LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1999
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 24 décembre 1999, d'une part, par MM. Henri de Raincourt, James Bordas, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Louis Grillot, Jean-François Humbert, Guy Poirieux, Henri Revol, Christian Bonnet, Jean Boyer, Jean Clouet, François Trucy, Jean Delaneau, Jean-Claude Carle, Ambroise Dupont, Roland du Luart, Jean Pépin, René Garrec, Serge Mathieu, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Mme Anne Heinis, MM. Jean Puech, Michel Pelchat, Jean-Léonce Dupont, Charles Revet, André Ferrand, Ladislas Poniatowski, Louis Althapé, Jean Bernard, Roger Besse, Jean Bizet, Paul Blanc, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Gérard César, Jean Chérioux, Jean-Patrick Courtois, Jacques Delong, Robert Del Picchia, Daniel Eckenspieller, Bernard Fournier, Philippe François, Patrice Gélard, Francis Giraud, Hubert Haenel, Jean-Paul Hugot, Roger Husson, Alain Joyandet, Philippe Marini, Bernard Murat, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Jacques Peyrat, Louis Souvet, René Trégouët, Serge Vinçon, Guy Vissac, Fernand Demilly, Paul Girod, Jean-Marie Rausch, Raymond Soucaret, ainsi que par MM. Denis Badré, Maurice Blin, Gérard Deriot, Pierre Fauchon, Serge Franchis, Yves Fréville, Francis Grignon, Daniel Hoeffel, Jean-Jacques Hyest, Alain Lambert, Jean-Louis Lorrain, Kléber Malécot, André Maman, René Marquès, Philippe Nogrix, Michel Souplet, Xavier de Villepin, sénateurs, et par MM. Jean-Louis Debré, Philippe Douste-Blazy, José Rossi et, d'autre part, MM. Jean-Pierre Abelin, Pierre-Christophe Baguet, Jacques Barrot, Dominique Baudis, Jean-Louis Bernard, Claude Birraux, Emile Blessig, Mme Christine Boutin, MM. Loïc Bouvard, Jean Briane, Dominique Caillaud, Hervé de Charette, René Couanau, Charles de Courson, Yves Coussain, Léonce Deprez, Renaud Donnedieu de Vabres, Jean-Pierre Foucher, Germain Gengenwin, Hubert Grimault, Pierre Hériaud, Patrick Herr, Mmes Anne-Marie Idrac, Bernadette Isaac-Sibille, MM. Henry Jean-Baptiste, Jean-Jacques Jégou, Christian Kert, Edouard Landrain, Jacques Le Nay, François Léotard, Maurice Leroy, Roger Lestas, Maurice Ligot, Christian Martin, Pierre Méhaignerie, Pierre Micaux, Hervé Morin, Jean-Marie Morisset, Dominique Paillé, Henri Plagnol, Jean-Luc Préel, Marc Reymann, François Rochebloine, Rudy Salles, André Santini, Michel Voisin, Jean-Jacques Weber, Pierre-André Wiltzer, Jean-Claude Abrioux, Mme Michèle Alliot-Marie, MM. Jean Auclair, Jean Bardet, Jacques Baumel, Jean-Yves Besselat, Michel Bouvard, Mme Nicole Catala, MM. Jean-Marc Chavanne, Alain Cousin, Henri Cuq, Lucien Degauchy, Jean-Pierre Dupont, Jean-Claude Etienne, Roland Francisci, Yves Fromion, Louis Guédon, François Guillaume, Alain Juppé, Pierre Lellouche, Alain Marleix, Jean Marsaudon, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Renaud Muselier, Jacques Myard, Patrick Ollier, Jacques Pélissard, Etienne Pinte, Serge Poignant, Robert Poujade, Bernard Schreiner, Jean-Claude Thomas, Georges Tron, Jean Ueberschlag, François Vannson, Roland Vuillaume, M. Jean-Luc Warsmann, Mme Marie-Jo Zimmermann, MM. Jacques Blanc, Antoine Carré, Pascal Clément, Georges Colombier, Marc Laffineur, Jean-François Mattei, Paul Patriarche, Bernard Perrut, Jean-Pierre Soisson, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances rectificative pour 1999 ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu le mémorandum d'accord du 26 novembre 1996 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie relatif au règlement définitif des créances réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai 1945 ;
Vu l'accord du 27 mai 1997 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie sur le règlement définitif des créances réciproques financières et réelles apparues antérieurement au 9 mai 1945 ;
Vu la loi no 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998, notamment son article 61 ;
Vu la loi no 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, notamment son article 73 ;
Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement, enregistrées le 27 décembre 1999 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour 1999 en contestant la conformité à la Constitution de ses articles 25 et 48 ; que les députés requérants dénoncent, pour leur part, à titre principal, l'absence de sincérité de la loi ;
Sur la sincérité des évaluations de recettes fiscales figurant dans la loi déférée :
Considérant, en premier lieu, que les députés requérants mettent en cause l'amendement gouvernemental, adopté le 20 décembre 1999, relevant de 11,3 milliards de francs la prévision des recettes fiscales figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 1999 ; qu'ils soutiennent à cet égard que « la sincérité de la loi de finances se juge au jour du dépôt du document budgétaire » ;
Considérant que la règle invoquée par les requérants ne résulte d'aucune prescription, ni d'aucun principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant, en second lieu, que la saisine des députés conteste la sincérité de l'évaluation des recettes fiscales, même après le rehaussement de 11,3 milliards de francs opéré ainsi qu'il a été dit ; qu'ils estiment en effet cette réévaluation « de trop faible ampleur » au regard des résultats constatés au cours des onze premiers mois de l'année 1999 ;
Considérant que l'évaluation des recettes fiscales figurant dans la loi déférée n'est entachée d'aucune erreur manifeste ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs des députés requérants relatifs à la sincérité des prévisions de recettes fiscales doivent être rejetés ;
Sur l'article 25 :
Considérant que le II de l'article 25 comporte deux mesures de validation ; qu'elles sont contestées par les sénateurs requérants ;
Considérant que, si le législateur peut valider un acte administratif dans un but d'intérêt général suffisant, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; que l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'en outre, la portée de la validation doit être strictement définie, sous peine de méconnaître l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que c'est à la lumière de l'ensemble de ces principes que doit être appréciée la conformité à la Constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel ;
Considérant que le A du II de l'article 25 valide « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les avis de mise en recouvrement émis avant le 1er janvier 2000 en tant qu'ils seraient contestés par le moyen tiré de l'incompétence territoriale de l'agent qui les a émis, à la condition qu'ils aient été établis soit par le comptable public du lieu de déclaration ou d'imposition du redevable soit, dans le cas où ce lieu a été ou aurait dû être modifié, par le comptable compétent à l'issue de ce changement, même si les sommes dues se rapportent à la période antérieure à ce changement. » ;
Considérant que les requérants font valoir à l'encontre de cette validation que « le Gouvernement n'a donné aucune information sur les montants financiers en jeu », alors que de telles validations ne « devraient intervenir que de manière exceptionnelle, lorsque l'intérêt général l'exige de manière impérieuse » ;
Considérant que, par cette validation, le législateur a entendu éviter que ne se développent, pour un motif tenant à la compétence territoriale de l'autorité ayant établi l'avis de mise en recouvrement, des contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner, pour l'Etat, des conséquences gravement dommageables ; que l'intérêt général qui s'attache à une telle validation l'emporte sur la mise en cause des droits des contribuables qui résulterait de l'irrégularité de pure forme que la validation a pour effet de faire disparaître ; que cet intérêt général réside tant dans le montant des sommes en cause que dans la prévention des troubles qu'apporterait à la continuité des services publics fiscaux et juridictionnels concernés la multiplication de réclamations pouvant, en vertu du livre des procédures fiscales, être présentées pendant plusieurs années ; que la disposition critiquée n'a ni pour objet, ni pour effet de valider des impositions annulées par des décisions juridictionnelles ayant force de chose jugée ; qu'elle sauvegarde les droits des contribuables nés de telles décisions ; que la validation est strictement limitée dans sa portée puisqu'elle n'a pas pour objet de purger les impositions en cause d'autres vices que celui tenant à l'incompétence territoriale de l'autorité qui a émis l'avis de mise en recouvrement ; que cette disposition ne déroge pas davantage au principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif plus sévères, ni à son corollaire qui interdit de faire renaître une prescription légalement acquise ; qu'enfin, à défaut de validation, la restitution aux intéressés d'impositions dont ils sont redevables au regard des règles de fond de la loi fiscale pourrait constituer un enrichissement injustifié ; qu'ainsi le A du II de l'article 25 n'est contraire à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant que le B du II de l'article 25 valide, « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les avis de mise en recouvrement émis à la suite de notifications de redressement effectuées avant le 1er janvier 2000 en tant qu'ils seraient contestés par le moyen tiré de ce qu'ils se référeraient, pour ce qui concerne les informations mentionnées à l'article R. 256-1 du livre des procédures fiscales, à la seule notification de redressement » ; que ce dernier article exige que l'avis de mise en recouvrement comporte notamment « les éléments de calcul et le montant des droits et des pénalités, indemnités ou intérêts de retard, qui constituent la créance », ces éléments de calcul pouvant néanmoins être remplacés par le renvoi à un document sur lequel ils figurent, dès lors que ce document a été antérieurement notifié au contribuable ;
Considérant que les sénateurs requérants critiquent cette validation en faisant valoir que l'administration se borne à justifier cette mesure par la circonstance que la plupart des avis de mise en recouvrement renvoient aux éléments de calcul portés à la connaissance des contribuables dans la seule notification de redressement, alors que le montant des droits mis en recouvrement est, à l'issue de la procédure contradictoire, « presque toujours inférieur à celui figurant sur les notifications de redressement » ; qu'ils ajoutent que, si le montant des redressements imputés est évalué à 25 milliards de francs, « ce chiffre doit cependant être relativisé dans la mesure où il est théorique » ;
Considérant, en premier lieu, que le vice de forme dont sont entachés les avis de mise en recouvrement validés par le B du II de l'article 25 n'a pu porter atteinte aux droits de la défense des contribuables concernés, dès lors que, dans le cas où les éléments de calcul ont été révisés à la baisse, les contribuables ont été dûment informés par l'administration, au cours de la procédure contradictoire qui a précédé la mise en recouvrement, du montant des droits et pénalités maintenus et des motifs qui les fondent ; que, dans le cas où il serait envisagé de réviser à la hausse le montant des droits et pénalités mentionnés dans la notification du redressement, l'administration reprend la procédure en adressant au contribuable une nouvelle notification de redressement motivée dans les conditions prévues par l'article L. 48 du livre des procédures fiscales ;
Considérant, en deuxième lieu, que le renvoi, par l'avis de mise en recouvrement, aux seules mentions figurant dans la notification initiale de redressement, alors même que les droits et pénalités ont été réduits au cours de la procédure contradictoire, a constitué, au cours des années récentes, une pratique très courante ; que cette pratique était au demeurant conforme à l'interprétation jurisprudentielle de l'article R. 256-1 du livre des procédures fiscales, antérieure à la décision du 28 juillet 1999 du Conseil d'Etat qui en a décidé autrement ; que, dans ces conditions, la validation est justifiée tant par le montant très élevé des sommes qui pourraient être réclamées par les contribuables concernés que par le trouble apporté à la continuité des services publics fiscaux et juridictionnels du fait de la multiplication de réclamations qui, en vertu du livre des procédures fiscales, pourraient être présentées pendant plusieurs années ;
Considérant, en troisième lieu, que les avis de mise en recouvrement entachés de ce vice de forme ne sont validés qu'en tant, précisément, qu'ils se réfèrent, pour ce qui est du montant des droits et pénalités, à la seule notification de redressement ; qu'il s'ensuit que ces actes pourront être contestés, devant le juge compétent, pour tout autre motif de forme ou de fond ; que, par suite, l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'a pas été méconnu ;
Considérant, en quatrième lieu, que sont expressément réservées les décisions de justice passées en force de chose jugée ; qu'il n'est pas dérogé au principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif plus sévères, non plus qu'à son corollaire qui interdit de faire renaître une prescription légalement acquise ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre le B du II de l'article 25 doivent être rejetés ;
Sur l'article 48 :
Considérant que cet article a pour objet de définir les conditions de mise en oeuvre de l'indemnisation des créances visées par le mémorandum d'accord du 26 novembre 1996 et l'accord du 27 mai 1997 susvisés intervenus entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie relatifs au règlement définitif des créances réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai 1945 ; que les personnes titulaires de ces créances, mentionnées à l'article 1er de l'accord du 27 mai 1997, sont, d'une part, les porteurs de certains titres émis ou garantis, avant le 7 novembre 1917, par le Gouvernement de l'Empire de Russie ou ses autorités administratives, d'autre part, les victimes des spoliations d'actifs intervenues sur le territoire défini par le B de cet article ;
Considérant que le I de l'article 48 modifie les recettes et les dépenses du compte d'affectation spéciale intitulé : « Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie » créé par l'article 61 de la loi de finances pour 1998 susvisée ; que sont ajoutés aux recettes les intérêts produits par les sommes d'ores et déjà versées par la Fédération de Russie en application des accords précités ; que ne sont plus imputés aux dépenses les frais de gestion, lesquels sont pris en charge par l'Etat ; que ces deux modifications ont pour effet de majorer les sommes disponibles pour l'indemnisation ; que le II du même article prévoit les conditions d'éligibilité à l'indemnisation, qu'il s'agisse de l'exigence de la nationalité française ou de la nature des créances éligibles ; que le III décrit les modalités de versement, par la Fédération de Russie, de la somme de 400 millions de dollars des Etats-Unis d'Amérique due au titre des accords précités, le montant total des indemnités prévues étant égal à cette somme majorée des intérêts ; que le IV précise les modalités pratiques du calcul des droits à indemnisation ; qu'enfin, les V et VI ont trait, respectivement, aux modalités de liquidation et de versement des indemnités, ainsi qu'au retrait des titres auprès des services de l'Etat ;
Considérant que les deux saisines contestent exclusivement les modalités d'indemnisation des « porteurs d'emprunts russes » en faisant valoir que « la répartition des sommes versées n'est pas égale, alors que chaque titre assure à son propriétaire des droits identiques à l'indemnisation » ; qu'ainsi, les modalités de répartition de ces sommes, qui « ne sauraient avoir le caractère juridique de dommages et intérêts », méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi et porteraient atteinte au droit de propriété ;
Considérant que les règles fixées par le 3o du IV prévoient le versement d'une somme forfaitaire à chaque porteur indemnisable, augmentée d'un montant proportionnel à la valeur totale du portefeuille dans la limite d'un plafond ; que la valeur de ce dernier est fixée à 150 000 francs-or de 1914 ; qu'il ressort des termes mêmes des dispositions critiquées que ces règles tendent, non au remboursement des titres concernés, mais à l'« indemnisation solidaire » de leurs détenteurs, en vue de l'application des accords précités ;
Considérant que, dans les circonstances particulières de l'espèce, compte tenu de l'ancienneté du préjudice, du caractère fini de la somme destinée à son indemnisation, de la disproportion entre cette somme et le montant des spoliations subies, de l'impossibilité qui en résulte de mettre en oeuvre une indemnisation strictement proportionnelle au montant des créances sans que soit réduite à néant la réparation due aux titulaires de portefeuilles modestes, enfin des impératifs de simplicité de mise en oeuvre des règles d'indemnisation et de prompt règlement des sommes concernées, les modalités retenues par le 3o du IV de l'article précité, conformes à l'objectif de solidarité que s'est fixé le législateur, ne méconnaissent ni le principe d'égalité devant les charges publiques, ni le droit de propriété des titulaires de créances ;
Sur les autres griefs soulevés par les députés requérants :
Considérant que la violation alléguée des prescriptions réglementaires relatives à la période complémentaire ne ressort pas de la loi déférée ; que le grief tiré du « non-respect de l'article 37 de l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances selon lequel l'évaluation des recettes de l'Etat relève du seul pouvoir exécutif » est infondé ;
Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel d'examiner d'office aucune question de conformité à la Constitution,
Décide :
Art. 1er. - Sont déclarés conformes à la Constitution les articles 25 et 48 de la loi de finances rectificative pour 1999.
Art. 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 1999, présidée par M. Yves Guéna et où siégeaient MM. Georges Abadie, Michel Ameller, Jean-Claude Colliard, Alain Lancelot, Mme Noëlle Lenoir, M. Pierre Mazeaud et Mme Simone Veil.