Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990
Loi relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 29 juin 1990, par MM. Marcel LUCOTTE, Richard POUILLE, Louis BOYER, Philippe de BOURGOING, Jean CLOUET, Jean DUMONT, Pierre-Christian TAITTINGER, Jean-Pierre FOURCADE, Henri REVOL, Joël BOURDIN, Roger CHINAUD, Bernard BARBIER, Henri de RAINCOURT, Charles-Henri de COSSE BRISSAC, Bernard SEILLIER, André BETTENCOURT, Jacques THYRAUD, Jean-Paul EMIN, Jean PEPIN, Jean DELANEAU, Jean-Marie GIRAULT, Christian BONNET, Michel ALLONCLE, Jean AMELIN, Hubert d'ANDIGNE, Honoré BAILET, Charles PASQUA, Henri BELCOUR, Emmanuel HAMEL, Mme Nicole de HAUTECLOCQUE, MM. Bernard-Charles HUGO, Roger HUSSON, André JARROT, Serge VINCON, Jean SIMONIN, Désiré DEBAVELAERE, Lucien LANIER, Michel RUFIN, Claude PROUVOYEUR, Paul MOREAU, Philippe FRANCOIS, Jean NATALI, Alphonse ARZEL, Roger BOILEAU, Raymond BOUVIER, Paul CARON, Auguste CHUPIN, Jacques GOLLIET, Rémi HERMENT, Henri LE BRETON, Louis MERCIER, Daniel MILLAUD, Jacques MOSSION, Jacques MOUTET, Michel SOUPLET, Pierre VALLON, Michel d'AILLIERES, Hubert MARTIN, Michel MIROUDOT, Michel CRUCIS, Pierre CROZE, Jean-Paul BATAILLE, Serge MATHIEU, et le 4 juillet 1990, par MM. Marcel LUCOTTE, Richard POUILLE, Louis BOYER, Philippe de BOURGOING, Jean CLOUET, Jean DUMONT, Pierre-Christian TAITTINGER, Jean-Pierre FOURCADE, Henri REVOL, Joël BOURDIN, Roger CHINAUD, Bernard BARBIER, Henri de RAINCOURT, Charles-Henri de COSSE BRISSAC, Bernard SEILLIER, André BETTENCOURT, Jacques THYRAUD, Jean-Paul EMIN, Jean PEPIN, Jean DELANEAU, Jean-Marie GIRAULT, Christian BONNET, Alphonse ARZEL, Roger BOILEAU, Raymond BOUVIER, Paul CARON, Auguste CHUPIN, Jacques GOLLIET, Rémi HERMENT, Bernard LAURENT, Louis MERCIER, Daniel MILLAUD, Jacques MOSSION, Jacques MOUTET, Michel SOUPLET, Pierre VALLON, Ernest CARTIGNY, Paul GIROD, Jacques BERARD, Roger BESSE, Amédée BOUQUEREL, Yvon BOURGES, Jacques BRACONNIER, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Michel CALDAGUES, Robert CALMEJANE, Jean-Pierre CAMOIN, Mme Marie-Fanny GOURNAY, MM. Auguste CAZALET, Jean CHAMANT, Luc DEJOIE, Jacques DELONG, Charles DESCOURS, Michel DOUBLET, Franz DUBOSCQ, Alain DUFAUT, Gérard LARCHER, René-Georges LAURIN, Marc LAURIOL, Jean-François LE GRAND, Michel MIROUDOT, Guy CABANEL, Hubert MARTIN, Jean-Paul BATAILLE, Serge MATHIEU, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Considérant que les auteurs de la première saisine contestent la conformité à la Constitution de la loi relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux en critiquant les conditions d'adoption par voie d'amendement de l'article 56 de cette loi ; que les auteurs de la seconde saisine mettent en cause le contenu de ce même article au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales ainsi que, pour d'autres motifs, le contenu de l'article 59 ;
- SUR LES CONDITIONS D'ADOPTION PAR VOIE D'AMENDEMENT DE L'ARTICLE 56 :
Considérant que les auteurs de la première saisine font valoir que l'article 56 de la loi déférée a été adopté suivant une procédure non conforme à la Constitution ; qu'en effet, selon eux, les dispositions de l'article 56, issues d'un amendement parlementaire présenté lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux, "sont dépourvues de lien direct avec le texte initial" du projet ;
Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;
Considérant qu'a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, à la date du 2 mai 1990, un projet de loi relatif à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux ; que, par son contenu, ce texte comprenait un ensemble de dispositions fixant les règles d'assiette des impositions directes locales et de leurs taxes additionnelles ; que, dans le cadre de ce projet, il était loisible au Gouvernement comme au Parlement d'apporter au texte des amendements se rattachant à la fiscalité directe perçue au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements ; qu'il en est ainsi de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture qui est à l'origine de l'article 56 ; qu'en effet, les dispositions de cet article, qui se substituent à celles de l'article 79 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989, tendent à instituer, comme le prévoyait déjà ce dernier texte, une taxe départementale sur le revenu ainsi qu'une taxe spécifique sur les revenus soumis à prélèvement libératoire ; que ces impositions, qui profitent aux départements en totalité dans le premier cas et pour la moitié dans le second, sont destinées à terme à remplacer, pour partie, la taxe d'habitation perçue par les départements en application de l'article 1586 du code général des impôts ;
Considérant que les diverses dispositions qui figurent à l'article 56 de la loi déférée ne peuvent être regardées comme dépourvues de lien avec le projet soumis à la délibération des assemblées ; que, tant par leur objet, qui est étroitement spécifié, que par leur portée, qui consiste à reprendre, selon des modalités différentes, le dispositif contenu dans l'article 79 de la loi du 29 décembre 1989, elles n'ont pas dépassé les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ;
Considérant, dans ces conditions, que l'article 56 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la première saisine, été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ;
- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE L'ARTICLE 56 SERAIT CONTRAIRE AU PRINCIPE DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES :
Considérant que le 1 du paragraphe II de l'article 56 de la loi dispose, sous réserve de ce qui est indiqué au dernier alinéa dudit article, qu'à compter du 1er janvier 1992, les personnes physiques fiscalement domiciliées en France, à l'exception de celles visées au 2 de l'article 4 B du code général des impôts, sont assujetties à une taxe départementale sur le revenu ; qu'en vertu du 2 du paragraphe II de l'article 56, cette taxe est assise chaque année sur le montant net des revenus et plus-values pris en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu établi au titre de l'année précédente ;
Considérant qu'aux termes du 5 du même paragraphe II de l'article 56 : "Les conseils généraux votent chaque année le taux de la taxe départementale sur le revenu. - Pour l'année 1992 : a) le taux de celle-ci est fixé de manière que son produit ne soit pas supérieur au produit perçu l'année précédente par le département au titre de la taxe d'habitation due pour les locaux affectés à l'habitation principale majoré de 4 p. 100. Pour l'application de l'alinéa précédent, le produit perçu l'année précédente au titre de la taxe d'habitation due pour les locaux affectés à l'habitation principale majoré dans la limite de 4 p. 100 est, le cas échéant, diminué d'un montant égal à l'attribution prévisionnelle revenant, en 1992, au département au titre du fonds national d'aide prévu au 6 du présent paragraphe. Cette attribution est calculée compte tenu du revenu par habitant constaté en 1990 ; b) en 1992, pour l'application aux départements des dispositions de l'article 1636 B sexies du code général des impôts : 1°) la variation du taux de la taxe d'habitation s'entend de la variation résultant de l'application du a) ci-dessus ; 2°) le taux moyen pondéré s'entend du taux moyen de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la taxe départementale sur le revenu pondéré par l'importance relative des bases de ces taxes. Pour le calcul du taux moyen pondéré de 1992, les bases prises en compte pour la taxe départementale sur le revenu sont les valeurs locatives, au 1er janvier 1992, des habitations principales situées dans le département." ;
Considérant enfin, qu'en vertu du 6 du même paragraphe II de l'article 56, "il est perçu sur les revenus soumis à prélèvement libératoire une taxe dont le taux est égal au taux moyen de la taxe départementale sur le revenu voté par les départements l'année précédente. Pour le calcul de la taxe due en 1992, ce taux est fixé à 0,6 p. 100. Le produit de cette taxe, après prélèvement de la moitié de son montant effectué au profit de l'Etat, est affecté, par un fonds national d'aide, aux départements dont le revenu par habitant est inférieur à 85 p. 100 du revenu moyen par habitant des départements" ;
Considérant que si en vertu du dernier alinéa de l'article 56, l'entrée en vigueur des dispositions dudit article au 1er janvier 1992 "sera soumise à l'approbation du Parlement" et se trouve par là même subordonnée à l'intervention d'une loi ultérieure, cette circonstance ne saurait faire obstacle à ce que le Conseil constitutionnel exerce son contrôle sur la conformité à la Constitution des dispositions du texte de la loi qui lui est présentement déférée ;
Considérant que les auteurs de la seconde saisine font porter leurs critiques sur les dispositions du 5 du paragraphe II de l'article 56 et demandent au Conseil constitutionnel de les déclarer non conformes à la Constitution ainsi que, dans leur intégralité, les paragraphes II à VIII de cet article, qui constituent, selon eux, un ensemble inséparable ;
Considérant qu'il est fait grief au 5 du paragraphe II de l'article 56 de contrevenir au principe de la libre administration des collectivités territoriales, énoncé à l'article 72 de la Constitution, en ce qu'il limite considérablement la marge de manoeuvre dont les départements disposeront pour l'établissement de leur budget de l'exercice 1992 ; qu'il est soutenu, à cet égard, que les différents impôts directs qui composent la fiscalité départementale ne sont pas indépendants les uns des autres ; qu'en effet, l'article 1636 B sexies du code général des impôts fait obstacle à ce que les taux de la taxe professionnelle et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties évoluent plus vite que le taux de la taxe d'habitation et, le cas échéant, à ce que le taux de la taxe professionnelle évolue plus vite que le taux des trois autres taxes directes pondéré par l'importance de leurs bases respectives ; que les auteurs de la seconde saisine en déduisent que la limitation apportée à l'évolution de la taxe d'habitation supprime indirectement toute possibilité d'évolution de l'ensemble de la fiscalité directe départementale ;
Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ; que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ;
Considérant que sur le fondement de ces dispositions, il appartient au législateur de déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses ; que, toutefois, les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ;
Considérant qu'en prévoyant que le produit de la taxe départementale sur le revenu ne doit pas en 1992 être supérieur au produit perçu l'année précédente par le département au titre de la taxe d'habitation due pour les résidences principales majoré de 4 p. 100, le législateur a eu pour objectif d'éviter une hausse excessive de la charge fiscale supportée par les contribuables départementaux dans l'hypothèse d'une mise en oeuvre de la réforme à compter du 1er janvier 1992 ; que cette mesure est limitée à une seule année ; que, compte tenu de son caractère temporaire, le plafonnement envisagé, en dépit des contraintes qu'il peut entraîner pour certains départements, n'est pas de nature à entraver la libre administration de la collectivité départementale ;
- SUR L'ARTICLE 59 PORTANT MAJORATION DU PRELEVEMENT INSTITUE PAR L'ARTICLE 1641-II DU CODE GENERAL DES IMPOTS :
Considérant qu'en vertu du paragraphe II de l'article 1641 du code général des impôts, l'Etat, pour frais d'assiette et de recouvrement, perçoit 5 p. 100 du montant des taxes mentionnées au paragraphe I du même article ; qu'au nombre de ces taxes figurent la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d'habitation due pour les locaux meublés non affectés à l'habitation principale, la taxe professionnelle ainsi que la taxe d'habitation due pour les locaux meublés affectés à l'habitation principale ; que le taux est réduit de 5 à 4 p. 100 pour les impositions perçues au profit des collectivités locales et de leurs groupements ;
Considérant que l'article 59 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel dispose que "pour les impositions établies respectivement au titre de chacune des années 1991 et 1992, les prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement prévus au paragraphe II de l'article 1641 du code général des impôts sont majorés de 0,4 point" ;
Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine soutiennent que cette disposition méconnaît à un double titre le principe d'égalité ; qu'ils font valoir, tout d'abord, que le législateur a enfreint ce principe en mettant à la charge des redevables de la taxe professionnelle une majoration identique à celle qui frappe les redevables des trois autres taxes directes locales, alors que, à l'exception de la seule partie de l'assiette constituée d'immeubles commerciaux, les bases d'imposition de ces redevables ne seront pas affectées par la révision ; qu'ils soutiennent également que la charge que représentera la majoration des prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement, calculée en fonction du montant des cotisations et non de la valeur des bases, sera directement affectée par le taux voté pour chaque impôt par chaque collectivité territoriale, lequel varie d'une collectivité à l'autre ;
Considérant que l'argumentation des auteurs de la seconde saisine, à travers la critique de la majoration du taux de l'imposition instituée par l'article 1641-II du code général des impôts, tend à mettre en cause l'assiette de cette imposition ;
Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette, sous la réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels ;
Considérant que s'agissant d'une imposition perçue au profit de l'Etat à l'effet de couvrir les frais exposés par ses services pour l'établissement de l'assiette et le recouvrement d'impositions bénéficiant aux collectivités territoriales, dont les bases et les taux varient d'une collectivité à l'autre, le législateur a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, choisir comme assiette de l'imposition d'Etat le montant des impôts directs locaux acquittés par les intéressés ;
Considérant qu'en fonction de l'assiette ainsi retenue et eu égard à la finalité poursuivie par le prélèvement institué par le II de l'article 1641 du code général des impôts, qui vise à la couverture globale des frais exposés par les administrations de l'Etat au profit des collectivités territoriales pour l'établissement et le recouvrement de leurs impositions directes, le fait pour le législateur de majorer le taux de cette imposition de façon uniforme n'est pas davantage contraire au principe d'égalité ;
- SUR L'ARTICLE 16 MODIFIANT L'ARTICLE L. 145-5 DU CODE DE L'URBANISME :
Considérant que le premier alinéa de l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme interdit dans les zones de montagne toute construction nouvelle sur une distance de 300 mètres à compter des rives des plans d'eau d'une superficie de moins de 1000 hectares ; que des tempéraments à cette interdiction sont énoncés dans les deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article L. 145-5 ; que notamment, en cas d'établissement d'un document d'urbanisme, les dispositions du premier alinéa précité peuvent, en vertu de la législation en vigueur, être "adaptées pour permettre la délimitation, à titre exceptionnel, de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement" ; que l'article 16 de la loi déférée a pour objet de modifier le quatrième alinéa de l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme à l'effet d'autoriser la délimitation non plus seulement de hameaux nouveaux mais aussi d'"unités touristiques nouvelles", par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l'article L. 145-5 ;
Considérant que l'article 16 est issu d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture du projet de loi ; que de telles dispositions étaient dépourvues de tout lien avec le texte en discussion ; qu'elles excédaient ainsi les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ; qu'il convient, en conséquence, de décider que l'article 16 de la loi déférée a été adopté selon une procédure irrégulière, sans qu'il y ait lieu en l'état de s'interroger sur la conformité à la Constitution du contenu des dispositions dont s'agit ;
- SUR LE PARAGRAPHE V DE L'ARTICLE 56 RELATIF A L'APPLICATION DE CET ARTICLE AUX DEPARTEMENTS D'OUTRE-MER :
Considérant qu'aux termes du paragraphe V de l'article 56 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel : "Un décret en Conseil d'Etat fixe la date et les conditions dans lesquelles les dispositions relatives à la taxe départementale sur le revenu et aux attributions du fonds national d'aide prévu au 6 du paragraphe II seront applicables dans les départements d'outre-mer" ;
Considérant que, dans les domaines de sa compétence, il est du pouvoir du législateur, sous réserve de l'application immédiate de mesures répressives plus douces, de fixer les règles d'entrée en vigueur des dispositions qu'il édicte ; que s'il lui est loisible de laisser au Gouvernement la faculté de fixer la date à laquelle entreront en vigueur ces dispositions, il ne peut, sans par là même méconnaître la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, lui conférer sur ce point un pouvoir qui n'est assorti d'aucune limite ; que, pour ce motif, les dispositions du paragraphe V de l'article 56 de la loi déférée sont contraires à la Constitution en tant qu'elles renvoient à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la date d'application dans les départements d'outre-mer des dispositions relatives à la taxe départementale sur le revenu et aux attributions du fonds national d'aide aux départements ;
Considérant, en revanche, qu'en tant qu'il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application des dispositions ci-dessus mentionnées dans les départements d'outre-mer, le paragraphe V de l'article 56 n'est pas contraire à la Constitution ; qu'en effet, s'agissant de simples mesures d'application de dispositions législatives, même si elles doivent comporter une certaine adaptation à la situation des départements d'outre-mer, c'est à l'autorité réglementaire qu'il appartient de les prendre, sous le contrôle de la juridiction compétente pour en apprécier la légalité ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI :
Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution de la loi soumise à son examen ;
D E C I D E :
Article premier. - Sont déclarés contraires à la Constitution dans le texte de la loi relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux :
- l'article 16 ;
- les mots : "la date et" au paragraphe V de l'article 56.
Article 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 25 juillet 1990.