J.O. Numéro 166 du 18 Juillet 2002       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet
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Onzième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique

NOR : CTFX0205729P


La loi ne prévoit l'établissement d'un rapport par la Commission pour la transparence financière de la vie politique que tous les trois ans. La commission a cependant estimé utile d'établir un rapport de son activité au titre de l'année 2001.
En effet, l'année 2001 a été une année d'intense activité pour la commission, avec la concomitance des élections cantonales et municipales en mars, et l'enchaînement des élections territoriales en Polynésie française en mai et des élections sénatoriales en septembre. La commission a ainsi enregistré plus de 3 000 déclarations de situation patrimoniale, très exactement 1 191 déclarations de début de mandat et 1 948 déclarations de fin de mandat. Elle a examiné, au cours de cette année, 898 dossiers individuels.
Si le présent rapport est l'occasion de retracer l'activité de la commission en 2001, la commission souhaite également souligner l'impasse dans laquelle elle se trouve au vu des jugements de relaxe prononcés par les tribunaux à l'encontre de personnes assujetties poursuivies des chefs de « faux et usage de faux » dans deux affaires à l'origine desquelles elle se trouve. Cette situation ne peut que la conduire à inviter le Gouvernement et le législateur à mettre en oeuvre les réformes nécessaires à l'exercice même de sa mission et qu'elle réclame depuis 1998.

I. - L'activité de la commission en 2001

1.1. Une activité sensiblement accrue avec des échéances électorales successives soumettant à l'obligation de déclaration patrimoniale un grand nombre d'élus locaux, mais également de dirigeants de sociétés d'économie mixte, d'OPAC et d'OPHLM.
Les élections cantonales et municipales de mars 2001 ont entraîné le dépôt de 1 655 déclarations de patrimoine de fin de mandat pour 1 755 mandats assujettis et 787 déclarations de début de mandat pour 1 878 mandats soumis à cette obligation.
Le nombre de mandats répertoriés a progressé de 7 % en raison, d'une part, du franchissement du seuil de 30 000 habitants par un certain nombre de communes et de groupements de communes à la suite du recensement général de la population de 1999 et, d'autre part, de la création de nouveaux groupements de communes. Enfin, le nombre de conseillers généraux et adjoints au maire titulaires d'une délégation de signature a augmenté par rapport à la précédente mandature.
Les élections cantonales et municipales ont également amené un flux important de déclarations de patrimoine concernant les dirigeants de sociétés d'économie mixte, d'OPAC et d'OPHLM. La commission a enregistré le dépôt de 371 déclarations de patrimoine au titre de ce type de mandats (93 déclarations de fin de mandat et 278 déclarations de nouveaux dirigeants). Il est à noter qu'un certain nombre de dirigeants de ces organismes sont dispensés de produire une déclaration lorsqu'ils en ont déjà déposé une, depuis moins de six mois, en leur qualité d'élus locaux (ce qui a été le cas pour 219 d'entre eux).
La commission se félicite de ce qu'un plus grand nombre de dirigeants de sociétés d'économie mixte et d'offices publics ont spontanément déposé leur déclaration depuis les élections de mars 2001. Il demeure cependant nécessaire pour la commission d'user de ses propres moyens d'information pour dresser la liste de toutes les personnes assujetties à ce titre.
Les élections territoriales de Polynésie française (mai 2001) et le changement de gouvernement en Nouvelle-Calédonie (avril 2001) ont entraîné le dépôt d'une centaine de déclarations de patrimoine, 63 au titre de la fin du mandat et 37 au titre du début de mandat.
Les élections sénatoriales de septembre 2001 ont donné lieu au dépôt de 45 déclarations de patrimoine de sénateurs nouvellement élus. Ces élections font entrer dans le champ de compétence de la commission la dernière série de sénateurs, la série B, soumise jusqu'alors à l'examen du bureau du Sénat conformément aux dispositions transitoires de la loi du 8 février 1995. Le bureau du Sénat a ainsi directement transmis à la commission les déclarations de patrimoine des sénateurs réélus.

1.2. Des améliorations dans le respect des délais de dépôt
des déclarations de patrimoine

Si toutes les personnes assujetties identifiées par la commission ont rempli leurs obligations déclaratives, sauf cas de force majeure, la commission constate que les délais imposés par la loi ne sont pas toujours respectés malgré son souci d'information préalable.
Dans le cadre de la préparation des élections cantonales et municipales, la commission a pris le soin d'adresser un courrier d'information à chaque élu sortant, rappelant l'obligation de déclaration patrimoniale, le délai imposé par la loi et les sanctions encourues. Elle a également rappelé à chaque président de conseil général et chaque maire de commune de plus de 100 000 habitants son devoir d'information à l'égard des vice-présidents, conseillers généraux et adjoints au maire titulaires d'une délégation de signature.
Grâce à ce dispositif d'information, parfois renforcé par des courriers en provenance des préfectures, 85 % des élus locaux ont satisfait à leur obligation patrimoniale dans les délais requis.
Dans les cas de non-respect du délai de dépôt de la déclaration, un rappel écrit suivi, dans des cas très peu nombreux, d'un contact téléphonique auprès des défaillants ont suscité la transmission de la déclaration de patrimoine à la commission, qui n'a pas eu dès lors à appliquer les sanctions prévues par la loi.
Dans le cadre des élections territoriales d'outre-mer, le constat est plus nuancé : seuls 58 % des élus ont déposé leur déclaration de patrimoine dans les délais imposés par la loi alors que le haut-commissaire de la République en Polynésie française, comme en Nouvelle-Calédonie, a informé chaque personne assujettie de ses obligations à l'égard de la commission.
S'agissant des élections sénatoriales, tous les sénateurs nouvellement élus ont déposé leur déclaration de patrimoine dans les délais légaux.
Enfin, comme les années précédentes, le constat reste très mitigé pour les dirigeants d'organismes publics : seuls 35 % des dirigeants assujettis identifiés par la commission ont déposé leur déclaration de patrimoine dans le délai légal d'un mois.
Mais, plus que le non-respect des délais de dépôt, pour lequel le délai d'un mois lui paraît irréaliste, la commission s'interroge sur le manque d'information dont les grands groupes nationaux font preuve à son égard. Les services de la commission rencontrent de réelles difficultés lorsqu'il s'agit de connaître l'identité des dirigeants nommés ou renouvelés dans leurs fonctions, les créations ou liquidations de sociétés.

1.3. L'examen des situations patrimoniales

La commission a examiné la situation patrimoniale de 898 personnes assujetties, au cours de 26 séances, dont 4 plénières. Elle a demandé des explications sur l'évolution du patrimoine dans 7 % des cas.

II. - Les échéances législatives de juin 2002

En se référant aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002, la Commission pour la transparence financière de la vie politique souhaite attirer l'attention sur les obligations déclaratives qui pèsent sur l'ensemble des députés.
Pour satisfaire aux obligations prévues par la loi, les députés sortants ont dû déposer une déclaration de leur situation patrimoniale deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant la date normale d'expiration de leurs fonctions. Les pouvoirs de la XIe législature expirant le 18 juin 2002, les députés sortants ont donc adressé leur déclaration à la commission entre le 18 avril et le 18 mai 2002, délai de rigueur.
Les parlementaires nouvellement élus disposent de deux mois à compter de leur entrée en fonctions pour déposer leur déclaration de patrimoine, lesquelles doivent donc être déposées avant le 19 août 2002.
Dans tous les cas, la seule dispense prévue par la loi concerne les députés qui ont déjà déposé, à quelque titre que ce soit, une déclaration de patrimoine depuis moins de six mois.
En cas de non-respect des délais prescrits par la loi, la commission transmet au bureau de l'Assemblée nationale l'identité des parlementaires qui n'ont pas rempli leurs obligations. Conformément à l'article LO 136-1 du code électoral, ces élus se voient alors opposer une inéligibilité d'un an. Pour les nouveaux élus, l'inéligibilité est constatée et le député déclaré démissionnaire d'office.
A cet égard, et compte tenu de la gravité de la sanction, le bureau de l'Assemblée nationale et la Commission pour la transparence financière de la vie politique ont informé et sensibilisé les députés sur les obligations qui pèsent sur eux, les conséquences qui s'y attachent ainsi que les modalités pratiques de la déclaration. Cette initiative s'est révélée particulièrement utile puisqu'elle a été à l'origine de nombreuses demandes de précisions aux services de l'Assemblée et de la commission, ainsi que sur le site internet de celle-ci (www.commission-transparence.fr) qui permet notamment de télécharger le formulaire de déclaration annexé au décret no 96-763 du 1er septembre 1996.
Par ailleurs, le gouvernement de M. Lionel Jospin ayant démissionné le 7 mai 2002, la Commission pour la transparence financière de la vie politique va recevoir jusqu'au 7 juillet 2002 la déclaration patrimoniale des 34 ministres et secrétaires d'Etat.
La commission recevra également jusqu'au 7 juillet 2002 les déclarations des 28 ministres et secrétaires d'Etat du gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin.

III. - Les questions de principe soulevées

La commission saisit traditionnellement l'occasion de la publication de son rapport public pour rendre compte des positions qu'elle a arrêtées sur des questions générales à l'occasion de l'examen de déclarations individuelles.


3.1. L'obligation de déclaration patrimoniale à l'égard des directeurs généraux d'OPAC et des directeurs d'OPHLM lors du renouvellement de leurs fonctions
La commission a déjà précisé la notion de renouvellement des fonctions des dirigeants d'organismes publics dans son huitième rapport publié au Journal officiel du 25 mars 1999. En effet, par analogie avec la situation des élus politiques, la commission entend soumettre les dirigeants à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale lors du renouvellement de leur mandat ou de leurs fonctions.
Ainsi, lorsque la durée des fonctions d'un dirigeant salarié n'a pas été fixée lors de sa nomination, la commission considère que sa reconduction ou sa confirmation dans ses fonctions, à la suite d'un changement du conseil d'administration, peut être assimilée à un renouvellement de fonctions, ce qui oblige ce dirigeant à déposer une nouvelle déclaration de patrimoine.
Toutefois, dans le cas particulier des directeurs généraux d'OPAC et des directeurs d'OPHLM, aucune disposition réglementaire ne prévoit la confirmation ou la reconduction dans leurs fonctions à la suite du renouvellement du conseil d'administration de l'office.
Dès lors, la Commission pour la transparence financière de la vie politique estime que les directeurs généraux d'OPAC et les directeurs d'OPHLM, qui poursuivent leurs fonctions postérieurement au renouvellement du conseil d'administration ou au changement de président, ne sont pas soumis à l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine.
Seuls les dirigeants recrutés selon un contrat à durée déterminée sont soumis à l'obligation d'une nouvelle déclaration lors du renouvellement de leur contrat.


3.2. L'obligation de déclaration patrimoniale à l'égard des directeurs généraux délégués issus de la loi sur les nouvelles régulations économiques no 2001-420 du 15 mai 2001
La loi du 15 mai 2001 a modifié le « gouvernement » des sociétés anonymes en créant un nouvel organigramme de direction. Le nouvel article L. 225-51-1 du code de commerce prévoit désormais deux modalités d'organisation possibles : soit le président du conseil d'administration conserve l'exercice de la fonction de direction générale ; soit cette fonction est confiée à un directeur général, qui peut être assisté par un ou plusieurs directeurs généraux délégués (jusqu'à cinq).
Des mesures transitoires sont prévues au cours d'une période expirant dix-huit mois après la publication de la loi dans le cas des sociétés cotées, ou lors de la tenue de la prochaine assemblée générale extraordinaire dans le cas des sociétés non cotées ; au terme de ce délai, le conseil d'administration doit faire le choix entre l'une ou l'autre des modalités de direction de la société et modifier les statuts en conséquence. Dans l'intervalle, le président du conseil d'administration conserve la direction générale de la société et le directeur général prend le titre de directeur général délégué.
La Commission pour la transparence financière de la vie politique rappelle les termes du 4o et du 5o de l'article 1er du décret du 1er septembre 1996 : sont soumis à l'obligation de déclaration le directeur général et le directeur général adjoint ainsi que, dans les entreprises ne comportant pas de directeur général et directeur général adjoint, le directeur ou responsable qui, quel que soit son titre, exerce les fonctions de directeur général ainsi que son ou ses adjoints directs exerçant les fonctions de directeur général adjoint.
Ces règles, appliquées jusqu'à présent par la commission, demeurent valables durant la période transitoire évoquée ci-dessus.
Avec l'entrée en vigueur de la loi du 15 mai 2001, la question de l'applicabilité des textes relatifs à la transparence financière de la vie politique aux directeurs généraux délégués se pose à nouveau, comme elle s'était posée en 1996 à propos des directeurs généraux adjoints.
Contrairement à la loi no 66-537 du 24 juillet 1966, qui ne précisait pas expressément les attributions du directeur général ni ne reprenait la notion de directeur général adjoint, le statut et les pouvoirs du directeur général délégué sont définis dans la loi : chargé d'assister le directeur général (C. com., art. L. 225-53), il dispose à l'égard des tiers des mêmes pouvoirs que lui (C. com., art. L. 225-56). Il est également assimilé au directeur général en ce qui concerne la rémunération, la limite d'âge ou le régime de révocation (C. com., art. L. 225-55).
Eu égard aux assimilations ci-dessus évoquées, comme à l'identité de pouvoirs et de responsabilité (C. com., art. L. 248-1), le directeur général délégué doit être regardé comme exerçant des fonctions de direction générale et, à ce titre, est soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale prévue par les dispositions du 5o de l'article 1er du décret du 1er septembre 1996, au même titre que le directeur général adjoint. D'autant plus que les dispositions transitoires de la loi prévoient que les personnes qui avaient le titre de directeur général avant son entrée en vigueur prennent le titre de directeur général délégué.
Dans l'attente de la réforme législative que propose la commission et qui vise à supprimer l'obligation de déclaration patrimoniale aujourd'hui imposée aux directeurs généraux adjoints et, ainsi, aux directeurs généraux délégués, la commission doit appliquer à ces derniers les règles qu'elle a définies pour les premiers. Le directeur général délégué est donc soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale.

3.3. Indemnités perçues sur les fonds spéciaux

S'agissant des indemnités perçues sur les fonds spéciaux régis par l'article 42 de la loi du 27 avril 1946, la commission rappelle qu'elle a toujours considéré que, quelles que soient leur nature et leur importance, celles-ci devaient être prises en compte dans les déclarations de patrimoine (rapport publié au JO du 11 janvier 1989). Ces indemnités ne peuvent donc être exclues de la déclaration patrimoniale.

IV. - Des questions à régler par la loi
4.1. Des projets de réforme d'ordre technique
toujours en attente

Comme elle le fait maintenant depuis quatre ans, la commission souhaite, une nouvelle fois, appeler l'attention du Gouvernement et du législateur sur les difficultés qu'elle rencontre dans l'application de la loi.
Pour limiter le nombre de personnes assujetties et faciliter son travail de recueil des déclarations de patrimoine, la commission a notamment proposé au Gouvernement de modifier le septième alinéa de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 afin :
1o D'instituer un seuil, exprimé en montant du chiffre d'affaires, en deçà duquel les dirigeants des filiales des entreprises nationales et des EPIC ne seraient plus soumis à l'obligation de déclaration patrimoniale ; c'est à ce prix seulement que la commission pourra exercer un contrôle efficace sur un nombre raisonnable de sociétés ;
2o De doubler la durée du délai laissé aux dirigeants des entreprises publiques pour déposer leur déclaration de patrimoine afin de l'aligner sur celui accordé aux élus (deux mois) ;
3o De supprimer l'obligation de déclaration imposée aux directeurs généraux adjoints de sociétés. La rédaction actuelle apparaît en effet inutile et conduit à doubler le nombre de dirigeants assujettis tout en étant source de confusion.
La commission rappelle également qu'elle appelle depuis longtemps de ses voeux deux autres réformes, relatives celles-ci à l'étendue de ses pouvoirs et à la portée de son contrôle.
Elle souhaite en premier lieu que les personnes assujetties à l'obligation de déclarer leur patrimoine soient également tenues de déclarer leurs revenus, car il est difficile d'apprécier la variation d'un patrimoine sans connaître la capacité d'épargne de l'intéressé.
En second lieu, afin de garantir la sincérité des déclarations, la commission souhaite pouvoir disposer de la faculté, lorsqu'elle l'estime nécessaire, de demander aux personnes assujetties la communication des déclarations qu'elles ont souscrites au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune.
Ces réformes sont d'ordre technique et ne dénaturent pas l'esprit de la loi du 11 mars 1988. Bien au contraire, leur adoption est nécessaire pour assurer l'efficacité et la crédibilité du contrôle voulu par le législateur.

4.2. Une réforme indispensable : la création d'une infraction
spécifique pour fausse déclaration de patrimoine

La commission croit nécessaire d'évoquer, dans le présent rapport, les jugements de relaxe dont ont bénéficié deux élus, poursuivis devant le tribunal correctionnel pour « faux et usage de faux » devant la commision.
Dans le premier cas, le tribunal correctionnel a prononcé un jugement de relaxe, malgré les inexactitudes très importantes relevées dans les déclarations de patrimoine, aux motifs qu'aucun enrichissement inexpliqué ou frauduleux, consécutif notamment à l'exercice des fonctions électives, n'avait pu être mis en évidence. Le tribunal a jugé que le préjudice causé aux institutions et à l'ordre social n'était pas caractérisé, dès lors que « les dissimulations opérées n'ont pas eu pour objet d'empêcher la commission de mettre en oeuvre les sanctions prévues par la loi et que les inexactitudes commises n'ont pas compromis les objectifs prévus par le législateur lors de l'élaboration des lois sur la transparence financière de la vie politique, objectifs qui étaient de vérifier que l'élu ne s'était pas enrichi en usant des moyens que lui donnait son mandat électif ».
Dans le second cas, la personne poursuivie a été relaxée alors que le tribunal a relevé que « les dissimulations opérées par l'intéressé ont mis de façon évidente la commission dans l'incapacité d'accomplir sa mission et que l'absence d'explication satisfaisante sur certains points porte manifestement atteinte à la foi publique et à l'ordre social à travers ses institutions, empêchées de fonctionner conformément aux objectifs qui paraissent lui avoir été attribués par le législateur ». Le tribunal s'est fondé sur le motif selon lequel le législateur n'a pas prévu de sanction spécifique concernant les déclarations fausses ou inexactes des élus sur leur patrimoine, la seule sanction prévue l'étant en cas d'absence pure et simple de toute déclaration.
Il résulte donc clairement de ces décisions que le faux devant la Commission pour la transparence financière de la vie politique n'est pas répréhensible, alors même que le tribunal reconnaît que la fausse déclaration de patrimoine a empêché la commission d'exercer son contrôle. La commission constate qu'elle est totalement désarmée puisque la loi ne prévoit aucune sanction visant les déclarations de patrimoine entachées de faux.
Afin d'oeuvrer à l'application pleine et entière des dispositions de la loi du 11 mars 1988 modifiée visant à une plus grande transparence de la vie publique, la commission estime indispensable que le Gouvernement et le législateur prennent rapidement les initiatives utiles pour qu'une infraction spécifique soit créée.