Décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985

Loi relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement.

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 20 juin 1985, par MM. Jean ARTHUIS, Alphonse ARZEL, Roger BOILEAU, Charles BOSSON, Jean-Marie BOULOUX, Jean CAUCHON, Adolphe CHAUVIN, Jean COLIN, Marcel DAUNAY, Jean FRANCOU, Daniel HOEFFEL, Jean HUCHON, Pierre LACOUR, Henri LE BRETON, Yves LE COZANNET, Bernard LEMARIE, Jean MADELAIN, Guy MALE, Louis MERCIER, Daniel MILLAUD, André RABINEAU, Jean-Marie RAUSCH, Marcel RUDLOFF, Pierre SALVI, Pierre SICARD, Michel SOUPLET, Pierre VALLON, Michel d'AILLIERES, José BALARELLO, Bernard BARBIER, Jean-Paul BATAILLE, Jean BENARD-MOUSSEAUX, Philippe de BOURGOING, Jean BOYER, Louis BOYER, Marc CASTEX, Pierre CROZE, Jean DELANEAU, Henri ELBY, Jean-Marie GIRAULT, Paul GUILLAUMOT, Louis LAZUECH, Pierre LOUVOT, Roland du LUART, Hubert MARTIN, Serge MATHIEU, Jacques MENARD, Michel MIROUDOT, Jean-François PINTAT, Richard POUILLE, Jean PUECH, Roland RUET, Michel SORDEL, Pierre-Christian TAITTINGER, Jean-Pierre TIZON, René TRAVERT, Albert VOILQUIN, Michel ALLONCLE, Jean AMELIN, Hubert D'ANDIGNE, Marc BECAM, Henri BELCOUR, Paul BENARD, Amédée BOUQUEREL, Yvon BOURGES, Raymond BOURGINE, Jacques BRACONNIER, Raymond BRUN, Michel CALDAGUES, Pierre CAROUS, Auguste CAZALET, Jean CHAMANT, Jacques CHAUMONT, Michel CHAUTY, Jean CHERIOUX, François O. COLLET, Henri COLLETTE, Charles de CUTTOLI, Luc DEJOIE, Jacques DELONG, Charles DESCOURS, Franz DUBOSCQ, Marcel FORTIER, Philippe FRANCOIS, Michel GIRAUD, Adrien GOUTEYRON, Bernard-Charles HUGO, Roger HUSSON, Paul KAUSS, Christian de LA MALENE, Jean-François LE GRAND, Maurice LOMBARD, Paul MALASSAGNE, Paul MASSON, Michel MAURICE-BOKANOWSKI, Geoffroy de MONTALEMBERT, Arthur MOULIN, Jean NATALI, Lucien NEUWIRTH, Paul d'ORNANO, Christian MASSON, Sosefo Makape PAPILIO, Charles PASQUA, Christian PONCELET, Henri PORTIER, Alain PLUCHET, Claude PROUVOYEUR, Josselin de ROHAN, Roger ROMANI, Michel RUFIN, Maurice SCHUMANN, Louis SOUVET, Dick UKEIWE, Jacques VALADE, Edmond VALCIN, André-Georges VOISIN, Jean FRANCOIS-PONCET, Henri COLLARD, Jean MERCIER, Jean-Pierre CANTEGRIT, Sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

SUR L'ARTICLE 3-III MODIFIANT L'ARTICLE L. 13-15,II,1° DU CODE DE L'EXPROPRIATION :

Considérant que ces dispositions réservent la qualification de "terrain à bâtir" aux terrains qui répondent, non seulement comme dans la législation antérieure à des conditions de desserte, mais qui, en outre, sont situés dans une zone constructible en vertu d'un document d'urbanisme ou, en l'absence d'un tel document, dans une zone actuellement urbanisée ou désignée comme constructible par décision conjointe du conseil municipal et du représentant de l'Etat en application de l'article L. 111-I-3 du code de l'urbanisme ;

Considérant que selon les auteurs de la saisine ce texte méconnaît le principe selon lequel le juge judiciaire est le gardien de la propriété privée ; qu'ils exposent que ce juge étant, aux termes de l'article 66 de la Constitution, garant des libertés individuelles à la sauvegarde desquelles se rattache la protection de la propriété privée, la Constitution impose son intervention dans les procédures d'expropriation ; que ces garanties sont méconnues par la règle qui fait dépendre la qualification de "terrain à bâtir" des documents d'urbanisme établis par l'administration ; que l'autorité administrative bénéficiaire de l'expropriation reçoit ainsi un pouvoir d'appréciation sur un élément déterminant du prix qui n'aurait dû appartenir qu'au juge ;

Considérant que, quelle que soit l'importance du rôle des tribunaux judiciaires en matière de protection de la propriété, il résulte des termes de l'article 66 de la Constitution que celui-ci concerne la liberté individuelle et non le droit de propriété ;

Considérant que l'article 3,III, de la loi précise la notion de terrain à bâtir en ajoutant au critère matériel de desserte par des réseaux, un critère de constructibilité déterminé essentiellement par les documents d'urbanisme ; que l'administration ne trouve pas dans le droit d'établir lesdits documents, soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la faculté de déterminer arbitrairement la qualification des biens immobiliers et les possibilités de construire ;

Considérant que la disposition critiquée n'affaiblit pas la garantie offerte par l'intervention de l'autorité judiciaire qui demeure seule compétente pour déterminer la consistance, l'usage et la valeur des biens immobiliers expropriés ou préemptés ; qu'il appartient notamment au juge de l'expropriation, ainsi que le prévoit l'article 3,II, de la loi critiquée, d'écarter les servitudes et restrictions administratives affectant l'utilisation des biens si leur institution révèle de la part de l'expropriant une intention dolosive ;

Considérant, dès lors, que l'article 3,III, de la loi ne méconnaît aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle ;

SUR L'ARTICLE 13 DE LA LOI CREANT UN ARTICLE L. 111-5-2 DU CODE DE L'URBANISME :

Considérant qu'en vertu de cet article, dans les parties des communes identifiées comme nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, le conseil municipal dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols approuvé ou, dans les autres cas ainsi que dans les périmètres d'opération d'intérêt national, le représentant de l'Etat dans le département peut décider par délibération ou arrêté motivé de soumettre à l'intérieur de zones qu'il délimite à déclaration préalable toute division volontaire, en propriété ou en jouissance, d'une propriété foncière par ventes ou locations simultanées ou successives ; que dans le délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration l'autorité administrative peut s'opposer à la division si, par son importance, le nombre des lots ou des travaux qu'elle entraîne, elle est susceptible de compromettre gravement le caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques auxquels participent ces espaces ; que lorsque la division est effectuée en méconnaissance de ces dispositions l'administration peut demander à l'autorité judiciaire de constater la nullité de l'acte ; qu'enfin, il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat détermine, en tant que de besoin, les conditions d'application de cet article et précise les divisions soumises à déclaration préalable et les conditions dans lesquelles la délimitation des zones soumises à ce régime sera portée à la connaissance du public ;

Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les dispositions de l'article L. 111-5-2 introduit dans le code de l'urbanisme par l'article 13 de la loi examinée méconnaissent les garanties données à la propriété par les articles 2, 5 et 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, le principe d'égalité et la compétence réservée au législateur par l'article 34 de la Constitution ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation des articles 2 et 5 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 :

Considérant que les auteurs de la saisine exposent que le pouvoir de décider si un bien doit être ou non vendu est, par la disposition critiquée, conféré à l'administration aux lieu et place du propriétaire ; qu'ainsi, par la perte de la libre disposition du bien, la propriété est démembrée et, par voie de conséquence, dénaturée, alors qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration des Droits elle est un droit naturel et imprescriptible de l'homme ; que le régime d'autorisation préalable est institué par la loi en méconnaissance du principe de liberté posé par l'article 5 de la Déclaration de 1789 ;

Considérant que l'article L. 111-5-2 du code de l'urbanisme précise le pouvoir donné à l'autorité administrative de soumettre à déclaration certaines divisions en limitant l'institution de ce régime aux seules parties de communes nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages ; que, par ailleurs, l'autorité administrative ne peut s'opposer à la division que si, par son importance, le nombre des lots ou les travaux qu'elle entraîne, celle-ci est susceptible de compromettre gravement le caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques ; qu'ainsi, loin de disposer d'un pouvoir discrétionnaire pour instituer des zones protégées ou s'opposer aux divisions des fonds situés à l'intérieur de ces zones, l'administration doit fonder ses décisions, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, sur des motifs se référant à des fins d'intérêt général définies avec une précision suffisante par la loi ;

Considérant, en outre, que la loi n'empêche nullement l'aliénation ou la location d'une propriété foncière dans sa totalité et ne limite, éventuellement, sa division que lorsqu'elle est opérée par un acte volontaire à titre onéreux ; qu'ainsi, sans remettre en cause le droit de propriété par un régime d'autorisation préalable discrétionnaire, la loi définit une limitation à certaines modalités de son exercice qui n'a pas un caractère de gravité tel que l'atteinte au droit de propriété en dénature le sens et la portée et soit, par suite, contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 :

Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration de 1789 : "La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité." ;

Considérant que la loi critiquée n'a ni pour objet ni pour effet d'entraîner la privation du droit de propriété ; que, dès lors, elle n'entre pas dans le champ d'application de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe d'égalité :

Considérant qu'il est fait reproche à l'article L. 111-5-2 du code de l'urbanisme de méconnaître le principe d'égalité puisque, selon les parties du territoire, la nature du droit de propriété pourrait varier au gré des autorités locales ;

Considérant que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'à des situations différentes soient appliquées des règles différentes ; que la loi pouvait donc, pour la protection d'intérêts généraux, tels que la sauvegarde des sites et des milieux naturels qui ne peut être assurée qu'a partir d'appréciations concrètes, confier sa mise en oeuvre à des autorités administratives locales ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 34 de la Constitution :

Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la loi a subdélégué au pouvoir réglementaire sa compétence pour déterminer les principes fondamentaux du régime de la propriété et, par suite, violé les dispositions de l'article 34 de la Constitution ;

Considérant que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article L. 111-5-2 du code de l'urbanisme fixe de façon précise les limitations apportées à l'exercice du droit de propriété ; que, dès lors, le renvoi au décret du soin d'en déterminer les conditions d'application et, notamment, de préciser les divisions soumises à autorisation et les conditions de publicité de la délimitation des zones protégées ne comporte aucune délégation de la compétence législative ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article L. 111-5-2 du code de l'urbanisme ne méconnaît aucune règle ou aucun principe de valeur constitutionnelle et qu'il y a lieu de le déclarer conforme à la Constitution ;

SUR L'ENSEMBLE DE LA LOI :

Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

D E C I D E :

Article premier.- La loi relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement est déclarée conforme à la Constitution.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 17 juillet 1985.