RAPPORT RELATIF A L'AGREMENT DE LA CONVENTION DU 1er JANVIER 2001 RELATIVE A L'AIDE AU RETOUR A L'EMPLOI ET A L'INDEMNISATION DU CHOMAGE ET DU REGLEMENT ANNEXE A CETTE CONVENTION
La commission permanente du Comité supérieur de l'emploi est réunie pour la seconde fois ce 30 novembre suite à la double opposition écrite de la CGT et de la CGT-FO, aux fins de consultation sur l'agrément de l'accord ci-dessus mentionné.
Le MEDEF, la CGPME, l'UPA pour les organisations d'employeurs, la CFDT, la CFTC, la CFE-CGC pour les organisations de salariés ont signé l'accord soumis à agrément. La CGT et la CGT-FO ne l'ont pas signé.
En application de l'article L. 351-8 du code du travail, les mesures d'application des dispositions législatives sur l'assurance chômage font l'objet d'un accord conclu et agréé dans les conditions définies aux articles L. 352-1 à L. 352-2-1.
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Tout au long de la négociation de la convention d'assurance chômage, qui a été jalonnée de différentes étapes (convention signée le 29 juin, convention signée le 23 septembre, convention signée le 19 octobre), l'Etat a constamment manifesté son attachement à la prise en compte de quatre objectifs rappelés dans la lettre du 3 juin 2000 signée par la ministre de l'emploi et de la solidarité et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie : l'amélioration de l'indemnisation des chômeurs, le développement de l'aide personnalisée aux demandeurs d'emploi, une baisse mesurée et progressive des cotisations et la clarification des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC.
Le texte de la convention du 1er janvier 2001 et de son règlement annexé soumis à l'agrément le 20 octobre 2000 apporte désormais des réponses satisfaisantes à ces objectifs.
La nouvelle convention améliore l'indemnisation du chômage grâce à la suppression de la dégressivité, à l'extension de la première « filière » qui bénéficie en particulier aux personnes qui sont employées dans le cadre de contrats de travail de courte durée, et aux aménagements portant sur le différé d'indemnisation. Par ailleurs, la couverture des créateurs d'entreprise sera désormais mieux garantie.
La nouvelle convention apporte également un soutien à l'accompagnement personnalisé vers l'emploi - les « projets d'action personnalisés » avec l'ANPE -, notamment par la participation de l'UNEDIC au financement de bilans de compétences, de formations et d'aides à la mobilité. Le Gouvernement a toujours marqué son accord avec ce développement de l'accompagnement personnalisé. C'est un chantier qu'il a lui-même engagé depuis deux ans avec le programme « Nouveau départ » qui a déjà concerné plus de 1,5 million de chômeurs, parmi les plus en difficulté.
La mise en oeuvre de cet accompagnement personnalisé par le service public de l'emploi garantira l'égalité de traitement des demandeurs d'emploi, qu'ils soient indemnisés ou non. Il permettra d'adapter les réponses aux besoins de chacun en termes de suivi et de formation.
La baisse des cotisations, mesurée et progressive, permet de préserver l'équilibre financier du régime, à court et à moyen terme.
Le texte prévoit enfin des moyens pour une clarification des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC.
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La CGT conteste le contenu de la convention relative à l'assurance chômage du 1er janvier 2001 et de son règlement annexé, considérant que cet accord traduit un recul social, qui ne permettra selon elle ni d'étendre ni d'améliorer le taux de couverture des demandeurs d'emploi par le régime d'assurance chômage.
Elle redoute que la baisse programmée des contributions et la clarification des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC ne bénéficient pas aux demandeurs d'emploi.
Elle souligne enfin que l'accord a été conclu par des organisations minoritaires et que son interprétation relèvera d'une commission paritaire composée des seuls signataires de la convention.
La CGT-FO conteste elle aussi le contenu de la convention relative à l'assurance chômage du 1er janvier 2001 et de son règlement annexé, considérant qu'elle détourne le régime d'assurance chômage de sa mission essentielle qu'est l'indemnisation des demandeurs d'emploi.
Elle s'interroge sur les ambiguïtés qui pourraient laisser penser que le plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) crée une nouvelle condition d'ouverture du droit à indemnisation, non prévue dans le code du travail. Elle redoute la substitution d'une logique individuelle à la logique collective de couverture du risque chômage.
La CGT-FO estime que la convention transfère une partie des opérations de contrôle de la recherche d'emploi aux ASSEDIC en leur confiant un pouvoir d'instruction.
Selon elle, la jurisprudence administrative interdit l'agrément d'une convention contenant des dispositions illégales, même si celles-ci sont réservées.
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Au-delà de l'analyse de la régularité juridique des dispositions de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et de son règlement annexé, le présent rapport précise la portée des principales dispositions en cause et les conséquences de l'agrément.

I. - Portée des dispositions en cause
1. Dans la convention du 1er janvier 2001
1.1. Pour l'article 1er « Indemnisation et aide au retour à l'emploi »
La convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage marque une avancée dans le système français d'indemnisation du chômage, par la mise en oeuvre d'un nouveau dispositif étendant l'aide au retour à l'emploi.
La convention prévoit le financement d'un dispositif d'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi, fondé notamment sur de nouvelles mesures d'aide au retour à l'emploi. Le service public de l'emploi bénéficiera de ce fait de moyens supplémentaires pour accomplir son action.
Le projet d'action personnalisé (PAP) conforte la démarche d'individualisation de l'accompagnement des demandeurs d'emploi initiée par le Gouvernement avec le dispositif TRACE pour les jeunes en difficulté et le service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi destiné à prévenir le chômage de longue durée. Le PAP permettra un accès plus large aux prestations d'accompagnement vers le retour à l'emploi (formation, reconversion, type d'emploi recherché, aides diverses à la recherche d'un emploi...).
En outre, une prise en charge des demandeurs d'emploi en formation est inscrite dans la convention, complétée par une nouvelle aide à la formation. Les demandeurs d'emploi pourront se voir proposer une formation, dont la nature et la durée correspondront à leurs besoins. La nouvelle convention prévoit également la création d'une aide à la mobilité géographique.
La convention prévoit en outre un financement par le régime d'assurance chômage des contrats de qualification adultes (CQA), permettant aux demandeurs d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification d'obtenir la prise en charge des coûts de formation correspondants par le régime d'assurance chômage.
Le plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) rappelle les droits et obligations des demandeurs d'emploi sans constituer une condition nouvelle de l'ouverture du droit à indemnisation.
L'article 1er, § 1er (b), de la convention stipulant que « indemnisation et retour à l'emploi sont liés » est indissociable de l'article 1er, § 1er (c), qui précise « le PARE rappelle les droits et obligations des demandeurs d'emploi éligibles à l'indemnisation résultant des dispositions légales et réglementaires, ainsi que les engagements de l'ANPE et de l'UNEDIC ».
Le PARE reprend une disposition relative aux ASSEDIC dans le code du travail, l'article R. 311-3-1 disposant que, « lors de leur inscription, les demandeurs d'emploi sont informés de leurs droits et obligations ». Indemnisation et démarche de retour à l'emploi sont d'ores et déjà liées dans la mesure où il faut être inscrit comme demandeur d'emploi et être effectivement en recherche d'emploi pour être indemnisé. La signature du PARE ne constitue donc pas une condition supplémentaire de versement des allocations d'assurance chômage.
Par ailleurs cet article de la convention mentionnant l'articulation entre le PARE et l'indemnisation n'est pas « réservé » au sein de l'article 5 de ladite convention. Les signataires ne demandent donc pas d'évolution du code du travail concernant l'ouverture du droit à indemnisation, à la différence des textes signés le 29 juin et le 23 septembre 2000. Ce point est au surplus confirmé par le visa dans la convention de l'article L. 351-1 du code du travail qui détermine les conditions d'indemnisation.
Le projet d'action personnalisé (PAP) est une aide au retour à l'emploi, élaborée entre le demandeur d'emploi et l'ANPE.
L'article 1er, § 1er (d), de la convention précise que « le demandeur d'emploi s'engage, dans le cadre d'un projet d'action personnalisé signé avec l'ANPE, en fonction de son degré d'autonomie en matière de recherche d'emploi... ».
C'est l'ANPE qui, lors de l'entretien déjà prévu pour tout demandeur d'emploi, apprécie le degré d'autonomie du demandeur d'emploi. Celui-ci, à l'occasion de cet entretien, pourra exprimer ses voeux en matière d'aide au retour à l'emploi. Le PAP est ainsi un dispositif construit entre l'ANPE et le demandeur d'emploi.
Les motifs de sanction auxquels renvoie la convention sont strictement conformes à ceux définis dans le code du travail.
Le refus de signer le PAP élaboré avec l'ANPE n'emporte pas de conséquence en matière d'indemnisation. L'article 1er, § 1er (d), de la convention précise ainsi : « Le projet d'action personnalisé est transmis à l'ASSEDIC qui le vise en vue de son suivi, dans le cadre de ses compétences. »
Aucun demandeur d'emploi remplissant les conditions nécessaires pour être indemnisé par le régime d'assurance chômage, notamment en matière de recherche active d'emploi, ne pourra donc se voir refuser le versement des allocations auxquelles il a droit au seul motif qu'il a refusé d'apposer sa signature sur le document PAP. Comme il a été indiqué plus haut, le PARE est également sans incidence sur l'indemnisation.

1.2. Pour l'article 2 « Contributions/ressources »
L'équilibre financier du régime d'assurance chômage résulte d'une répartition des excédents entre l'amélioration de l'indemnisation, le financement de mesures actives en faveur du retour à l'emploi et une baisse des contributions.
15 MdF sur 3 ans seront réservés au financement des PAP (suivi personnalisé, bilan, formation...), au-delà des aides prévues pour la mobilité géographique, du financement des contrats de qualification adulte et de l'incitation à l'embauche de publics en difficulté. Ajoutés aux mesures d'amélioration de l'indemnisation, ce sont au total plus de 40 MdF qui sont consacrés à l'amélioration de la situation des demandeurs d'emploi.
Pour ce qui concerne les contributions prévues à l'article 2 de la convention, la première baisse prévue par la convention représente un total de 28,4 MdF, soit 24,5 MdF au titre de la baisse de cotisation de 0,38 point au 1er janvier 2001 et 3,9 MdF au titre de la suppression de la sur-contribution cadres au 1er juillet 2001.
Les deuxième ou troisième baisses de cotisations (0,2 point au 1er janvier 2002, puis 0,2 point au 1er juillet 2002) seront mises en oeuvre si la situation financière du régime d'assurance chômage le permet, dans le respect, précise l'article 2, des dispositions de l'article 6.
L'accord prévoit une clause de sauvegarde en cas de déséquilibre financier du régime. Il s'agit là d'une innovation par rapport à la convention du 1er janvier 1997 : les signataires ont souhaité pouvoir préserver l'équilibre du régime en cas d'évolution de la conjoncture économique susceptible d'avoir des conséquences sur les comptes prévisionnels. Il est prévu un examen de la situation financière du régime d'assurance chômage avant le 31 décembre 2001 puis avant le 30 juin 2002.

1.3. Pour l'article 4 « Instances paritaires »

La composition des instances chargées d'interpréter et de mettre en oeuvre la nouvelle convention d'assurance chômage ne constitue pas un obstacle juridique à son agrément.
L'article 4, § 2, de la convention prévoit l'institution d'un « groupe paritaire de suivi » composé par les signataires de la convention. Ce groupe a pour mission de veiller « à la mise en oeuvre de la présente convention, aux modalités opérationnelles, aux partenariats nécessaires et au respect des enveloppes financières ».
Dans la mesure où les organisations non signataires ont la faculté d'adhérer à la convention après son agrément, elles pourront dans ce cas siéger au sein du groupe paritaire de suivi. Depuis 1958, les organisations initialement non signataires des conventions ont adhéré à celles-ci ultérieurement. Elles ont ainsi pu jouer pleinement leur rôle au sein des instances de l'UNEDIC. Il n'y a donc aucune innovation sur ce point dans les dispositions proposées à l'agrément.

1.4. Pour l'article 6 : « Clause de sauvegarde »

L'article 6 de la convention prévoit que dans l'hypothèse où l'équilibre financier « ne pourrait être respecté, en raison d'événements non prévisibles au moment de la signature de la présente convention, des mesures de sauvegarde pourront être prises par les partenaires sociaux signataires, réunis à cet effet. Ces mesures porteront sur un réajustement des contributions et sur le rétablissement d'une dégressivité des allocations ou sur toute autre disposition permettant d'assurer le rééquilibrage financier ».
L'interprétation du contenu des textes relève au premier chef des signataires. En revanche, toute modification de l'accord initial portant sur le mode de calcul des prestations ou le taux des contributions devra donner lieu à une négociation à laquelle toutes les « organisations syndicales les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs au sens de l'article L. 133-2 » du code du travail, et non les seuls signataires de la convention du 1er janvier 2001, doivent être conviés.

2. Dans le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001
2.1. Pour le titre Ier « L'allocation d'aide au retour à l'emploi »
Le dispositif prévu améliore tant le niveau de l'indemnisation que le taux de couverture par le régime d'assurance chômage.
Le nouveau dispositif met fin à la dégressivité des allocations d'assurance chômage, en remplaçant l'allocation unique dégressive par l'allocation d'aide au retour à l'emploi.
De même, entreront en vigueur des conditions d'affiliation minimales au régime d'assurance chômage plus avantageuses, prenant mieux en compte les formes de travail précaires. Il suffira ainsi d'avoir travaillé 4 mois dans les 18 derniers mois au lieu de 4 mois dans les 8 derniers mois pour s'ouvrir des droits à indemnisation. Cette nouvelle « filière » d'indemnisation pourrait concerner de 50 000 à plus de 100 000 personnes supplémentaires chaque année.
L'article 31 du règlement annexé réduit le différé d'indemnisation de 8 à 7 jours et prévoit l'application de ce différé une seule fois par période de 12 mois. Ces deux aménagements améliorent l'indemnisation des personnes employées dans le cadre de contrats de travail de courte durée.
Il prend en compte la qualification professionnelle des demandeurs d'emploi.
Il n'est pas prévu de durcissement du système actuel de sanction, qui aurait pu contraindre les chômeurs à accepter des emplois ne correspondant pas à leurs qualifications.
L'ANPE proposera, comme elle fait aujourd'hui, des offres d'emploi que ceux-ci pourront refuser lorsqu'ils feront état d'un motif légitime prévu par le code du travail.
C'est ce que rappelle le règlement annexé, dont l'article 16 reprend les termes de l'article L. 351-17 du code du travail qui définit les motifs de sanctions relatifs à la condition de recherche d'emploi : « Les emplois offerts doivent être compatibles avec sa spécialité ou sa formation antérieure, ses possibilités de mobilité géographique compte tenu de sa situation personnelle et familiale et rétribués à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région. »
Les conventions de partenariat prévues par la convention d'assurance chômage sont conformes au droit en vigueur et s'inscrivent dans le cadre de la répartition actuelle des compétences entre l'Etat, l'ANPE et les ASSEDIC.
Les articles 14 et 16 du règlement annexé prévoient l'élaboration de deux conventions, l'une de partenariat entre l'UNEDIC et l'ANPE, l'autre entre l'Etat, l'UNEDIC et l'ANPE, destinées à la mise en oeuvre des dispositions de ladite convention. Ces conventions fixeront d'une part les mesures d'application pratique de dispositions conventionnelles relatives au suivi personnalisé des demandeurs d'emploi dans le cadre du service public de l'emploi. En matière de contrôle de la recherche d'emploi, elles préciseront les échanges d'information nécessaires. Elles ne peuvent déroger en aucune manière aux dispositions légales et réglementaires en vigueur rappelées ci-dessous.
Le dispositif prévu respecte l'architecture actuelle du contrôle de la recherche d'emploi.
Les règles d'organisation du contrôle de la recherche d'emploi et de mise en oeuvre des sanctions ne sont pas modifiées. Celles-ci resteront du ressort exclusif du service public de l'emploi, garant de l'impartialité des décisions.
La place des ASSEDIC reste inchangée.
Il est précisé dans le règlement que les opérations de contrôle et la décision de sanctionner relèvent uniquement de l'autorité administrative et que les sanctions font l'objet de décisions explicites. Cette procédure est conforme au code du travail.
En effet l'article L. 351-18 dispose que « les opérations de contrôle de la recherche d'emploi sont effectuées par des agents publics relevant du ministre chargé de l'emploi ». L'article R. 351-33 dispose que la décision de sanction prise par le préfet est motivée.
L'action des ASSEDIC relative au contrôle de la recherche d'emploi est strictement délimitée, comme le précise l'article 20, § 3, du règlement annexé : « En cas de doute sur la réalité de la recherche d'emploi ou sur la volonté de l'allocataire de suivre une formation prévue par le PAP, l'ASSEDIC saisit l'autorité administrative compétente pour l'application du § 1er du présent article (Sanctions) ». Les ASSEDIC ne peuvent ainsi faire part que de « doutes » à l'autorité administrative. Tel était déjà le cas dans la convention du 1er janvier 1997 (article 43 du règlement annexé).
La convention limite les cas permettant aux ASSEDIC de suspendre le versement des allocations par rapport à celle du 1er janvier 1997.
La convention du 1er janvier 1997 autorisait les ASSEDIC à suspendre le paiement des allocations en cas de doute sur la réalité de la recherche d'emploi. L'article 42 du règlement annexé à cette convention prévoyait l'envoi par les ASSEDIC d'un questionnaire aux allocataires portant sur leur situation et leur recherche d'emploi. Le renvoi de ce document, selon la nature des réponses données, pouvait entraîner la suspension du versement des allocations. La convention du 1er janvier 2001 ne fait plus mention de cette possibilité.
L'article 20 du règlement prévoit les deux seuls cas dans lesquels la suspension du paiement des allocations peut intervenir sur l'initiative des ASSEDIC :
- non-présentation de l'allocataire à un entretien ;
- non-renvoi de pièces justificatives.
La suspension du paiement des allocations ne peut pas intervenir en cas de doute sur la réalité de la recherche d'emploi. Dans cette situation, l'article 20 du règlement annexé prévoit que l'ASSEDIC peut « saisir l'autorité administrative compétente », qui décidera elle-même en toute indépendance de la suite à donner.

II. - Conséquences de l'agrément de la convention
du 1er janvier 2001 et de son règlement annexé
L'agrément de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et de son règlement annexé est juridiquement possible.
La convention et son règlement annexé contiennent des dispositions d'« activation » des dépenses du régime d'assurance chômage. L'utilisation des cotisations d'assurance chômage à d'autres fins que l'indemnisation pour favoriser le retour à l'emploi des chômeurs n'est pas nouvelle, comme en témoignent les conventions de coopération et l'ARPE.
Aux articles 8 et 9 de la convention relatifs aux modalités financières, le texte prévoit le financement par l'UNEDIC de 15 MdF pour les mesures d'aide à l'emploi, ainsi que le versement à l'Etat de 7 MdF en 2001 et de 8 MdF en 2002 au titre de la clarification des relations financières entre l'UNEDIC et l'Etat. Ces articles ne font pas obstacle à l'agrément de la convention dans la mesure où ils constituent des modalités d'application financières et n'entrent pas dans la détermination des principes touchant aux droits en matière d'assurance chômage.
L'arrêté d'agrément de la ministre de l'emploi et de la solidarité réservera les dispositions en question.
L'agrément de la présente convention n'a pas pour effet d'agréer le protocole d'accord du 14 juin 2000 paraphé par le MEDEF, la CGPME, l'UPA, la CFDT et la CFTC.
L'arrêté d'agrément qui porte sur le texte de la nouvelle convention d'assurance chômage signée le 19 octobre 2000 et son règlement annexé ne peut avoir pour conséquence d'agréer les textes visés par ladite convention, notant au surplus que le protocole d'accord du 14 juin est un document d'orientation politique qui ne peut avoir d'effet juridique autonome.
L'agrément aura pour effet de rendre applicables les dispositions de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage et du règlement annexé à cette convention, celles de l'accord du 1er janvier 2001 relatif au régime d'assurance chômage applicable aux apprentis du secteur public, de la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide conventionnelle à la réinsertion en faveur des travailleurs étrangers, de l'avenant no 2 à la convention du 1er janvier 1997 relative à l'assurance chômage, de l'avenant no 3 à la convention du 1er janvier 1997 relative à l'assurance conversion, de l'avenant no 3 à l'accord du 1er janvier 1997 relatif au financement de l'assurance conversion par l'assurance chômage, ainsi que les dispositions de l'avenant no 2 à l'accord du 1er janvier 1997 relatif aux anciens bénéficiaires de l'assurance conversion.