Paris, le 7 juillet 2000.
Le Premier ministre à Mesdames
et Messieurs les préfets
Les évolutions démographiques, économiques et sociales intervenues durant les trente dernières années ont conduit l'Etat et l'ensemble des organismes chargés d'un service public à adapter régulièrement l'organisation de ces services, leurs conditions de fonctionnement et la carte de leurs implantations locales.
Si ce processus d'adaptation est inévitable, il importe qu'il soit mené en accord avec les attentes de nos concitoyens, qui souhaitent disposer de services publics facilement accessibles et suffisamment proches. Il doit également prendre en compte la nécessité de renforcer la présence de ces services dans les parties du territoire qui connaissent des difficultés particulières, de nature économique ou sociale.
A cet égard, la décision, prise en 1993, de geler les fermetures d'établissements dans les communes de moins de 2 000 habitants n'a constitué qu'une réponse partielle aux préoccupations ainsi rappelées. Aussi le Gouvernement a-t-il entrepris la mise en place d'une nouvelle politique, qui permette une meilleure maîtrise de l'évolution de l'implantation des services publics sur l'ensemble du territoire. Conformément aux principes affirmés lors du comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire qui s'est tenu au mois de décembre 1998, cette politique est fondée, d'une part, sur le dialogue et la concertation avec les acteurs nationaux et locaux, d'autre part sur une démarche contractuelle avec les autorités responsables de ces services.
Votre rôle est déterminant pour la mise en oeuvre d'une telle démarche. C'est à vous en effet qu'il incombe, à la fois, de veiller à l'évolution coordonnée des différents services présents dans la région ou le département, et de mener les procédures de concertation garantissant que les évolutions locales se feront à l'issue d'un véritable dialogue avec les collectivités concernées. Les modifications apportées aux textes réglementaires définissant vos pouvoirs, telles qu'elles ont été arrêtées lors du comité interministériel pour la réforme de l'Etat du mois de juillet 1999, doivent vous donner les moyens d'exercer ce rôle.
Le cadre juridique désormais applicable aux décisions qui ont pour objet ou pour effet de modifier les conditions d'implantation locale des services publics est constitué par deux séries de dispositions. Il s'agit, en premier lieu, des dispositions figurant aux articles 29 et suivants de la loi no 95-115 du 4 février 1995, dans la rédaction qui leur a été donnée par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Peuvent, en second lieu, trouver à s'appliquer les dispositions introduites par deux décrets en date du 20 octobre 1999 dans le décret no 82-389 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des préfets et à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans les départements (art. 24-1 et 24-2) et le décret no 82-390 du même jour relatif aux pouvoirs des préfets de région, à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans la région et aux décisions de l'Etat en matière d'investissements publics.
La présente circulaire a pour objet de préciser les conditions de mise en oeuvre de ces deux dispositifs.
Des instructions particulières vous seront prochainement adressées sur les mesures à prendre afin de renforcer la présence et la qualité des services publics dans les quartiers qui sont prioritaires au titre de la politique de la ville, conformément aux orientations arrêtées lors du comité interministériel des villes et du développement social urbain qui s'est tenu le 14 décembre 1999. Les textes antérieurs relatifs à l'instauration d'un moratoire sur les fermetures de services publics dans les petites communes sont abrogés.
1. Les services publics concernés
Les deux dispositifs mentionnés ci-dessus ont des champs d'application distincts mais complémentaires.
1.1. La loi du 4 février 1995, modifiée par la loi du 25 juin 1999, vise les services publics exploités par des personnes morales distinctes de l'Etat. Il s'agit des établissements publics de l'Etat, des autres organismes publics placés sous la tutelle de l'Etat et des entreprises nationales qui sont chargées d'un service public.
1.2. Le dispositif introduit dans les décrets du 10 mai 1982, tels qu'ils ont été modifiés par les décrets du 20 octobre 1999, a vocation à s'appliquer aux administrations civiles de l'Etat ainsi qu'aux unités de la gendarmerie nationale. Il est également applicable à l'ensemble des organismes, quelle que soit leur nature, publique ou privée, qui sont chargés d'une mission de service public sans relever, pour autant, du champ d'application de la loi du 4 février 1995. Sont concernés, à ce dernier titre, des organismes tels que les caisses primaires ou régionales de sécurité sociale, ou encore les établissements publics de santé, ainsi que les établissements privés, mentionnés à l'article L. 711-4 du code de la santé publique, qui participent au service public hospitalier.
Ainsi, réserve faite des services relevant des collectivités territoriales, tout service public, quel que soit son mode de gestion, doit voir son évolution régie par l'un ou l'autre des deux dispositifs.
2. Les procédures applicables en cas de réorganisation des services
2.1. Le dispositif législatif :
La loi du 4 février 1995 prévoit que les établissements, organismes et entreprises relevant de son champ d'application doivent insérer des objectifs d'aménagement du territoire dans les contrats de plan passés avec l'Etat ou les cahiers des charges approuvés par décret, dont certains sont dotés en vertu des textes qui les régissent. Ces objectifs peuvent par ailleurs être traduits dans des documents contractuels spécifiques, les contrats de service public. Six organismes disposent actuellement de l'un de ces documents. Il s'agit de l'Agence nationale pour l'emploi, d'Electricité de France, de Gaz de France, de France Télécom, de La Poste et de la Société nationale des chemins de fer français.
La loi du 25 juin 1999 fait obligation à ceux des établissements, organismes et entreprises visés par la loi du 4 février 1995, qui ne disposent d'aucun document fixant des objectifs d'aménagement du territoire, alors qu'ils entretiennent un réseau en contact avec le public, de se doter de plans fixant, pour chaque département dans lequel le réseau est présent, les orientations de leur implantation territoriale sur une période d'au moins trois ans. Chaque plan départemental est soumis à l'approbation du préfet territorialement compétent. Vous n'omettrez pas, avant de vous prononcer, de recueillir l'avis de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics.
Pour les organismes relevant de cet ensemble de dispositions, aucune mesure de réorganisation territoriale des services ne saurait donc être légalement entreprise en l'absence de tout document faisant apparaître soit les objectifs d'aménagement du territoire souscrits, soit la programmation sur trois ans de l'organisation des services dans le département.
Dans l'hypothèse où l'organisme envisage la mise en oeuvre d'un projet conduisant à réorganiser le service ou à fermer certaines de ses implantations dans des conditions qui n'apparaissent pas compatibles avec les objectifs qu'il s'est fixés ou le plan d'organisation départementale que vous avez approuvé, la poursuite de ce projet suppose la réalisation préalable d'une étude permettant d'apprécier l'impact de la nouvelle organisation sur les usagers du service.
Les décisions qui seraient prises par un organisme public sans avoir été précédées de l'étude d'impact, alors que celle-ci était requise, s'exposeraient à la censure du juge administratif. Il en irait a fortiori de même des décisions prises en l'absence de l'un ou l'autre des documents exigés par la loi.
* La même procédure est en tout état de cause applicable en cas de cumul de fermetures affectant des parties du territoire classées comme zones urbaines sensibles ou zones de revitalisation rurale. Il peut s'agir de la fermeture simultanée des implantations de plusieurs services publics dans le ressort d'une même commune ou de communes limitrophes. Est également visé le cas où différents services publics envisagent simultanément des fermetures d'implantation qui, sans nécessairement se cumuler au sein d'une même commune, interviendraient dans des communes limitrophes.
2.2. Le dispositif réglementaire :
* Les décrets du 10 mai 1982, tels qu'ils ont été modifiés, obligent désormais les administrations et organismes relevant de leur champ d'application à procéder à une concertation locale avant toute décision entraînant une réorganisation d'ensemble de leur présence dans le département ou la région, ou avant toute fermeture d'implantation, dès lors que ces décisions conduiraient à modifier les conditions d'exécution du service rendu aux usagers.
Cette concertation est organisée à partir d'une étude faisant apparaître l'impact du projet.
Il n'y a fermeture d'un service public, au sens des décrets, que lorsque le projet conduit effectivement à supprimer l'implantation locale de ce service. Cette hypothèse est à distinguer de celle où, par exemple, il est procédé à la suppression d'une classe dans une école qui en compte plusieurs.
De même, pour savoir si l'on se trouve en présence d'une réorganisation d'ensemble du service, il convient d'apprécier l'impact du projet sur le service rendu, compte tenu du public concerné et de la nature du service. La simple modification de l'horaire d'ouverture au public ne saurait, en principe, relever de la nouvelle réglementation.
* Le décret no 82-389 du 10 mai 1982 modifié prend par ailleurs en compte l'hypothèse où viendraient se cumuler, dans un même département, des projets de fermeture engagés par des administrations et organismes dont certains relèveraient de la loi du 4 février 1995 alors que d'autres seraient soumis au dispositif réglementaire précédemment décrit. En pareil cas, le préfet a la faculté de saisir les ministres afin que ceux des projets qui concernent des administrations de l'Etat, des unités de la gendarmerie nationale ou des organismes régis par le dispositif réglementaire soient, le cas échéant, revus. Cette saisine suspend les opérations concernées. La décision est prise dans un délai de trois mois après consultation du comité interministériel pour la réforme de l'Etat.
3. La mise en oeuvre des procédures
3.1. L'information des préfets :
Les dispositifs précédemment décrits ne peuvent être mis en oeuvre efficacement que si les autorités de l'Etat concernées disposent, suffisamment en amont de la décision, d'une information constante et large sur les projets de réorganisation élaborés pour les divers services publics présents localement.
La DATAR est chargée d'une mission de recensement et de suivi de ces projets. J'ai rappelé aux ministres et secrétaires d'Etat, par une circulaire de ce jour, la nécessité de porter à sa connaissance les projets qui concernent leurs services déconcentrés, ainsi que ceux qui sont élaborés par les établissements, organismes et entreprises dont ils assurent la tutelle, en indiquant, précisément, leur degré d'avancement. Vous procéderez avec la DATAR à tous les échanges utiles.
Les ministres vous communiqueront, par ailleurs, directement les informations dont ils disposent et qui concernent votre département ou votre région.
Il donneront, enfin, toutes instructions pour que les projets engagés au niveau régional ou départemental, que ce soit par les chefs des services déconcentrés ou par l'autorité locale de l'un des organismes visés par la loi ou les décrets, soient portés à votre connaissance dès le stade de leur conception. Ainsi serez-vous notamment rendus destinataires, par les agences régionales d'hospitalisation, du projet de schéma régional d'organisation sanitaire et de ses principales mesures d'application.
3.2. Les procédures d'évaluation et de concertation :
* L'étude d'impact :
Les deux dispositifs, législatif et réglementaire, prévoient, dans les cas qu'ils visent, la réalisation d'une étude d'impact. Celle-ci est à la charge de l'autorité investie du pouvoir de décision au sein du service ou de l'organisme concerné.
Vous vous assurerez, quant à vous, que l'étude comporte l'ensemble des éléments permettant d'apprécier efficacement la teneur du projet, les changements qu'il introduit dans la délivrance du service, son impact du point de vue économique et social, les mesures de compensation envisagées pour l'atténuer.
Lorsque l'étude a été réalisée en application de la loi du 4 février 1995, vous disposez d'un délai de deux mois pour recueillir l'avis de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics et faire part de vos observations à l'auteur du projet. Si celles-ci comportent des demandes précises tendant à ce que les conséquences du projet soient mieux prises en compte, il devra y être répondu dans le même délai.
Vous apprécierez à quel stade de cette procédure il convient de recueillir l'avis de la commune dans le ressort de laquelle se situe le projet, ainsi que des autres communes ou groupements de communes qui auraient demandé à avoir connaissance de l'étude.
* La concertation :
Dans le cas des études d'impact réalisées sur le fondement des décrets du 10 mai 1982, c'est la concertation organisée après réception de l'étude qui permettra de recueillir l'avis des collectivités territoriales concernées. Vous apprécierez, compte tenu de la nature du service en cause, de la portée du projet et des circonstances locales, les modalités selon lesquelles il convient d'organiser cette concertation, tant en ce qui concerne sa réalisation pratique que le choix des acteurs locaux qui doivent être mis à même d'exprimer leur opinion. Rien ne fait notamment obstacle, même si le texte ne le prévoit pas expressément, à ce que vous recueilliez l'avis de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics. Vous devrez, en tout état de cause, pouvoir attester, en cas de contentieux, du caractère effectif et suffisant de la concertation au regard de l'ampleur du projet, étant observé que vous disposerez d'un délai de trois mois pour la mener à terme lorsque sera en cause une mesure ne relevant pas de votre pouvoir de décision.
Le dispositif général mis en place par les décrets du 10 mai 1982 ne se substitue pas aux procédures spéciales qui peuvent, le cas échéant, régir l'évolution de certains services en prévoyant, notamment, des obligations de consultation préalable. Vous pourrez toutefois prendre en compte l'existence de ces formalités pour déterminer l'ampleur qu'il convient de donner à la concertation réalisée au titre des présentes dispositions.
Ce dispositif est susceptible de s'appliquer à l'ensemble des décisions, relevant de leur champ, qui sont prises après l'entrée en vigueur des décrets du 20 octobre 1999. La circonstance que le projet aurait été élaboré antérieurement est indifférente à cet égard. Vous apprécierez, toutefois, si les documents qui ont pu vous être transmis dans ce cadre comportent les indications suffisantes pour qu'ils puissent tenir lieu de l'étude d'impact exigée par les nouveaux dispositifs.
3.3. Pouvoirs des préfets :
Il vous revient, non seulement, de contribuer à la mobilisation des mesures d'accompagement requises par les projets dont l'impact est significatif, mais aussi, le cas échéant, de susciter et coordonner des mesures permettant de faire l'économie de la réorganisation envisagée.
* En cas de désaccord persistant, vous pourrez saisir les ministres intéressés des projets qui ont fait l'objet de la procédure prévue par la loi du 4 février 1995. Cette saisine a un effet suspensif. Le projet devra être abandonné en cas de décision expresse allant dans ce sens ou de silence gardé par le ministre, à l'issue d'un délai de quatre mois.
Une procédure similaire est prévue en cas de cumul de fermetures, soit sur le fondement de la loi du 4 février 1995, soit en vertu de l'article 24-2 du décret no 82-389 du 10 mai 1982. Dans ce dernier cas, les ministres saisis doivent statuer, dans un délai de trois mois, après avis du comité interministériel pour la réforme de l'Etat, ce qui exclut la possibilité d'une décision implicite.
* Les projets qui ne rélèvent pas de votre autorité et ont donné lieu à l'application du dispositif réglementaire doivent faire l'objet d'un rapport au ministre intéressé. A la différence des précédentes, cette procédure est dépourvue d'effet suspensif.
4. Dispositif d'accompagnement financier
Vous apprécierez, par une discussion menée avec les collectivités concernées, dans quelle mesure il y a lieu de mobiliser les financements dont dispose l'Etat. Votre souci devra être de concilier au mieux l'intérêt qui s'attache à la modernisation des services publics, les attentes des usagers de ces services et les préoccupations des collectivités territoriales dans le ressort desquelles ils sont implantés.
Le comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire qui s'est tenu le 15 décembre 1998 a arrêté, à cet égard, un ensemble d'orientations dont il vous revient d'assurer la mise en oeuvre.
Conformément à ces orientations, il convient d'accomplir un effort particulier au profit des projets de développement élaborés par les collectivités concernées par des fermetures d'implantations locales. Vous pourrez notamment mobiliser à cet effet les crédits du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire ou ceux du Fonds interministériel des villes et du développement social urbain.
De même conviendra-t-il de soutenir particulièrement, sur les sites concernés par la réorganisation, l'effort de modernisation et de développement de l'accessibilité des services publics, à travers les financements des fonds déjà mentionnés ainsi que du Fonds pour la réforme de l'Etat.
Des aides au logement pourront, par ailleurs, être accordées, selon la réglementation en vigueur, pour faciliter la transformation de locaux administratifs en logements sociaux, lorsqu'il existe un besoin pour ce type de logements.
Enfin, le réaménagement des emprises libérées par le ministère de la défense pourra être aidé au moyen des crédits du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire. Le Fonds de restructuration de la défense sera, le cas échéant, mis à contribution.
5. La modernisation des services en partenariat
avec les collectivités territoriales
L'Etat a développé des expériences innovantes dans le souci d'améliorer les prestations fournies au public. Celles-ci passent, en particulier, par le recours aux technologies de l'information et de la communication, qui permettent un meilleur accès au service tout en réduisant les délais de réponse de l'administration.
5.1. Les expériences de services publics polyvalents de proximité montrent l'utilité de ces structures pour répondre aux besoins de la population, aussi bien en milieu urbain que dans les zones rurales. Il s'agit, notamment, des points publics en milieu rural, des espaces ruraux emploi-formation, des plates-formes de services publics ou des maisons des services publics. Ces expériences reposent sur une coopération interministérielle qui peut utilement être élargie de manière à inclure les collectivités territoriales.
Au vu de leurs résultats, le Gouvernement a entrepris de donner à ces modes d'organisation des services publics un statut juridique adapté. Tel est l'objet, notamment, de la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, récemment adoptée par le Parlement (loi no 2000-321 du 12 avril 2000).
Je vous invite à favoriser la création de telles structures inter-services, toutes les fois qu'elles vous paraîtront de nature à fournir une réponse adaptée aux besoins des citoyens. Vous pourrez utiliser les moyens financiers précédemment mentionnés pour aider à leur mise en oeuvre.
5.2. Je vous rappelle enfin que le programme d'action du Gouvernement pour la société de l'information prévoit le développement de nouveaux services. Il s'agit, notamment, d'assurer la diffusion gratuite des données publiques essentielles sur l'internet, de donner accès aux formulaires administratifs sous une forme dématérialisée et de développer les téléprocédures.
Ces nouvelles prestations concernent aussi bien les démarches administratives quotidiennes que des services spécialisés, par exemple, dans les secteurs de la formation, de la culture ou de la médecine. Elles pourront être notamment offertes dans les structures inter-services offrant des services polyvalents aux usagers.
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L'implantation territoriale des services publics ne peut évoluer de façon satisfaisante qu'à la condition que cette évolution se fasse de manière coordonnée et concertée, et s'accompagne d'un effort de modernisation des conditions de délivrance du service. C'est pourquoi je vous demande de veiller avec un soin tout particulier à la mise en oeuvre de la présente circulaire.