LOI RELATIVE A LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS ELECTORAUX ET DES FONCTIONS ELECTIVES ET A LEURS CONDITIONS D'EXERCICE
Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 9 mars 2000, par MM. Philippe Douste-Blazy, Jean-Louis Debré, José Rossi, Pierre Albertini, Pierre-Christophe Baguet, Jacques Barrot, Dominique Baudis, Jean-Louis Bernard, Claude Birraux, Emile Blessig, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Louis Borloo, Bernard Bosson, Mme Christine Boutin, MM. Loïc Bouvard, Jean Briane, Dominique Caillaud, Jean-François Chossy, René Couanau, Charles de Courson, Yves Coussain, Marc-Philippe Daubresse, Jean-Claude Decagny, Léonce Deprez, Renaud Donnedieu de Vabres, Renaud Dutreil, Alain Ferry, Jean-Pierre Foucher, Claude Gaillard, Germain Gengenwin, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Pierre Hériaud, Patrick Herr, Mmes Anne-Marie Idrac, Bernadette Isaac-Sibille, MM. Henry Jean-Baptiste, Jean-Jacques Jegou, Christian Kert, Edouard Landrain, Jean Léonetti, Maurice Leroy, Roger Lestas, Maurice Ligot, François Loos, Christian Martin, Pierre Méhaignerie, Pierre Micaux, Jean-Marie Morisset, Arthur Paecht, Dominique Paillé, Henri Plagnol, Jean-Luc Préel, Marc Reymann, Gilles de Robien, François Rochebloine, Rudy Salles, André Santini, François Sauvadet, Michel Voisin, Jean-Jacques Weber, Pierre-André Wiltzer, Jean-Claude Abrioux, René André, André Angot, Jean Bardet, Jean-Yves Besselat, Philippe Briand, Christian Cabal, Jean-Paul Charié, Jean-Marc Chavanne, Olivier de Chazeaux, Alain Cousin, Jean-Michel Couve, Arthur Dehaine, Patrick Delnatte, Yves Deniaud, Eric Doligé, Jean-Michel Ferrand, Henri de Gastines, Michel Giraud, Jacques Godfrain, Louis Guédon, Jean-Claude Guibal, Michel Hunault, Christian Jacob, Didier Julia, Pierre Lasbordes, Thierry Lazaro, Jean-Claude Lemoine, Alain Marleix, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Gilbert Meyer, Pierre Morange, Jean-Marc Nudant, Jean-Bernard Raimond, Bernard Schreiner, Michel Terrot, Léon Vachet, François Vannson, Pascal Clément, Franck Dhersin, Laurent Dominati, Gilbert Gantier, Claude Gatignol, François Goulard, Aimé Kergueris, Pierre Lequiller, Michel Meylan, Jean Proriol et Gérard Voisin, députés, et d'autre part, le 14 mars 2000, par MM. Jean Arthuis, Nicolas About, Louis Althapé, Jean-Paul Amoudry, Pierre André, Philippe Arnaud, Denis Badré, Jacques Baudot, Michel Bécot, Roger Besse, Jean Bizet, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. André Bohl, Christian Bonnet, James Bordas, Didier Borotra, Jean Boyer, Louis Boyer, Jean-Guy Branger, Gérard Braun, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Louis de Brossia, Michel Caldaguès, Robert Calméjane, Jean-Claude Carle, Gérard César, Jean Chérioux, Marcel-Pierre Cléach, Jean Clouet, Gérard Cornu, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Jean-Patrick Courtois, Jean Delaneau, Jean-Paul Delevoye, Jacques Delong, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Gérard Dériot, Charles Descours, André Diligent, Michel Doublet, Alain Dufaut, Ambroise Dupont, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Paul Emorine, Michel Esneu, Hubert Falco, Jean Faure, André Ferrand, Hilaire Flandre, Gaston Flosse, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Serge Franchis, Philippe François, Yves Fréville, Patrice Gélard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Giraud, Paul Girod, Daniel Goulet, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Francis Grignon, Louis Grillot, Mme Anne Heinis, MM. Marcel Henry, Pierre Hérisson, Rémi Herment, Jean Huchon, Jean-Paul Hugot, Jean-François Humbert, Claude Huriet, Roger Husson, Jean-Jacques Hyest, Charles Jolibois, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Lucien Lanier, Jacques Larché, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Edmond Lauret, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Guy Lemaire, Serge Lepeltier, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Roland du Luart, Jacques Machet, Kléber Malécot, René Marquès, Paul Masson, Michel Mercier, Louis Moinard, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Paul d'Ornano, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Michel Pelchat, Jean Pépin, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Guy Poirieux, André Pourny, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Henri de Raincourt, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Philippe Richert, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Michel Rufin, Jean-Pierre Schosteck, Raymond Soucaret, Martial Taugourdeau, René Trégouët, François Trucy, Jacques Valade, André Vallet, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, Xavier de Villepin, Serge Vinçon et Guy Vissac, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi organique no 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
Vu la loi no 77-729 du 7 juillet 1977 modifiée relative à l'élection des représentants au Parlement européen ;
Vu le code électoral ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 17 mars 2000 ;
Vu les observations en réplique présentées par les députés auteurs de la première saisine, enregistrées le 24 mars 2000 ;
Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 28 mars 2000 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice ; que les députés requérants mettent en cause la conformité à la Constitution, en tout ou en partie, de ses articles 2, 3, 7, 14, 16, 20, 22 et 25 à 31 ; que, pour leur part, les sénateurs requérants contestent les articles 3, 7, 14, 16, 22 et 25 à 31 ;
Sur l'interdiction du cumul de fonctions exécutives locales :
Considérant que les sénateurs requérants contestent à plusieurs titres l'interdiction de cumuler des fonctions exécutives locales qui figure aux articles 7, 14 et 16 de la loi déférée ; que ces articles modifient respectivement les articles L. 2122-4, L. 3122-3 et L. 4133-3 du code général des collectivités territoriales afin de rendre incompatibles entre elles les fonctions de maire, de président d'un conseil général et de président d'un conseil régional ;
Considérant, en premier lieu, qu'il est soutenu que l'interdiction critiquée méconnaîtrait le principe selon lequel « tout membre d'une assemblée territoriale doit pouvoir être élu aux fonctions exécutives de cette assemblée », que les requérants tiennent pour un principe fondamental reconnu par les lois de la République ; qu'en tout état de cause, le grief manque en fait ; qu'en effet, les dispositions critiquées, qui ont pour conséquence de faire cesser l'exercice de la fonction exécutive antérieure, n'ont ni pour objet ni pour effet d'instaurer des règles d'inéligibilité ;
Considérant, en deuxième lieu, que les autres griefs tirés de la violation de règles et principes de valeur constitutionnelle relatifs aux inéligibilités doivent être rejetés pour le même motif ;
Considérant, en troisième lieu, que les incompatibilités critiquées ne sont contraires ni à l'article 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 aux termes duquel « La loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la Société. », ni à son article 6 en vertu duquel « Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. » ; qu'il était en effet loisible au législateur de renforcer les incompatibilités entre fonctions électives, dès lors qu'il estimait que le cumul de fonctions exécutives locales ne permettait pas à leur titulaire de les exercer de façon satisfaisante ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, le principe de libre administration des collectivités territoriales s'exerce « dans les conditions prévues par la loi » ; qu'il ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte une règle d'incompatibilité entre fonctions exécutives locales dans le but de favoriser leur plein exercice ;
Considérant, en cinquième lieu, que sont dénoncées des « discriminations inacceptables » tenant aux « incohérences entre la loi organique et la loi ordinaire » ; que les requérants font ainsi valoir que « le maire d'une commune de moins de 3 500 habitants ne pourra pas être président de conseil régional ou départemental sauf s'il est parlementaire » ; qu'ils ajoutent que « ces incohérences ne peuvent pas être levées en combinant les dispositions des deux lois car, en application de l'article 25 de la Constitution, le régime des incompatibilités des parlementaires relève de la seule loi organique, supérieure à la loi ordinaire » ;
Considérant que si, en vertu du premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, le régime des incompatibilités des membres du Parlement ressortit au domaine d'intervention de la loi organique, les règles d'incompatibilité entre fonctions exécutives locales relèvent, quant à elles, de la loi ordinaire conformément à l'article 34 de la Constitution ; qu'il appartenait dès lors au législateur ordinaire, comme il l'a fait aux articles 7, 14 et 16 de la loi déférée, de définir des règles limitant le cumul de fonctions exécutives locales ; que, dans le silence de la loi organique, ces règles s'appliqueront aux détenteurs desdites fonctions, qu'ils soient ou non parlementaires ; que la discrimination dénoncée n'existe donc pas ; que, par suite, le grief doit être rejeté ;
Considérant, enfin, qu'il ne résulte ni de l'article 88-3 de la Constitution ni d'aucune autre règle constitutionnelle que le régime des incompatibilités applicables aux membres des organes délibérants des collectivités territoriales relèverait d'une loi constitutionnelle ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les griefs dirigés contre les dispositions prohibant le cumul de fonctions exécutives locales ;
Sur les règles d'incompatibilité applicables aux représentants au Parlement européen :
Considérant que les députés auteurs de la première saisine dénoncent la rupture d'égalité résultant d'un « régime plus sévère pour les parlementaires européens que pour les députés et les sénateurs » ; qu'ils font valoir à cet égard que les représentants au Parlement européen, à la différence des députés et des sénateurs, ne pourront exercer une fonction exécutive locale ; qu'en outre, les représentants au Parlement européen placés en cours de mandat dans un cas d'incompatibilité par l'acquisition d'un mandat électoral devront démissionner d'un des mandats antérieurs, alors que les députés et sénateurs pourront librement choisir entre mandats incompatibles ; qu'ils ajoutent que les parlementaires nationaux et les représentants au Parlement européen exercent la même mission de représentation ; que les sénateurs auteurs de la seconde saisine critiquent également l'« atteinte à la liberté des citoyens et à la liberté de l'élu » née de l'incompatibilité entre mandat de représentant au Parlement européen et fonction exécutive locale ;
Considérant que les compétences spécifiques exercées par le Parlement européen sont différentes de celles de l'Assemblée nationale et du Sénat de la République, qui participent à l'exercice de la souveraineté nationale en vertu de l'article 3 de la Constitution ; qu'eu égard à la spécificité du mandat des représentants au Parlement européen et des contraintes inhérentes à son exercice, il était en particulier loisible à la loi ordinaire, dont relève leur situation, de décider que le cumul dudit mandat et d'une fonction exécutive locale ne permettrait pas à leur titulaire d'exercer l'un et l'autre de manière satisfaisante ; que doivent être par suite rejetés les moyens tirés d'une rupture d'égalité entre représentants au Parlement européen et parlementaires nationaux ;
Sur les incompatibilités avec des fonctions professionnelles :
Considérant que l'article 3 de la loi déférée rend la fonction de président d'une chambre consulaire incompatible avec les mandats locaux énumérés par son article 2 ; que ses articles 7, 14 et 16 édictent une incompatibilité entre les fonctions de juge des tribunaux de commerce et les fonctions de maire, de président d'un conseil général et de président d'un conseil régional ; qu'au titre des dispositions d'adaptation relatives à l'outre-mer, l'incompatibilité des fonctions de juge des tribunaux de commerce ou des tribunaux mixtes de commerce est prévue par les articles 25, 27 et 31 avec les fonctions de maire en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, ainsi que par l'article 28 avec les fonctions de président du conseil général et de maire à Saint-Pierre-et-Miquelon ;
Considérant que les auteurs des saisines critiquent ces dispositions au motif qu' « édicter une incompatibilité sur l'ensemble du territoire national, et non pas limitée au ressort où sont exercées les fonctions, apparaît disproportionné au regard de l'objectif poursuivi » ;
Considérant que, si le législateur peut prévoir des incompatibilités entre mandats électoraux ou fonctions électives et activités ou fonctions professionnelles, la restriction ainsi apportée à l'exercice de fonctions publiques doit être justifiée, au regard des exigences découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789, par la nécessité de protéger la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou l'indépendance des juridictions contre les risques de confusion ou de conflits d'intérêts ;
Considérant que cette justification fait défaut dès lors que les incompatibilités critiquées ne sont pas, en l'espèce, limitées aux cas où le ressort géographique de la collectivité territoriale coïncide, en tout ou partie, avec celui de la chambre consulaire ou du tribunal de commerce ;
Considérant qu'il y a lieu en conséquence de déclarer contraires à la Constitution l'article 3, ainsi que les dispositions relatives aux incompatibilités applicables aux fonctions de juge des tribunaux de commerce et des tribunaux mixtes de commerce prévues par les articles 7, 14, 16, 25, 27, 28 et 31 de la loi déférée ;
Sur l'âge d'éligibilité des représentants au Parlement européen :
Considérant que les députés requérants mettent en cause l'atteinte à l'égalité résultant, selon eux, de l'article 20 de la loi déférée, relatif à l'élection des représentants au Parlement européen ;
Considérant que l'article critiqué réduit à dix-huit ans l'âge d'éligibilité des ressortissants d'un Etat de l'Union européenne autre que la France, alors que, pour les citoyens français, s'applique l'âge d'éligibilité à l'Assemblée nationale, soit vingt-trois ans conformément à l'article LO 127 du code électoral, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi organique relative aux incompatibilités entre mandats électoraux soumise par ailleurs à l'examen du Conseil constitutionnel ; que, s'il était loisible au législateur de fixer à dix-huit ans l'âge d'éligibilité au Parlement européen, il ne pouvait le faire qu'en traitant également tous les candidats ; que, dès lors, la discrimination critiquée méconnaît le principe d'égalité ; qu'il y a lieu, par suite, de déclarer contraire à la Constitution l'article 20 de la loi déférée ;
Sur les dispositions relatives l'outre-mer :
Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que les dispositions du titre IV de la loi déférée, qui prévoit les mesures d'adaptation relatives à l'outre-mer, empiéteraient sur le domaine réservé aux lois organiques par les articles 74 et 77 de la Constitution ; qu'ils dénoncent en outre le « caractère discriminatoire » des dispositions des articles 25 et 27 qui excluent l'exercice des fonctions de maire par le président et les membres des gouvernements de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie ;
Considérant que, pour leur part, les députés requérants soutiennent que les dispositions du sixième alinéa de l'article 25 de la loi déférée, en ce qu'elles rendent incompatibles les fonctions de maire et de membre du gouvernement de la Polynésie française, contredisent l'article 12 de la loi organique soumise par ailleurs à l'examen du Conseil constitutionnel ;
En ce qui concerne la Polynésie française :
Considérant que les dispositions du sixième alinéa de l'article 25 de la loi déférée et du cinquième alinéa de son article 27 rendent les fonctions de président et de membre du gouvernement de la Polynésie française incompatibles avec celles de maire d'une commune de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie ;
Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 74 de la Constitution, « Les statuts des territoires d'outre-mer sont fixés par des lois organiques qui définissent, notamment, les compétences de leurs institutions propres » ; que, dès lors, ressortissent au domaine de la loi organique les règles d'incompatibilité applicables aux titulaires des fonctions de président et de membre du gouvernement de la Polynésie française ; que, toutefois, le rappel ou la simple application par la loi ordinaire d'une règle fixée par la loi organique ne constitue pas une violation de la Constitution ;
Considérant que l'article 11 de la loi organique examinée par ailleurs par le Conseil constitutionnel soumet le président du gouvernement de la Polynésie française aux règles d'incompatibilité applicables à un président de conseil général de département ; que les articles 7 et 14 de la loi déférée prévoient l'incompatibilité entre les fonctions de maire et celles de président de conseil général de département ; que, dès lors, les articles 25 et 27, en tant qu'ils interdisent l'exercice par le président du gouvernement de la Polynésie française des fonctions de maire, ne font qu'appliquer une règle fixée par la loi organique ;
Considérant, en revanche, que l'article 12 de la loi organique soumise au Conseil constitutionnel exclut expressément, pour l'application des règles d'incompatibilité avec les fonctions de maire, les membres du gouvernement de la Polynésie française de l'assimilation aux fonctions de président de conseil général prévue par l'article 11 de la même loi ; que, dès lors, les articles 25 et 27 de la loi déférée ne pouvaient prévoir une telle incompatibilité ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution, comme adoptées selon une procédure non conforme à celle-ci, les dispositions applicables aux membres du gouvernement de la Polynésie française figurant au sixième alinéa de l'article 25 de la loi déférée et au cinquième alinéa de son article 27 ;
En ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie :
Considérant qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 77 de la Constitution, il appartient au législateur organique de déterminer « les règles d'organisation et de fonctionnement de la Nouvelle-Calédonie » ; que ces règles comprennent notamment le régime des incompatibilités applicables au président et aux membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'au président d'une assemblée de province ; que, dès lors, les dispositions du sixième alinéa de l'article 25 et du cinquième alinéa de l'article 27 de la loi déférée prévoyant l'incompatibilité de ces fonctions avec celles de maire ne seraient conformes à l'article 77 de la Constitution qu'à condition de se borner à rappeler ou à appliquer des règles fixées par une loi organique ;
Considérant que de telles règles ne figurent ni dans la loi organique soumise par ailleurs au Conseil constitutionnel, ni dans la loi organique du 19 mars 1999 susvisée ; que, si les articles 112 et 196 de cette dernière soumettent les membres du gouvernement de Nouvelle-Calédonie aux règles d'incompatibilité applicables aux conseillers généraux et assujettissent le président de ce gouvernement et le président d'une assemblée de province aux règles d'incompatibilité applicables aux présidents de conseil général, les assimilations ainsi prévues ne sauraient renvoyer à des dispositions de lois ordinaires postérieures, telles que les articles 7 et 14 de la loi déférée ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution, comme adoptées selon une procédure non conforme à celle-ci, les dispositions applicables aux membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et aux présidents des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie figurant au sixième alinéa de l'article 25 de la loi déférée et au cinquième alinéa de son article 27 ;
Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, d'examiner d'office aucune question de constitutionnalité,
Décide :
Art. 1er. - Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice :
1o L'article 3 ;
2o Le cinquième alinéa du I de l'article 7 ;
3o Le quatrième alinéa de l'article 14 ;
4o Le quatrième alinéa de l'article 16 ;
5o L'article 20 ;
6o Au sixième alinéa de l'article 25 :
- avant les mots : « du gouvernement de la Polynésie française », les mots : « ou membre » ;
- les mots : « président ou membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, » ;
7o Le huitième alinéa de l'article 25 ;
8o Au cinquième alinéa de l'article 27 :
- les mots : « président ou membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, » ;
- avant les mots : « du gouvernement de la Polynésie française », les mots : « ou membre » ;
- les mots : « président d'une assemblée de province, » ;
9o Le septième alinéa de l'article 27 ;
10o Le septième alinéa du II et le septième alinéa du III de l'article 28 ;
11o Le cinquième alinéa du I de l'article 31.
Art. 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 mars 2000, où siégeaient : MM. Yves Guéna, président, Georges Abadie, Michel Ameller, Jean-Claude Colliard, Alain Lancelot, Mme Noëlle Lenoir, M. Pierre Mazeaud et Mmes Monique Pelletier et Simone Veil.