Deuxième partie : Créer les conditions favorables au développement du service public

Cette transformation ne sera pas aisée. Elle constitue pourtant la condition sine qua non de la survie et du développement de la notion de service public. Cela suppose également une politique plus offensive en direction de l'Europe.

Nous devons créer un environnement stable permettant le développement du service public dans les vingt cinq prochaines années.

1. UN IMPORTANT CHANTIER LEGISLATIF ET SOCIAL

Je n'évoquerai dans cette partie, de façon détaillée, que les services publics appelés à connaître des évolutions significatives sous la pression du droit communautaire. La remise en cause, totale ou partielle, des monopoles traditionnels dans des secteurs comme la poste, les télécommunications, l'énergie ou les transports, illustre les difficultés rencontrées pour faire évoluer le statut de ces organisations sans remettre en cause les missions de service public qu'elles assurent.

D'autres secteurs, comme l'eau, les transports urbains l'enseignement, montrent que le service public peut d'ores et déjà revêtir des formes pluralistes, concurrentielles, ou être assuré par des personnes privées.

L'impossibilité pratique d'examiner de manière détaillée, dans le cadre du présent rapport, des services présentant tous d'importantes spécificités, m'a donc conduit à me concentrer sur les secteurs directement concernés par la politique communautaire. J'examinerai en premier lieu un certain nombre de réformes générales de nature à clarifier le fonctionnement du service public, avant d'appréhender la situation entreprise par entreprise.

A. Pour une restauration de certains principes fondamentaux

I) Pour une nouvelle définition des rapports entre I'Etat et les entreprises publiques assurant des missions de service public: l'Etat doit assumer son rôle et tenir ses engagements.

La réalisation de cet objectif suppose:

* une définition de ce qui relève, ou non, d'une mission de service public dans chaque entreprise;

* une définition claire des financements publics qui s'y rattachent sur la base de coûts précis à la charge de l'entreprise concernée, et non plus sur la base d'imputations comptables plus ou moins arbitraires;

* une tutelle réelle de l'Etat: un contrat de plan avec l'Etat ne doit pas être un blanc seing, surtout si d'importants financements publics sont engagés.

En m'inspirant de la loi belge du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques, je proposerai que ces contrats définissent les missions de service public et leurs modalités d'exécution, en particulier les principes de tarification et les subventions de l'Etat. "D'autre part, la loi prévoit que l'entreprise autonome établisse annuellement un plan d'entreprise dont seuls les éléments relatifs aux missions de service public doivent être approuvés".(10)

La loi belge distingue, en matière de prix, activités concurrentielles et activités de services publics. Seuls ces dernières sont soumises a des contraintes spécifiques. "En matière de contrôle de l'entrée (sur le marché) [...], (le) choix a été fait de recourir pour chacune des entreprises publiques autonomes à une définitions des activités exclusives et des activités en concurrence".

Trop récente dans sa mise en oeuvre réelle pour être véritablement analysée, cette réforme me paraît intéressante au niveau des principes qu'elle dégage. Elle renforcerait la nécessité d'une définition précise des missions de service public.

2) Mettre fin à une gestion purement "comptable" de l'Etat

La restauration des principes fondamentaux du service public implique également de mettre fin aux prélèvements arbitraires de l'Etat sur les entreprises rentables, mais également de ne plus faire du déficit la clé de voûte de la politique suivie en matière de service public.

Renforcée par des critères de convergence du traité de Maastricht, cette obsession du déficit génère ses propres contradictions. Chacun connaît l'insincérité, plus ou moins grande selon les années, des comptes publics. De débudgétisation en sous- estimation des dépenses, de surestimation des recettes, (il suffit de manipuler les variables économiques "exogènes" à la base du projet de loi de finances., sans même parler de manipulations plus grossières) en transferts de charges (dans l'"espace" vers les collectivités territoriales ou les entreprises publiques, ou dans le "temps" en reportant l'entrée en vigueur d'une mesure "affichée" dans le projet de loi de finances) d'associations fictives de la loi de 1901 en sociétés d'économie mixte, chacun connaît les moyens de manipuler les soldes budgétaires. Encore n'ai-je évoqué que les plus apparents. Il est d'ailleurs curieux de voir l'importance attachée à ce ratio prévisionnel entre le P.I.B. et le déficit de l'Etat et/ou du secteur public, alors que chacun sait que les chiffres seront différents en exécution.

La définition du périmètre du secteur public n'est également pas neutre sur le solde final. Le ridicule est enfin atteint lorsque l'on parle gravement du déficit ou de l'excédent de la R.A.T.P. dont le financement public s'apparente à une subvention d'équilibre !!! Là n'est cependant pas l'essentiel, même si les conséquences de ce type de pratiques sur la transparence budgétaire et donc sur la démocratie, ne sont pas négligeables.

Plus grave, donc cette gestion "comptable" a conduit à transférer le pouvoir budgétaire des ministres dépensiers aux fonctionnaires de la Direction du budget. On pourrait au moins concevoir que le ministre ait la responsabilité des coupes effectuées dans son ministère ! La démocratie ne sort pas gagnante du système actuel.

L'essentiel réside cependant avant tout dans le refus d'analyser les conséquences des décisions prises, en particulier sur l'aménagement du territoire. La fermeture d'une école, d'un bureau de poste, de gares ou de tout autre service public peut se révéler fort coûteuse à long terme. La concentration des équipements collectifs dans des villes de plus en plus importantes induit des coûts sociaux qu'aurait évités la "survie" de zones rurales en voie de désertification.

Les effets pervers sont, il est vrai, d'autant plus difficiles à mesurer que le budget de l'Etat n'a rien de fonctionnel et que le raisonnement par ministère conduit à une certaine myopie. Certaines "économies" peuvent dissimuler de futures et substantielles dépenses: ainsi les réductions, au-delà du raisonnable, des crédits d'entretien, peuvent se payer très cher un jour. De même, réduire excessivement les crédits de fonctionnement d'une administration revient parfois à entraver sérieusement son bon fonctionnement. Le ministère de la justice en offre un bon exemple. Que vaudrait également un corps d'inspection sans moyens de déplacement ? Les réductions d'effectifs excessives dans certains services publics conduisent à une déshumanisation progressive et accroissent le sentiment d'insécurité, dans les transports notamment, sans même parler des effets sur l'emploi(11). Une réduction mal étudiée des investissements du ministère de la défense peut ainsi créer de nombreux chômeurs supplémentaires, aggravant ainsi le déficit des comptes sociaux, etc. Cette approche comptable ignore évidemment que l'investissement public peut avoir des retombées très positives. Il suffit pour cela de regarder le programme Airbus ou les T.G.V. Sud Est et Atlantique. Cette absence de distinction entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement repose sur un rejet idéologique de la dépense publique. Nous sommes passés sans beaucoup de transition du keynésianisme au reaganisme.

Que faire ?

* Je propose en premier lieu de réhabiliter la dépense publique utile, c'est à dire créatrice de richesses. Un exemple étant préférable à bien des démonstrations, l'on me permettra de prendre l'exemple des chemins de fer anglais. Leur situation financière est sûrement l'une des meilleures d'Europe, les investissements n'ayant pas grevé excessivement leurs résultats. Est ce pour autant le meilleur réseau d'Europe ?

L'investissement public est créateur d'emplois pour l'avenir, et générateur d'avancées technologiques et d'un plus grand bien être social. Il serait donc souhaitable de séparer plus étroitement budget de fonctionnement et budget d'investissement. Le premier doit normalement être en équilibre. Il n'y a rien de scandaleux à ce que le second soit en déficit, tout au contraire, si l'on veut préparer l'avenir Les dépenses permettant de réduire les dépenses futures, ainsi, par exemple, les crédits d'entretien des ports, pourraient également faire partie du budget d'investissement.

* Afin de redonner un peu de place au politique dans un espace singulièrement technocratique, il serait souhaitable de redonner un véritable rôle au Parlement dans le cadre de la discussion budgétaire. Pour cela, une mesure minimale me paraîtrait être d'autoriser les parlementaires à créer une dépense, en la gageant soit par la réduction réelle d'une autre, soit par la création d'une recette réelle et crédible (l'augmentation des droits sur les tabacs ou les alcools ne pourrait servir de gage universel ... ), ce qui implique une modification de l'article 40 de la Constitution et de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relatives aux lois de finances.

3) Le service public doit être au service du public

D'importants progrès ont été réalisés ces dernières années notamment à France Télécom. Mais au delà des relations avec les consommateurs, qui restent globalement à améliorer il convient d'adopter une gestion plus transparente et plus démocratique des grands projets d'infrastructure (cf 4) ci après).

Il n'est en particulier pas sain que seul l'opérateur concerné détienne les moyens d'expertise, et donc qu'il se retrouve à la fois juge et partie.

A terme, il pourrait être possible d'étendre la formule du "chèque service" à certains services publics qu'il n'est pas indispensable de confier à des monopoles publics Cette formule permettrait de concilier, émulation, garantie de voir les attentes du public prises en compte et respect des objectifs pollrsuivis, ainsi l'accessihilité à tous d'un type donné de prestations.

S'il n'est ni possible ni souhaitable d'interdire la grève, il importerait de préciser et compléter la notion de service minimum et de prohiber effectivement les grèves sans préavis. L'idéal serait d'engager, et de conclure, une négociation sur ce point avec les syndicats. 4) Pour une meilleure association du Parlement à la gestion des entreprises publiques

Trois mesures peuvent être envisagées à cet égard:

* Approbation par une loi des contrats de plan entre l'Etat et les entreprises publiques assurant une mission de service public (au moins de la partie relative à ces missions).

* Au vu des résultats de la réforme du mode de nomination des régulateurs, cette expérience serait susceptible d'être étendue aux présidents d'entreprises publiques.

* Il convient également de prévoir, dans la Constitution, la possibilité d'engagements budgétaires pluriannuels de l'Etat. C'est à ce prix que l'on redonnera de la crédibilité à ses engagements, notamment envers les entreprises publiques.

* Réintégration dans le champ de l'article 34 de la Constitution (domaine de la loi) des grands projets d'infrastructures, afin de renforcer le caractère démocratique de leur élaboration et de la prise de décision.

5) Les changements éventuels d'organisation des services publics doivent s'opérer dans la transparence et la concertation préalable

Cela suppose une consultation des partenaires sociaux, mais aussi du Parlement, voire du peuple, comme je le propose lorsque ces changements sont importants.

6) De nouvelles méthodes de régulation des services publics sont aujourd'hui nécessaires.

Le système actuel de régulation par l'Etat est adapté à un environnement monopolistique. Il soulève plusieurs difficultés dans un environnement concurrentiel. En premier lieu, l'Etat régulateur peut toujours, à tort ou à raison, être suspecté de partialité à l'égard de l'Etat actionnaire de l'ancien monopole public. En second lieu, l'ouverture partielle du capital des entreprises publiques rend peu crédible la protection que l'Etat, à la fois actionnaire majoritaire et régulateur, pourrait être amené à accorder aux actionnaires minoritaires. Le risque est alors grand de voir la Commission européenne prendre prétexte de cette situation pour démanteler, au nom de la concurrence, ce qui aura été réalisé.

D'un autre coté le système britannique de régulation ne me paraît pas acceptable en France. L'irresponsabilité totale du régulateur anglais, en particulier par rapport au Parlement, et la quasi-absence de contrôle juridictionnel sur son action me semblent d'autant plus choquantes qu'il s'agit d'une responsabilité première de l'Etat.

Comment résoudre cette contradiction ?

Une solution pourrait consister dans la nomination, et la révocation, du régulateur par le Gouvernement, après avis conforme des commissions compétentes des assemblées. Cette nomination pourrait intervenir au début de chaque législature, donc pour une durée de cinq ans.

L'indépendance du régulateur serait donc garantie et sa nomination resterait bien du domaine politique, dans une transparence sans précédent puisque sa désignation serait l'objet d'un débat public, qui porterait naturellement aussi sur sa conception de sa mission.

Les conditions d'exercice et les objectifs de sa mission devraient être définis très précisément par la loi.

Chaque année, le régulateur devrait présenter un rapport au Parlement. Sur la base de l'examen de ce rapport, il serait loisible au Parlement de redéfinir la mission du régulateur, tout ceci dans une grande transparence.

Dans certains cas, le changement serait assez aisé. La direction générale des postes et télécommunications pourrait ainsi être facilement transformée en "régulateur". Les effectifs environ 200 personnes sont équivalents à ceux d'un "gros" régulateur anglais. Il faudrait naturellement éviter un écueil français bien connu qui a parfois consisté, pour les fonctionnaires de l'administration de tutelle à "pantoufler" dans l'organisme contrôlé. Le changement du système de régulation n'aggraverait en rien ce problème.

La création de ce nouveau système de régulation devrait être l'occasion de mieux définir les compétences respectives de chacun.

La régulation, dite "éthique", du contenu devrait être différente de celle, à caractère économique des "supports".

Concrètement il est logique que le C.S.A. soit en charge du contrôle du contenu des programmes, quels qu'ils soient. Ainsi le contenu des messages diffusés par le "minitel" relève à l'évidence d'une régulation "éthique". L'autorité régulant le contenu ne doit pas dépendre du support utilisé. En revanche, les supports eux mêmes pourraient relever, à l'avenir, d'un futur régulateur des postes et télécommunications, comme, par exemple, la gestion de toutes les fréquences. Ainsi, la régulation des fréquences utilisées pour le "transport" des programmes de télévision relèverait logiquement de cette nouvelle instance.

B. Une évolution différenciée en fonction de la situation de chaque entreprise

I) Le rythme et la nature du changement doivent naturellement varier en fonction des contraintes

Il est des secteurs où il est urgent d'agir et d'autres où la recherche du consensus peut être poursuivie autant que faire se peut.

Une entreprise comme Air France est l'archétype d'une firme du secteur public longtemps gérée comme une administration et dont la majeure partie des activités ne relève plus du service public. Soumise à une concurrence très dure et encore appelée à se durcir, puisque la productivité de ses concurrents ne cesse de se renforcer, de British Airways à Lufthansa, pour ne parler que des entreprises européennes - Air France devra en outre faire face à la libéralisation totale de son marché intérieur en 1997.

Les données du problème sont connues de tous. Il n'est plus temps d'annoncer des changements radicaux, il faut les réaliser sans reculades si l'on ne veut pas que disparaisse Air France. Il n'y aurait rien de pire que de tenir des discours radicaux, "à la British Airways", et de rester en-deçà de cette logique. Il n'en résulterait que beaucoup d'inquiétudes et aucun avantage. Cela passe probablement par des conflits difficiles: encore faut il se rappeler que les conflits liés à la faillite de l'entreprise seraient bien pires ! Bruxelles, et peut être même le contribuable français, n'acceptera pas, en tout état de cause, une nouvelle recapitalisation ! Air France est donc le type même d'entreprise publique qu'il convient de privatiser dès que cela sera possible.

A l'inverse, il est nécessaire et possible que les éventuels changements à la S.N.C.F. soient progressifs et préservent au mieux les intérêts du personnel et des usagers. De manière générale, toute transformation devra se faire autant que possible en sauvegardant les intérêts du personnel. Il convient, dans la situation de crise que nous connaissons, d'éviter toute réduction massive d'effectifs sur le "modèle" anglais.

Dans certains secteurs, l'introduction de la concurrence, là ou elle n'existait pas, peut être acceptée. Je pense en particulier aux télécommunications, où les évolutions technologiques la rendent inéluctable sous réserve du maintien d'obligations de service public. En revanche, elle ne doit être acceptée que de manière très restrictive dans le cas de la poste et de l'électricité, sauf à remettre gravement en cause les obligations de service public qui pèsent sur ces secteurs.

Le risque n'est pas, en effet, de voir disparaître des entreprises aussi compétitives qu'E.D.F. ou France Télécom. L'exemple de la Grande-Bretagne nous montre qu'un tel risque est fort peu vraisemblable. Il réside plutôt dans l'éventualité d'une banalisation telle que ces entreprises n'assumeraient plus leurs obligations minimales de service public du fait de la recherche à tout prix de la rentabilité. Le risque existe déjà de voir la logique d'entreprise prédominer. Les politiques de diversification d'expansion à l'étranger, sans même parler d'éventuelles introductions de capitaux privés, y conduisent tout naturellement.

2) La S.N.C.F.

De nombreux rapports ayant fait le point sur cette question je ne reviendrai pas sur la situation de cette entreprise publique. La vraie question est de savoir quels changements précis s'imposent.

Des choix doivent en effet être effectués, compte tenu de la situation difficile de l'entreprise.

a) La nécesité d'une clarification des missions de la S.N.C.F.

Une clarification des missions assignées à la S.N.C.F. est indispensable. Celle ci se voit actuellement en charge d'objectifs quelque peu contradictoires: assainissement de sa situation financière, d'un coté, d'aménagement du territoire, politique sociale, desserte de l'Ile de France, de l'autre. Pour tenter de résoudre cette contradiction, je préconise:

* Une définition claire des missions de service public, dont me paraissent relever:

+ Les tarifs sociaux.

+ Les liaisons intéressant l'aménagement du territoire. Il est par exemple intéressant de noter que la densité de desserte ferroviaire en France est 2,7 fois plus importante qu'en Grande Bretagne. La réforme engagée à la suite du rapport du sénateur Haenel doit se poursuivre. Elle constitue un utile rapprochement entre les régions et la S.N.C.F.

+ La S.N.C.F. banlieue. Il serait logique, comme le prévoit la loi du 6 mai 1976 relative à l'organisation des transports de voyageurs dans la région d'Ile de France, de transférer à la région Ile de France la responsabilité de la gestion de la S.N.C.F. banlieue et de la R.A.T.P. Outre une plus grande efficacité, cette réforme ne ferait qu'aligner cette région sur le droit commun, clarifierait les responsabilités et rapprocherait le service public des usagers.

+ Le développement de nouvelles technologies, le T.G.V. Sud Est par exemple.

o Le fret ne relève pas, par lui même, du service public. Certains aspects pourraient cependant en relever, ainsi l'éventuelle volonté de la puissance publique de développer le fret ferroviaire dans une région proche de la saturation routière ou écologiquement très sensible.

b) Redonner un sens économique à l'exploitation de la S.N.C.F. :

* Il est essentiel, ne serait ce que pour remobiliser le personnel et justifier les efforts considérables engagés par l'entreprise publique, de redonner un sens économique aux activités de la S.N.C.F. Le niveau des charges financières, l'importance des subventions par rapport au chiffre d'affaires (quel que soit leur bien fondé), le maintien, en dépit de ces subventions, de déficits d'exploitation considérables, concourent à donner l'impression que tout effort est inutile. En 1994, les produits du trafic représentaient 48 milliards de francs et les concours de l'Etat un peu moins de 40 milliards de francs. Il faut briser ce cercle vicieux et pour cela distinguer plus clairement ce qui relève d'une logique de service public et ce qui n'en relève pas.

les liaisons subventionnées peuvent présenter un intérêt pour la S.N.C.F. (alimentation de son réseau). Certaines lignes nationales pourraient enfin être subventionnées directement.

* La subvention versée par l'Etat pour l'équilibre du régime de retraite de la S.N.C.F. ne relève pas d'une mission de service public. Il serait donc logique de l'inscrire à un fonds spécifique et non plus au budget des transports.

* L'Etat devrait enfin prendre à sa charge le financement des charges d'infrastructures non assurés par les redevances d'utilisation, ce qui rend essentiel les modalités de calcul de cette redevance.

* L'Etat pourrait reprendre à sa charge la partie de l'endettement de la S.N.C.F. correspondant aux obligations définies ci- dessus.

* Pour ses activités ne relevant pas du service public et n'engageant pas de fonds publics, la S.N.C.F. jouirait d'une large autonomie et d'une égale responsabilité.

* Dans ce nouveau cadre juridique, les activités de la S.N.C.F. auraient un sens économique, même s'agissant des activités de service public subventionnées. En effet, il serait possible de voir si la S.N.C.F. respecte ses engagements, contrôle ses coûts, par exemple, ou si elle les dépasse (les subventions sont accordées sur la hase d'un coût prévisionnel du service). Ce serait en particulier le cas des liaisons, intéressant l'aménagement du territoire.

c) Il n'est pas souhaitable d'aller au-delà de la directive 91/44O

La directive communautaire 91/440 du 29 juillet 1991, relative au développement des chemins de fer communautaires impose, d'une part, une séparation comptable entre les infrastructures et le transport proprement dit et, d'autre part, une ouverture très limitée à la concurrence, s'agissant en particulier du transport combiné international. Je ne crois pas qu'il soit opportun d'aller au-delà, comme l'a proposé récemment la Commission européenne, et ce pour les raisons suivantes :

* Les dispositions "concurrentielles" de la directive 91/440 n'ont pas connu d'applications concrètes jusqu'à présent. * Une séparation organique serait inutilement complexe pour des résultats incertains. La séparation en plusieurs branches de la S.N.C.F. serait artificielle et impliquerait un mécanisme complexe de coordination, elle supprimerait la synergie entre les différentes branches et menacerait, à terme, l'unicité de statut du personnel, entravant la mobilité au sein de l'entreprise. Les avantages sont incertains, si ce n'est de permettre la mise en place d'une sorte d'A.T.R. (accès des tiers aux réseaux) pour le fer.

Le projet de la Commission européenne d'ouvrir la totalité du transport international à la concurrence, avec un droit d'accès à l'infrastructure de chaquede vitesse, à ouvrir à des compagnies étrangères des infrastructures très coûteuses au financement desquelles elles n'auront en aucun cas contribué, leur permettant ainsi d'"écrémer" notre marché national. La S.N.C.F. assume également seule toutes les charges d'accès au réseau à grande vitesse. Or, ce réseau contribue à alimenter le T.G.V., qui s'insère dans un plan de transport global. En tout état de cause, il faut préserver l'unité de la S.N.C.F., refuser la séparation des services ferroviaires des autres modes de transports et maintenir à l'entreprise son caractère intégré.

* * *

Il faut évidemment développer les transports liés à l'aménagement du territoire dans une perspective intermodale. Le train n'est pas une réponse universelle. Les autobus peuvent parfois constituer une réponse mieux adaptée. De même, il est, dans certains cas, préférable de subventionner une desserte aérienne que de construire ou d'améliorer substantiellement une liaison ferroviaire. Toutes les communes de France ne peuvent être desservies par le T.G.V.!

La Commission ferait mieux, si elle veut assurer le développement des chemins de fer communautaires, de ne pas appliquer avec une rigidité excessive les règles de concurrence aux réseaux ferroviaires. La Commission veut pourtant élargir la concurrence dans l'exploitation du tunnel sous la Manche, au risque d'en compromettre la rentabilité et au mépris de la sécurité juridique.

3) Le transport aérien et l'aménagement du territoire

La libéralisation du transport aérien conduit à remettre en cause le système de péréquation pratiqué jusqu'à présent par Air Inter entre les lignes rentables et les lignes déficitaires. La libéralisation du cabotage (dessertes internes) achèvera ce processus d'ouverture à la concurrence.

Il a donc été mis en place un système de subventions directes.

Les subventions sont autorisées par l'article 4 du règlement n°2408/92 du 23 juillet 1992, en contrepartie d'obligations de service public imposées sur une liaison. Sous réserve de l'inexistence d'autres formes de transport pouvant assurer un service adéquat et continu, une subvention peut être accordée après appel d'offres. La participation à cet appel d'offres est ouverte à tout titulaire d'une licence en cours de validité délivrée par un Etat membre (l2)

Sur cette base, la loi du 4 février 1995 d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire et la loi de finances pour 1995 ont créé un "fonds de péréquation des transports aériens".

Un décret du 9 mai 1995 en a défini les modalités d'application.

Pour être éligibles, les liaisons concernées doivent remplir simultanément les principaux critères suivants :

trafic compris entre 10 000 et 150 000 passagers l'année précédant la demande de subvention, ou plus de 10 000 à titre prévisionnel si la liaison n'existait pas, ce seuil minimum pouvant ne pas être respecté dans certains cas;

la liaison doit relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers lors de l'année précédente;

absence d'une liaison ferroviaire de durée de trajet entre gares correspondantes de moins de deux heures trente minutes ou, pour les régions insulaires, absence d'une liaison maritime de durée de trajet entre ports correspondants de moins de deux heures trente minutes, ces modes de transport offrant un programme d'au moins un aller et retour en début de journée et d'un aller et retour en fin de journée, chaque jour du lundi au vendredi, au moins quarante huit semaines par an: inexistence d'un acheminement alternatif par un aéroport accessible en moins de trente minutes de plus que le temps requis pour accéder à l'aéroport local considéré.

La procédure, assez lourde, se met en place progressivement. Elle est décrite dans le schéma ci après.

  ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
    Initiative d'une collectivité territoriale ou
        d'une personne publique intéressée
  ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                        !
                        !
 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
 Définition des obligations de service public (O.S.P.)
       à remplir pour desservir cette liaison
 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                        !
                        !
 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
   Publication au Journal officiel des Communautés
  européennes de ces O.S.P,  ce qui prend du temps
       compte tenu des délais de traduction
 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
              !                     !
              !                     !
 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~   !
   Si candidature spontanée pour    !
   une desserte répondant à ces     !
    O.S.P. sans subvention, la      !
       procédure s'arrête là        !
 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~   !
                                    !
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
           En l'absence de proposition de desserte non
            subventionnée on lance un appel d'offres,
           publié au Journal officiel des Communautés
                         européennes
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                                    !
                                    !
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                     Dépouillement -> Sélection
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                                    !
                                    !
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                    Demande de participation du
               fonds présentée par la collectivité
                      ou la personne publique
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                                    !
                                    !
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
                            Convention
           ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Les propositions de la Commission comportent de nombreuses autres zones d'incertitude et des points préoccupants, j'en tire la conclusion que la proposition de directive du Conseil n'est pas acceptable en l'état, même si elle comporte des points positifs, et que le projet fondé sur l'article 90-3 est inacceptable, tant pour des raisons de principe, sa base juridique, que pour de raisons de fond.

(4) Permettre à France-Télécom de s'adapter au changement

* France-Télécom s'y est déjà partiellement préparée. La concurrence est maintenant très forte, qu'il s'agisse des communications mobiles, des groupes fermés d'utilisateurs, des communications par satellite ou de la transmission de données. Et le Gouvernement français approuve le principe de la libéralisation de l'utilisation des infrastructures alternatives (infrastructures de télécommunications appartenant à la S.N.C.F. et aux sociétés autoroutières, ...) par des tiers, pour tous les services déjà libéralisés, à l'exclusion de la téléphonie vocale.

* France-Télécom a commencé à s'y préparer sur le plan international en décidant d'investir dans un réseau concurrentiel en Suède, en prenant de participations en Argentine et au Mexique, en s'alliant avec Deutsche Telekom (projet Atlas), et avec l'opérateur américain Sprint. Ces deux dernières alliances, capitales, sont menacées par la Commission européenne, qui s'interroge une nouvelle fois sur leur compatibilité avec la concurrence, sans, comme dans l'affaire De Havilland, se préoccuper de la concurrence extra-européenne, alors qu'A.T.T. se prépare à concurrencer British Telecom en Grande-Bretagne dans le cadre de ce qui n'est probablement qu'une première étape vers la "conquête" de l'Europe.

* Un autre obstacle à cette alliance tient au statut de France-Télécom, tel que fixé par la loi n°90/568 du 2 juillet 1990. Il serait souhaitable d'ouvrir le capital de l'exploitant public à hauteur de 49%, l'Etat devant absolument conserver les 51% restants. Cela permettrait notamment de consolider les alliances passées à l'étranger. Il est indispensable, pour cela, que France-Télécom devienne une société anonyme.

* L'Etat doit seul assumer le surcoût du régime de retraite des fonctionnaires.

Sous réserve de se préparer rapidement, France-Télécom n'a rien à craindre, en tant qu'entreprise, de la libéralisation. Les exemples d'ATT et de British Telecom sont là pour le prouver.

Le vrai danger se trouve dans un "laminage" à moyen terme des obligations de service public, dossier sur lequel il conviendra d'être particulièrement vigilant.

(5) La libéralisation totale impliquera une modification du système de régulation

Les télécommunications constituent un cas d'école en faveur du changement global du système de régulation que je préconise dans la deuxième partie du rapport. Pourquoi ?

* La présence d'actionnaires minoritaires rendra peu crédible que leurs éventuelles plaintes soient examinées par l'Etat, par ailleurs actionnaire majoritaire.

* La libéralisation totale du secteur des télécommunications multipliera nécessairement les conflits entre l'opérateur public et ses concurrents, sur des problèmes comme le coût d'accès à l'annuaire ou la "portabilité des numéros en cas de changement de l'opérateur (possibilité pour le client de conserver le même numéro). L'exemple anglais montre que ces problèmes sont difficiles à résoudre. Là également, un régulateur autonome s'impose.

* Procéder autrement reviendrait à donner un prétexte à la Commission pour intervenir directement sur la base des articles 86 et 90-3 du Traité.

C. Ces questions devraient être tranchées définitivement par le peuple français

Les principes mêmes du service public, en tant qu'ils touchent étroitement à l'organisation de la société française, ne sont pas négociables, en particulier avec les instances communautaires.

Il faut que les choses soient clairement dites : parce qu'il s'agit d'un des éléments qui fonde le pacte républicain, parce que le service public est une réponse essentielle à la nécessité d'assurer l'égalité d'accès des citoyens dans cette période de fracture sociale, parce que les objectifs de service public engagent la nation, un tel projet peut faire l'objet d'un référendum portant à la fois sur les objectifs du service public et sur les reformes à apporter à chaque grand service public, sur la base des orientations définies ci-dessus. Le Gouvernement disposerait ainsi d'un mandat incontestable pour mettre en oeuvre ces réformes.

D. Un danger pour les entreprises publiques françaises : l'Accord sur les marchés publics

Cet Accord sur les marchés publics (AMP) a été conclu à Marrakech en avril 1994 sous la forme d'une annexe au traité instituant l'OMC.

Je n'entrerai pas dans le détail d'un dossier fort complexe, celui-ci ayant fait l'objet d'un examen très détaillé au sein de notre Assemblée (21).

J'invoquerai simplement quelques points préoccupants, qui illustrent les méfaits du credo libre-échangiste de la Commission.

* En premier lieu, cet Accord ne vise que les pouvoirs et entreprises publics. Un accord bilatéral avec les Etats- Unis de même objet est identique sur ce point.

* Il risque de rendre illégal le "dialogue technique" (entre le donneur d'ordre et le fournisseur, entre E.D.F. et Framatome par exemple) alors que c'est ce système qui a permis la réalisation du T.G.V. ou du programme nucléaire. Ce point est accentué par les propositions de la Commission.

* S'il n'est pas possible de revenir sur un Accord signé, fût-il inepte, il convient au minimum de ne pas l'aggraver en le transposant. Or, c'est ce que propose de faire la Commission alors même que les Etats-Unis ont déclaré leur législation conforme à l'AMP, sans autre mesure de transposition ! La Commission, elle, propose d'appliquer les dispositions fort contraignantes de l'AMP à des secteurs non couverts par celui-ci, aux télécommunications en particulier, et ceci sans aucune réciprocité (22)de nos partenaires. Et ceci sous le prétexte de simplification des normes applicables;

II. La révision des traités doit s'inscrire pleinement dans la logique de la subsidiarité

En d'autres termes, il serait naïf, et inefficace d'imaginer que nous allons faire d'Europe une France à la puissance 15 ! Ne commettons pas une erreur symétrique de celle de la Commission en prétendant imposer notre modèle. Assurons-nous plutôt de la possibilité d'une coexistence entre l'idéologie libérale de nombre de nos partenaires et le service public, concrétisant ainsi le principe de subsidiarité; resté jusqu'à présent bien théorique. Cette démarche n'exclut naturellement pas la prise en compte des préoccupations de nos partenaires, ainsi par exemple, la nécessité d'une politique commune ne matière d'immigration.

A. Nombre de nos partenaires partagent une vision profondément libérale de l'Europe

Le Président Robert Pandraud a interrogé les ambassadeurs des pays membres de l'Union européenne sur la manière dont ils concevaient la coexistence entre service public et concurrence. Les extraits ci-après des réponses reçues illustrent le décalage entre deux visions de L'Europe, même si on peut noter quelques points communs. Mes rencontres à Londres ont confirmé, s'il en était besoin, le fossé culturel qui nous sépare, en matière économique, ou dans notre conception de l'Etat, de nos voisins britanniques.

1) De vives réticences à la modification de l'article 90

* La position allemande

"Il existe de fortes réserves sur le plan de la politique d'intégration et de concurrence contre la proposition de préciser au plan communautaire la notion d'organisation publique à laquelle est confiée une mission d'intérêt économique général. L'article 90 du Traité CE stipule comme principe fondamental qu'en ce qui concerne les services publics, aucune disposition particulière contraire aux règles du traité n'est admissible. Dans l'esprit de la mise en place d'un système concurrentiel authentique, la Cour de justice européenne et la Commission ont toujours, à juste titre, appliqué de manière restrictive cette disposition dérogatoire en faveur des services publics. Les entreprises qui proposent les services publics tombent sans exception sans le champ d'application de l'article 90-2 du Traité CE. Or, la Cour de justice et la Commission ont toujours interprété de manière restrictive la notion d'échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission qui leur a été impartie. Néanmoins les particularités des services publics sont parfaitement prises en compte lorsqu'il s'agit de faire la pondération entre le principe de concurrence et l'accomplissement d'une mission de service public."

* La position néerlandaise est également sans ambiguïtés

"Pour ce qui est de votre première question, la législation néerlandaise ne connaît pas de définition générale de la notion de service public. Seuls quelques secteurs précis font l'objet de règles législatives.

En ce qui concerne votre question s'il faudrait définir au plan européen la notion de service d'intérêt général, les autorités néerlandaises n'ont pas encore arrêté leur position. Une telle réglementation ne semble a priori toujours pas souhaitable.

La manière dont le Traité règle les questions relatives aux entreprises d'utilité publique et qui prévoit, avec quelques exceptions importantes dont celles de l'article 90-2, en principe le libre fonctionnement de la concurrence, paraît, en effet, adéquat.

Comme vous le savez sans doute, l'interprétation de l'article 90-2 fait actuellement l'objet de procédures devant la Cour de justice introduites par la Cour européenne contre cinq Etat membres, dont les Pays-Bas et la France.

Cela étant dit, les autorités néerlandaises considèrent que, quelle que soit l'issue de ces procédures, une modification du régime actuel du Traité de la CE ne s'impose pas.

Dans la mesure où les clauses existantes du Traité ne permettraient pas d'assurer un bon fonctionnement des services publics, les autorités néerlandaises auraient tendance à rechercher des solutions ad hoc, si nécessaire, d'ordre législatif".

* Le Danemark n'est pas non plus très favorable à une réforme de l'article 90

"En ce qui concerne l'interprétation danoise de l'article 90-2 du Traité CE, il appartient à la Commission et en dernier lieu à la Cour de justice d'interpréter l'étendue des dispositions prévues à cet article, y compris la "notion de service d'intérêt général". Le développement technique et économique influera nécessairement l'interprétation des offres de service d'intérêt général qui doivent profiter des possibilités de dispense contenues dans l'article 90-2. Il ne faut ainsi pas envisager une délimitation statique. Le Danemark trouve que l'application de la Commission de l'article 90-2, comme approuvée par la Cour de justice, a consolidé la libre concurrence"

* Le Royaume-Uni est également opposé à une modification de l'article 90-2 du traité

"C'est à la Cour européenne de justice d'interpréter en dernière instance la notion de services d'intérêt économique général visée par l'article 90-2 du traité CE, la jurisprudence à cet égard, dont vous n'êtes pas sans connaître les éléments, étant en constante évolution. Nous estimons qu'il faut interpréter dans le sens le plus restrictif les dérogations au traité (notamment en matière de concurrence), que l'article 90-2 consent aux entreprises chargées de la gestion de ces services. Il s'agit en effet d'éviter les distorsions abusives du droit communautaire pour ce qui est en particulier de la concurrence".

* L'Espagne et le Luxembourg sont, parmi les Etats ayant répondu aux interrogations du Prédisent de la Délégation, les seuls Etats à être sensibles à nos préoccupations (23

L'ambassadeur d'Espagne indique ainsi : "Quant à savoir s'il est souhaitable ou possible de préciser au niveau communautaire la notion de service d'intérêt général, notre opinion est qu'il serait utile que tant le Conseil comme la Commission tentent d'arriver à une définition de la notion de service d'intérêt général. Cela serait d'autant plus pertinent que l'article 90-2 du Traité de l'Union indique que les entreprises chargées de la gestion des services d'intérêt général resteront soumises aux normes du Traité et spécialement à celles concernant la concurrence (articles 85 et suivants) pourvu que l'application de ces normes n'empêche pas, de fait ou de droit, l'accomplissement de la mission spécifique confiée aux dites entreprises. En tout état de cause, le déroulement des échanges ne devra pas être affecté d'une façon allant à l'encontre de l'intérêt de la Communauté

Par conséquent l'article 90-2 relativise les normes de concurrence pour les entreprises qui ont la gestion des services d'intérêt économique général, dans la mesure où ces normes ne doivent pas empêcher l'accomplissement de la mission qui leur est propre. Or, cette condition peut donc être interprétée comme une possible exception au respect des normes sur la concurrence (articles 85 et suivants). Quoi qu'il en soit, le déroulement des échanges ne doit pas être affecté de sorte qu'ils soit contraire à l'intérêt de la Communauté".

L'ambassadeur du Grand-Duché de Luxembourg précise que "1. La loi connaît la notion d'"obligation de service public" mais n'en a jamais donné une définition théorique, ni de façon générale, ni de façon sectorielle.

Il importe toutefois d'attirer l'attention sur une différence importante par rapport aux termes utilisés dans la lettre (du Président Robert Pandraud): le gestionnaire d'un service public ne doit pas forcément être public, et le personnel ne doit pas forcément avoir un statut particulier pour qu'on puisse qualifier de service public l'activité prestée.

2. Il serait sans doute désirable de donner une définition communautaire de la notion de service d'intérêt général. Les interprétations divergentes données par les Etats membres rendent cependant cette tâche difficile. Le Luxembourg est très attaché au respect de l'article 90-2, compte tenu notamment de l'interprétation qui en a été donnée par l'arrêt Almelo de la Cour de justice des Communautés européennes.

3. Quant au champ d'application de la directive 91/440, le Luxembourg désire au stade actuel des travaux s'en tenir à la lettre et à l'esprit du texte communautaire.

Le Luxembourg soutient activement l'initiative française visant à accompagner la libéralisation du trafic aérien d'un volet social significatif".

2) Nos partenaires ne sont cependant pas opposés à la notion même d'intérêt général.

La réponse anglaise souligne clairement les différences d'approche qui peuvent exister au sein de l'Union européenne sur les moyens de réaliser une mission d'intérêt général. L'ambassadeur e Grande-Bretagne relève ainsi, à juste titre, que la "notion de service public est très présente dans tous les Etats membres. Mais les avis diffèrent sur les moyens de la préserver et d'en régir l'exercice. Le gouvernement britannique considère qu'inscrire dans le droit communautaire une politique illibérale pour préserver des secteurs qui, par nature, sont porteurs de distorsions de concurrence, serait mettre à mal le fonctionnement, du Marché unique."

Il ajoute que "la notion de service public est très forte au Royaume-Uni. Le gouvernement britannique a encore redit récemment combien il importait de "tirer de la fierté du service de l'Etat". Pour mieux en préciser la portée, nous entendons par services publics le services et équipements collectifs dont le gouvernement a intérêt à garantir l'approvisionnement continu, à un certain niveau de qualité, pour l'ensemble de la population. Ce qui revient à la "mission d'intérêt général".

Au Royaume-Uni, cette mission n'est pas exclusivement confiée à de établissements publics. Les services publics peuvent être assurés par les secteur public ou par le secteur privé, la frontière entre les deux étant très souple. L'exigence première est que les services soient assurés au mieux des intérêts des citoyens et au meilleur rapport coût- efficacité, indépendamment du secteur de l'économie qui en a la charge. L'organisme investi d'une mission de service public peut : soit relever totalement du secteur public ; soit en relever partiellement, la réalisation de certaines missions faisant l'objet d'une délégation ; soit relever totalement du secteur privé, la mission de service public étant alors soumise à un cahier des charges fixé par l'Etat.

Le droit du travail ne fait pas de distinction de principe entre les personnels des établissement publics et les salariés du secteur privé, même si les obligations contractuelles qui leur sont faites en sont pas les mêmes.

Les changements intervenus avec le temps dans la propriété des établissements remplissant une mission de service public sont intéressants à rappeler. A l'origine, les chemins de fer ont été créés par des sociétés privées - certes, soumises à autorisation et régies par des textes réglementaires - dont certaines ont été en exploitation pendant plus de cent ans, moyennant, il est vrai, une forte culture de service public. La distribution d'énergie était le fait soit du secteur privé, soit des municipalités, et les transports non ferroviaires que pouvait détenir l'Etat - surtout dans les zones urbaines - ont été décentralisés.

Lors des nationalisations intervenues à partir de 1945, ces entreprises ont davantage pris un caractère d'établissement public que d'organisme d'Etat. Leurs personnels n'ont pas de statut particulier, et ne sont pas soumis aux devoirs et obligations des fonctionnaires.

En revanche, le Post Office est historiquement une administration centrale, employant des fonctionnaires. Devenu établissement public en 1969, il a vu se scinder ses activités postales et de télécommunications, jusqu'à la libéralisation et la privatisation de ces dernières".

De même, l'ambassadeur d'Allemagne note que "Tout compte fait, nous estimons que même en introduisant la concurrence dans les domaines de l'énergie, des transports et des télécommunications, l'accomplissement d'une mission d'intérêt économique général est garanti".

En dépit de quelques rapprochements (24), il est cependant clair que les divergences sont très importantes. Ces divergences ne sont d'ailleurs que la résultante de situations très différentes d'un pays à l'autre. La question de l'aménagement du territoire se pose ainsi avec une particulière acuité en France, en raison de la densité très inégale du peuplement dans notre pays. Mais le principe de subsidiarité n'a-t-il pas été conçu pour répondre à ce type de difficultés ?

B. L'application du principe de subsidiarité doit permettre la sauvegarde des principes du service public.

L'acceptation par nos partenaires, de l'application de ce principe à ce secteur supposera naturellement un très gros effort diplomatique de la part du Gouvernement français ; il devra en faire l'une de ses priorités dans le cadre de la préparation de la Conférence intergouvernementale de 1996.

Cette tâche n'est cependant pas impossible. Le principe de subsidiarité est ainsi très présent en Allemagne, tant au plan interne, fédéralisme oblige, qu'au plan externe.

La Cour constitutionnelle allemande s'est d'ailleurs prononcée sur ce point dans sa décision du 12 octobre 1993 sur la conformité du traité de Maastricht à la Loi fondamentale.

[TABLEAU]

L'Allemagne n'hésite d'ailleurs pas à invoquer ce principe lorsqu'elle estime que ses intérêts économiques sont menacés. Elle invoque ainsi actuellement le principe de subsidiarité contre un projet de directive qui remettrait en cause la gestion monopolistique de l'aéroport de Francfort.

En témoigne la résolution suivante du Conseil fédéral (Bundesrat) en date du 2 juin 1995 :

[Proposition de directive du Conseil relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté COM (94) 590 final]

Au delà des réactions concrètes de nos partenaires à tel ou tel dossier, la simple lecture du traité de Maastricht montre d'ailleurs que plusieurs de nos partenaires n'ont pas hésité à réclamer et obtenir des dérogations aux règles communautaires.

Ainsi le protocole n°1, annexé audit traité, dispose que "nononbstant les dispositions du traité, le Danemark peut maintenir sa législation en vigueur en matière d'acquisition de résidences secondaires".

Le protocole n°11 est relatif à la faculté ouverte en Grande- Bretagne de ne pas "passer à la troisième phase, sauf s'il notifie au Conseil son intention de le faire" ("opting out"). Le point 4 de ce protocole précise que le "Royaume-Uni conserve ses pouvoirs dans le domaine de la politique monétaire, conformément à son droit national."

Comparé à la monnaie unique, le statut de notre appareil de production d'électricité apparaît vraiment comme une question subsidiaire ! On voit d'ailleurs bien aujourd'hui que les dévaluations "compétitives" de certains Etats mettent bien plus en péril l'avenir même du marché commun que notre organisation des services publics.

Le Danemark, selon le protocole n°12, bénéficie également d'une procédure spécifique pour le passage à la troisième phase, car "la Constitution du Danemark contient des dispositions susceptibles de rendre nécessaire l'organisation au Danemark d'un référendum avant que ce pays ne s'engage dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire" !

Le protocole n°14 dispense la Grande-Bretagne de certaines dispositions de la politique sociale du traité de Maastricht ! L'affaire "Hoover" a pourtant montré qu'une telle disparité constituait une distorsion fâcheuse des échanges au sein de l'Union.

Le Danemark a d'ailleurs assorti son adhésion d'une longue déclaration unilatérale, mais "validée" par le Conseil d'Edimbourg des 11 et 12 décembre 1992. La déclaration du Danemark portait sur les points suivants :

- la dimension "politique de défense",

- la troisième phase de l'Union économique et monétaire,

- la citoyenneté de l'Union

- la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures

- l'ouverture et la transparence dans le processus décisionnel de la Communauté,

- l'application effective du principe de subsidiarité,

- la promotion de la coopération entre les Etats membres pour combattre le chômage.

Rappelons nous, à cette occasion, que la position danoise a été renforcée par un vite populaire !

Si je prenais en compte l'effectivité de l'application du droit communautaire dans certains pays de l'Union bénéficiant de dérogations de droit ou de fait, l'on s'apercevrait que la France n'a pas d'états d'âme à avoir dans la défense de ses intérêts.

Dans l'hypothèse d'un refus de nos partenaires de prendre en considération nos demandes, ne resterait plus que la crise ouverte. La révision constitutionnelle du 31 juillet 1995 permettrait d'ailleurs de consulter le peuple français sur l'avenir des services publics.

Quant au fondement juridique, au niveau communautaire, de la préservation de notre spécificité, je ne puis que citer l'arrêt du 11 octobre 1993 de la Cour de Karlsruhe. Cependant que le traité CE n'a pas transféré à l'Union "la compétence de la compétence", la Cour note que ce traité s'inspire donc "du principe de l'attribution limitative de compétence. Certes, ce principe autorise une interprétation téléologique de toute disposition, attribution de tâches ou de compétences, mais le traité ne suffit pas en lui-même pour établir ou étendre des tâches ou compétences [...], il faudra veiller, )à l'avenir, lorsque les institutions et organes des Communautés interpréteront des règles attributives de compétences, à ce que le traité [...] établisse au départ une distinction entre l'exercice d'une compétence souveraine octroyée limitativement et la révision du traité et, par conséquent, à ce que son interprétation ne revienne pas à un élargissement des traités ; une telle interprétation des règles attributives de compétence n'engendrerait pour l'Allemagne aucun effet contraignant".

Par ce jugement très positif, l'Allemagne se range en fait dans le "droit commun" européen (25), en considérant, plus ou moins implicitement, qu'il n'y a pas encore "d'Etat européen" et encore moins de "peuple européen". Il n'est donc pas possible de procéder à des transferts illimités et inconditionnels de compétences au profit de la Communauté.

J'espère cependant qu'un crise ne sera pas nécessaire pour faire adopter les propositions de révision du traité analysées ci-après.

III. La réforme institutionnelle de 1996 doit permettre de mieux concilier concurrence et service public

Les institutions communautaires, Commission et Cour de justice, ont, jusqu'à présent, privilégié la concurrence. La réforme du traité instituant la Communauté européenne doit nous permettre d'atteindre un équilibre plus satisfaisant entre les préoccupations d'intérêt général et al concurrence. Les modifications que je vous propose n'ont pas pour objectif de promouvoir une conception antithétique de celle qui domine actuellement, mais simplement de permettre que cette logique ne soit pas la seule.

Ne pas modifier le traité reviendrait à accepter que, par un lent "grignotage", la Commission européenne, au nom de la concurrence, mette à bas le service public.

A. L'abrogation de l'article 90-3 du traité CE s'impose

Cette disposition est ainsi libellée :

"La Commission veille à l'application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux Etats membres".

L'utiilisation faite par la Commission de cet article s'avère inacceptable, car elle a abouti à doter cette seule instance d'un quasi pouvoir législatif qui lui a permis, par exemple, d'engager la déréglementation du secteur des télécommunications à sa seule initiative.

1) Le pouvoir législatif ainsi conféré à la Commission n'est pas légitime

a) Un pouvoir législatif est ainsi conféré à la Commission

La Commission n'admet pas cette qualification. Tout en reconnaissant que "les pouvoirs conférés à la Commission par l'article 90, paragraphe 3, peuvent sembler inhabituels", la Commission estime que cette disposition ne lui "donne aucun pouvoir législatif ni quasi-législatif. La Commission n'est, en effet, pas habilitée à invoquer cet article pour imposer de nouvelles obligations aux Etats membres ou aux entreprises publiques. Elle ne peut que spécifier les implications des règles actuelles du Traité et instituer des procédures visant à garantir le respect, par les Etats membres, des obligations qui leur incombent. Des mesures "horizontales" peuvent être adoptées, mais du fait qu'elles ne peuvent créer aucune obligation nouvelle, on ne saurait les qualifier de "mesures" législatives"".

Dans une réponse à une interrogation du Président Robert Pandraud, le commissaire européen Karel Van Miert avait justifié ainsi cette position : " [...] le projet de directive [...] ne s'écarte pas du pouvoir de surveillance que le traité confère explicitement à la Commission. [Il] n'entend, en effet, pas créer de nouvelles règles de droit, mais préciser la portée, en ce qui concerne le secteur des équipements et des communications par satellites, de règles d'ores et déjà applicables, et en particulier des article 30 et 90, paragraphe premier, en liaison avec l'article 86, règles du traité qu'aucun Etat membre ne conteste"(27) .

Rien ne vaut de pousser une démonstration jusqu'à l'absurde pour en montrer les limites. Transposons ce raisonnement en droit interne. Il suffirait que le Gouvernement français applique une disposition de la Constitution pour qu'il ne crée pas de nouvelles règles de droit : Il n'y aurait plus besoin de l'article 34 de la Constitution pour limiter le domaine de la loi !

La démarche de la Commission est d'autant plus contestable que des décisions sont généralement intervenues dans les matières où le Conseil aurait eu compétence pour agir.

La formulation très générale des dispositions du traité renforce le pouvoir ainsi conféré à la Commission.

Dans ses conclusions sur l'arrêt du 19 mars 1991 (Rec. 1991, I, 1223 et s., République française c/Commission des Communautés européennes), l'avocat général avait résumé ainsi la thèse "législative" :

"Avec la seconde clé de lecture, en revanche, nous nous trouvons devant une directive qui traduit l'exercice d'un pouvoir normatif au sens propre, et disons même large, dans la mesure où la Commission, en partant d'une définition des obligations incombant aux Etats membres en vertu des articles 30, 37, 59 et 86 du traité, a entendu réglementer le secteur des terminaux de télécommunications d'une manière différente de celle d'un certain modèle existant dans la plupart des Etats membres pour certains où tous les appareils terminaux en question."

L'avocat général avait d'ailleurs conclu que "l'adoption par la Commission d'un acte normatif qui, fût-ce aux fins de prévenir des infractions, modifie les conditions mêmes de la présence de l'Etat dans un secteur économique déterminé, nous paraît affecter les équilibres institutionnels et ne peur donc pas être considérée comme légale par Cour".

On ne saurait mieux dire qu'il s'agit d'un pouvoir législatif. La Cour ne l'ayant pas suivi, force est cependant de reconnaître que son utilisation est légale.

b) Un recours légal à l'article 90-3

La Cour a, en effet, jugé que cet article 90-3 confère à la Commission "le pouvoir d'édicter des règles générales précisant les obligations résultant du traité, qui s'imposent aux Etats membres en ce qui concerne les entreprises visées aux deux paragraphes précédents du même article (art. 90)".

Elle n'a posé qu'une limite à ce pouvoir en décidant que "l'article 90 du Traité ne confère de pouvoir à la Commission qu'à l'égard des mesures étatiques et que les comportements anticoncurrentiels qui ont été adoptés par les entreprises de peur propre initiative ne peuvent être mis en cause que par des décisions individuelles prises en application des articles 85 et 86 du traité".

La Cour a confirmé cette position dans un arrêt du 17 novembre 1992, Espagne c/Commission (Rec. 1992, I, 58333 et s.). Elle précise que "le pouvoir de la Commission ne se limite donc pas à la simple surveillance de l'application des règles communautaires existantes".

c) S'il est légal, ce pouvoir manque, en revanche, de légitimité

La Commission n'a pas la légitimité pour arrêter elle-même des dispositions "législatives". Cette légitimité appartient au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen, détenteurs de la légitimité démocratique, sous le contrôle des Parlements nationaux. Or, le recours à l'article 90-3 exclut aussi bien l'un que l'autre du processus de décision.

D'une certaine manière, la Commission elle-même reconnaît cette illégitimité, lorsqu'elle décline, non sans hypocrisie, toute responsabilité au profit du Conseil.

En témoigne cette interview (28) :

7 Jours Europe : La France se sent menacée par la Commission européenne dans sa tradition de service public. Ses craintes sont-elles fondées ?

Karel Van Miert : En guise de préalable, je voudrais préciser que, dans le processus de décision communautaire, si c'est la Commission qui propose, c'est le Conseil des ministres de l'Union qui dispose...".

2) Cette disposition est d'autant plus contestable qu'elle est l'une des bases de la politique de déréglementation menée par la Commission

Dans son rapport précité sur la concurrence, la Commission ne cache d'ailleurs pas que, selon elle, "l'application de cet article sera de plus en plus nécessaire", ne serait-ce que parce qu'elle doit faire face à un nombre croissant de plaintes "lui demandant de prendre des décisions au titre de l'article 90, paragraphe 3" contre des "mesures des Etats membres relatives aux entreprises publiques et aux entreprises titulaires de droits spéciaux et exclusifs".

a) Un impact non négligeable

La liste des directives prises sur la base de l'article 90-3 est éloquente quant à l'importance des sujets visés, même si, quantitativement, ces textes n'ont pas été très nombreux.

* Directive 80/723/CEE de la Commission relative à la transparence des relations financières entre Etats membres et les entreprises publiques, modifiée en dernier lieu par la directive 93/84/CEE du 30 septembre 1993.

Cette directive est importante car elle a fourni à la Commission l'un des instruments dont elle avait besoin pour assurer son contrôle ultérieur sur les aides d'Etat aux entreprises publiques.

* Directive 88/301/CEE de la Commission relative à la concurrence dans les marchés de terminaux de télécommunications.

* Directive 90/388/CEE de la Commission du 28 juin 1990 relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications.

* La Commission a modifié, par une directive 94/46/CE du 13 octobre 1994 ses directives 88/301/CEE et 90/388/CEE précitées, s'agissant en particulier des communications par satellites "Les équipements des stations terrestres de satellites et les services de communication par satellite ont ainsi été respectivement inclus dans le champ d'application des directives 88/301/CEE et 90/388/CEE (29). Cette directive "apporte également une solution à la question de l'abolition des droits spéciaux...", ce qui n'est pas rien !

* Le 21 décembre 1994, la Commission a présenté un projet de directive concernant la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications (document E 385)(30)

* La Commission européenne a approuvé, en première lecture, un texte important en matière de libéralisation du secteur des télécommunications. Il vise à mettre en oeuvre les principes déjà établis par le Conseil, de manière à ce que l'ouverture à la concurrence soit effective au 1er janvier 1998. Il s'agit d'un projet de directive que la Commission adoptera elle-même, avant la fin de l'année, après consultation des Etats membres des parties intéressées et des autres institutions communautaires (31).

b) l'abrogation de l'article 90-3 du traité CE s'impose

En dépit du caractère antidémocratique de la procédure, le caractère limité du recours à l'article 90-3 pourrait conduire à penser qu'il n'est nul besoin de le supprimer.

Ce serait méconnaître le rôle joué par cette procédure dans le déclenchement du processus de libéralisation des télécommunications, contre l'avis de plusieurs Etats membres, comme en témoignent les recours déposés devant la Cour de justice des Communautés européennes. Ce serait également méconnaître la volonté de la Commission d'y recourir plus fréquemment. Ce serait enfin ignorer volontairement le poids que cette arme donne à la Commission dans les négociations communautaires. La discussion des propositions de directives sur le marché intérieur du gaz et de l'électricité en a été un bon exemple. La Commission n'a cessé, dans ce dossier, de menacer de recourir à cette disposition pour faire pression sur les Etats membres et le Parlement européen. Notons d'ailleurs qu'il se serait agi là d'une modification législative de très grande ampleur décidée par la seule Commission !

Au total, il est donc impératif que le Gouvernement français demande l'abrogation de l'article 90-3 à l'occasion de la Conférence intergouvernementale de 1996.

B. Une meilleur prise en compte des principes de service public dans l'article 90-2

Comme je l'ai rappelé ci-dessus, le deuxième paragraphe de l'article 90 a été interprété de manière très restrictive et a perdu, de ce fait, une part de son intérêt, même si des inflexions récentes ont pu se faire jour récemment avec les arrêts Corbeau et Almelo.

Je ne referai as ici l'historique de la jurisprudence sur ce sujet (32). Je rappellerai simplement que la philosophie de la Cour de justice a longtemps été que les entreprises publiques devaient, pour l'essentiel, se comporter et être traitées comme une entreprise privée, au point que l'on peut se demander si "à force de contraindre les pouvoirs publics à adopter vis-à-vis de leurs entreprises une attitude d'actionnaire et à dissocier les rôles de l'Etat-propriétaire et de l'Etat- régulateur, les règles communautaires ne font [...] pas de la question de la propriété publique une question d'ordre purement formel....] La remise en cause de la spécificité de l'entreprise publique, c'est-à-dire de sa fonction instrumentale au service de l'intérêt général, implique à terme celle de son existence en tant qu'entreprise publique"(33).

La jurisprudence Almelo n'apparaît pas assez décisive pour s'en satisfaire. De plus, la Cour pourrait à nouveau infléchir sa jurisprudence, ce qui rend souhaitable une modification de l'article 90-2 du traité.

Cet article est ainsi rédigé :

"2. Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles de la concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté."

Après les mots :"mission particulière qui leur a été impartie", il serait utile de tenter de définir les conditions dans lesquelles pouvait s'exercer cette mission.

La rédaction suivante me paraîtrait donc répondre à cet objectif :

"En conséquence, les restrictions à la concurrence nécessaires pour l'accomplissement de cette mission d'intérêt général doivent tenir compte des conditions économiques dans lesquelles est placée l'entreprise, et notamment des coûts qu'elle doit supporter pour assurer un service universel de qualité, de sa contribution à l'aménagement du territoire et des réglementations particulièrement en matière d'environnement, auxquelles elle est soumise;"

Inspirée de l'arrêt Almelo, cette rédaction aurait notamment pour objet de souligner que le "secteur réservé", c'est- à-dire le maintien d'un monopole sur certaines activités, doit être suffisant pour assurer l'équilibre économique du service universel. Ce service universel doit, en outre, être évolutif et ne pas être conçu comme un palliatif pour ceux qui ne pourraient s'adresser aux services privés.

C. Il conviendrait probablement d modifier également l'article 37 du traité

Le premier alinéa de et article dispose en effet que "les Etats membres aménagent progressivement les monopoles nationaux présentant un caractère commercial, de telle façon qu'à l'expiration de la période de transition soit assurée, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute discrimination entre les ressortissants des Etats membres."

Cet article concerne directement E.D.F./G.D.F. L'arrêt Almelo s'était prononcé d'ailleurs sur inapplicabilité éventuelle des articles 85 et 86 (ententes et positions dominantes) au titre de l'article 90-2, et non sur l'inapplicabilité de l'article 37.

En effet, dans le cas d'espèce, l'interdiction d'importer résultait des relations contractuelles et non du comportement des autorités nationales (cas d'E.D.F.).

Ne pourrait-on compléter l'alinéa de l'article 37, actuellement ainsi rédigé ?

"4. Dans le cas d'un monopole à caractère commercial comportant une réglementation destinée à faciliter l'écoulement ou la valorisation de produits agricoles, il convient d'assurer, dans l'application des règles du présent article, des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés, compte tenu du rythme des adaptations possibles et des spécialisations nécessaires."

Je vous propose de remplacer les mots "comportant ... produits agricoles" par les mots "assurant une mission d'intérêt général au sens de l'article 90-2 du présent Traité" et d'ajouter après "nécessaires", les mots "tout en assurant la viabilité économique des missions d'intérêt général assignées à ce monopole".

D. Donner une pleine portée à l'article 77 du traité

Cet article est ainsi rédigé :

"Sont compatibles avec le présent traité les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public."

Cet article doit être quasiment le seul du traité à utiliser les mots "service public". Il a servi de base juridique au règlement n°1107/70 du Conseil du 4 juin 1970, relatif aux aides accordées dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. Ce règlement définit plus précisément les cas dans lesquels des aides peuvent être accordées.

Ne pourrait-on le compléter en prévoyant que, par dérogation aux articles 85 et 86 du traité (ententes et abus de position dominante), les accords ayant pour objet de favoriser le transport combiné sont conformes au traité pour autant qu'ils n'aboutissent pas à des détournements de trafic entre Etats membres ?

E. Permettre la mise en place d'une véritable politique industrielle au niveau communautaire

L'article 130 du traité n'a guère de portée concrète. Il est rédigé de telle manière qu'il ne contredise en aucune manière les dogmes libéraux qui ont présidé à l'élaboration de ce traité. Les actions entreprises sur cette base doivent être en conformité avec un système de marchés ouverts et concurrentiels" et ne doivent en aucune manière pouvoir "entraîner des distorsions de concurrence".

La remise en cause des politiques industrielles nationales ne s'est accompagnée d'aucune politique sérieuse menée à l'échelon communautaire, nous plaçant ainsi dans une position de faiblesse par rapport aux Etats-Unis. Cet inconvénient est particulièrement criant dans le domaine de la construction aéronautique.

Il serait souhaitable de préciser que la Communauté peut soutenir, directement ou indirectement, tout projet industriel de nature à renforcer la compétitivité de l'Union par rapport à l'extérieur.

F. Prévenir tout nouvel accroissement des pouvoirs des institutions communautaires au détriment des Etats membres dans le domaine économique

* Au minimum, il convient de refuser :

- toute extension du vote à la majorité qualifiée ;

- toute nouvelle extension du traité dans e domaine de l'énergie, afin de ne pas donner de nouveaux arguments à la Commission pour libéraliser les marchés de l'électricité et du gaz. Ce serait également ouvrir la porte à une modification du traité EURATOM, ce qui, dans le contexte actuel d'hystérie anti-nucléaire, reviendrait à condamner notre programme nucléaire.

* Il serait également souhaitable de confier au Conseil un pouvoir d'initiative concurrent de celui de la Commission. La discussion ne s'engagerait plus ainsi systématiquement sur les propositions, souvent très libérales, de la Commission. De même, le Conseil pourrait pallier l'inertie de la Commission. Celle-ci a, comme on l'a vu, déposé avec un retard considérable une proposition de directive sur le contenu du "secteur réservé" postal.

* * *

Il appartiendrait au Parlement d'assumer ses responsabilités en refusant d'autoriser la ratification d'un traité qui ne prendrait aucunement en compte ces préoccupations. Un tel texte serait, en effet, d'autant plus inacceptable que nous ne devons nous faire aucune illusion sur les conséquences du probable élargissement de l'Union à des Etats fascinés par le modèle ultralibéral. La réforme de 1996 constitue notre dernière chance de faire avancer nos idées.

IV. Pour une politique européenne plus offensive

Il convient de réagir systématiquement aux dérives de la Commission, de ne plus hésiter à s'opposer fermement à des textes inacceptables et de se doter des moyens d'une politique plus ambitieuse en matière contentieuse.

A. La France doit se donner les moyens d'une politique contentieuse plus active

Une politique est indispensable si l'on veut défendre efficacement nos intérêts et faire progresser notre vision de l'Europe.

1) L'organisation actuelle n'est pas satisfaisante

Notre organisation souffre d'abord d'un manque de moyens, déjà relevé par le Conseil d'Etat dans son rapport public pour 1992. La direction des affaires juridiques du Quai d'Orsay ne compte aujourd'hui que huit agents de catégorie A pour suivre le droit communautaire, la création de deux emplois de contractuels de haut niveau ayant cependant été prévue dans le projet de budget pour 1996.

Le ministre des affaires étrangères reconnaissait ainsi, dans un courrier adressé en août dernier, au Président Robert Pandraud qui l'avait saisi sur ce point, que "l'insuffisanec de nos moyens humains, par rapport à ceux dont disposent, par exemple, les ministres allemand et britannique, n'en reste pas moins évidente dans le domaine des affaires européennes en général".

Le ministre n'en souligne pas moins légitimement les succès obtenus par notre pays dans le domaine contentieux, ainsi que dans la contestation des actes "innommés"(34) adoptés par la Commission, ce qui témoigne de la compétence et du dévouement des agents de la direction des affaires juridiques.

Au vu de l'expérience anglaise, il n'est cependant pas évident que l'accroissement du nombre de fonctionnaires dans le cadre actuel soit la seule, ni même la meilleure réponse au problème. reste enfin la nécessité d'une volonté politique d'avoir une politique contentieuse plus active.

2) Des changements radicaux s'imposent

L'accroissement des moyens ne passe pas nécessairement par une augmentation du nombre de fonctionnaires

Le système britannique, géré par le "Treasury solicitor's department" fonctionne selon des principes originaux.

Cette petite cellule (trois fonctionnaires en charge du contentieux et quatre autres assurant un rôle de conseil) exerce une fonction de supervision et de décision, mais en aucun cas de rédaction. Cette tâche est assurée par des avocats ("barristers"). Cette administration examine toutes les questions portée, ou susceptible de l'être, devant les juridictions communautaires.

Après une large , et réelle, concertation avec les ministères pouvant être intéressés, une décision est prise sur chaque dossier. Si elle est favorable, un avocat est chargé du dossier et doit préparer un projet qui sera discuté avec cette cellule. Il est important de noter que celle-ci est étroitement associée aux travaux du "secrétariat européen" du "cabinet office", d'où une bonne connaissance de la politique européenne par le gouvernement britannique.

Lors des auditions et plaidoiries devant la Cour de justice, le Royaume-Uni est représenté par une équipe aussi large que possible, composée de l'avocat en charge du dossier, de spécialiste(s) des questions européennes et de représentants des ministères concernés.

Cette organisation, que je viens de résumer très brièvement, me paraît avoir plusieurs avantages sur la nôtre. Le recours, en tant que de besoin, à des avocats garantit un adéquation totale des moyens aux besoins, tout en évitant l'emploi de personnels en surnombre à certaines époques et insuffisants à d'autres. je crois qu'une telle solution serait également dans le cas de la France.

En tout état de cause, l'essentiel, c'est-à-dire la décision d'intervenir ou non dans une procédure donnée, ainsi que la définition de la position du Royaume-Uni, continue de relever directement des pouvoirs publics.

Deuxième principe dont nous pourrions nous inspirer, une absence de séparation entre le contentieux et l'élaboration de la politique communautaire, d'où une interaction très favorable. Concrètement, je propose de rattacher les fonctionnaires du ministère des affaires étrangères en charge du contentieux européen au S.G.C.I. afin d'assurer une liaison optimale entre le "fait et le droit". Sauf questions politiquement très sensibles, qui relèveraient alors du Premier ministre, la décision d'intervenir pourrait relever du S.G.C.I. et de lui seul, en étroite concertation, naturellement, avec les ministères intéressés.

* Il convient d'ailleurs de développer la participation de tous les ministères concernés, à un titre ou à un autre, à la gestion des contentieux communautaires. Dans l'hypothèse où tel ne serait pas déjà le cas, il serait souhaitable que la France envoie à Luxembourg, devant la Cour de justice, une délégation comprenant tous les experts nécessaires pour répondre à n'importe quelle question relative à une affaire examinée par la Cour.

* Il faut enfin, et c'est une question de volonté politique, ne pas hésiter à intervenir sur toute question contentieuse présentant un intérêt, de fait ou de principe, pour la France. Un recours peut également constituer un message politique. Nous ne devons pas hésiter à exercer un recours contre un autre Etat membre menaçant nos intérêts, même si l'issue juridique est incertaine.

* La France doit également intervenir systématiquement en soutien des actions pertinentes engagées par nos entreprises devant les juridictions communautaires.

* La défense de l'usage du français dans le processus de décision communautaire est, enfin, un élément qui a trop souvent été négligé. Négocier en anglais, sur la base de projets en anglais, véhiculant des concepts purement anglo-saxons, revient à engager la discussion dans une position de faiblesse tout à fait déplorable. Il est inacceptable, que dans un passé encore récent, l'on ait pu accepter d'examiner, voire d'adopter des textes non intégralement traduits dans notre langue. Au-delà de cette nécessaire défense de l'usage du français, il convient également de propager nos idées. Pour cela, nous devons contester le monopole anglo-saxon dans l'organisation des séminaires et autres colloques, par lesquels se diffuse la pensée ultra-libérale. Il est enfin indispensable de développer le secteur des bureaux d'études spécialisés, capables de répondre aux nombreux appels d'offres lancés par la Commission européenne pour la préparation de ses décisions.

* Ces observations visent également les entreprises privées et publiques. Toutes n'ont pas encore saisi l'importance d'une présence forte à Bruxelles.

B. Le consensus n'est pas une fin en soi

Nous ne devons plus hésiter à rejeter fermement un texte contraire à nos intérêts, même si nous assumons la présidence de l'Union.

La peur de passer pour les "mauvais élèves de l'Europe" et le caractère éminemment technocratique du processus de décision communautaire ont renforcé ce type de dérive. En outre, la pratique de "paquets globaux" de décisions, à des niveaux décisionnels très élevés (G7, sommets européens...) conduit parfois à "oublier" des questions importantes jugées ne pas valoir la peine d'obscurcir un beau communiqué final.

Obtenir un accord n'est pas une fin en soi. Sachons distinguer l'acceptable de l'inacceptable. N'oublions pas que la déréglementation européenne s'est faite très largement avec l'accord de la France ! En d'autres termes, je préfère à l'attitude qui fut celle de la France sur le transport aérien ou la construction navale, celle que nous avons adoptée sur le G.A.T.T.

Enfin, le France ne doit plus s'abriter derrière la Commission pour engager des réformes impopulaires. La démocratie exige de renoncer à de tels subterfuges.

* * *