dépenses agricoles a réalisé plusieurs contrôles dans les États membres, à la suite de quoi les montants versés aux Pays-Bas ont été réduits de 20 Mio ECU pour infraction présumée à la législation communautaire (voir point 39) et le solde à verser à l'Espagne pourrait être diminué de quelque 6,6 Mio ECU pour dépenses inéligibles (voir point 41). L'unité chargée de l'apurement des comptes a aussi effectué des contrôles dans les États membres, mais doit maintenant définir les éventuelles conséquences financières des problèmes de conformité.
Dans le cadre des mesures exceptionnelles de soutien du marché, le comité de gestion a donné son accord à des augmentations successives des plafonds initiaux, de 1,1 à 10,8 Mio d'animaux (voir point 31). Un certain nombre de catégories de porcs et de fourchettes de poids ont été établies, et des mesures spécifiques adoptées (interdiction de fabriquer des conserves et de pratiquer l'insémination), à la demande des États membres concernés.
Mise en oeuvre par les États membres
Des problèmes particuliers ont été rencontrés en ce qui concerne l'abattage préventif. Aux Pays-Bas, la suspension temporaire de l'abattage préventif aurait contribué à la propagation de la maladie et à grever ensuite le budget communautaire d'au moins 135 Mio ECU (voir point 49). En Espagne, le recours à l'abattage préventif "partiel" ne peut être considéré comme une mesure vétérinaire (voir point 51).
Le plan néerlandais overname (prise en charge) a été mal géré (voir point 56); compte tenu du bon état de santé des porcs concernés et du caractère volontaire et partiel de la mesure, 70 Mio ECU faisant partie de la demande de financement communautaire au titre des mesures vétérinaires ont été jugés inéligibles et rejetés par la Commission (voir points 63 - 65).
Très souvent, les montants versés aux éleveurs n'ont pu être contrôlés parce que les évaluations étaient insuffisamment documentées (voir point 53), le poids des animaux était souvent estimé et les animaux enterrés dans l'exploitation n'étaient pas pesés (voir point 59). Le taux d'indemnisation retenu pour certaines catégories d'animaux comme les cochettes et les truies n'était pas toujours suffisamment étayé par des documents (voir point 61).
L'emploi de fosses municipales pour enterrer 140000 porcs en Espagne (voir point 50) et de chambres froides aux Pays-Bas signifie qu'il n'est pas toujours possible de suivre les lots de porcs depuis l'exploitation jusqu'aux clos d'équarrissage/chambres froides. Les problèmes de suivi des lots d'animaux jusqu'à leur destruction finale sont communs aux mesures de soutien du marché, mais sont plus graves ici compte tenu du nombre d'animaux concernés (voir point 57).
Conclusion
Depuis l'épizootie de 1993 - 1995, l'élaboration d'une stratégie spécifiquement conçue pour lutter contre la réapparition de la maladie a été lente. Entre-temps, la Communauté a dû faire face à l'épidémie de peste porcine classique la plus grave qu'elle ait jamais connue. L'accent ayant été placé sur d'autres problèmes d'ordre vétérinaire (instauration du marché intérieur libre et encéphalopathie spongiforme bovine), les plans d'urgence concernant la peste porcine classique n'ont pas bénéficié de la priorité qu'ils méritaient au regard de l'épizootie de 1997/1998. La Cour invite instamment la Commission à consacrer les moyens nécessaires à la révision complète, dans les meilleurs délais, de la réglementation et de la politique communautaire dans ce domaine. En outre, les États membres doivent assumer leurs responsabilités dans la mise en oeuvre effective de la réglementation communautaire, afin de réduire le risque de nouvelles apparitions de la peste porcine classique pouvant provoquer des épizooties d'une telle ampleur.
Introduction
Principales caractéristiques du marché
1. L'organisation commune du marché de la viande porcine n'offre traditionnellement qu'un soutien financier limité au secteur, mais en cas d'épidémie de peste porcine classique (PPC), les dépenses communautaires consacrées aux mesures exceptionnelles de soutien du marché et de type vétérinaire se traduisent par une augmentation considérable de la charge pour le budget (voir point 37). Des montants totaux de 570 Mio ECU pour les mesures exceptionnelles de soutien du marché et de 80,5 Mio ECU pour les mesures vétérinaires ont été imputés aux budgets de 1997 et de 1998 (voir tableau 1).
2. La production de l'UE est de l'ordre de 16,6 Mio t par an. Le cheptel porcin est resté relativement stable dans les années quatre-vingt-dix, avec environ 119 millions de têtes. L'élimination de 12 millions de porc (voir tableau 2) au cours de l'épizootie de peste porcine classique de 1997/1998 a entraîné une réduction de l'offre représentant 1 Mio t de viande porcine. De ce fait, les prix ont connu une hausse marquée au cours de six premiers mois de 1997 et le prix moyen des carcasses de porcs sur le marché communautaire est resté très élevé (164 ECU/100 kg) pendant toute l'année 1997.
3. La consommation par personne a constamment augmenté et cette tendance devrait se poursuivre (voir tableau 3). L'UE est autosuffisante en production de viande de porc [1994 = 106 %(1)] et est le premier exportateur mondial. Pour avoir accès aux marchés mondiaux, la viande de porc doit absolument provenir d'une région ayant un "statut zoosanitaire élevé" comme le définit l'Office international des épizooties, donc être indemne, entre autres, de peste porcine classique.
4. Les prix ont connu une hausse spectaculaire en 1996 (13 %), en partie à cause de la crise de la "vache folle" (les consommateurs sont passés du boeuf au porc). En 1997, les prix ont fortement augmenté aussi en raison des difficultés d'approvisionnement liées à l'épizootie de peste porcine classique. En 1998, les prix sont redescendus aussi brutalement du fait de la combinaison de plusieurs facteurs (offre intérieure fortement accrue et diminution des exportations vers le tiers monde) qui ont entraîné l'octroi d'une aide au stockage privé(2).
5. La production de la Communauté est fortement concentrée, puisque 70 % du cheptel porcin se répartissent dans cinq États membres - 21 % pour la seule Allemagne (voir tableau 4). Au sein de ces États membres, la concentration régionale entraîne l'élevage d'énormes quantités de porcs dans un voisinage très proche. En Espagne, par exemple, un tiers du cheptel porcin total se trouve en Catalogne, 95 % dans les Flandres belges, 90 % dans l'est et le sud des Pays-Bas et 65 % dans les trois régions de la Bavière, de la Basse-Saxe et de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie en Allemagne (voir tableau 5). Pour toutes ces régions, excepté la Catalogne, la densité du cheptel dépasse le niveau généralement admis comme écologiquement soutenable (1,4 unité de gros bétail/ha)(3).
6. Plus généralement, la production porcine est devenue très spécialisée; les porcelets sont achetés à un prix aussi bas que possible et engraissés avec une alimentation normalisée jusqu'à un poids donné, à l'intérieur de cycles de production rigoureusement définis, puis sont vendus sur le marché libre pour la consommation de l'UE ou pour l'exportation - ce qui n'est rentable qu'à un niveau de production de plus en plus élevé, les marges étant réduites du fait de la concurrence nationale et étrangère. Cela a entraîné un accroissement sensible du nombre moyen de porcs par exploitation et de la proportion des grandes exploitations. Pendant la période de 1990 à 1995, le nombre moyen de porcs par exploitation en Belgique a augmenté de 68 %, en Espagne de 59 % et aux Pays-Bas de 36 %. La hausse en Allemagne a été moindre (19 %) en raison des restructurations qui sont intervenues après la réunification (voir tableau 5).
7. La spécialisation dans les États membres, comme celle qui a lieu aux Pays-Bas, entraîne le déplacement des porcelets d'un élevage à l'autre, alors que les systèmes fermés, comme celui qui prédomine au Danemark, réduisent au minimum le nombre de mouvements et donc le risque de dissémination des maladies. Les autorités néerlandaises connaissent bien les conséquences des élevages de porcs à forte densité et ont récemment adopté une législation destinée à réduire le nombre de porcs dans ces régions. Un système de quotas de porcs a été mis en place en 1998, qui impose une réduction générale de 10 % du nombre de porcs élevés par exploitation. Au 1er janvier 2000, les quotas de porcs alloués pour 1998 devraient être diminués de 15 %. En outre, pour l'État, l'incidence financière de l'apparition d'un éventuel foyer de peste porcine classique serait atténuée par un prélèvement fiscal sur les producteurs de porcs, mis en place en 1998 pour couvrir les dépenses consacrées à la lutte contre les maladies dans les exploitations porcines. Cependant, les organisations de producteurs de viande porcine ont réussi à contester la législation devant les tribunaux. Au début de l'an 2000, le gouvernement néerlandais présentera un nouveau projet de loi devant le parlement national pour approbation. D'après les autorités néerlandaises, cette nouvelle proposition tiendra compte du résultat des procédures judiciaires.
Étendue de l'audit de la Cour
8. Dans son rapport annuel 1995, la Cour a formulé des observations sur les mesures prises par les autorités allemandes et belges pour lutter contre l'épizootie de peste porcine classique de 1993 - 1995. En ce qui concerne l'épizootie de 1997/1998, le principal objectif de la Cour a consisté à évaluer la gestion de la crise dans les quatre États membres touchés et au niveau de la Commission.
Tableau 1
Dépenses 1997/1998
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Tableau 2
Nombre de porcs abattus dans le cadre des mesures exceptionnelles de soutien du marché et des mesures vétérinaires
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Tableau 3
Bilan de la viande de porc dans l'Union européenne
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Tableau 4
Nombre total de porcs dans l'Union européenne (1993 - 1997), décembre
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Tableau 5
Concentration régionale de la production de viande de porc en Belgique, en Allemagne, en Espagne et aux Pays-Bas
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Tableau 6
Contrôles sur place concernant la mesure PPC (1997 - 1998)
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9. La Cour a opéré des contrôles dans les États membres et s'est rendue au laboratoire communautaire de référence pour la peste porcine classique à Hanovre. Nombre d'observations formulées par la Cour dans le présent rapport reflètent les constatations des propres services de contrôle de la Commission, avec qui la Cour a travaillé en étroite collaboration. On trouvera au tableau 6 le détail de toutes les visites réalisées par la Commission et la Cour dans ce contexte en 1997/1998.
Gestion assurée par la commission
Lutte contre la peste porcine classique
10. Le porc est l'hôte naturel et unique du virus de la peste porcine classique. La maladie n'a jamais été signalée chez l'homme. Selon la souche, le virus peut provoquer une mortalité élevée chez les porcs infectés. Les principaux symptômes sont les suivants: hyperthermie de l'animal, dépression, anorexie, conjonctivite, démarche non naturelle, incoordination motrice et diarrhées. La peste porcine classique a un délai d'incubation de sept jours, est très contagieuse et se transmet facilement. À la fin des années quatre-vingt, la population de sangliers mâles de l'UE était indemne de la peste porcine classique mais s'est réinfectée depuis, peut-être par ingestion de résidus contaminés. La peste porcine classique chez le sanglier ne disparaît pas naturellement et est maintenant endémique en Allemagne, en Italie et dans une partie de la France. Le sanglier transmet le virus au porc domestique.
11. La peste porcine classique peut être attaquée sur deux fronts: la prévention et la prise en charge des foyers d'infection une fois éclos. Sur le front de la prévention, la Communauté dispose de trois outils de base: les programmes d'éradication et de surveillance, principalement destinés à maîtriser la propagation de la maladie chez le sanglier, les plans d'urgence et le recours éventuel à la vaccination. Une fois le foyer déclaré, des zones de protection et de surveillance sont mises en place, les porcs de l'exploitation contaminée sont abattus et des restrictions de circulation sont imposées pendant des périodes fixes. En cas de foyers multiples, ces restrictions peuvent être maintenues pendant des périodes relativement longues, empêchant ainsi les producteurs de vendre leurs animaux. En pareilles circonstances, les porcs sont achetés dans le cadre de mesures exceptionnelles de soutien du marché. La surveillance des mouvements transfrontaliers de porcs provenant d'élevages situés dans les zones qui peuvent s'avérer suspectes est indispensable si l'on veut éviter la diffusion de l'épizootie de cette façon - le système de contrôle des mouvements des animaux (ANIMO) étant utilisé à cet effet. Les mesures vétérinaires et de soutien du marché font l'objet de contrôles sur place opérés par différents services de la Commission.
12. Depuis 1990, il y a eu 1445 éclosions de foyers dans l'UE (voir tableau 7). Ces foyers se sont déclarés de plus en plus souvent dans les zones à forte densité porcine. Les outils traditionnels de contrôle mis au point pour traiter le problème dans les zones à faible densité sont moins efficaces dans les zones à forte densité porcine. Forte densité porcine et spécialisation constituent, en se combinant, une menace pour l'environnement et un risque accru de contagion en cas d'épizootie, notamment de peste porcine classique. La Commission pense que les possibilités de lutte efficace contre la maladie dans ce type de situation risquent de se dégrader, à moins de réduire la densité des animaux(4).
Tableau 7
Nombre d'apparitions de foyers de peste porcine classique
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Programmes d'éradication et de surveillance
13. Les programmes approuvés tout dernièrement concernent l'éradication de la peste porcine classique chez les porcs sauvages dans la province de Varèse et le Brandenbourg, le Mecklembourg - Poméranie - Occidentale et la Basse-Saxe(5). L'Autriche, l'Allemagne et l'Italie sont les seuls États membres qui avaient mis en place des programmes d'éradication et de surveillance de la peste porcine classique chez le porc domestique ces dernières années. Les Pays-Bas n'avaient pas de programme de ce type, les derniers cas recensés avant l'épizootie de 1997 remontant à 1992.
Plans d'urgence
14. La Commission a déclaré que, pour les foyers d'épizootie de première importance comme ceux de la peste porcine classique, "la responsabilité de la préparation incombe principalement à l'Administration vétérinaire centrale des États membres qui, grâce à des plans d'urgence soigneusement étudiés, devrait être préparée à répondre à tous les défis"(6).
15. La directive 80/217/CEE(7) du Conseil (article 14) impose aux États membres de soumettre des plans d'urgence à l'approbation de la Commission pour le 1er janvier 1993. La Commission "examine les plans afin de déterminer s'ils permettent d'atteindre l'objectif souhaité... [et] veille à ce qu'ils soient compatibles avec ceux des autres États membres". Les plans de la Belgique, de l'Espagne et des Pays-Bas, transmis à la Commission en décembre 1997 seulement, n'ont toujours pas été approuvés avant mars 1999(8). La Commission aurait dû veiller à ce que les États membres présentent leurs programmes immédiatement après l'épizootie de 1993 - 1995 et que des examens soient effectués, notamment pour ceux ayant des antécédents récents de la maladie. C'est l'absence de telles mesures qui explique en partie que les carences du système ANIMO (voir point 24) n'ont pas été décelées plus tôt et que les États membres ont pris des mesures de nature différente.
Vaccination
16. En 1977, la Commission a fait paraître un article de P. R. Ellis et coll., intitulé "Studies on the Epidemiology and Economics of Swine Fever Eradication in the EEC"(9), qui a entraîné la décision prise en 1980 d'éradiquer la peste porcine classique en adoptant une politique commune d'abattage, associée à l'abolition progressive de la vaccination systématique. La directive 80/217/CEE(10) du Conseil définit la marche à suivre en cas d'apparition d'un foyer de peste porcine classique. En 1990, toute vaccination avait cessé.
17. Les principaux arguments à l'encontre du recours à la vaccination à cette époque reposent sur la nature des vaccins mêmes (les vaccins à virus vivants sont à manipuler avec précaution) et sur le coût de la vaccination, étant donné la rotation rapide (cycle de reproduction) du cheptel porcin.
18. Le problème des vaccins à virus vivants est qu'il n'est pas possible de faire une distinction sérologique entre les animaux vaccinés et ceux convalescents après une infection naturelle. En d'autres termes, si un pays tiers importait de la viande de porc d'un État membre utilisant les vaccins, les résultats du contrôle pouvaient aussi bien se rapporter à de la viande provenant d'un animal atteint de la peste porcine classique qu'à de la viande provenant d'un animal vacciné. Il est possible que la mise au point de vaccins marqueurs résolve ce problème de fond. Bien que le comité scientifique et vétérinaire soutienne entièrement la politique de non-vaccination de l'Union européenne, il appuie l'emploi limité des vaccins marqueurs dans les zones à forte densité de population porcine comme moyen de réduire la diffusion du virus et les pertes économiques qui en résultent. Les vaccins marqueurs sont l'un des outils à utiliser pour éradiquer la maladie et ne doivent pas être employés comme moyen préventif. En tant que tels, ils constituent une solution de remplacement de l'abattage préventif et de l'élimination des animaux dans "les élevages voisins apparemment indemnes d'infection (l'abattage de masse est onéreux, éthiquement discutable, destructeur des ressources alimentaires et susceptible d'éliminer les animaux génétiquement sains)"(11). Un récent essai effectué avec deux vaccins marqueurs, pour lesquels une demande d'autorisation de commercialisation avait été présentée à l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA), est en cours d'examen.
19. Aucune analyse du rapport coût-bénéfice de la vaccination n'a été réalisée au niveau communautaire depuis 1977. Depuis lors, le coût de l'éradication a augmenté sensiblement dans les régions à forte densité. La Cour estime que le coût direct total (communautaire et national) de l'épizootie aux Pays-Bas (hormis les dépenses vétérinaires de 1998 qui n'avaient pas encore été déclarées au moment de l'audit) s'élève à 1075 Mio ECU. En Belgique, le coût de chaque porc abattu était d'environ 115 ECU, ce qui correspond approximativement au prix de revient par porc abattu lors de la précédente épizootie (100 ECU), tandis que, aux Pays-Bas, il représentait 157 ECU par porc abattu. La Commission devrait entreprendre une analyse coût-bénéfice complète d'autres stratégies de contrôle et d'éradication.
Prise en charge des foyers
20. En vertu de la directive 80/217/CEE du Conseil du 22 janvier 1980 (modifiée en dernier lieu par la décision 93/384/CEE)(12), qui introduit des mesures à l'échelle communautaire pour lutter contre la peste porcine classique, les États membres sont tenus de notifier tout soupçon d'éclosion de foyers de peste porcine classique. Le comité vétérinaire permanent décide quelle mesure prendre en cas de risque d'épizootie. Cela revêt généralement la forme d'une décision de la Commission qui interdit la sortie des porcs de certaines régions des États membres concernés. Ces décisions sont modifiées et abrogées au fur et à mesure de l'évolution de la situation.
21. Tout soupçon de peste porcine classique doit absolument être signalé à l'autorité compétente et l'exploitation être placée sous surveillance officielle - aucun porc ne pouvant entrer ni sortir de l'élevage. Les mesures de surveillance ne peuvent être levées tant que la peste porcine classique n'a pas été officiellement éliminée. Si l'épizootie de peste porcine classique est confirmée, tous les porcs présents sur l'exploitation doivent obligatoirement être abattus sans délai et être détruits. Toute matière susceptible d'avoir été contaminée doit absolument être traitée afin de garantir la destruction du virus. L'exploitation doit impérativement être nettoyée, puis désinfectée, et peut reprendre son activité quinze jours plus tard. Une enquête épizootiologique est nécessaire à chaque apparition de foyer. Dès que le diagnostic de la peste porcine classique est officiellement confirmé pour les porcs d'une exploitation, l'autorité compétente établit, autour du foyer, une zone de protection d'au moins 3 km de rayon, elle-même inscrite dans une zone de surveillance d'au moins 10 km de rayon.
22. Au sein de la zone de protection, les porcs ne peuvent quitter l'exploitation dans laquelle ils sont détenus pendant les vingt et un jours qui suivent la désinfection de l'exploitation contaminée. Les mesures applicables dans la zone de surveillance sont de même nature, mais la restriction s'applique pendant les sept jours qui suivent la désinfection. La zone de protection peut être levée trente jours après la fin des opérations de nettoyage et de désinfection de l'exploitation contaminée.
23. La mise en oeuvre de ces mesures relève des États membres, mais dépend dans une large mesure et dès le départ de la capacité de ces derniers à retrouver les lots de porcelets/porcs qui peuvent provenir des zones touchées par la peste porcine classique afin de les contrôler et/ou de les éliminer pour prévenir une épidémie.
Notification des mouvements d'animaux
24. La directive 90/425/CEE du Conseil du 26 juin 1990(13), concerne les contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants (y compris les porcs en général) et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur. Cette directive forme la base juridique du système informatisé de gestion des mouvements des animaux (ANIMO), dont le but ultime est de faire en sorte que les contrôles vétérinaires soient opérés sur les seuls lieux d'expédition. En attendant, les États membres sont autorisés à effectuer des contrôles ponctuels sur les lieux de destination. Bien que la Communauté procure une aide financière aux États membres afin de leur permettre d'acquérir le matériel informatique nécessaire, c'est une société privée, et non la Commission, qui gère le système.
25. L'article 3 impose, entre autres, aux États membres d'origine de veiller à ce que les animaux qui devraient être éliminés dans le cadre d'un programme d'éradication national, ou qui ne peuvent être commercialisés sur leur propre territoire pour des motifs sanitaires ou de police sanitaire, ne soient pas expédiés vers un autre État membre. L'objet du contrôle au lieu de destination est de s'assurer du respect de toutes les dispositions de l'article 3.
26. Selon une analyse des causes de l'infection lors de l'épizootie de 1993/1995 en Allemagne(14), alors que plus de la moitié des foyers primitifs sont imputables au contact avec des sangliers, plus du quart des foyers secondaires sont attribuables au commerce des porcs. Les autorités espagnoles ont déclaré que l'une des principales causes de l'extension de la maladie en Espagne est l'échec du système ANIMO.
27. En Belgique, les services vétérinaires ont établi une comparaison entre les informations enregistrées dans la base ANIMO et celles émanant d'autres sources. Il en ressort que le système ANIMO souffre de trois insuffisances significatives:
a) caractère incomplet du relevé des importations: 81 % seulement des notifications étaient réalisées par l'intermédiaire du système ANIMO;
b) retards: pour que des mesures puissent être prises rapidement, par exemple lorsqu'il s'agit de porcs suspects de peste porcine classique, la notification doit absolument intervenir au plus tard le jour de la livraison; seulement 7 % des notifications ANIMO étaient reçues dans ce délai;
c) inexactitude: le nombre de porcs déclarés sur la notification ANIMO et le nombre réel de porcs livrés (confirmé par l'élevage ou par d'autres sources) étaient différents dans 26 % des cas.
28. Bien que l'on ne dispose pas de données comparatives analogues pendant la phase critique au cours de laquelle les importations des Pays-Bas ont introduit la peste porcine classique en Belgique, il n'y a aucune raison de penser que le système avait une meilleure efficacité à l'époque. La Cour a relevé un exemple concret d'échec du système sur l'un des paiements vétérinaires qu'elle a examiné. Il n'existe aucune notification dans la base ANIMO pour un lot de 76 porcs importés des Pays-Bas le 6 février 1997.
29. La Commission affirme que la base ANIMO n'était pas censée être utilisée par les États membres pour 100 % des contrôles opérés à destination. Néanmoins, elle devrait contenir la totalité des mouvements pour permettre aux services vétérinaires nationaux de sélectionner les lots retenus pour une inspection sur place. Il est évident que lorsque la santé animale ou publique est en jeu, ces services devraient être en mesure d'identifier tous les lots à risque, par exemple dès que la peste porcine classique est déclarée dans un État membre à partir duquel des porcs sont transportés sur leur territoire. ANIMO est le seul moyen à l'échelle communautaire qui puisse remplir cette fonction, et la Commission devrait en profiter pour accroître la rapidité, la précision et l'exhaustivité du système.
Mesures exceptionnelles de soutien du marché
30. Peu après la mise en place des mesures vétérinaires dans chaque État membre, une réglementation relative au soutien du marché a été adoptée: le 3 mars 1997 pour les Pays-Bas et l'Allemagne, le 1er avril 1997 pour la Belgique et le 22 mai 1997 pour l'Espagne(15). Ces règlements ont été modifiés en fonction de l'évolution observée sur le plan de la santé animale. Les mesures de soutien du marché ont pris fin en octobre 1997 pour l'Allemagne, mais une mesure spéciale relative aux porcelets a été mise en oeuvre(16). En Belgique, les mesures sont venues à échéance en novembre 1997. S'agissant des Pays-Bas et de l'Espagne, la situation n'a pas été clarifiée avant juillet 1998 et février 1999, respectivement.
31. Tous les règlements ont été examinés par le comité de gestion de la viande porcine. À l'origine, des plafonds étaient fixés pour le nombre d'animaux de chaque catégorie pouvant être élevés en vertu de ces mesures; à la demande des États membres, ces plafonds ont été relevés et sont passés de 1,1 million d'animaux à 10,8 millions (voir tableau 2). Les règlements relatifs au soutien du marché ont été modifiés quarante-quatre fois au total, principalement pour tenir compte de la propagation de la maladie (relèvement des plafonds), mais également pour modifier les catégories/poids des animaux éligibles au soutien et aux taux d'aide prévus. En Espagne, des taux d'aide spéciaux ont été adoptés pour les truies de réforme et les porcs ibériques. Aux Pays-Bas, une catégorie de très jeunes porcelets a été ajoutée, une interdiction d'insémination a été mise en place (voir point 74) et l'on a adopté un régime de soutien du marché pour les truies de réforme. L'Allemagne a obtenu l'autorisation de fabriquer des conserves pour certaines viandes (voir point 71).
Contrôles sur place effectués par la Commission
32. L'Office alimentaire et vétérinaire (OAV, DG XXIV) de la Commission est habilité à contrôler la mise en oeuvre de la législation vétérinaire de la Communauté. Eu égard à l'ampleur de l'épizootie aux Pays-Bas, il y a réalisé plusieurs inspections.
33. Après la déclaration, par les Pays-Bas, de l'apparition de 13 foyers, le 14 février 1997, la Commission a pris une décision(17) restreignant les mouvements de porcs issus de certaines régions. L'OAV a réagi promptement en se rendant aux Pays-Bas dans la même semaine. À ce point, les inspecteurs estimaient qu'"il est probable qu'il y aura quelques nouvelles apparitions de peste porcine classique dues aux contacts. Cependant, la situation globale à l'époque de la mission semblait prometteuse, les services néerlandais ayant pris de bonnes mesures de contrôle, bien organisées". Ils faisaient également état de problèmes concernant les centres de rassemblement, le traçage et le système de notification des mouvements d'animaux (ANIMO), imputables à des erreurs dans les adresses de destination fournies par l'exportateur.
34. L'OAV est revenu aux Pays-Bas en avril 1997, époque à laquelle 65 foyers étaient apparus. Il a été observé que personne n'avait accordé une attention suffisante à la transmission de la maladie par le sperme contaminé et que le fait de ne pas avoir procédé à un abattage préventif en cas de contact donnait au virus une occasion supplémentaire de se propager. En juin 1997, les inspecteurs constataient que l'élimination de troupeaux entiers ne pourrait être pratiquée que dans certaines limites en raison des contraintes de capacité des clos d'équarrissage, que l'interdiction de l'insémination était arrivée trop tard pour avoir un effet sur le nombre total d'animaux dans la région lorsqu'il le fallait et que la réglementation des marchés encourage les producteurs à conserver les porcs et à forcer leur croissance pour en obtenir un bon prix. Les États membres considèrent que ces aspects sont en cours de mise en oeuvre.
35. L'action de la Commission dans le domaine vétérinaire consiste essentiellement à veiller à la bonne application de la législation communautaire, en particulier de la directive 80/217/CEE. Toutefois, la récente épidémie a mis en relief la nécessité de modifier la directive pour tenir compte de l'expérience acquise et de l'évolution des connaissances scientifiques. De plus, les mesures prises par les autorités nationales, comme la décision néerlandaise de suspendre l'abattage préventif (voir point 49) et d'acheter les porcs pour des raisons de bien-être des animaux ("prise en charge", voir point 63), ne sont pas soumises à la Commission pour approbation.
36. Le service chargé de la gestion des dépenses agricoles effectue lui aussi des inspections dans les États membres. Ces inspections couvrent en partie le même terrain que celui de l'OAV; certaines d'entre elles sont même exécutées conjointement, mais ont aussi une incidence financière considérable. Enfin, les dépenses exceptionnelles au titre du soutien du marché sont soumises aux contrôles effectués dans le cadre de l'apurement des comptes.
Financement communautaire
37. Les montants imputés au budget communautaire en 1997 et en 1998 au titre des dépenses traditionnelles relatives à l'organisation commune du marché de la viande porcine sont de 142 Mio ECU, alors qu'à elles seules les mesures exceptionnelles de soutien du marché (cofinancées à 70 %) sont quatre fois supérieures (570 Mio ECU). Les dépenses imputées au fonds vétérinaire en 1997 et en 1998 (cofinancées à 50 %) pour les mesures de 1997 représentent 4780,5 Mio ECU. On trouvera au tableau 1 un récapitulatif des dépenses de 1997 et de 1998. Les paiements effectués à partir du fonds vétérinaire peuvent prendre la forme de remboursements ou d'avances. Les dépenses relatives à la peste porcine classique font partie de la ligne budgétaire générale consacrée aux mesures vétérinaires d'urgence et, en tant que telles, devraient faire l'objet d'une mention distincte dans le budget, compte tenu de l'importance des montants concernés.
38. La Belgique et les Pays-Bas ont perçu un premier versement en décembre 1997 au titre des dépenses de cette même année. Les autres versements ont été effectués en 1998, mais le solde de 1997 ne sera pas réglé avant 1999. Cela s'explique en partie par le manque de crédits, mais reflète aussi le fait qu'un grand nombre de dépenses ne peut être accepté par la Commission. Si les demandes sont satisfaites intégralement, les sommes à verser par la Communauté s'élèvent à 49 Mio ECU pour 1997 et à 34 Mio ECU pour 1998.
39. Le 26 septembre 1997, les Pays-Bas ont présenté une demande de 195 Mio NLG (88 Mio ECU), couvrant les 217 premiers foyers de peste porcine classique en 1997. La Commission a déduit 6 % de TVA (inéligible), appliqué une déduction forfaitaire de 25 % (environ 20 Mio ECU) et versé 31 Mio ECU pour les seuls 195 premiers foyers. L'amende de 25 % était fondée sur la non-application de l'article 3 de la décision 90/424/CEE du Conseil du 26 juin 1990(18), pour les dépenses relevant du domaine vétérinaire:
a) l'application de mesures propres à prévenir le risque de dissémination des infections;
b) l'abattage des animaux des espèces sensibles;
c) l'indemnisation adéquate des producteurs;
d) la création de zones de protection.
40. Le 22 juin 1998, les autorités néerlandaises ont déposé une "nouvelle" demande pour la totalité de l'année 1997. Le montant de la demande s'élevait à 893605 068 NLG (soit 402 Mio ECU) pour un cofinancement à 50 %. Cette demande portait sur 424 foyers et incluait aussi 153 Mio NLG pour la mesure de "reprise". Un deuxième versement (32,4 Mio ECU) a eu lieu en janvier 1999 pour les foyers nos 196 à 360(19). En raison du manque de crédits, un complément de 11 Mio ECU payable au titre de la même décision a été versé à partir du budget de 1999.
41. Le 2 octobre 1997, l'Espagne a présenté une liste provisoire de paiements à l'appui de sa demande d'aide financière pour les mesures vétérinaires dans le cadre de la proposition ultérieurement devenue la décision 98/63/CE de la Commission du 9 décembre 1997(20). Elle portait sur les 57 premiers foyers en Catalogne, Castille-Léon, Murcie et Andalousie. Selon la décision, l'Espagne devait, pour recevoir l'avance, remettre un rapport d'enquête épidémiologique pour chaque foyer et chaque exploitation contaminée ainsi qu'un rapport financier. Le 16 juin 1998, une liste "définitive" a été déposée, de même que les autres documents requis en vertu de la décision. Plutôt que d'attendre la communication de toute la documentation nécessaire, la Commission a considéré qu'elle avait suffisamment d'éléments pour verser, en janvier 1998, une avance de 4 Mio ECU imputée sur le budget de 1997. La Commission peut refuser jusqu'à 6,6 Mio ECU pour les mesures qu'elle juge inéligibles (voir point 51).
42. L'utilisation du Fonds de garantie comporte une dépense de 6,8 Mio ECU imputée sur le budget de 1997 au titre du règlement (CE) n° 76/97 de la Commission du 17 janvier 1997(21). À l'origine, l'abattage de 90106 porcs dans la région de Damme en Allemagne, entre décembre 1993 et mars 1994, était présenté comme une mesure vétérinaire, mais le financement de ce projet par la Communauté a été rejeté parce que ne satisfaisant pas à tous les critères applicables aux mesures de ce type. En vertu de ce règlement, l'achat de 63074 de ces porcs (70 %) entre dans le cadre des "mesures exceptionnelles de soutien du marché" à charge du budget de la Communauté et coûte donc 2 Mio ECU de plus que s'il avait été considéré comme une mesure vétérinaire. La même pratique a été adoptée pour la Belgique en janvier 1996(22) pour l'indemnisation afférente à l'achat de 40633 porcs en décembre 1993: la Cour a critiqué cette pratique dans son rapport annuel 1995 (point 3.26). On ne saisit pas pourquoi il a fallu encore un an pour arriver à la même conclusion concernant l'Allemagne. La réponse donnée par la Commission faisait référence à la zone grise qui existe entre l'abattage vétérinaire et l'abattage "marché". Le problème de la zone grise subsiste et donne lieu à de nombreuses discussions entre la Commission et les États membres.
Mise en oeuvre assurée par les États membres
Mesures vétérinaires
Origine de l'épizootie de 1997/1998
43. L'épizootie a débuté en 1996 à Paderborn, en Allemagne. Le producteur concerné était habilité à utiliser les eaux grasses, mais, dans un souci d'économie, ne chauffait pas suffisamment pour détruire le virus. Des accusations ont été portées contre les deux personnes suspectées d'être responsables de l'apparition du foyer de peste porcine classique. Par ailleurs, le parquet du tribunal de Paderborn a ouvert une instruction préliminaire en vue de poursuivre au pénal un vétérinaire accusé de diffuser le virus de la peste porcine en ne prenant pas assez de précautions au cours du traitement de porcs dans divers élevages. L'éventualité de poursuites au pénal a été écartée, mais l'autorisation d'exercer lui a été retirée. D'Allemagne, le virus est passé aux Pays-Bas (absence de preuve du vecteur), puis en Belgique et en Espagne par la circulation des animaux infectés(23).
44. En Espagne, aucun cas de peste porcine classique n'avait été enregistré depuis presque dix ans avant février 1997. Pendant la période du 1er au 24 février 1997, environ 220000 porcelets et 19000 porcs adultes ont été importés des Pays-Bas. Sur les 354 lots concernés, 212 étaient originaires des régions infectées des Pays-Bas (134000 porcs). Le système ANIMO n'a pas fonctionné pendant la période du 1er janvier au 17 février 1997; il n'était donc pas possible aux autorités espagnoles de retrouver la trace d'un grand nombre d'animaux importés (voir point 26). Toutefois, deux élevages ont été identifiés comme ayant reçu ces animaux, et les troupeaux ont été abattus par mesure de précaution, même si l'on ne dispose pas d'éléments justificatifs à l'appui de la décision prise le 24 février dans l'un des élevages. Bien que les premiers soupçons datent du 14 avril 1997, la Commission conclut que le virus de la peste porcine était actif en Espagne entre février et avril 1997, sans avoir été détecté. Les deux premiers foyers sont apparus dans des exploitations appartenant au même groupe que l'un des deux élevages éliminés en février. Selon la Commission, ce groupe doit être tenu pour largement responsable de la propagation de la peste porcine classique en Espagne. Ce groupe a connu cinq foyers d'épizootie et treize opérations d'abattage préventif et a reçu des fonds communautaires pour un montant total de 9,2 Mio ECU.
45. L'existence du premier foyer belge a été confirmée le 30 juin 1997. Tous les autres foyers sauf un sont en rapport direct avec lui. Comme l'éleveur est soupçonné d'une notification tardive de la maladie, les autorités ont prudemment décidé d'imposer une diminution de 50 % de l'indemnisation, et des mesures disciplinaires ont été prises à l'encontre du vétérinaire de l'éleveur. Ce dernier a engagé une action en justice.
Abattage préventif
46. Les États membres ne sont pas tenus de recourir à l'abattage préventif, mais, s'ils le font, les pratiques doivent être saines, tant techniquement que scientifiquement. La Belgique et l'Allemagne ont fait usage de l'abattage préventif lors d'une épizootie antérieure et ce moyen est alors apparu comme l'un des plus efficaces pour résoudre le problème dans les zones à forte densité porcine. En ce qui concerne l'épizootie de 1997/1998, l'Espagne et les Pays-Bas ont choisi de faire usage de l'abattage préventif pour cette raison - en Allemagne, cela n'a pas été jugé faisable -, alors que la Belgique y a recouru dans le cadre de l'article 6 de la décision 90/424/CEE du Conseil pour faire face à la menace représentée par la peste porcine classique dans les élevages voisins des Pays-Bas.
47. Dès le début de l'épizootie de peste porcine classique, les autorités néerlandaises ont adopté une politique d'élimination préventive des élevages dans un rayon de 1 km autour des deux premiers foyers confirmés afin de réduire le risque de propagation de la maladie dans les élevages voisins. En février, 26 élevages avaient été éliminés (26000 porcs), dont 3 se révélèrent plus tard avoir été des foyers d'infection (deux classés en contagion de voisinage). La communauté scientifique était divisée à l'époque, certains experts soutenant la politique d'abattage préventif, d'autres la déconseillant. Le 14 février, sur l'avis d'experts nationaux, les autorités néerlandaises décidaient de suspendre les opérations d'abattage préventif parce qu'elles empêchaient de recueillir d'importantes informations épidémiologiques; l'abattage préventif reprit deux mois plus tard. Pendant cette période, les mesures de soutien du marché ont continué à être appliquées, permettant l'achat de 690000 animaux.
48. En mars 1997, on savait que 39 élevages devaient avoir été infectés au début de février (conclusion d'une enquête épidémiologique). Si l'on avait su cela à temps, la mesure aurait pu s'appliquer rapidement à l'ensemble de ces élevages. Au terme de la phase de suspension, les foyers étaient au nombre de 91 et il était évident que l'élimination préventive revêtait une importance capitale, mais, en raison des contraintes de capacité des clos d'équarrissage, elle n'a d'abord été pratiquée que dans un rayon insuffisant (500 m), avec un retard pouvant atteindre quatorze jours après la décision correspondante, sapant ainsi l'efficacité de la stratégie. Sur les 1182 élevages éliminés à titre préventif, 67 ont été ultérieurement déclarés comme étant des foyers d'infection. Le rayon n'a pas été porté au kilomètre souhaité avant le 12 mai 1997. Un million de porcs ont été sacrifiés dans le cadre de la mesure d'abattage préventif.
49. Selon une simulation réalisée par la Landbouwuniversiteit de Wageningen(24), si l'on avait rigoureusement appliqué une politique d'abattage préventif, beaucoup moins d'élevages auraient dû être éliminés à titre préventif et le nombre de foyers aurait probablement été de l'ordre de 70. Parallèlement, le coût total de l'indemnisation aurait été de 135 Mio ECU inférieur et les dépenses consacrées au soutien du marché auraient été moindres. La Commission et la Cour partagent le point de vue selon lequel, dès lors qu'une politique d'abattage préventif est adoptée, elle doit être appliquée avec constance, la décision néerlandaise de la suspendre ayant eu des répercussions sur la propagation de la maladie et, par conséquent, contribué à augmenter les dépenses.
50. En Espagne, une décision prise le 7 mai 1997 lors d'une réunion d'"experts locaux de la peste porcine classique" prévoyait d'éliminer, dans un rayon de 250 m autour d'un foyer, tous les porcs, excepté les animaux reproducteurs (truies et verrats). Des contrôles vétérinaires hebdomadaires de la température des animaux devaient être effectués, mais, comme l'a révélé l'enquête de la Commission, ils n'ont pas été systématiques. Environ 20 % (6,6 Mio ECU) des indemnisations vétérinaires totales demandées par l'Espagne ont trait à un abattage préventif "partiel"; à peu près la moitié de cette somme a été versée à des producteurs qui ont ensuite reçu des indemnisations au titre des mesures de soutien du marché. En raison des contraintes de capacité des clos d'équarrissage, les autorités n'ont pu répondre à la demande des producteurs de vendre les animaux dans le cadre des mesures de soutien du marché et ont donc décidé d'ouvrir onze fosses municipales pour enterrer les carcasses (au total, environ 140000 porcs ont été enterrés dans ces fosses). En d'autres termes, une opération qui aurait dû relever d'une mesure de soutien du marché n'a pu être traitée comme telle et a été financée en tant que mesure vétérinaire de caractère préventif. Les producteurs ont perçu des indemnités plus importantes dans le cadre de ce dernier régime.
51. Sur le plan vétérinaire, la justification de l'abattage préventif partiel est, au mieux, discutable. En outre, les opérations se déroulant sur plusieurs jours ont été traitées différemment - mesures vétérinaires un jour, mesure de soutien du marché le lendemain. Les autorités espagnoles prétendent que le nombre de foyers a rapidement diminué avec le recours à l'abattage partiel, mais le nombre de foyers était déjà en forte baisse avant la mise en oeuvre de la mesure. L'abattage préventif partiel s'est avéré plus coûteux; dans bien des cas, il eût été beaucoup plus intéressant d'abattre le troupeau entier dans le cadre d'une mesure préventive que d'éliminer partiellement l'élevage et d'acheter plus tard les animaux dans le cadre de mesures de soutien du marché - l'économie ainsi réalisée eût été de 300 ECU par truie. La Cour partage les sérieux doutes de la Commission quant à l'éligibilité des dépenses déclarées au titre de cette mesure.
52. En Belgique, l'abattage préventif est considéré comme l'une des méthodes les plus efficaces de réduction du risque de propagation de la maladie et est devenue la pratique habituelle. Tous les porcs présents dans les élevages situés dans un rayon de 1 km autour d'un foyer sont abattus: six élevages (3647 porcs) localisés à proximité de la frontière néerlandaise ont été éliminés à titre préventif. Ce type de mesure est prévu à l'article 6 de la décision 90/424/CEE du Conseil. Cependant, la Belgique a aussi eu recours à l'abattage préventif partiel dans le cadre de l'article 6 de la directive 80/217/CEE du Conseil, qui ne mentionne pas explicitement cette possibilité. Les lots d'animaux à risque - ceux importés des Pays-Bas (16000) et les truies (100) inséminées avec du sperme suspect importé des Pays-Bas - ont été abattus. En partant de l'hypothèse que le virus ne s'était pas propagé aux Pays-Bas avant le 15 janvier 1997, il a été décidé que les importations d'animaux postérieures à cette date devraient être considérées comme étant à risque. Toutefois, seuls les lots de porcs originaires de régions suspectes ont été abattus; les autres lots transportés dans le même camion, mais originaires d'une zone indemne de la peste porcine classique aux Pays-Bas, n'ont pas été abattus.
Indemnisation
53. Aux Pays-Bas, les taux d'indemnisation forfaitaire étaient fixés par les autorités pour certaines catégories de porcs, mais ils ont généralement été transgressés par l'expert chargé de l'évaluation. L'application de taux supérieurs n'était pas étayée par des documents explicatifs et les déclarations a posteriori des experts concernés ne justifiaient pas les montants versés.
54. Pour certaines catégories d'exploitations, le taux d'aide applicable aux truies fixé par les autorités néerlandaises reposait sur un taux par truie augmenté d'un nombre hypothétique de 4,73 porcelets. Cela s'est traduit par le fait que certains producteurs ont reçu des indemnisations pour un nombre de porcelets bien supérieur à celui de l'élevage au moment de l'abattage. Dans l'un des cas examinés par la Cour, un producteur a reçu une indemnisation effective pour 1272 porcelets de plus qu'il n'en possédait en réalité. La Commission a calculé que les producteurs avaient bénéficié d'une compensation indue pour 175000 porcelets. Les conséquences financières d'un tel système de surcompensation auraient constitué une charge additionnelle de 10,7 Mio ECU pour le budget de la Communauté si ces dépenses n'avaient pas été rejetées par la Commission. Cette dernière dispose également d'éléments attestant que les porcelets "disparus" pourraient avoir été vendus dans le cadre de mesures de soutien du marché peu avant l'élimination des truies dans le cadre de l'abattage préventif. En pareil cas, les producteurs concernés ont été effectivement indemnisés deux fois pour les mêmes porcelets.
55. Aux Pays-Bas, lorsqu'un montant incorrect est porté sur un formulaire d'évaluation, mais que le montant correct ressort des notes de l'expert, la validité juridique de la demande dépend du fait que l'éleveur ait officiellement connaissance ou non des notes. Le calcul du paiement était effectué à la main et l'indemnisation par catégorie d'animal ne faisait pas l'objet d'une saisie informatique. Dans certains cas, la comparaison entre les prix indicatifs hebdomadaires et les valeurs utilisées pour l'indemnisation révèle une différence de plus de 20 %.
56. En ce qui concerne le plan de "prise en charge" (voir plus loin), l'étude effectuée par un cabinet d'audit privé [Moret, Ernst et Young (MEY)] révélait que les paiements indus représentaient un montant total de 340000 ECU. L'examen d'un échantillon d'opérations par la Commission et par la Cour a lui aussi fait apparaître un certain nombre de paiements indus, dont un cas de double indemnisation pour les mêmes porcelets (prise en charge et abattage préventif).
57. En ce qui concerne les animaux envoyés dans des abattoirs centraux, il n'est pas possible de suivre la piste d'audit jusqu'au clos d'équarrissage. Dans son analyse, le cabinet Moret, Ernst et Young (MEY) a tenté de reconstituer cette piste. MEY conclut que la différence de 33 % entre les 47,9 Mio kg entrés dans les abattoirs centraux et les 31,9 Mio kg entrés dans les clos d'équarrissage peut s'expliquer facilement par le fait que de nombreuses carcasses ont été soumises à un processus d'extraction de l'humidité avant équarrissage. Les autorités néerlandaises ont aussi entrepris de rapprocher les entrées et les sorties de chaque abattoir.
58. En Belgique, l'évaluation est assurée par un expert officiel. Le nombre d'animaux de chaque catégorie (sevré, non sevré, truie, cochette, porc d'engraissement et verrat reproducteur) est déterminé, et le poids moyen des cochettes, porcs d'engraissement et animaux sevrés est estimé. Pour les lots mixtes, le poids réel n'avait pas été pris en compte, bien qu'il eût été plus juste de l'utiliser pour le calcul des indemnisations. Pour trois lots mixtes contrôlés par la Cour, le poids estimatif servant au calcul de l'indemnisation était supérieur de 18 % au poids réel. Compte tenu du tarif dégressif du kilogramme, le montant des paiements indus est moindre.
59. De même, en Espagne, des animaux de catégories différentes étaient pesés ensemble. Il n'est donc pas possible de vérifier que le montant de l'indemnisation versée était correct. Cette pratique était constante pour les 67500 animaux enterrés dans l'exploitation, pour lesquels les estimations des vétérinaires ont servi au calcul de l'aide. La Cour a constaté que des paiements indus d'un montant total de 1,2 Mio ECU ont été effectués en raison de l'application de taux d'indemnisation erronés.
60. En Allemagne, un comité d'évaluation établit la valeur du troupeau de porcs. L'indemnisation repose sur l'estimation du poids des porcs vivants et n'est pas ajustée en fonction du poids réel des carcasses reçues au clos d'équarrissage. Dans l'échantillon étudié, l'estimation du poids vif était jusqu'à 13 % supérieure à celui du poids des carcasses.
61. En Belgique, il n'existait aucune documentation expliquant les différences de taux appliqués à l'abattage partiel et à l'élimination totale des truies et des porcelets. Le taux d'indemnisation fixé au départ pour les cochettes a été augmenté à la suite de protestations des éleveurs. Dans certains cas, cela s'est traduit par un doublement de l'indemnisation offerte. Les cochettes sont destinées à devenir des truies reproductrices et sont, par conséquent, plus précieuses par nature. En moyenne, les cochettes bénéficiaient d'une indemnisation de 75 % plus élevée que celle des porcs d'engraissement, d'où l'intérêt évident des éleveurs à gonfler le nombre de leurs cochettes par rapport aux porcs d'engraissement. En outre, le passage de l'état de porcelet à celui de cochette est difficile à déterminer. Des animaux de 25 kg ont été classés parmi les cochettes aux fins d'indemnisation, alors que d'autres de moins de 26 kg ont été classés parmi les porcelets dans le cadre des mesures de soutien du marché. Selon le document qui décrit la méthode d'indemnisation, le nombre de cochettes correspond, tout au plus, à 20 % du nombre de truies dans un élevage normal. Dans les élevages spécialisés, le pourcentage peut certes être supérieur. Pendant l'épizootie en Belgique, le pourcentage de cochettes était proche de 60 %, soit le triple de la norme, dans les élevages qui ont été éliminés.
62. En Espagne, la différence entre l'aide versée dans le cadre des mesures vétérinaires et celle versée au titre du soutien du marché est importante pour certaines catégories d'animaux. Par exemple, l'aide vétérinaire versée pour les porcelets de 15 kg abattus le 14 juillet 1997 s'élevait à 8575 ESP, alors que celle destinée au soutien du marché était de 17 % supérieure. Ces taux d'aide représentaient tous deux plus du double du prix réel du marché. Aux Pays-Bas, le taux moyen de l'aide aux porcs d'engraissement abattus dans le cadre du plan de "prise en charge" était supérieur de 20 % à celui offert au titre du soutien du marché. L'importance de ces différences ne peut se justifier.
Le plan néerlandais overname (prise en charge)
63. Les mesures de soutien du marché mises en place en vertu du règlement (CE) n° 413/97 de la Commission du 3 mars 1997(25), se limitent aux porcs d'engraissement et aux porcelets, mais toutes les catégories de porcs ont fait l'objet d'une interdiction de transport. La "spécialisation" (voir point 7) a fait qu'un surpeuplement est rapidement apparu et a engendré des problèmes de bien-être des animaux dans bon nombre des élevages concernés.
64. Ce problème s'est aggravé par le fait que 1675 exploitations ont dû être déclarées suspectes en raison de l'infection constatée dans deux centres d'insémination artificielle. Au début de l'épizootie, la propagation de la peste porcine classique par le biais de l'insémination artificielle n'était pas considérée comme une possibilité réelle. Ce mode de propagation a cependant été confirmé par les événements ultérieurs et la stratégie adoptée supposait l'existence d'un tel lien(26).
65. En mars 1997, les autorités néerlandaises ont donc décidé de mettre en place un fonds national de soutien vétérinaire (ou plan de "prise en charge") dans le cadre duquel les éleveurs étaient indemnisés pour les porcs sains qu'ils choisissaient de faire abattre. Néanmoins, en juin 1998, les autorités néerlandaises ont inclus quelque 70 Mio ECU dans leur demande de concours communautaire. Sur la base des constatations résultant d'un audit commun (septembre 1998) de la Cour et de la Commission, cette dernière, en mai 1999, a rejeté cette partie de la demande néerlandaise au motif que les porcs concernés étaient sains, qu'ils ne répondaient donc pas aux critères définis à l'article 3 de la décision 90/424/CEE de la Commission et que le caractère partiel et volontaire du plan ne satisfaisait pas aux exigences de la directive 80/217/CEE du Conseil.
Mesures exceptionnelles de soutien du marché
Objet
66. L'objet de ces mesures est de soustraire des porcs et des porcelets afin d'éviter le surpeuplement des élevages situés dans les zones de protection et de surveillance, où les restrictions à la circulation des animaux qui résultent de l'application de mesures vétérinaires risquent de perturber gravement le marché de la viande porcine. Bien que les animaux concernés soient considérés comme indemnes de la peste porcine classique lorsqu'ils sont retirés de l'élevage, les carcasses doivent impérativement être transformées en produits destinés à des fins autres que l'alimentation humaine, donc détruites. Le prix payé aux éleveurs de porcs d'engraissement est égal au prix du marché des porcs d'engraissement de plus de 120 kg. Les porcs moins lourds sont achetés à un prix réduit et les porcelets sont achetés à un prix fixe par catégorie de poids. Le poids retenu est le poids moyen du lot. Deux mesures adoptées font exception à cette méthode - la fabrication des conserves en Allemagne et l'interdiction de l'insémination aux Pays-Bas.
Piste d'audit
67. En Belgique, la piste d'audit est satisfaisante et les dossiers de paiement sont généralement étayés par une documentation adéquate. Les dossiers examinés en Catalogne contiennent suffisamment d'informations pour s'assurer que les indemnisations ont été correctement calculées. Toutefois, la Commission a observé que, dans 10 % de l'échantillon étudié, le nombre d'animaux soustraits d'après le registre de l'élevage était supérieur au nombre d'animaux déclaré ensuite. Le poids moyen du lot aurait été inférieur si l'on avait utilisé le nombre d'animaux enregistrés, ce qui aurait entraîné une indemnisation moindre, voire un rejet de la demande. Les autorités espagnoles n'ont pas demandé aux éleveurs de fournir des copies des registres avec leurs demandes.
68. En Allemagne, les éléments attestant l'équarrissage, distincts de l'attestation d'entrée au clos d'équarrissage, faisaient défaut. Aux Pays-Bas, le cabinet MEY (Moret, Ernst & Young) a produit, le 30 janvier 1998, un rapport d'audit relatif à l'organisme payeur agréé LASER pour 1997. Dans sa conclusion générale, MEY exprimait un non-avis pour les dépenses relatives à la mesure de soutien du marché, l'agence LASER n'ayant pu fournir l'assurance globale que tous les porcs achetés étaient finalement équarris ou stockés en chambres froides. L'organisme LASER a donc mis en place un nouveau système, appelé "VAS", pour enregistrer tous les mouvements de porcs qui intervenaient dans le cadre de cette mesure. Toutes les données provenant des pièces justificatives ont été saisies rétrospectivement dans le système. Après un contrôle dudit système, le cabinet MEY a établi, le 5 mars 1998, un second rapport qui lève ses réserves. Cependant, malgré la mise en place du système VAS, le fait que tout ou partie des porcs de certains lots aient pu finir dans des chambres froides signifie qu'un rapprochement définitif entre les quantités entrées et sorties ne pourra avoir lieu que lorsque tous les stocks des chambres froides auront été transformés.
Truies de réforme
69. À l'origine, les truies de réforme n'étaient pas éligibles à l'aide prévue par la réglementation relative aux mesures exceptionnelles de soutien du marché de la viande porcine dans les quatre États membres. En ce qui concerne les Pays-Bas, la réglementation de base a été modifiée(27) pour mettre en place une aide couvrant jusqu'à 25000 truies de réforme, fixée à 70 % du prix à la ferme des porcs de catégorie E. Bien que cette mesure ait été mise en place à la demande des autorités néerlandaises, elle n'a jamais été mise en oeuvre par ces dernières, au motif que le problème de protection sociale n'était pas assez aigu pour justifier l'achat. Les protocoles utilisés pour le plan de "prise en charge" ne prévoyaient pas la catégorie des truies de réforme, mais 1000 de ces animaux ont cependant été achetés dans ce cadre.
70. En Espagne, la réglementation de base a aussi été modifiée pour mettre en place une aide couvrant jusqu'à 11000 truies de réforme, mais 50 % (5520) seulement des truies ont été achetés dans le cadre de cette mesure. Les truies de réforme n'ont pas été intégrées dans les modifications apportées à la réglementation de base concernant l'Allemagne et la Belgique.
Fabrication de conserves en Allemagne
71. Le règlement (CE) n° 546/97 de la Commission du 25 mars 1997 portant modification du règlement (CE) n° 414/97 arrêtant des mesures exceptionnelles de soutien du marché en Allemagne(28), autorisait l'exploitation des carcasses de porcs achetées en vertu de ces mesures pour la fabrication de conserves de viande. Étant donné qu'il y a toujours un certain risque que la viande soit contaminée par la peste porcine classique, celle-ci doit subir un traitement thermique. S'agissant des opérations de conserve alimentaire, la transformation de la viande doit faire l'objet d'un contrôle sur place permanent de la part des autorités. Afin d'éviter de perturber le marché communautaire et de protéger les liens commerciaux traditionnels avec les pays tiers, les conserves de viande doivent être exportées en dehors de l'Union européenne sans restitution.
72. Une aide de 8,2 Mio DM a été versée pour l'achat de 19392 porcs destinés à la fabrication de conserves alimentaires. Ce montant a été couvert à 70 % (5,7 Mio DM) par la Communauté.
73. Deux produits ont été fabriqués: 1300 t de "Schinkenfleisch" et 708 t de "Schmulzfleisch", soit 50 % des 4000 t autorisées en vertu du règlement. Toute la production était destinée à la Russie. Les exportations vers la Russie ont débuté dans la 20e semaine de 1997 et ont pris fin dans la 34e semaine de 1998 à la suite de la crise économique russe. Une quantité totale de 1594 t a été exportée, mais le stock restant, soit 20 % de la production, est dans l'entrepôt de l'usine de fabrication et doit faire l'objet de contrôles douaniers visant à garantir qu'il ne pénètre pas sur le marché de l'Union européenne.
L'interdiction de l'insémination aux Pays-Bas
74. Le règlement (CE) n° 1564/97 de la Commission(29) prévoyait une aide portant sur un maximum de 220000 des truies soumises à l'"interdiction de l'insémination" introduite à partir du 3 juin 1997 par la réglementation néerlandaise (règlement concernant l'interdiction de reproduction de porcs 1997 - Regeling fokverbod varkens 1997). L'interdiction mise en place le 3 juin 1997 portait sur une zone déterminée qui a été considérablement étendue le 24 juin 1997. L'aide est payable à raison de 32 ECU par mois et par truie pendant la durée de l'interdiction. À la différence des autres mesures de soutien du marché, l'interdiction était obligatoire. Toutefois, les éleveurs ne pouvaient demander l'aide que s'ils s'engageaient à en respecter toutes les conditions. Au début, afin de pouvoir prétendre à l'aide, les éleveurs devaient veiller à ce que les truies soient inséminées dans les quatre mois suivant la levée de l'interdiction. Les autorités néerlandaises se sont aperçues a posteriori qu'il serait impossible d'assurer la mise en oeuvre de cette disposition, et la législation a été modifiée en conséquence(30), de sorte que les truies soient obligatoirement détenues sur les lieux de l'élevage pendant les quatre mois suivant la levée de l'interdiction, mais sans devoir être inséminées. L'interdiction a été levée le 12 novembre 1997.
75. Le nombre total de truies ayant fait l'objet d'une demande d'aide en vertu du règlement était de 191024. La contribution de la Communauté s'est limitée à 70 % du moins élevé de ces deux montants: celui de l'aide ou celui des dépenses qui auraient été encourues par l'octroi d'une aide aux porcelets qui seraient nés pendant la période d'interdiction (moins de 116 jours) si les truies avaient été inséminées. Les autorités néerlandaises ont demandé 9,3 Mio ECU sur cette base.
76. L'aide liée à l'interdiction d'inséminer est sujette à des contrôles de l'IACS. En fait, les autorités néerlandaises ont inspecté une proportion bien plus élevée de demandeurs (plus de 50 %) que les 10 % prévus. Les résultats mettent en évidence un nombre significatif de rejets complets des demandes, dus au fait que les truies avaient été inséminées pendant l'interdiction (34 sur les 431 dossiers contrôlés). Étant donné que les critères de sélection de l'échantillon comportaient une évaluation du risque, ces résultats ne devraient pas être extrapolés.
Suivi du rapport annuel 1995
77. Dans son rapport annuel 1995, la Cour formulait des observations sur les mesures prises par les autorités allemandes et belges afin de lutter contre l'épizootie de peste porcine classique de 1993 à 1995. La Cour faisait quatre recommandations principales (voir points 28 - 31) qui n'ont pas été pleinement prises en compte.
78. Il fallait "veiller à ce que les textes réglementaires précisent bien, dès le départ, les conditions dans lesquelles les mesures vétérinaires et les mesures exceptionnelles sont applicables". Même si la Commission a entre-temps clarifié sa position à l'égard de l'inégibilité de certaines catégories de dépenses, certains États membres persistent dans leurs demandes de remboursement (voir points 42, 50 et 63 - 66).
79. "La Commission devra également examiner l'opportunité de fixer des taux différents pour les deux mesures". Les mesures exceptionnelles de soutien du marché ont été financées à 70 % et les mesures vétérinaires à 50 %. Étant donné, d'une part, le lien de causalité qui existe entre les mesures de soutien du marché et les mesures vétérinaires et, d'autre part, les difficultés rencontrées avec le classement de certaines mesures, il semblerait plus judicieux de mettre en place un taux commun de cofinancement de 50 %. Cela éliminerait toute incitation au "reclassement" des plans pour obtenir des avantages financiers.
80. "Des mesures devraient être prises pour faire en sorte que les indemnités versées par les États membres aux producteurs soient calculées suivant des modalités plus précises et plus homogènes". Les taux d'aide appliqués dans le cadre des mesures vétérinaires reflètent la marge de manoeuvre accordée aux experts par les États membres. Les taux d'aide accusent des différences sensibles (mesures de soutien du marché et vétérinaires) entre et dans les États membres. La situation est aggravée du fait de la pesée de lots mixtes, de la confiance accordée à l'estimation du poids et de l'utilisation de catégories de poids différentes (voir points 53 - 58). L'indemnisation relative aux cochettes (voir point 61) et aux truies varie considérablement et aboutit aux Pays-Bas à une situation où l'aide reflète un nombre fictif de porcelets (voir point 53). S'il est acceptable que les taux d'aide diffèrent selon les États membres pour refléter les prix de marché nationaux, il n'est pas logique que dans certains cas les taux relatifs aux mesures vétérinaires soient supérieurs à ceux des mesures de soutien du marché pour un animal de même type et de même poids et que, dans d'autres cas, ce soit l'inverse (voir point 62).
81. "La Commission devrait soumettre au Conseil... une proposition de révision de la réglementation en vigueur". Elle devrait aussi étudier la question de savoir dans quelle mesure la contribution de propriétaires d'élevages intensifs de porcs aux mesures de lutte contre la peste porcine classique devrait être augmentée: la Commission a élaboré un rapport sur la situation du secteur de la viande de porc(31) qui met l'accent sur les mesures structurelles de soutien. Ce rapport indique que le coût pour l'environnement des systèmes de production intensive de viande de porc n'est pas intégré. Cela vaut aussi pour le coût de la lutte contre les maladies comme la peste porcine classique, mais aucune mention n'est faite de la possibilité de faire participer les éleveurs à ces coûts. Les autorités néerlandaises ont néanmoins pris des dispositions dans le sens de la mise en place d'un prélèvement (voir point 7).
Conclusion
82. L'analyse coût-bénéfice qui a servi de justification économique à la politique de non-vaccination devrait être revue en raison du coût très élevé de l'épizootie de peste porcine classique de 1997/1998 et de l'utilisation possible de vaccins marqueurs (voir points 16 - 19).
83. Le système de notitication des mouvements d'animaux de l'UE n'a pas fourni les informations indispensables à la lutte contre la propagation de la maladie (voir point 24). En Espagne, la peste porcine classique n'a pas été détectée au départ, ce qui lui a permis de s'étendre (voir point 44). Il se peut aussi que certaines personnes/sociétés en Allemagne, en Espagne et en Belgique aient contribué à la propagation de la maladie (voir point 45). La non-reconnaissance du sperme comme vecteur de la peste porcine classique a aggravé une situation déjà difficile aux Pays-Bas et a eu des répercussions en Belgique (voir point 52); de plus, la décision de suspendre l'élimination préventive aux Pays-Bas a rendu encore plus difficile le contrôle de la maladie (voir point 48).

Fin du document

Structure analytique Document livré le: 01/04/2000


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