Treizième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique <BR>

J.O. 295 du 20 décembre 2007 J.O. disponibles Alerte par mail Lois,décrets codes AdmiNet
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Treizième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

NOR : CTFX0711080P

L'article 3 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que la Commission pour la transparence financière de la vie politique établit, chaque fois qu'elle le juge utile et, en tout état de cause, tous les trois ans, un rapport publié au Journal officiel de la République française.

Le présent rapport a pour objet de retracer l'activité de la commission depuis 2004, date de la publication de son dernier rapport. Il a également pour but de présenter les suites données par le parquet et les juridictions pénales aux dossiers que la commission a pu transmettre et de rappeler les réformes qu'elle appelle de ses voeux.

C'est aussi l'occasion d'attirer l'attention sur les prochaines échéances électorales des 9 et 16 mars 2008 et les obligations déclaratives qui s'y attachent pour un grand nombre d'élus et de dirigeants de sociétés d'économie mixte et d'offices publics d'HLM.

Afin de faciliter la diffusion de cette information et d'éviter dans la mesure du possible les lourdes sanctions applicables en cas de manquement, la Commission pour la transparence financière de la vie politique rappelle qu'elle a mis à la disposition du public et des personnes assujetties un site internet :

« www.commission-transparence.fr », sur lequel il est possible de télécharger le formulaire de déclaration, de consulter les textes en vigueur et de trouver des réponses aux questions qui se posent fréquemment. Le personnel de la commission peut bien évidemment répondre aux demandes d'information ou de formulaire par téléphone (01-40-20-88-61/63).

I. - L'activité de la commission de 2004 à 2007

I.1. Une activité importante en raison des élections intervenues depuis 2004, des changements de Gouvernement et des privatisations d'entreprises

I.1.1. Les élections cantonales et régionales des 21 et 28 mars 2004 ont entraîné le dépôt de 1 807 déclarations, dont 1 056 déclarations de fin de mandat et 751 déclarations de début de mandat.

Le nombre de conseillers régionaux ou cantonaux soumis au contrôle de la commission à l'issue de ces élections a augmenté de 32 %. Cette augmentation provient d'une augmentation du nombre de délégations de signature consenties à des conseillers régionaux et généraux, qui imposent le dépôt d'une déclaration de patrimoine auprès de la commission.

I.1.2. Les élections sénatoriales du 26 septembre 2004 ont entraîné le dépôt de 84 déclarations de patrimoine, 33 sénateurs n'ayant pas eu à établir une nouvelle déclaration à la suite de celle transmise au titre de leur mandat de conseiller général ou de conseiller régional, en application de l'article LO 135-1 du code électoral, qui dispense les élus ayant déjà déposé une déclaration de patrimoine à quelque titre que ce soit depuis moins de six mois d'avoir à remplir à nouveau cette formalité.

I.1.3. Les élections au Parlement européen du 13 juin 2004 ont entraîné le dépôt de 158 déclarations de patrimoine, 7 élus ayant déjà rempli leurs obligations au titre des élections régionales et cantonales.

I.1.4. La formation du troisième Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin le 30 mars 2004, les remaniements de ses Gouvernements les 23 janvier, 21 juin, 28 octobre, 29 novembre 2004 et 25 février 2005, puis sa démission le 30 mai 2005 ont entraîné l'examen des situations patrimoniales de 39 anciens ministres.

I.1.5. Le transfert au secteur privé des sociétés Air France, France Télécom, SNECMA et Société nationale immobilière a entraîné le dépôt de 204 déclarations de patrimoine.

I.1.6. La démission du gouvernement de M. de Villepin le 15 mai 2007 a entraîné le dépôt des déclarations de patrimoine de ses membres. La commission a étudié le 13 novembre 2007 en séance plénière la variation de situation patrimoniale des membres de ce Gouvernement.

I.1.7. Les élections législatives des 10 et 17 juin 2007 ont entraîné le dépôt de la totalité des 577 déclarations de patrimoine des députés de la XIIe législature. Elles devaient être déposées entre le 19 avril et le 19 mai 2007 et seules 10 l'ont été hors délai. La commission devrait finir l'examen des dossiers des députés de la XIIe législature à la fin de l'année 2007.

Parmi les 171 députés nouvellement élus, 6 députés ont transmis leur déclaration après le 19 août 2007, date limite légale.

I.2. L'activité liée aux élections dans les collectivités d'outre-mer

I.2.1. Nouvelle-Calédonie

I.2.1.1. Les élections au Congrès de la Nouvelle-Calédonie du 9 mai 2004 ont entraîné le dépôt de 54 déclarations de patrimoine de fin de mandat. La commission a reçu 28 déclarations des membres nouvellement élus, les 26 autres membres en étant dispensés, dès lors qu'ils avaient déposé une déclaration moins de six mois auparavant, au titre de la mandature précédente.

I.2.1.2. Le Congrès a ensuite nommé le 21 juin 2004 les onze membres du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie. A cette occasion, les onze membres démissionnaires du gouvernement de M. Pierre Frogier ont déposé leur déclaration de patrimoine. Seuls trois des onze membres du nouveau gouvernement de Mme Marie-Noëlle Themereau devaient déposer leur déclaration, les autres en étant dispensés, dès lors qu'ils avaient déposé une déclaration moins de six mois auparavant, au titre de la mandature précédente.

I.2.1.3. Les onze membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ont remis leur démission le 23 juillet 2007. Un nouveau gouvernement présidé par Harold Martin a été nommé le 21 août 2007. Ceci a entraîné une légère modification de la composition du Congrès. Deux assujettis n'ont pas déposé dans le délai des deux mois (21 octobre 2007) et ont fait l'objet d'une lettre de rappel.

I.2.2. Polynésie française

I.2.2.1. Les élections à l'assemblée de la Polynésie française du 23 mai 2004 ont entraîné le dépôt de 49 déclarations de patrimoine de fin de mandat et seulement de 29 déclarations de début de mandat, en raison des dispenses, bien que le nombre des représentants à l'assemblée soit passé de 49 à 57.

I.2.2.2. Le mandat du gouvernement de M. Gaston Flosse a pris fin le 3 avril 2004, entraînant le dépôt des 14 déclarations de patrimoine des ministres.

I.2.2.3. L'élection du 13 février 2005 (en raison de l'annulation par le Conseil d'Etat, le 15 novembre 2004, du scrutin du 23 mai 2004 dans la circonscription des îles du Vent - Tahiti et Moorea) a entraîné le dépôt des déclarations de patrimoine de 37 représentants à l'assemblée de Polynésie française.

Le nouveau président, M. Oscar Temaru, a constitué son gouvernement le 8 mars 2005, ce qui a entraîné le dépôt de seize déclarations de patrimoine. Une motion de censure a été votée le 13 décembre 2006 contre ce gouvernement, entraînant le dépôt des seize déclarations de patrimoine de fin de fonctions.

M. Gaston Tong Sang a été proclamé président de la Polynésie française le 26 décembre 2006. Le gouvernement composé de 15 ministres a été constitué le 29 décembre 2006. Seize déclarations de patrimoine ont été déposées en conséquence.

I.2.2.4. Une motion de censure ayant été votée le 31 août 2007 contre le gouvernement de M. Tong Sang nommé le 29 décembre 2006, la commission devait recevoir 16 déclarations de patrimoine de fin de mandat avant le 31 octobre 2007. Onze assujettis ont effectué cette déclaration dans les délais, deux en sont dispensés et trois ont fait l'objet d'une lettre de rappel.

I.2.2.5. Un nouveau gouvernement de M. Temaru ayant été nommé le 18 septembre 2007, les 17 membres devaient déposer leur déclaration de patrimoine avant le 18 novembre 2007. A ce jour, dix ministres ont déposé leur déclaration, sept ne l'ont pas encore fait et ont fait l'objet d'une lettre de rappel.

I.2.2.6. A la suite du vote d'une loi organique, une nouvelle élection devrait être organisée au début de 2008 pour renouveler les membres de l'assemblée de la Polynésie française, qui élira ensuite un nouveau président. La commission recevra par conséquent les 57 déclarations de patrimoine des représentants à l'assemblée et les 17 déclarations de patrimoine des membres du gouvernement.

I.2.3. Saint-Martin et Saint-Barthélemy

La loi organique no 2007-223 du 21 février 2007 a créé deux collectivités d'outre-mer : Saint-Martin et Saint-Barthélemy. A la suite des élections des 1er et 8 juillet 2007, un conseil territorial et un conseil exécutif ont été constitués le 15 juillet 2007 pour chacune des collectivités, comprenant 23 élus pour Saint-Martin (un président, 16 conseillers territoriaux et 6 membres du conseil exécutif) et 19 élus pour Saint-Barthélemy (un président, 14 conseillers territoriaux et 4 membres du conseil exécutif). Un élu n'a pas déposé sa déclaration dans les délais et a fait l'objet d'une lettre de rappel.

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Au total, la commission a été amenée à contrôler 2 498 déclarations de fin de mandat entre 2004 et 2006. Elle a achevé avant la fin de l'année 2006 l'examen des 1 259 dossiers issus des élections de 2004. Elle a en outre achevé à la date d'adoption de son rapport l'examen de toutes les déclarations de patrimoine qu'elle avait reçues avant le 1er avril 2007.

II. - Les principales constatations, la coopération internationale

et la gestion des archives

II.1. Des obligations de dépôt insuffisamment respectées

II.1.1. La commission a constaté que les élus locaux respectaient moins bien qu'auparavant leurs obligations de déclaration. Ainsi, au titre des élections cantonales de 2004, la commission n'a reçu que 795 déclarations dans les délais prévus par la loi, soit un taux de 77 %, inférieur à celui constaté lors des élections cantonales de 2001 (85 %).

La commission s'est heurtée à la mauvaise volonté d'un certain nombre d'élus sortants. Un ancien membre du Parlement européen n'a respecté l'obligation de déclaration que sous la menace que son nom soit évoqué dans ce rapport.

II.1.2. Une conseillère régionale sortante de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, Mme Odette Casanova, a refusé de déposer sa déclaration en dépit des rappels qui lui ont été adressés par la commission. Cette dernière a décidé de publier son nom, conformément à sa doctrine constante et après en avoir averti l'intéressée.

Ces cas sont néanmoins rares car la méconnaissance des obligations déclaratives résulte souvent d'une mauvaise information des élus. La commission a estimé que les nouveaux outils de communication, comme le courriel, pourraient être utilisés pour rappeler aux élus leurs obligations déclaratives de manière préventive.

II.1.3. La commission a également constaté que les dirigeants d'organismes publics méconnaissent trop souvent les obligations fixées par la loi.

Elle a par conséquent mené une campagne en direction des organismes publics locaux. Elle a ainsi rappelé à leurs obligations déclaratives les dirigeants des organismes publics d'habitations à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements et de sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 750 000 EUR. Cette opération a abouti au dépôt de 288 déclarations de patrimoine.

II.1.4. La commission a également vérifié le respect des obligations déclaratives prévues par la loi pour les dirigeants des sociétés Gaz de France et La Poste. Cette opération a permis de constater que 112 dirigeants de ces deux entreprises nationales assujettis à cette obligation avaient omis de déposer une déclaration de patrimoine.

La commission a une nouvelle fois constaté, à cette occasion, les difficultés d'application de la loi dans des sociétés nationales opérant dans le secteur concurrentiel. Ces sociétés possèdent en effet de multiples filiales dont les dirigeants ignorent qu'ils sont soumis aux obligations déclaratives de la loi et comprennent d'autant plus mal le contrôle exercé par la commission que leurs sociétés opèrent dans un milieu concurrentiel.

II.1.5. Soucieuse, en dépit de ces difficultés, d'appliquer la loi, la commission poursuivra ce contrôle régulier du respect des obligations prévues par la loi. Elle contrôlera ainsi le dépôt des déclarations de patrimoine dans l'ensemble des sociétés relevant de la SNCF et d'AREVA.

II.2. Les demandes d'éclaircissements

La Commission a demandé des explications complémentaires dans 14 % des dossiers examinés. Ce pourcentage est en hausse par rapport aux années précédentes, où il se situait aux alentours de 9 %. Les demandes d'explication sont souvent liées à l'ignorance des revenus perçus par les élus ou les dirigeants d'organismes ou d'entreprises publics. Les demandes de la commission sont parfois perçues par les assujettis comme une mise en cause de leur probité, alors que la commission se borne à exercer strictement le rôle qui lui est confié par la loi.

La commission a procédé à une audition en séance plénière et a transmis un dossier au parquet au vu d'une évolution de situation patrimoniale inexpliquée.

II.3. Les activités de coopération internationale

La commission a été sollicitée par le Fonds monétaire international pour rencontrer en avril 2004 une délégation gabonaise de membres de la Commission nationale de lutte contre l'enrichissement illicite, créée en mai 2003. Le chef des services administratifs de la commission a participé à un séminaire à Libreville les 29 et 30 juin 2004 afin de présenter le fonctionnement de la commission.

La commission a également reçu une vingtaine de délégations, à la demande du ministère des affaires étrangères ou du service central de prévention de la corruption relevant du ministère de la justice. A cette occasion, elle a pu constater qu'un certain nombre d'Etats ont décidé de mettre en place un système de contrôle du patrimoine des élus inspiré, en partie, des caractéristiques du système français, fondé sur un organisme de contrôle indépendant et sur la confidentialité des éléments qui lui sont transmis.

II.4. La gestion des dossiers de la commission

La commission a déposé aux archives nationales 2 281 dossiers de déclarations de patrimoine d'anciens élus ou d'anciens dirigeants d'établissements ou d'entreprises publics, dont les mandats se sont achevés depuis plus de 10 ans. Ces documents présentent un intérêt historique indéniable, compte tenu des informations à caractère patrimonial qu'ils contiennent sur l'ensemble de la classe politique d'une époque. Ils ne seront communicables, en l'état actuel de la législation, qu'après l'expiration d'un délai de 60 ans à compter de la date d'établissement de la déclaration.

La commission a arrêté avec la direction des Archives de France les dispositions permettant d'assurer la sécurité et la confidentialité de ces dossiers pendant la période où ils ne sont pas communicables.

III. - Les questions de principe soulevées à l'occasion

de l'examen des déclarations de patrimoine

III.1. Les demandes d'explications complémentaires

en période électorale

La commission a estimé que des demandes d'explications sur une variation patrimoniale pouvaient être transmises à un élu, même lorsque celui-ci est en campagne électorale.

Toutes les demandes d'explications complémentaires faites par la commission sont en effet transmises directement à l'élu dans des formes respectant la confidentialité souhaitée par le législateur.

III.2. L'interprétation stricte du délai de dispense

de dépôt d'une nouvelle déclaration

Les élections partielles à l'assemblée de la Polynésie française ont eu lieu le 13 février 2005, en raison de l'annulation par le Conseil d'Etat, le 15 novembre 2004, du scrutin du 23 mai 2004 dans la circonscription des îles du Vent (Tahiti et Moorea). Une nouvelle élection a ainsi dû être tenue pour 37 des 57 représentants de l'assemblée de la Polynésie française.

La question qui se posait était celle de l'application de la dispense de dépôt prévue à l'article 2 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique, lorsqu'une déclaration a été déposée dans les six mois qui précèdent.

Pour les personnes élues lors du scrutin précédent du 23 mai 2004, le délai de dispense commençait théoriquement à courir à compter du 3 juin 2004, date de la première séance de la nouvelle assemblée. En conséquence, conformément à sa doctrine constante, la commission a estimé que les élus étaient dispensés d'effectuer une nouvelle déclaration de situation patrimoniale jusqu'au 3 février 2005, soit huit mois plus tard. En effet, la commission considère, pour l'application du délai de dispense, qu'il faut ajouter à ce délai de six mois les deux mois suivant l'entrée en fonctions qui sont laissés à l'élu pour effectuer sa déclaration. Une interprétation différente aurait pour effet de pénaliser l'élu qui remplit rapidement ses obligations déclaratives.

La commission a rappelé que la règle de la dispense devait être strictement appliquée et a par conséquent demandé aux représentants de l'assemblée de la Polynésie française réélus le 13 février 2005 de déposer à nouveau une déclaration.

III.3. Sanctions contre un ancien membre du Parlement européen qui aurait omis de déposer sa déclaration patrimoniale de fin de mandat

La commission a examiné les mesures qu'elle devrait adopter si un membre du Parlement européen ne déposait pas de déclaration de patrimoine en fin de mandat.

La commission a rappelé que la sanction de l'absence de dépôt de déclaration de patrimoine est l'inéligibilité de l'élu au Parlement européen, en application des dispositions combinées de l'article 5 de la loi no 77-729 du 7 juillet 1977 modifiée et de l'article LO 128 du code électoral.

Elle a également estimé qu'il lui appartiendrait de saisir le ministre des affaires étrangères de l'absence de dépôt de la déclaration puis, en cas de non-réponse, de citer le nom de l'intéressé dans le prochain rapport de la commission.

Cette procédure n'a pas eu à être engagée, l'intéressé ayant finalement satisfait aux obligations fixées par la loi.

III.4. Transmission au parquet de la déclaration d'un assujetti

qui fait déjà l'objet d'investigations pénales

La commission s'est interrogée sur la conduite à tenir, lorsqu'elle examine les dossiers de déclarants qui font déjà l'objet d'investigations pénales pour des faits de corruption.

Différentes solutions paraissaient en effet possibles : transmission systématique du dossier au parquet, mise en attente du dossier jusqu'au jugement, absence de transmission pour éviter une double saisine du juge pénal, transmission au parquet lorsque le dossier fait apparaître une évolution de patrimoine inexplicable au terme d'une procédure contradictoire.

La commission a estimé qu'il lui appartenait d'exercer pleinement la compétence qui lui est confiée par le législateur et de transmettre tout nouveau dossier au parquet, lorsqu'elle constate des évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d'explications satisfaisantes. Elle a d'ailleurs constaté que cette transmission pouvait être de nature à faciliter l'instruction des affaires pendantes devant les juridictions pénales.

IV. - Suites données aux dossiers transmis au parquet

par la Commission

Depuis l'année 1995, date de l'extension des compétences de la commission, 10 dossiers relatifs à 7 assujettis ont été transmis au parquet. Parmi eux, un dossier a été transmis depuis le dernier rapport de la commission au titre des élections intervenues en 2004.

La commission constate que la transmission au parquet ne produit pas toujours les résultats attendus. En effet, deux transmissions ont conduit à la relaxe, une transmission s'est vu opposer la prescription des faits, deux transmissions ont été jointes à des instructions déjà en cours et, enfin, cinq instructions ont fait l'objet d'un classement précisant qu'il n'avait pas été mis en évidence d'anomalies susceptibles de constituer des infractions pénales.

A cet égard, durant l'année 2007, deux procureurs de la République ont informé la commission des suites qu'ils donnaient à deux transmissions, en les classant sans suite en l'absence de toute infraction pénale avérée et en rappelant, pour l'une d'elles, que des décisions rendues par des tribunaux de grande instance et des cours d'appel avaient considéré que des déclarations de patrimoine mensongères effectuées auprès de la commission ne sauraient revêtir ni la qualification de faux ni celle d'établissement de fausse attestation.

La commission relève toutefois que, durant la période allant d'avril 2004 à juin 2006, des condamnations définitives ont été prononcées à l'encontre de trois des dix assujettis ayant fait l'objet d'une saisine du parquet. Dans le premier cas, la personne a été condamnée en appel à deux ans de prison avec sursis, 100 000 EUR d'amende et trois ans d'inéligibilité pour prise illégale d'intérêts et abus de biens sociaux. Dans le deuxième cas, elle a été condamnée, toujours en appel, à quatre ans de prison ferme pour corruption passive pour avoir reçu des pots-de-vin dans le cadre d'une opération immobilière. Dans le troisième cas, elle a été condamnée, en appel, à trois ans de prison ferme et 400 000 EUR d'amende pour avoir perçu des commissions occultes en marge de marchés publics. La commission se félicite de ce que ces transmissions au parquet aient joué un rôle d'alerte et se soient révélées un bon indicateur de la présence de délits graves.

On relèvera enfin, parmi ces dix transmissions, un dossier dont le traitement apparaît moins heureux. La commission avait constaté que des prêts consentis à un assujetti n'avaient pas été remboursés, faisant suspecter un enrichissement indu. Le dossier de l'intéressé a été transmis le 7 janvier 2003 au procureur de la République près le Tribunal de grande instance de Paris.

Le ministère public a informé la commission le 7 septembre 2004, soit un an et demi après la transmission du dossier, que les dates des faits semblaient interdire toute poursuite, ces faits apparaissant prescrits.

La commission a souhaité obtenir des précisions sur cette prescription, alors que l'enrichissement semblait lié au non-remboursement des prêts. Le même ministère public a informé la commission que l'ancienneté des prêts et la nécessité de procéder par voie de commission rogatoire internationale rendaient peu probable la preuve des libéralités suspectées. Le parquet a donc maintenu le classement sans suite de la transmission.

La Commission a décidé de mentionner l'historique de ce dossier pour illustrer les limites de son action. Les deux réponses des 7 septembre 2004 et 30 mai 2005 figurent en annexe au présent rapport.

V. - Les perspectives

Vous pouvez consulter le tableau dans le JO

n° 295 du 20/12/2007 texte numéro 134

V.1. Les échéances électorales de mars 2008

Dans la perspective des prochaines élections cantonales et municipales, qui auront lieu les 9 et 16 mars 2008, la Commission pour la transparence financière de la vie politique souhaite attirer l'attention des pouvoirs publics et des assujettis sur le nombre important d'élus locaux mais également de dirigeants de sociétés d'économie mixtes et d'offices publics de l'habitat qui devront déposer une déclaration de patrimoine.

Pour satisfaire aux obligations prévues par l'article 2 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique, les élus dont le mandat s'achève devront déposer une déclaration de leur situation patrimoniale deux mois au plus avant la date normale d'expiration de leur mandat, qui correspond à la date de la première réunion de droit de l'assemblée nouvellement élue. Il résulte des dispositions de l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales, relatives à la première réunion du conseil municipal, que les maires et les adjoints au maire titulaires d'une délégation de signature devront adresser leur déclaration de patrimoine à la Commission entre le 23 janvier 2008 et le 23 mars 2008. Pour leur part, les présidents de conseil général et les conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature devront, en application de l'article L. 3121-9 du même code, adresser leur déclaration entre le 20 janvier 2008 et le 20 mars 2008.

Les personnes nouvellement élues disposeront de deux mois à compter de leur prise de fonctions pour déposer leur déclaration de patrimoine. Pour les élus titulaires d'une délégation de signature, la commission retient la date de la prise d'effet de la délégation comme point de départ du délai imparti pour déposer une déclaration.

A cet égard, la commission souhaite rappeler aux présidents des conseils généraux et aux maires des communes de plus de 100 000 habitants qu'ils devront lui notifier sans délai les délégations de signature accordées aux conseillers généraux ou aux adjoints au maire.

Enfin, les dirigeants de sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires est supérieur à 750 000 EUR, ainsi que les dirigeants d'OPAC et d'OPHLM gérant plus de 2 000 logements, devront également déposer une déclaration de patrimoine dans le mois qui suit le début de leurs fonctions pour les dirigeants nouvellement nommés, et dans le mois qui suit la fin ou le renouvellement de leurs fonctions pour les dirigeants précédemment en place. La date à prendre en compte est celle du renouvellement du conseil d'administration.

V.2. Un stock de dossiers déposés jamais atteint

La commission ne devrait plus avoir de stock de déclarations en attente d'examen à la date du 29 février 2008. Mais la commission recevra au premier semestre de 2008 les déclarations de situation de patrimoine de fin de mandat des conseillers généraux, des maires, des adjoints au maire, des présidents de groupement de communes, des dirigeants de SEM et d'OPAC et d'OPHLM et, en septembre 2008, celles nées du renouvellement du tiers des sénateurs, soit un total de 3 699 déclarations. En plus de ces charges liées aux élections, il y a lieu d'ajouter les charges normales et constantes de la commission (démissions et renouvellements, au nombre de 340 par an en moyenne) et les charges imprévues (privatisation de Gaz de France et, le cas échéant, d'AREVA, campagne de mise à jour des dirigeants des établissements publics industriels et commerciaux et des entreprises nationales, élections en outre-mer, au nombre estimé de 349), soit un total de 4 388 dossiers de variation de situation patrimoniale sur l'année 2008.

Plus largement, la commission devra étudier environ 8 000 dossiers sur ces cinq prochaines années, de 2008 à 2012.

Cette très forte augmentation du nombre de dossiers à étudier résulte, d'une part, de la loi no 95-126 du 8 février 1995, qui a étendu l'obligation déclarative aux conseillers régionaux, aux conseillers généraux et aux adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature, et, d'autre part, de la forte croissance, à l'issue des élections de 2001 et de 2004, du nombre des délégations de signature consenties par les présidents de conseil régional et de conseil général et par les maires.

Aujourd'hui, la commission étudie environ 1 000 dossiers par an, à raison de 20 séances en formation ordinaire avec l'assistance de neuf rapporteurs, et elle devra envisager l'étude de 1 500 à 1 600 dossiers par an pour maintenir un délai raisonnable de contrôle des dossiers.

V.3. Les projets de réforme de la commission

La commission appelle de ses voeux depuis plusieurs années une réforme des textes qui régissent le dépôt des déclarations. Force est de constater que ces recommandations sont pour l'instant demeurées sans suites.

V.3.1. Il appartient à la Commission pour la transparence financière de la vie politique, en vertu de l'article 3 de la loi du 11 mars 1988, de contrôler les évolutions du patrimoine des déclarants sur la seule base des déclarations qui lui sont transmises. La commission peut en outre demander aux assujettis de compléter ou de préciser leur déclaration, lorsque celle-ci suscite des interrogations. Afin de renforcer l'efficacité du contrôle exercé et de garantir la sincérité des déclarations de patrimoine, il est nécessaire de permettre à la commission de recouper les informations dont elle dispose, grâce aux déclarations déjà faites par les assujettis à d'autres services publics. L'article 3 de la loi du 11 mars 1988 pourrait ainsi être modifié afin que les personnes assujetties soient également tenues, à titre de justificatif et lorsque la commission leur en fait la demande, de lui transmettre les déclarations faites au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune. La commission pourrait également disposer auprès de l'administration fiscale d'un droit de communication des mêmes déclarations.

Une modification de l'article LO 135-1 du code électoral, auquel renvoient les articles 1er et 2 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988, pourrait par ailleurs exiger que la déclaration du patrimoine soit accompagnée de la déclaration des revenus perçus au cours du mandat, de manière que la commission soit en mesure d'apprécier la capacité d'épargne des intéressés. Une réforme plus simple pourrait consister, à court terme, à modifier le formulaire de déclaration annexé au décret no 96-763 du 1er septembre 1996 en y ajoutant la mention de l'âge, de la profession et, à titre facultatif, des revenus du déclarant sur la période.

La commission a proposé dès son quatrième rapport, publié au Journal officiel du 21 janvier 1993, il y a plus de quatorze ans, d'instaurer l'obligation de déclarer ses revenus et de lui transmettre les déclarations faites au titre de l'impôt sur le revenu. La même proposition a été faite en ce qui concerne la déclaration remplie au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune, dès le huitième rapport, publié au Journal officiel du 25 mars 1999.

V.3.2. La commission estime ensuite souhaitable de restreindre le champ des personnes soumises à l'obligation de déclaration en ce qui concerne les dirigeants d'organismes et d'entreprises publics pour concentrer son contrôle sur un nombre raisonnable de dirigeants d'entreprises. Il s'avère en effet difficile, en raison de leur nombre et surtout de l'existence de multiples filiales, d'identifier l'ensemble des organismes dont les dirigeants sont assujettis à l'obligation de déclaration patrimoniale, puis d'obtenir que ces dirigeants y satisfassent. En outre, le contrôle des déclarations de patrimoine d'organismes relevant du secteur concurrentiel n'apparaît pas nécessairement pertinent. L'instauration d'un seuil, exprimé en montant de chiffre d'affaires, en deçà duquel les dirigeants des filiales des entreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial ne sont plus soumis à l'obligation de déclarer leur patrimoine permettrait de réduire significativement le nombre des organismes et de leurs dirigeants entrant dans le champ de compétence de la commission. Un seuil de 15 millions d'euros de chiffre d'affaires entraînerait ainsi une baisse de 65 % du nombre de dirigeants soumis à l'obligation de déclaration.

La commission réitère constamment, depuis son huitième rapport, publié au Journal officiel du 25 mars 1999, sa proposition de restreindre le champ des personnes soumises à l'obligation de déclaration en ce qui concerne les dirigeants d'organismes et d'entreprises publics.

V.3.3. Enfin et surtout, il convient que des sanctions puissent être prononcées à l'encontre de personnes ayant adressé à la commission des déclarations mensongères pour retracer l'état de leur patrimoine.

Les sanctions déjà prévues par la loi du 11 mars 1988 en cas d'absence pure et simple de toute déclaration - l'inéligibilité pour une durée d'un an ou la nullité de la nomination - ou en cas d'évolution inexpliquée du patrimoine - transmission du dossier au parquet - ne constituent pas du tout des réponses adaptées à de tels agissements. Ces sanctions sont d'autant plus insuffisantes que l'altération de la vérité, quelle qu'en soit l'importance, commise à l'occasion d'une déclaration de patrimoine déposée auprès de la commission, n'est pas susceptible de constituer le support matériel d'un faux, tel qu'il est défini à l'article 441-1 du code pénal.

En conséquence, comme elle le fait depuis son onzième rapport, publié au Journal officiel le 18 juillet 2002, la commission propose pour la troisième fois que le dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale mensongère soit puni de deux ans d'emprisonnement, 30 000 EUR d'amende et, le cas échéant, de l'interdiction des droits civiques, civils et de famille suivant les modalités prévues par l'article 131-26 du code pénal ainsi que de l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité de nature professionnelle ou sociale selon les modalités prévues par l'article 131-27 du code pénal.

A N N E X E 1

PROJET DE LOI MODIFIANT LA LOI N° 88-227 DU 11 MARS 1988 RELATIVE À LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DE LA VIE POLITIQUE

EXPOSÉ DES MOTIFS

La Commission pour la transparence financière de la vie politique a souligné à plusieurs reprises, dans ses rapports annuels, les difficultés qu'elle rencontre dans l'exercice de la mission qui lui a été confiée par le législateur. Afin qu'elle puisse pleinement jouer son rôle de prévention et de dissuasion en matière de corruption, il est nécessaire de simplifier certains aspects du régime des déclarations de patrimoine et de rendre plus efficace et crédible l'exercice de son contrôle.

I. - Simplifier le régime des déclarations de patrimoine

des dirigeants d'entreprises et d'organismes publics

Le présent projet de loi a tout d'abord pour objet de restreindre le champ des personnes soumises à l'obligation de déclaration patrimoniale, en ce qui concerne les dirigeants d'organismes et d'entreprises publics.

La loi no 95-126 du 8 février 1995 a étendu aux dirigeants des entreprises publiques nationales et des établissements publics industriels et commerciaux nationaux l'obligation de déclaration de situation patrimoniale instituée pour les élus et les membres du Gouvernement par la loi no 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. Aux termes de la loi, ces dirigeants doivent déclarer leur patrimoine auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique dans le mois qui suit leur prise de fonction, à peine de nullité de la nomination, et dans le mois qui suit la fin ou le renouvellement de leur mandat, à peine de nullité d'une nouvelle nomination dans le secteur public.

Dans ses derniers rapports, la commission fait état des difficultés d'application de ces dispositions. Il s'avère en effet difficile, en raison de leur nombre et surtout de l'existence de multiples filiales, d'identifier l'ensemble des organismes dont les dirigeants sont assujettis à l'obligation de déclaration patrimoniale, puis d'obtenir que ces dirigeants y satisfassent. Il est donc nécessaire que la commission concentre son contrôle sur un nombre raisonnable de dirigeants d'entreprises.

Il est ainsi proposé de modifier le septième alinéa de l'article 2 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, de manière à instituer un seuil, exprimé en montant du chiffre d'affaires, en deçà duquel les dirigeants des filiales des entreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial ne sont plus soumis à l'obligation de déclarer leur patrimoine. Un tel seuil est déjà prévu en ce qui concerne les sociétés d'économie mixte locales. Il est fixé par le présent projet, s'agissant des organismes nationaux, à 15 millions d'euros de chiffre d'affaires.

Cette mesure permettrait de réduire de près de 65 % le nombre des organismes et de leurs dirigeants entrant dans le champ de compétence de la commission.

L'article 1er supprime en outre toute référence aux directeurs généraux adjoints, appellation devenue redondante par rapport à celle, issue de la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques, de directeur général délégué. Les directeurs généraux adjoints sont en tout état de cause assujettis à l'obligation de déclaration dès lors que des fonctions de direction générale leur sont déléguées.

Par ailleurs, afin de faciliter le dépôt de la déclaration de patrimoine, il aligne le délai laissé aux dirigeants d'entreprises et d'organismes publics pour déposer cette déclaration sur celui accordé aux élus, soit un délai de deux mois.

Le projet de loi prévoit des mesures transitoires pour les dirigeants qui sortent de son champ d'application.

II. - Garantir l'efficacité du contrôle et la sincérité

des déclarations de patrimoine

Il appartient à la Commission pour la transparence financière de la vie politique, en vertu de l'article 3 de la loi du 11 mars 1988, de contrôler les évolutions du patrimoine des déclarants sur la seule base des déclarations qui lui sont transmises. La commission peut en outre demander aux assujettis de compléter ou de préciser leur déclaration, lorsque celle-ci suscite des interrogations. Afin de renforcer l'efficacité du contrôle exercé et de garantir la sincérité des déclarations de patrimoine, il est nécessaire de permettre à la commission de recouper les informations dont elle dispose, grâce aux déclarations déjà faites par les assujettis à d'autres administrations.

L'article 2 du projet de loi modifie par conséquent l'article 3 de la loi du 11 mars 1988, afin que les personnes assujetties soient également tenues, à titre de justificatif et lorsque la commission leur en fait la demande, de lui transmettre les déclarations faites au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune. Un droit de communication auprès de l'administration fiscale est prévu au même effet.

Il convient en outre que des sanctions puissent être prononcées à l'encontre de personnes ayant adressé sciemment à la commission des déclarations retraçant de manière fausse ou incomplète l'état de leur patrimoine.

Les sanctions déjà prévues par la loi du 11 mars 1988 en cas d'absence pure et simple de toute déclaration - l'inéligibilité pour une durée d'un an ou la nullité de la nomination - ou - en cas d'évolution inexpliquée du patrimoine, la transmission du dossier au parquet - ne constituent pas du tout des réponses adaptées à de tels agissements. En effet, il résulte de décisions des juridictions judiciaires que l'altération de la vérité, quelle qu'en soit l'importance, commise à l'occasion d'une déclaration de patrimoine déposée auprès de la commission, n'est pas susceptible de constituer le support matériel d'un faux tel qu'il est défini à l'article 441-1 du code pénal.

Afin de remédier à cette situation, et à l'instar des infractions déjà prévues en matière fiscale ou douanière, l'article 3 du projet de loi insère un nouvel article 6 dans la loi du 11 mars 1988, qui punit le fait de déposer auprès de la commission une déclaration de situation patrimoniale mensongère de deux ans d'emprisonnement, de 30 000 euros d'amende et de l'interdiction des droits civiques, civils et de famille et d'exercer une fonction publique ou une activité de nature professionnelle ou sociale, selon les modalités prévues par les articles 131-26 et 131-27 du code pénal.

L'article 4 rend applicable l'ensemble de ces dispositions en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte.

PROJET DE LOI MODIFIANT LA LOI N° 88-227 DU 11 MARS 1988 RELATIVE À LA TRANSPARENCE DE LA VIE POLITIQUE

Article 1er

I. - L'article 2 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est précédé de la mention : « I. - » ;

2° Le septième et dernier alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

« II. - L'obligation prévue au I est applicable aux présidents et aux directeurs généraux :

1° Des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue directement par l'Etat ;

2° Des établissements publics de l'Etat à caractère industriel et commercial ;

3° Des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue, directement ou indirectement, séparément ou ensemble, par les personnes mentionnées aux 1° et 2° et dont le chiffre d'affaire annuel au titre du dernier exercice clos avant la date de nomination des intéressés est supérieur à 15 millions d'euros ;

4° Des offices publics de l'habitat mentionnés à l'article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation, gérant un parc comprenant plus de 2 000 logements au 31 décembre de l'année précédant celle de la nomination des intéressés ;

5° Des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique, autres que celles mentionnées aux 1° et 3° ci-dessus, dont le chiffre d'affaires annuel, au titre du dernier exercice clos avant la date de nomination des intéressés, dépasse 750 000 euros, dans lesquelles les collectivités territoriales, leurs groupements ou toute autre personne mentionnée aux 1°, 2°, 3° et 4° détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social ou qui sont mentionnées au 1° de l'article L. 1525-1 du code général des collectivités territoriales.

Les déclarations mentionnées au I doivent être déposées auprès de la commission prévue à l'article 3 ci-dessous dans les deux mois qui suivent le début et la fin des fonctions. La nomination des personnes mentionnées au II du présent article est, le cas échéant, subordonnée à la justification du dépôt de la déclaration exigible lors de la cessation de fonctions précédentes. Elle est considérée comme nulle si, à l'issue du délai de deux mois, la déclaration prévue lors de l'entrée en fonction n'a pas été déposée.

Un décret en Conseil d'Etat détermine la liste des fonctions assimilées à celles de président et de directeur général pour l'application de la présente loi. »

II. - Toute personne ayant déclaré son patrimoine en début de fonctions, en application du dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 précitée, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, et qui n'est plus soumise à cette obligation en raison de la modification de ces dispositions par le I du présent article , déclare son patrimoine auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique dans les deux mois qui suivent l'entrée en vigueur du présent article , sous réserve des dispositions du cinquième alinéa du I de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 susmentionnée.

La nomination des personnes mentionnées au II de l'article 2 de la même loi est, le cas échéant, subordonnée à la justification du dépôt de la déclaration exigible en application de l'alinéa précédent.

III. - Le présent article entre en vigueur à compter du premier jour du deuxième mois suivant la publication du décret en Conseil d'Etat mentionné au I du présent article et, au plus tard, six mois à compter de la publication de la présente loi.

Article 2

Il est inséré au II de l'article 3 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique un troisième alinéa ainsi rédigé :

« La commission peut demander aux personnes mentionnées à l'article LO 135-1 du code électoral et aux articles 1er et 2 de la présente loi communication des déclarations qu'elles ont souscrites en application des articles 170 à 175 A du code général des impôts et, le cas échéant, en application de l'article 885 W du même code. La commission peut demander à l'administration fiscale copie des mêmes déclarations. »

Article 3

L'article 6 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique est remplacé par les dispositions suivantes :

« I. - Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 EUR d'amende le fait de déposer auprès de la commission prévue à l'article 3 de la présente loi une déclaration de situation patrimoniale mensongère.

Les personnes physiques coupables de l'infraction prévue à l'alinéa précédent encourent également les peines suivantes :

1° L'interdiction des droits civiques, civils et de famille selon les modalités prévues par l'article 131-26 du code pénal ;

2° L'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité de nature professionnelle ou sociale selon les modalités prévues par l'article 131-27 du code pénal.

II. - Est puni des mêmes peines le fait de communiquer sciemment à la commission précitée des observations relatant des faits matériellement inexacts. »

Article 4

La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte.

PROJET DE LOI ORGANIQUE

MODIFIANT L'ARTICLE LO 135-1 DU CODE ÉLECTORAL

EXPOSÉ DES MOTIFS

Une modification de l'article LO 135-1 du code électoral, auquel renvoient les articles 1er et 2 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988, permettra que la déclaration du patrimoine soit accompagnée de la déclaration des revenus perçus au cours du mandat, de manière à ce que la Commission pour la transparence financière de la vie politique soit en mesure d'apprécier la capacité d'épargne des intéressés.

PROJET DE LOI ORGANIQUE MODIFIANT L'ARTICLE LO 135-1 DU CODE ÉLECTORAL

Article unique

Il est inséré à l'article LO 135-1 du code électoral un quatrième alinéa ainsi rédigé :

« Cette déclaration mentionne également le détail des revenus perçus durant le mandat. »

A N N E X E 2

Vous pouvez consulter le tableau dans le JO

n° 295 du 20/12/2007 texte numéro 134