Paris, le 21 février 2000.
Le Premier ministre
à Mesdames et Messieurs les ministres
1. La transparence de la gestion publique constitue une exigence démocratique. Il importe en effet que chaque administration rende compte de la manière la plus claire et la plus aisément accessible de la façon dont elle met en oeuvre les politiques relevant de sa compétence et dont elle utilise les moyens qui lui ont été attribués à cet effet. Ce devoir d'information procède des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Il vaut à l'égard de la représentation nationale, mais aussi de chaque citoyen.
Afin de mieux répondre à cette exigence, je souhaite que, conformément aux orientations retenues par le comité interministériel pour la réforme de l'Etat en date du 13 juillet 1999, à partir des travaux menés par le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, chaque département ministériel s'engage dans l'élaboration de rapports d'activité annuels. Dans le même esprit, devront être établis des comptes rendus de gestion budgétaire, destinés à être joints au projet de loi de règlement.
Ces deux types de documents ont naturellement vocation à être établis en utilisant les nouveaux instruments mis au point dans le cadre de la modernisation de la gestion de l'administration, qu'il s'agisse de la politique de pilotage par objectifs ou des indicateurs élaborés pour mettre en oeuvre le contrôle de gestion dans les services. Ils pourront ainsi refléter et, en même temps, soutenir les efforts engagés par les ministères pour moderniser leurs techniques de gestion.
2. A partir d'une définition des orientations de l'action du ministère et des fonctions qu'il exerce, les rapports d'activité devront faire apparaître, de manière claire et objective, un ensemble d'indicateurs permettant de mieux appréhender en quoi a consisté l'activité du ministère durant l'année écoulée, d'apprécier l'évolution des résultats obtenus par rapport aux années précédentes et de comprendre les perspectives adoptées pour les années à venir. On s'attachera tout particulièrement à concilier l'intérêt et la pertinence des informations qui y seront contenues avec les impératifs de clarté et d'accessibilité auxquels doivent répondre des documents destinés à une large diffusion. Ils seront en effet directement accessibles au public au moyen des technologies modernes de l'information ; le Parlement et les organismes paritaires compétents en seront parallèlement destinataires.
Afin de préparer les administrations à cet exercice et de leur permettre de mieux appréhender l'objet comme la teneur de ces rapports, j'ai décidé qu'une première expérience serait menée, durant l'année 2000, par six départements ministériels. Il s'agit du ministère de l'emploi et de la solidarité, pour sa partie correspondant aux affaires sociales, du ministère de la justice, du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, du ministère de la défense, du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation.
Les indications utiles au déroulement de cette expérience figurent en annexe à la présente circulaire. Les ministères qui y participent la conduiront en liaison avec la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat.
3. Par ailleurs, chaque ministère élaborera, dès cette année, un compte rendu de gestion budgétaire.
Ce document permettra d'assortir le compte rendu comptable de la consommation des crédits, tel qu'il ressort de la loi de règlement, d'éléments d'appréciation sur l'efficacité des politiques conduites et sur les efforts faits par les administrations pour améliorer la qualité du service rendu à l'usager. Accompagnant le projet de loi de règlement, dont le dépôt sera lui-même anticipé, il permettra de mieux préparer la discussion du budget de l'exercice à venir grâce à un examen plus approfondi de la gestion écoulée, conformément aux préoccupations récemment exprimées par les députés qui ont animé un groupe de travail sur le thème du contrôle parlementaire et de l'efficacité de la dépense publique.
Une circulaire de la secrétaire d'Etat au budget vous donnera prochainement toutes indications utiles à l'élaboration de ces documents, dont le contenu pourra être progressivement enrichi.

Lionel Jospin


A N N E X E
Support de communication, le rapport d'activité doit être facilement lisible par le citoyen, qui en est le principal destinataire. Il répond aux interrogations que celui-ci peut être amené à formuler en ce qui concerne l'action publique. On se gardera d'une approche institutionnelle qui correspondrait davantage aux préoccupations des services eux-mêmes. La démarche pourra en tant que de besoin être validée, au cours de l'expérimentation ou a posteriori, par la consultation des utilisateurs des rapports. L'effort de clarté qui préside à la rédaction du rapport, et qui amène à synthétiser l'exposé des politiques tout en l'illustrant de manière concrète, doit aller de pair avec une exigence de rigueur et de précision se traduisant notamment par la fourniture de données quantitatives. Le service d'information du Gouvernement sera associé à la mise en oeuvre de ces orientations.
1. Dispositions générales
Le rapport d'activité d'un département ministériel expose les orientations, les faits et les données qui ont caractérisé la gestion, l'activité et, en définitive, les résultats de l'action de ce département au cours de l'année écoulée. Il a donc notamment un caractère rétrospectif. Ces informations doivent être replacées dans une évolution propre à les situer dans le temps et à les éclairer par rapport aux objectifs fixés. Les données de l'année concernée sont donc présentées en lien avec le rappel des données des années précédentes. Un éclairage est également apporté sur les évolutions en cours ou attendues, et des objectifs d'évolution sont le cas échéant fixés. Les rapports d'activité ministériels doivent intégrer progressivement les principes d'un pilotage par objectifs, mode de gestion susceptible d'être associé à la contractualisation que le Gouvernement met en place dans le cadre de la réforme de l'Etat.
2. Sujets à traiter
Après une partie introductive qui comporte notamment une réflexion sur la stratégie du ministère et l'évolution de ses missions, un tableau synthétique des données du champ d'activité du ministère et un calendrier des événements majeurs de l'année écoulée, le rapport présente successivement :
- les politiques, leurs objectifs et leurs réalisations ;
- lorsque le ministère possède des services déconcentrés, l'activité de ces services par zone d'action ;
- les structures publiques dépendant du ministère ou placées sous sa tutelle, ainsi que leur activité (établissements publics, commissions administratives...) ;
- les structures de l'administration centrale et leur activité.
La présentation des activités met en évidence la dimension managériale de leur pilotage.
3. Indicateurs à utiliser
Chaque section du rapport inclut la présentation d'indicateurs pertinents en fonction du sujet traité. Ces indicateurs traduisent à un niveau d'agrégation adéquat les objectifs recherchés, les moyens mis en oeuvre, les prestations fournies et les résultats obtenus en termes d'impact des politiques conduites. Ils rapprochent, pour l'année de compte rendu, les données prévisionnelles et les données constatées, replacent celles-ci dans une série chronologique et énoncent les objectifs recherchés pour l'avenir. Les données seront enrichies à mesure que la pratique du rapport et les outils de gestion disponibles s'amélioreront, et les séries chronologiques rétrospectives seront portées progressivement à au moins trois années. Fondé notamment sur l'arrêté des comptes budgétaires et établi à peu près simultanément au compte rendu de gestion budgétaire, le rapport d'activité reprendra certains des indicateurs de résultat figurant dans celui-ci.
4. Articulation des différents rapports ministériels
Les rapports ministériels d'activité viennent en complément des documents existants. En raison de la diversité des destinataires potentiels et de leurs attentes, il ne peut en effet être rendu compte de l'ensemble de l'activité d'un ministère dans un seul et unique document. Une démarche modulaire s'impose ainsi autour de quatre documents complémentaires :
Le rapport annuel sur l'état de l'administration, dit « bilan social », axé sur la gestion des ressources humaines et destiné au personnel et aux représentants du personnel, qui est réalisé selon les termes de la circulaire du 12 novembre 1987 le plus tôt possible dans l'année et soumis au comité technique paritaire ministériel (CTPM) ;
Le compte rendu de gestion budgétaire joint à la loi de règlement, destiné à rendre compte au Parlement de l'exécution de la loi de finances et de la manière dont les objectifs qui s'inscrivent dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) ont été réalisés, qui doit être produit pour le 1er juin ;
Le bilan annuel du programme pluriannuel de modernisation (PPM), de large diffusion interne et externe, qui doit être produit avant la fin du mois de juin ;
Enfin, le rapport d'activité ministériel proprement dit, document destiné à mettre en relief l'efficacité de l'action et des politiques conduites par chaque ministère, qui doit être lui aussi produit avant la fin du mois de juin et mis à la disposition du public.
Document de synthèse générale, le rapport d'activité doit être cohérent avec les trois autres documents. Il pourra valablement se substituer à d'autres documents établis antérieurement et dont il reprendrait les fonctions.