Paris, le 2 mai 2000.
La ministre de l'emploi et de la solidarité, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, le ministre délégué à la ville, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, la secrétaire d'Etat à la santé et aux handicapés, le secrétaire d'Etat au logement et la secrétaire d'Etat au budget à Messieurs les préfets des départements d'outre-mer et de Mayotte.
I. - Lutte contre l'insalubrité et les risques :
des politiques à relancer
I. - 1. Répondre mieux à des besoins très importants
Dans les DOM et à Mayotte, comme dans tous les territoires en forte mutation économique et sociale, l'offre « organisée » en foncier équipé et en logements est restée pendant longtemps insuffisante pour répondre à des besoins rendus considérables par des croissances démographiques fortes et la décohabitation.
L'édification d'un habitat spontané est resté longtemps la seule solution accessible aux familles très modestes. Autoconstruit sans viabilisation préalable sur les délaissés du développement urbain ou rural antérieurs et donc souvent sur des portions mal adaptées du territoire et exposées plus fortement aux risques naturels, cet habitat répond le plus souvent très mal aux exigences nécessaires en matière d'hygiène et/ou de sécurité.
Cette situation est particulièrement exacerbée en périphérie des noyaux urbains préexistants où, suite à un exode rural massif, des quartiers de forte densité se sont constitués sans viabilisation préalable et dans des zones très vulnérables aux risques naturels.
Malgré un effort important de l'Etat depuis le début des années 90 pour intervenir sur ces quartiers à travers les subventions pour la résorption de l'habitat insalubre (RHI), les besoins quantitatifs restent considérables : environ 60 000 logements sont considérés comme devant faire l'objet de destruction ou de transformations lourdes. L'effort entrepris doit donc être conforté. Les modalités d'intervention devront en parallèle pour partie changer de nature. Si des interventions du type rénovation lourde de quartiers à l'insalubrité intégralement irrémédiable restent nécessaires, elles doivent être accompagnées d'opérations s'attaquant à une insalubrité plus diffuse, celle en particulier des quartiers spontanés anciens où les habitants ont entrepris de longue date une amélioration de leur logement et celle qui concerne certains quartiers en cours de dégradation en centre-ville ou centre-bourg.
Aux exigences quantitatives s'ajoute en effet une exigence qualitative : les populations qui vivent dans ce type de quartiers expriment de manière légitime à la fois le souhait d'accéder aux acquis de la modernité (logement disposant des équipements d'hygiène et de confort, quartiers aménagés et mieux reliés aux services de la ville), mais également dans certains cas un attachement réel à leur quartier, aux modes d'habiter qu'ils y ont développés. De plus en plus, afin à la fois de démultiplier et d'optimiser leurs effets, les procédures RHI doivent s'articuler avec d'autres outils de requalification urbaine à définir en concertation avec les diverses instances et adaptées à la demande des populations concernées.
I. - 2. Résorber une insalubrité et une précarité multiformes
L'insalubrité et/ou la vulnérabilité des constructions mêlent étroitement des problèmes sur le logement lui-même, son exposition aux risques naturels, son raccordement aux réseaux.
Si la résorption de l'insalubrité la plus manifeste (par relogement après destruction complète du bâti des poches entièrement bidonvillisées) reste malheureusement d'actualité, elle doit s'accompagner d'une politique plus complexe, notamment en cas d'insalubrité en secteurs diffus mêlant destruction d'une partie du bâti (insalubrité et/ou vulnérabilité irrémédiable), aménagement foncier et traitement de l'insalubrité remédiable, reconstruction et réhabilitation.
Les stratégies d'intervention adoptées doivent s'adapter aux diverses situations. Pourront être distingués :
- les quartiers d'habitat spontané à supprimer totalement pour localisation inadaptée et structurellement dangereuse (soumission forte à des risques d'éboulement, de crue...), où la question du relogement des habitants sera traitée par délocalisation ;
- les quartiers bidonvillisés cumulant insalubrité du bâti et absence d'assainissement à démolir entièrement avec relogement de tout ou partie des populations sur l'emprise libérée dans le cadre d'un projet d'insertion du quartier dans le reste de la ville ;
- le traitement par démolition limitée du bâti, création ou reprise des réseaux de viabilisation, réhabilitation du bâti à insalubrité remédiable...
Pour ce faire, les indicateurs suivants permettront de qualifier les situations précédemment énoncées :
Les déficiences des bâtiments
Les indicateurs participant à la définition de l'insalubrité du bâti sont les suivants :
- précarité du gros oeuvre et tout particulièrement de l'ossature et de la couverture ;
- pas d'alimentation en eau potable ;
- pas d'équipements sanitaires ou absence de raccordement de ces équipements à un système opérant traitement ou d'évacuation ;
- pas d'installation électrique sécurisée ;
- présence de rongeurs, ou d'insectes xylophages ;
- présence de pièces aveugles ;
- promiscuité ou surpeuplement accentué ;
- absence ou déficience d'un système d'évacuation des eaux pluviales ;
- insuffisance de l'aération.
L'environnement du bâti
Au-delà des problèmes dus au bâti stricto sensu, les déficiences en matière d'aménagement constituent outre-mer une des sources prépondérantes d'insalubrité ou de risques.
L'urbanisation spontanée ne pouvant se développer que sur des terrains fortement dépréciés concerne pour une grande part, outre-mer, des zones soumises à risques forts :
- exposition à la houle cyclonique (50 pas, mangroves, avec dans ce dernier cas, outre l'atteinte irrémédiable et donc inacceptable à un milieu naturel à la fois nécessaire et fragile, les inconvénients cumulés de mauvais sols pour la construction et l'aggravation du risque paludéen dans les territoires concernés) ;
- fonds et berges de ravines soumises à inondations brutales ;
- pentes fortement instables ;
- et, pour les Antilles, zones soumises à risque sismique fort.
L'urbanisation spontanée par nature implique de grandes déficiences, voire une totale carence en matière d'équipements et viabilisation qui concourent pour une part très importante à l'insalubrité :
- absence ou mauvaise évacuation des eaux usées ;
- calibrage des voies de desserte insuffisant pour permettre l'accès des engins de collecte des ordures et de lutte contre l'incendie ;
- insuffisance ou inexistence d'une canalisation des eaux pluviales et défaut de stabilisation des voiries qui transforment les dessertes en bourbiers durant la saison des pluies...
et contribuent par ailleurs à leur « ghettoïsation » ;
- absence d'équipements publics ;
- enclavement par rapport aux commerces...
I. - 3. Mieux coordonner et partager les politiques
L'ampleur des besoins, la complexité des situations nécessitent une meilleure articulation de l'ensemble des partenaires pour sortir d'une logique de réalisation au coup par coup et pour mieux mettre en synergie les différents financements à mobiliser (cf. annexe 2).
I. - 3.1. L'identification et le suivi des besoins
La connaissance partagée des besoins, le suivi de leur évolution sont un préalable à la mobilisation multipartenariale des acteurs, à la hiérarchisation des priorités et à l'élaboration des programmes pluri-annuels d'intervention.
Le recensement des zones d'habitat précaire et insalubre et l'observation de l'insalubrité ont été engagés sur la plupart des territoires. Ce travail devra être prolongé dans un cadre suffisamment continu et pérenne (observatoires de l'insalubrité et de la précarité). L'Etat contribuera aux études réalisées par ces observatoires soit directement, soit en participation.
La géographie de l'insalubrité sera croisée avec la géographie des risques et du site naturel considéré d'un point de vue environnemental (poursuite de la réalisation des atlas des risques et des PPR).
Elle sera enrichie par les diverses sources d'informations susceptibles d'être mobilisées (CAF, EDF, concessionnaires d'eau, travailleurs et services sociaux, services de l'Etat...).
I. - 3.2. L'intégration aux politiques locales
et aux dispositifs partenariaux existants
La lutte contre l'insalubrité (remédiable et irrémédiable) et contre l'exposition aux risques amène très clairement, tout particulièrement dans les DOM et à Mayotte en tenant compte de ses particularités, pour les raisons qui sont rappelées ci-avant, à monter des opérations d'aménagement.
Elle nécessite en conséquence un partage clair des rôles, compétences et obligations respectives de l'Etat et des collectivités locales.
La hiérarchisation des priorités est à établir dans le cadre des démarches en matière de politiques de l'habitat, que celles-ci soient obligatoires (plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, PLH pour partie) ou à l'initiative des collectivités locales (PLH, OPAH et autres opérations d'aménagement, contrats de ville).
II. - Des projets de requalification urbaine
II. - 1. Les dimensions du projet à prendre en compte
L'intervention publique sur les quartiers d'habitat spontané et les zones urbaines dégradées vise à modifier radicalement le fonctionnement et l'image de morceaux de ville à l'identité fortement marquée par l'exclusion.
Cette intervention est légitime et nécessaire (mise en oeuvre du droit à un logement décent, du droit à la santé, réintégration dans les dynamiques urbaines de pans entiers de ville par régularisation foncière et couturage des dessertes et des réseaux, exercice des responsabilités en matière de police des risques, de prévention et lutte contre la délinquance...).
Elle correspond à une attente majoritairement très forte des populations concernées (régularisation d'un foncier occupé et valorisé depuis souvent très longtemps, accès à un logement correctement équipé, accès aux prestations et services qu'ouvre, à travers un statut de propriétaire ou locataire stabilisé, le droit de cité...).
Elle oriente de manière privilégiée une forte aide publique vers des populations souvent très défavorisées actuellement exclues de toute aide au logement, mais porte de facto en germe le risque de déstructurer ou stériliser des capacités d'initiatives individuelles et de solidarités collectives antérieurement souvent très actives dans ces quartiers.
Pour éviter cet effet pervers, un projet global de requalification urbaine est à mettre en oeuvre, mettant l'accent sur le volet social et économique et proposant une restructuration urbaine laissant place à une appropriation effective.
II. - 2. Le volet social et économique
Il importe de sensibiliser les habitants, très en amont d'opérations lourdes, au sujet des changements envisagés pour leur quartier et trouver les moyens avec eux d'aborder au mieux ces futures transformations.
Le relogement n'est qu'un des aspects du volet social. Il ne peut en effet constituer à lui seul un projet social.
La réponse aux demandes relatives aux équipements ne doit pas être réduite à la mise en place des locaux dits sociaux mais porter sur la mise en place plus large de services. Tous les types d'équipements (commerciaux, transports, écoles, activités sportives et culturelles...) entrent dans le cadre d'une demande sociale émanant des résidents.
Le volet économique doit être compris comme une partie intégrante du volet social. Il requiert en effet l'intervention du chef de projet de la maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale et de son équipe qui peut être constituée d'un (ou plusieurs) animateur(s) économique(s).
Avant le début des opérations, il conviendra d'effectuer un recensement des activités locales et d'en évaluer la viabilité.
L'échelle d'intervention est à déterminer en fonction des besoins locaux en matière d'emploi et de services à développer.
L'aménagement réalisé intégrera deux préoccupations essentielles :
- créer les conditions pour que des activités privées, donc de la richesse et des emplois puissent trouver leur place ;
- faire participer la commande publique au désenclavement des quartiers par implantation d'équipements et services.
Des moyens pour inciter les entreprises à s'installer dans l'environnement et l'aide aux projets de microentreprises seront favorisés dans ce cas. L'ensemble des dispositifs d'accès ou de retour à l'emploi seront si nécessaire mis en oeuvre.
Les bailleurs sociaux seront incités, dans le respect de leurs équilibres de gestion à moyen terme, à recruter des emplois-jeunes pour les activités de médiation et de conciliation. Les agences d'insertion (ADI) seront incitées à redéployer les contrats d'insertion par l'activité (CIA) dans les quartiers en difficulté sur des tâches d'utilité sociale. En même temps, l'aide aux microprojets, développée pour répondre aux besoins non satisfaits dans le secteur marchand et à la volonté de certains chômeurs de créer leur entreprise, prendra diverses formes allant des prêts d'honneur, avances remboursables, aux conseils pour le montage des dossiers.
II. - 3. La restructuration urbaine
La résolution des problèmes d'assainissement par refonte ou installation complète des réseaux de collecte, le traitement des problèmes de desserte par couture avec les trames viaires environnantes et élargissement de certaines des emprises publiques, la nécessaire inscription dans des tissus souvent uniformément denses d'équipements du type places, terrains de jeux, mails... nécessitent par nature des interventions lourdes ; remembrement foncier, curetage, voire, dans le cas des zones intégralement insalubres, la démolition totale des logements.
Se pose en conséquence de manière particulièrement exacerbée pour ces quartiers la question d'un aménagement capable à la fois d'intégrer les acquis de la modernité, d'en anticiper les évolutions et de conserver la mémoire des lieux en préservant une part la plus large possible des valeurs d'usages actuelles.
Une attention toute particulière sera, dans cet esprit, accordée au traitement des systèmes de desserte. Si la définition des emprises viaires doit anticiper pour le relativement court terme un équipement quasi généralisé des ménages en automobile, elles devront tenir compte des contraintes de l'environnement et, en particulier, de la topographie (éviter les profils en travers surdimensionnés et adopter des profits en long « collant » le plus possible au terrain), la hiérarchisation des gabarits, le traitement des voies, leur traitement paysager et la mise en place des trames vertes doivent impérativement laisser perdurer la possibilité d'une appropriation effective de cet espace public à d'autres types d'usage (stationnements et cheminements des piétons, jeux des enfants...)
III. - Définition des stratégies d'intervention
III. - 1. Les études préalables de définition stratégique
La complexité du renouvellement urbain, le souci d'articuler de plus en plus les financements RHI avec d'autres outils et procédures multipartenariales, en particulier les procédures incitatives du type OPAH, la nécessité d'une concertation étroite avec les populations concernées confèrent une importance stratégique aux études préalables.
Initiées et suivies par la commune (voire plusieurs communes ou leurs groupements pour les sites relevant d'une démarche à l'échelle de l'agglomération) en liaison avec les représentants de l'Etat compétents en matière d'insalubrité et de risques (préfecture et ses services déconcentrés : DDE, DDASS, DIREN), les études préalables ont pour but de sérier les problèmes du quartier et d'esquisser des stratégies d'intervention.
Instrument essentiel d'aide à la décision, elles sont également la première étape de la concertation avec les populations concernées.
Afin qu'elles puissent remplir efficacement ce double rôle, il est préconisé qu'elles s'organisent en quatre composantes :
- le prédiagnostic apporte une première analyse de l'existant, une formulation des problèmes, l'énoncé des stratégies à mettre en oeuvre pour les résoudre. Il peut et doit rester très sommaire mais s'intéresse au fonctionnement/dysfonctionnement du quartier sous tous ses aspects (démographie, social, économique, géophysique, environnemental, technique, viaire, foncier et logement) et permet de définir les enquêtes complémentaires à entreprendre. Il identifie l'ensemble des partenaires qu'il apparaît nécessaire de solliciter pour participer au projet ;
- les enquêtes préalables précisent les caractéristiques physiques, environnementales, socio-économiques et culturelles du site d'intervention. Elles visent, par l'examen sélectif des problèmes techniques (en particulier par le repérage, en ce qui concerne le bâti, du niveau d'insalubrité), à qualifier et à rendre réalistes les propositions. Au plan socio-économique, elles apportent, à travers les divers indicateurs mobilisables, une compréhension valide de la situation des populations sans pour autant procéder ménage par ménage pour éviter toute redondance avec les études pré-opérationnelles à caractère plus exhaustif qui seront à mener dans le cadre des RHI, OPAH... ;
- la définition de stratégies d'intervention explicite les contraintes et hiérarchise les priorités ; elle propose un périmètre général d'intervention, un schéma général d'aménagement, un cadre juridique pour le mettre en oeuvre (par exemple la procédure de ZAC mais pas uniquement), définit les différents outils et procédures mobilisables, délimite les sous-périmètres concernés et phase les interventions suivant la double exigence d'une cohérence d'ensemble préservée et d'un délai de réalisation prévisionnel de chaque opération (en particulier RHI) écourté par rapport aux pratiques actuelles. Elle établit une évaluation sommaire du coût des interventions (en indiquant les marges d'incertitudes et en précisant les postes pour lesquels aucune évaluation n'est possible à ce stade des études) ;
- la représentation des orientations générales et du parti d'aménagement sous une forme suffisamment communicante pour engager, après validation par les différents partenaires de la stratégie générale d'intervention, une première concertation avec les habitants sur les projets.
III. - 2. La concertation multipartenariale
L'Etat soutiendra en premier lieu les opérations où la concertation est la mieux engagée.
A l'issue du prédiagnostic, il apparaît nécessaire que la collectivité locale réunisse l'ensemble des partenaires potentiels, vérifie leurs intentions et constitue un comité de pilotage.
Le comité de pilotage présidé par le maître d'ouvrage rassemble l'ensemble des partenaires s'engageant sur le projet.
Lieu de synthèse et d'aide à la conception des actions, il coordonne et évalue, tout au long de l'opération, la mise en oeuvre des différentes phases et propose les modalités d'association des habitants à la dynamique des projets.
Une des étapes clés du travail du comité de pilotage concerne l'adoption de la stratégie d'intervention. A ce stade devront en particulier être retenus :
- le cadre juridique d'ensemble,
- le schéma général d'aménagement ;
- l'économie générale du projet ;
- le partenariat et ses modalités d'organisation ;
- les délégations de maîtrise d'ouvrage (recours ou non, dans le cas d'opérations complexes articulant différentes procédures, à un opérateur ensemblier, modalités possibles de délégation pour l' (les) opération(s) RHI...) ;
- le chef de projet et l'équipe opérationnelle que constitue la MOUS et ses modalités d'articulation avec les acteurs sociaux intervenant sur le quartier ;
- le rôle des différents partenaires (commune, services de l'Etat) dans la reconnaissance institutionnelle de l'insalubrité (recours aux articles L. 26, L. 36 ou L. 42 du code de la santé publique) et/ou du péril ;
- les objectifs assignés aux études pré-opérationnelles RHI et/ou OPAH et la programmation des crédits qui leur sont nécessaires ;
- les modalités de suivi et d'évaluation de l'opération.
Il est préconisé qu'une convention d'objectifs, prise dans le cadre de la politique de la ville, lie sur ces points l'ensemble des partenaires financiers, définisse les actions à mettre en oeuvre et leurs schémas pluriannuels de financement :
- convention multipartite, dans le cas d'opérations complexes avec un panel élargi de partenaires ;
- commune avec, à ce stade et en ce qui concerne le volet financier, sa participation à la MOUS, aux études pré-opérationnelles et la programmation prévisionnelle de sa participation à l'aménagement des espaces publics, à la RHI :
- Etat : mise en place des subdivisions pour les études pré-opérationnelles RHI et programmation (prévisionnelle compte tenu du processus de validation en commission interministérielle RHI décrit ci-après) des subventions RHI, des crédits AAH, SSI-DOM, des crédits pour le développement économique et des crédits FIV dans le cas des contrats de ville ;
- région et/ou département pour la pré-programmation des équipements ;
- ANAH, ADI, CAF... ;
- opérateur ensemblier si la commune ne remplit pas ce rôle en régie ;
- aides de l'Europe, des collectivités et de l'Etat en faveur de l'aménagement et du développement social ;
- convention tripartite (collectivité locale, Etat, opérateur) dans le cas d'opérations avec délégation de maîtrise d'ouvrage et recours aux seules subventions RHI.
III. - 4. La concertation élargie avec les habitants
L'article L. 300-2 (loi no 85-729 du 18 juillet 1985) du code de l'urbanisme institue le principe de la concertation avec les habitants lors de toute procédure d'aménagement.
C'est le maire qui organise la concertation et fixe les modalités de celle-ci.
La loi d'orientation pour la ville (LOV) reprend ces éléments dans son article 4 (loi no 91-662 du 13 juillet 1991).
La concertation avec les habitants fait partie des objectifs fondamentaux assignés aux collectivités locales et aux aménageurs quand ils réalisent une opération RHI. La légitimité et l'efficacité d'une opération RHI reposent principalement sur sa dimension participative. Elle est indispensable à certains moments clés : en amont lors des études préalables, lors du lancement de l'opération, lors du choix des équipements à réaliser et en fin d'opération.
La mobilisation des habitants se fonde sur un travail de communication du projet et de sollicitation des diverses médiations pouvant exister : travailleurs sociaux, professionnels de la santé, chefs de projet, commerçants. Elle s'appuiera aussi sur les capacités de personnes « ressources », des associations culturelles pour la mise en oeuvre de la participation de la population (dans et à proximité du périmètre RHI). La communication du projet ne peut être restrictive, elle peut contribuer par exemple à la prise de conscience des risques naturels et expliquer aux habitants les mesures éventuelles de prévention à prendre.
Le choix par le maître d'ouvrage (commune) des opérateurs ou des prestataires en cas de réalisation en régie devra prendre en compte leur connaissance du fonctionnement des communautés visées et leur compétence réelle en matière d'animation, de concertation et de communication.
A N N E X E I
DECLENCHEMENT ET MISE EN EOEUVRE DES OPERATIONS DE RHI
1.1. Le déclenchement des opérations
Les articles L. 26 à L. 32 du code de la santé publique (CSP) concernent une insalubrité disséminée et souvent remédiable, pour laquelle des arrêtés spécifiques à chaque logement ou immeuble sont pris par la préfecture/DDASS, en faisant référence à l'article 26 et suivants du CSP, les arrêtés d'insalubrité intéressent un îlot, un périmètre ou une zone bidonvillisée.
Les articles L. 36 à L. 41 du CSP intéressent essentiellement l'habitat insalubre regroupé en îlot :
L'initiative est prise par la commune (nécessité d'une délibération du conseil municipal, dénonçant l'insalubrité et demandant au préfet de prononcer, par arrêté, l'insalubrité des logements et, le cas échéant, l'interdiction d'y habiter). La délibération du conseil départemental d'hygiène (CDH, distinct du conseil départemental de l'habitat) est notifiée à tous les intéressés, qui ont dix jours pour former un recours auprès du ministère chargé de la santé.
L'article L. 42 du CSP vise, comme la procédure L. 36, l'insalubrité d'un groupe d'habitations, mais la notion introduite est celle du périmètre (distincte de fait de la notion d'îlot) : ce périmètre ne doit comporter en principe que des logements insalubres (sauf exceptions justifiées), il ne peut y avoir de mise en demeure d'effectuer les travaux nécessaires à la mise en état des immeubles, on est là dans une logique d'expropriation et de démolition.
L'initiative de cette procédure revient au préfet, même s'il n'a pas été saisi par une déclaration du conseil municipal (celle-ci est néanmoins très fortement recommandée). Le maire doit présenter son avis au conseil départemental d'hygiène.
1.1.2. La maîtrise d'ouvrage
Il convient de rappeler le rôle éminent de la commune, maître d'ouvrage des opérations de RHI. Elle anime le processus. Elle retient le parti d'aménagement de l'opération, en assure le portage politique. Elle assume le financement et sollicite auprès de ses partenaires les participations qui lui sont nécessaires pour le montage de l'opération.
La commune peut mener complètement la procédure à son terme. Cependant, compte tenu de la technicité de la procédure RHI et de la diversité des partenaires nécessaires au montage de l'opération, la commune peut avoir recours à un organisme d'exécution, opérateur ou aménageur, à qui elle peut confier tout ou partie des missions à réaliser. C'est à elle de décider du dispositif approprié pour mener à bien la procédure en fonction du projet, de la situation locale et de sa propre organisation : la mission de l'opérateur peut varier, allant des études à la réalisation complète, elle peut faire l'objet de prestations de services, d'un mandat limité ou d'une concession. La loi encadre les organismes susceptibles de traiter la RHI (SEM, OPAC, bureaux d'études privés...) selon la nature juridique de la mission.
Le contrat liant dans ce cas le maître d'ouvrage et la société en charge de la concession peut prendre la forme d'une convention globale d'aménagement qui définit notamment :
- les enjeux stratégiques ;
- la programmation des actions : études et réalisations ;
- le partenariat et ses modalités d'organisation ;
- l'échéancier prévisionnel des recettes et dépenses qui sera défini à l'issue des études de réalisation ;
- le chef de projet et la composition de l'équipe qu'il anime ;
- les modalités de la participation des habitants et de mise en oeuvre de l'accompagnement social ;
- les conditions de l'évaluation.
L'équipe constituée autour du chef de projet, qui représente le maître d'ouvrage de l'opération RHI, doit comprendre, outre des compétences en matière d'aménagement (sociologie, architecture et urbanisme, ingénierie technique, administrative, juridique, financière, économique...), des compétences en matière d'ingénierie sociale.
Une certaine stabilité de cette équipe est préconisée afin de garantir la continuité avec les populations sur la durée de l'opération (des études pré-opérationnelles à la sortie d'insalubrité), gage d'un bon accompagnement social.
Conçues comme des « MOUS de proximité », ces équipes articulent leur travail avec les « MOUS, politique de la ville » quand celles-ci ont été mises en place par ailleurs dans le cadre des politiques contractuelles.
1.1.3. L'action de l'Etat
Le préfet est chargé de mettre en place la coordination des services de l'Etat dans le département, notamment :
- la DDASS, qui évalue le degré d'insalubrité des constructions, sur la base des articles L. 26 à L. 42 du code de la santé publique et veille à la qualité de l'opération au plan social ;
- la DDE, qui apporte son expertise en matière de construction et d'aménagement, instruit les demandes de subventions, est responsable de la mise en place et du suivi des crédits. Elle doit être le principal garant de la procédure. Elle assure le suivi de la gestion financière de l'opération. La DDE peut par ailleurs, à la demande de la commune, coordonner les différents intervenants lors de la mise en oeuvre si cette coordination ne fait pas l'objet d'une concession ou d'un mandat ;
- la DIREN, qui apporte son expertise dès l'élaboration des études préalables en participant à un profil environnemental (risques, paysage, traitement des déchets, nuisances et pollutions, écosystèmes...) ;
- les services fiscaux, qui définissent les estimations des prix d'acquisition des terrains et le calcul des indemnités en cas d'éviction ou de démolition.
Le préfet prend ses arrêtés d'insalubrité au vu du travail effectué conjointement par la DDASS, la DDE et la DIREN.
En fonction des actions stratégiques ciblées lors des études préalables, il mobilise tous les autres de ses services concernés pour participer au comité de pilotage mis en place par la collectivité locale.
Au niveau central, le groupe outre-mer de la commission interministérielle technique (CIT-RHI) déléguée du comité interministériel des villes (CIV) est chargé d'instruire les demandes de financement relatives aux opérations RHI outre-mer, pour les opérations imputées sur les crédits budgétaires. Les opérations imputées sur la créance de proratisation sont instruites au plan local.
Cette commission comprend :
- la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) ;
- la direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l'outre-mer (DAESC) ;
- la direction des affaires sociales (DAS) ;
- la direction du budget ;
- la délégation interministérielle à la ville (DIV) ;
- la direction générale de la santé (DGS) ;
- le ministère de l'environnement (DNP) ;
- le fonds d'action sociale (FAS) en tant que de besoin.
La DAESC assure le secrétariat du groupe outre-mer de cette commission. Les dossiers de demandes de subventions la concernant sont à adresser à la DAESC (DHPV).
1.2. Les études pré-opérationnelles RHI
Elles ont pour but d'aider le maître d'ouvrage à définir un programme. Ces études portent sur plusieurs volets : foncier, technique, géophysique, environnemental, social et économique.
Les objectifs et contenus des études pré-opérationnelles dépendent étroitement de la typologie des situations.
Le diagnostic social constitue la base à partir de laquelle les études pré-opérationnelles tenteront de répondre à la situation locale. Devront figurer dans le diagnostic :
- la composition et les ressources des ménages ;
- une projection sur son avenir (modification de la composition...) ;
- les modes de vie dans le quartier ;
- les attentes en matière de mode d'habiter (notamment en ce qui concerne la proximité des enfants, localisation du futur lieu à habiter....) ;
- usages dans le quartier, vision de la ville et de ses services...
Dans le cas des périmètres voués intégralement à la démolition pour cause d'insalubrité totalement irrémédiable, se livrer à une analyse exhaustive du bâti sort des logiques opérationnelles d'une RHI.
Le repérage des dynamiques culturelles et sociales à l'oeuvre apparaît comme nécessaire.
Dans le cas d'îlots ou périmètres pour lesquels les interventions mixeront démolitions et sortie d'insalubrité par traitement des viabilisations et/ou réhabilitations, une analyse très précise du bâti (croisée avec les intentions et potentialités des occupants) est nécessaire pour à la fois proposer des solutions économiques et viables et éviter une montée des contentieux ; la concertation entreprise à l'issue des études préalables devrait permettre un repérage des situations potentiellement conflictuelles.
Afin de garantir à la fois le caractère opératoire des enquêtes sociales (à obsolescence rapide pour des quartiers souvent concernés par une forte mobilité) et la crédibilité de l'équipe projet, « MOUS de proximité » (et plus largement « MOUS, politique de la ville » quand elle a été mise en place), il est fortement recommandé que les études pré-opérationnelles soient conduites rapidement et que le passage à la phase de réalisation soit accéléré.
Cela implique :
- des périmètres qui doivent permettre une complète cohérence avec le schéma général d'aménagement mais qui doivent rester limités en taille (c'est un des objectifs assignés aux études préalables) ;
- une validation amont de la faisabilité sociale et économique de la stratégie générale d'intervention proposée suite aux études préalables ;
- une concentration dans le temps des moyens humains mobilisés pour la réalisation des études pré-opérationnelles ;
- une information précoce des partenaires financiers concernant les aléas rencontrés si ses aléas remettent substantiellement en cause l'économie générale du projet.
Si les études préalables sont nécessaires pour décider d'engager une procédure RHI ou non, les études pré-opérationnelles conditionnent la mise en oeuvre et le bon déroulement de la RHI.
En particulier et concernant les opérations prévues pour faire l'objet d'une décision du CIV, s'il n'apparaît pas nécessaire que les demandes de subventions afférantes aux études pré-opérationnelles soient instruites par la commission interministérielle technique RHI déléguée auprès du CIV, il est par contre impératif d'engager la concertation avec cette commission dès la définition de la stratégie globale d'intervention et de son économie générale à l'issue des études préalables.
1.3. L'accompagnement social
L'accompagnement des populations dans un processus de RHI prend au moins trois formes distinctes :
- la recherche de connaissance de l'histoire du quartier, des modes de vie qui s'y sont développés à travers des rencontres, des animations avec des collectifs d'habitants et/ou des entretiens avec des personnes « ressources » ;
- les enquêtes individuelles destinées à connaître la composition des familles, leur histoire, leurs ressources et la projection qu'elles ont de leur habitat futur ;
- un accompagnement au montage des dossiers individuels ou collectifs, aux démarches et aux négociations nécessaires à la réussite du projet.
Cette concertation débute bien en amont de la décision de RHI, se poursuit tout au long de l'opération et ne s'achèvera qu'après la fin de l'opération.
1.3.1. L'assistance au relogement
Le passage d'un habitat insalubre à un logement social aux caractéristiques normalisées nécessite un accompagnement psychologique et financier à mener en étroite concertation avec l'opérateur-bailleur en charge des programmes de réhabilitation ou de construction de logements sociaux.
1.3.2. L'assistance pour sortie d'insalubrité
Dans le cas des opérations complexes mixant démolition d'habitat à l'insalubrité irrémédiable et réhabilitation pour sortie d'insalubrité, un accompagnement technique, administratif et financier apparaît rigoureusement nécessaire pour aider les familles à monter leur dossier de demande de subvention (AAH à majorer dans le cadre de la SSI-DOM) et à mener les travaux.
Dans ce cadre, il pourrait être intéressant de traiter ces problèmes de réhabilitation via une OPAH, en insistant sur la nécessaire complémentarité entre l'OPAH et la RHI dans une stratégie globale de revalorisation d'un quartier qui, grâce à l'OPAH, conservera ses caractéristiques sociales, morphologiques, urbaines et architecturales.
L'Etat souhaite encourager cette évolution. Le plafond de subventionnement d'une MOUS, qui est fixé à hauteur de 360 000 F par an et par opération, sur cinq ans, donne les moyens aux opérateurs de réaliser un accompagnement social conséquent. Ce poste de dépenses est intégré au déficit global d'opération subventionné au titre de la RHI (chapitre 65.01/20). Les dépenses afférantes au suivi-animation sont soumises à l'accord du comité de pilotage et sont suivies par lui.
1.4. L'évaluation
L'évaluation des opérations RHI doit être systématique. Elle permet de repositionner le projet à mi-parcours si nécessaire, dans le cas d'une évaluation dynamique, c'est-à-dire effectuée au cours de la mise en oeuvre de l'opération RHI. Une évaluation synthétique sera effectuée à titre de bilan au terme de l'opération.
1.4.1. Pilotage de l'évaluation
Dans tous les cas, il apparaît nécessaire de recourir à un bureau d'études ou un chargé de mission, indépendants des acteurs de la RHI, afin de disposer d'une évaluation la plus objective possible.
L'objectif de la RHI est d'améliorer la qualité de vie des populations. Le processus de participation des habitants, mis en oeuvre depuis l'amont du dispositif, se concrétise donc également dans l'évaluation. L'information, la concertation et l'animation se poursuivront au terme de celle-ci. L'ensemble des acteurs présents dans le dispositif y participent.
Le comité de pilotage supervise l'évaluation. Il s'adjoint pour ce faire les compétences de personnalités qualifiées extérieures. Il établit le cahier des charges de l'évaluation qui précisera les indicateurs quantitatifs et qualitatifs de référence de l'évaluation.
1.4.2. Contenu de l'évaluation
L'évaluation devra être effectuée au regard des objectifs au démarrage de l'opération.
Des indicateurs quantitatifs et qualitatifs devront être définis dès le diagnostic sommaire et affiné lors des études pré-opérationnelles. La comparaison des objectifs et des réalisations au regard de ces indicateurs devra permettre, le cas échéant, de repositionner le projet à mi-parcours.
Un calendrier d'évolution de ces indicateurs devra être défini afin de pouvoir suivre les éventuels retards constatés.
Il conviendra de veiller à ce que les indicateurs retenus ne reflètent pas seulement l'avancement des travaux ou le nombre de ménages sortis de situations d'insalubrité. Ils devront également refléter les volets sociaux, économiques et urbains de l'opération, permettre de juger de la qualité de l'implication des habitants et de leur satisfaction.
Il conviendra d'évaluer également l'adaptation aux besoins à satisfaire du point de vue qualitatif et quantitatif des moyens humains, techniques et financiers mis en oeuvre.
A N N E X E I I
FINANCEMENTS
2.1. Accompagnement du projet
Le traitement des espaces publics et de certains des équipements publics : la commune.
Viabilisation primaire et secondaire et portage foncier : Etat, Union européenne, collectivités.
Voiries et équipements publics en fonction de leurs compétences propres : conseils régionaux et conseils généraux.
Amélioration du patrimoine privé : ANAH, AAH, SSI-DOM.
Relogement : Etat (LBU), conseils généraux, CAF.
Insertion : ADI.
Accompagnement social : MOUS (crédits ville et crédits RHI dans le cadre du déficit d'opération RHI).
2.2. Etudes préalables de définition stratégique
Maîtrise d'ouvrage assurée par la collectivité locale.
Subventions sur le chapitre 65.48 (Construction et amélioration de l'habitat) et maîtrise d'ouvrage Etat sur le chapitre 57.30 (Construction logement et habitat - études) du secrétariat d'Etat au logement.
2.3. Financement de la RHI
Les taux des subventions accordées par l'Etat sur le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer (chapitre 65.01, article 20) dans le cadre de la résorption de l'habitat insalubre outre-mer sont reconduits sans modification :
1. Les crédits sont imputés sur le chapitre 65.01/20 du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
2. Le taux de subvention maximum des opérations RHI est de 80 % du déficit d'opération, subventions européennes éventuelles comprises. Dans le cas très exceptionnel d'un constat de site « bidonvillisé », ce taux pourra être porté à 100 %.
3. Les subventions de sortie d'insalubrité (SSI-DOM), prévues aux articles L. 522-1, L. 522-2 et R. 531-1 du code de la construction et de l'habitat, sont imputées pour les DOM sur le chapitre 65-01/10 du SEOM.
4. Le coût de l'évaluation est intégré au bilan de l'opération RHI au même titre que les autres études pré-opérationnelles (65.01/20).
A N N E X E I I I
INDICATEURS D'INSALUBRITE DANS LES DOM ET A MAYOTTE
(A CLASSER SELON UNE GRILLE : BON/MOYEN/INSUFFISANT)
1o Indicateurs liés aux réseaux de viabilité :
Accès aux réseaux d'eau potable ;
Absence ou mauvaise évacuation des eaux usées ;
Insuffisance ou inexistence de canalisations pour évacuer les eaux pluviales ;
Insuffisance ou inexistence de voiries pour l'accès de véhicules de lutte contre les incendies et de collecte des ordures ;
Inexistence ou insuffisance de raccordements au réseau électrique.
2o Indicateurs concernant le bâti :
Précarité du gros oeuvre et tout particulièrement de l'ossature et de la couverture ;
Pas d'alimentation en eau potable ;
Pas d'équipements sanitaires ou absence de raccordement de ces équipements à un système opérant de traitement ou d'évacuation ;
Pas d'installation électrique sécurisée ;
Présence de rongeurs ou d'insectes xylophages ;
Présence de pièces aveugles ;
Promiscuité ou surpeuplement accentué ;
Absence ou déficience d'un système d'évacuation des eaux pluviales ;
Déficience de l'aération.
Indicateurs liés aux risques naturels et permettant d'apprécier le caractère remédiable ou non de l'insalubrité :
Expositions aux houles cycloniques (« 50 pas », mangroves...) ;
Fonds et berges de ravines soumises à inondations brutales ;
Pentes fortement instables ;
Zones soumises à risques sismiques forts (Antilles) ;
Expositions aux risques volcaniques particulièrement importants.
A N N E X E I V
Liste des sigles :
AAH
Aide à l'amélioration de l'habitat ;
ADI
Agence d'insertion ;
ANAH
Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ;
CAF
Caisse d'allocations familiales ;
CDH
Conseil départemental de l'habitat ;
CDH
Conseil départemental de l'hygiène ;
CIA
Contrat d'insertion par l'activité ;
CIV
Comité interministériel des villes ;
CSP
Code de la santé publique ;
DAESC
Direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l'outre-mer ;
DAS
Direction de l'action sociale ;
DDASS
Direction départementale de l'action sanitaire et sociale ;
DCM
Délibération du conseil municipal ;
DGS
Direction générale de la santé ;
DGUHC
Direction générale de l'urbanisme, habitat et construction ;
DDE
Direction départementale de l'équipement ;
DIREN
Direction régionale de l'environnement ;
DIV
Délégation interministérielle à la ville ;
DNP
Direction de la nature et des paysages ;
DUP
Déclaration d'utilité publique ;
FAS
Fonds d'action sociale ;
FIV
Fonds interministériel ville ;
LBU
Ligne budgétaire unique ;
MOUS
Maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale ;
OPAH
Opération programmée pour l'amélioration de l'habitat ;
PLH
Programme local de l'habitat ;
PPR
Plan pour la prévention des risques ;
RHI
Résorption de l'habitat insalubre ;
SSI-DOM
Subvention pour sortie d'insalubrité (DOM) ;
ZAC
Zone d'aménagement concerté.
Références juridiques indicatives
A. - Loi no 64-1229 du 14 décembre 1964 (dite loi Debré) tendant à faciliter, aux fins de reconstruction ou d'aménagement, l'expropriation des terrains sur lesquels sont édifiés des locaux d'habitations insalubres et irrécupérables, communément appelés « bidonvilles ».
B. - Loi no 65-1003 du 30 novembre 1965 relative à la fixation des loyers des locaux insalubres à usage d'habitation dans les départements de la Réunion, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane.
C. - Loi no 70-612 du 10 juillet 1970 (dite loi Vivien) tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre.
D. - Code de la santé publique, notamment les articles L. 26 à L. 44.
E. - Code de l'urbanisme, notamment l'article L. 300-2 relatif à la concertation dans le cadre des opérations d'aménagement.
F. - Code de la construction et de l'habitat, notamment les articles L. 531-1 et R. 531-1.
G. - Décret no 71-495 du 24 juin 1971 pris pour l'application de l'article 24 (2e alinéa) de la loi no 70-712 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre.
H. - Décret no 72-196 du 10 mars 1972 portant réforme du régime des subventions d'investissements accordées par l'Etat.
I. - Décret no 73-879 du 4 septembre 1973 relatif à l'application dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion des dispositions de la loi Vivien tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre.
J. - Décret no 79-976 du 20 novembre 1979 relatif à la suppression de l'insalubrité par travaux.
K. - Circulaire no 71-108 du 27 août 1971 prise pour l'application de la loi Vivien.
L. - Circulaire no 80-90 du 11 juillet 1980 relative au financement des travaux de suppression d'insalubrité.
M. - Circulaire no 85-07 du 7 février 1985 relative au comité interministériel pour les villes.
N. - Circulaire no 85-54 du 10 juillet 1985 relative à la mise en oeuvre des nouvelles mesures concernant l'attribution de primes à l'amélioration de l'habitat.
O. - Instruction du 8 novembre 1988 relative à la TVA dans les opérations d'aménagement de zone.
P. - Circulaire du Premier ministre no 3 465/SG du 22 mai 1989 (annexe technique no 19, le financement de la résorption de l'habitat insalubre).
Q. - Circulaire du 20 novembre 1995 sur la mise en oeuvre de l'évaluation des contrats de ville.