LOI DE FINANCEMENT
DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2000
Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 3 décembre 1999, par MM. José Rossi, Jean-Louis Debré, Philippe Douste-Blazy, Pierre-Christophe Baguet, Jacques Barrot, Dominique Baudis, François Bayrou, Claude Birraux, Emile Blessig, Mmes Marie-Thérèse Boisseau, Marie-Christine Boutin, MM. Loïc Bouvard, Yves Bur, Hervé de Charette, Charles de Courson, Yves Coussain, Marc-Philippe Daubresse, Jean-Claude Decagny, Léonce Deprez, Renaud Donnedieu de Vabres, Renaud Dutreil, Alain Ferry, Jean-Pierre Foucher, Claude Gaillard, Germain Gengenwin, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Pierre Hériaud, Patrick Herr, Mmes Anne-Marie Idrac, Bernadette Isaac-Sibille, Christian Kert, Jacques Le Nay, François Léotard, Maurice Leroy, Roger Lestas, Maurice Ligot, Christian Martin, Pierre Méhaignerie, Pierre Micaux, Hervé Morin, Jean-Marie Morisset, Dominique Paillé, Henri Plagnol, Jean-Luc Préel, François Rochebloine, Rudy Salles, André Santini, François Sauvadet, Michel Voisin, Jean-Jacques Weber, Pierre-André Wiltzer, Mme Nicole Ameline, MM. François d'Aubert, Mme Sylvia Bassot, MM. Jacques Blanc, Roland Blum, Dominique Bussereau, Pierre Cardo, Antoine Carré, Pascal Clément, Georges Colombier, Bernard Deflesselles, Francis Delattre, Franck Dhersin, Laurent Dominati, Dominique Dord, Charles Ehrmann, Nicolas Forissier, Gilbert Gantier, Claude Gatignol, Claude Goasguen, François Goulard, Pierre Hellier, Michel Herbillon, Aimé Kerguéris, Marc Laffineur, Jean-Claude Lenoir, Pierre Lequiller, Alain Madelin, Jean-François Mattei, Michel Meylan, Alain Moyne-Bressand, Yves Nicolin, Paul Patriarche, Bernard Perrut, Jean Proriol, Jean Rigaud, Jean Roatta, Joël Sarlot, Jean-Pierre Soisson, Guy Teissier, Gérard Voisin, Jean-Claude Abrioux, Bernard Accoyer, Mme Michèle Alliot-Marie, MM. René André, André Angot, Philippe Auberger, Jean Auclair, Gautier Audinot, Mmes Martine Aurillac, Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean Bardet, François Baroin, Christian Bergelin, André Berthol, Léon Bertrand, Jean-Yves Besselat, Jean Besson, Franck Borotra, Bruno Bourg-Broc, Philipe Briand, Christian Cabal, Mme Nicole Catala, MM. Richard Cazenave, Jean-Paul Charié, Jean-Marc Chavanne, François Cornut-Gentille, Alain Cousin, Jean-Michel Couve, Charles Cova, Henri Cuq, Lucien Degauchy, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Yves Deniaud, Patrick Devedjian, Eric Doligé, Guy Drut, Jean-Michel Dubernard, Jean-Pierre Dupont, Christian Estrosi, Jean-Claude Etienne, Jean Falala, Jean-Michel Ferrand, François Fillon, Roland Francisci, Yves Fromion, Robert Galley, Henri de Gastines, Hervé Gaymard, Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jacques Godfrain, Louis Guédon, Jean-Claude Guibal, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Michel Hunault, Michel Inchauspé, Christian Jacob, Didier Julia, Alain Juppé, Jacques Kossowski, Robert Lamy, Pierre Lasbordes, Thierry Lazaro, Pierre Lellouche, Jean-Claude Lemoine, Thierry Mariani, Alain Marleix, Philippe Martin, Patrice Martin-Lalande, Jacques Masdeu-Arus, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Gilbert Meyer, Charles Miossec, Pierre Morange, Renaud Muselier, Jacques Myard, Jean-Marc Nudant, Robert Pandraud, Jacques Pélissard, Etienne Pinte, Bernard Pons, Robert Poujade, Didier Quentin, Jean-Bernard Raimond, André Schneider, Bernard Schreiner, Frantz Taittinger, Jean Tiberi, Georges Tron, Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Léon Vachet, François Vannson, Roland Vuillaume, Jean-Luc Warsmann, Mme Marie-Jo Zimmermann et M. Patrick Ollier, députés, et, d'autre part, le 9 décembre 1999, par MM. Henri de Raincourt, Charles Henri de Cossé-Brissac, François Trucy, Jean-Paul Emin, Ambroise Dupont, Jean-Claude Carle, Jean-François Humbert, Hubert Falco, Jean Clouet, Jacques Dominati, Marcel-Pierre Cléach, Philippe Nachbar, Mme Janine Bardou, MM. James Bordas, Louis Boyer, Nicolas About, Jean-Léonce Dupont, Mme Anne Heinis, MM. Christian Bonnet, Serge Mathieu, Jean-Paul Emorine, Roland du Luart, José Balarello, Jean Boyer, Joël Bourdin, Jean Pépin, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Louis Grillot, Guy Poirieux, Henri Revol, Michel Pelchat, Charles Revet, Jean Arthuis, Denis Badré, René Ballayer, Michel Bécot, Claude Belot, Maurice Blin, Mme Annick Bocandé, MM. André Dulait, Yves Fréville, Francis Grignon, Pierre Hérisson, Claude Huriet, Henri Le Breton, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Michel Mercier, Philippe Nogrix, Louis Althapé, Jean Bernard, Roger Besse, Paul Blanc, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Louis de Broissia, Michel Caldaguès, Auguste Cazalet, Jean Chérioux, Gérard Cornu, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Robert Del Picchia, Christian Demuynck, Charles Descours, Daniel Eckenspieller, Michel Esneu, Alain Gérard, Francis Giraud, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Hubert Haenel, André Jourdain, René-Georges Laurin, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Paul Masson, Jean-Luc Miraux, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Joseph Ostermann, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Jean-Pierre Schosteck, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, Serge Vinçon, Guy Vissac, Jacques Bimbenet, Fernand Demilly, Jean-Marie Rausch, Raymond Soucaret, André Vallet, Paul Girod, Jean-Pierre Fourcade et Lilian Payet, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu la loi organique no 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code des douanes ;
Vu le décret no 95-1000 du 6 septembre 1995 portant code de déontologie médicale ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 13 décembre 1999 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Sur la procédure législative :
Considérant que les requérants soutiennent que la loi déférée aurait été adoptée au terme d'une procédure irrégulière ; qu'ils font valoir que, contrairement aux exigences de l'article 47-1 de la Constitution et de l'article LO 111-7 du code de la sécurité sociale, issu de la loi organique du 22 juillet 1996 susvisée, le Sénat, saisi du projet de loi le 2 novembre 1999, ne s'est prononcé sur celui-ci que le 18 novembre, le texte ayant ainsi été transmis à l'Assemblée nationale, pour la deuxième lecture, avec un jour de retard ;
Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 47-1 de la Constitution :
« Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ;
« Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45 » ;
Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article LO 111-7 du code de la sécurité sociale :
« L'Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale.
« Le Sénat doit se prononcer, en première lecture, dans un délai de quinze jours après avoir été saisi » ;
Considérant que la circonstance que le Sénat a disposé d'un jour de plus pour l'examen, en première lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne constitue pas une irrégularité de nature à vicier la procédure législative, dès lors que les délais d'examen du texte en deuxième lecture par les deux assemblées n'ont pas été affectés par le jour d'examen supplémentaire dont a bénéficié le Sénat ;
Sur l'article 5 :
Considérant que cet article insère, au titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, un chapitre Ier quater intitulé : « Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale » ; que ce nouveau chapitre comprend les articles L. 131-8 à L. 131-11 ; que l'article L. 131-8 crée le fonds précité, lequel est un établissement public administratif, et en définit la mission qui est de « compenser le coût, pour la sécurité sociale, des exonérations de cotisations patronales aux régimes de base de sécurité sociale » ; que les articles L. 131-9 et L. 131-10 énumèrent, respectivement, les dépenses et les recettes de ce nouveau fonds ; que ces recettes comprennent une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs prévu à l'article 575 du code général des impôts, la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés instituée par l'article 6 de la loi déférée, la taxe générale sur les activités polluantes prévue à l'article 266 sexies du code des douanes que modifie l'article 7 de la loi déférée, une fraction du produit du droit de consommation sur les alcools prévu à l'article 403 du code général des impôts, la contribution sur les heures supplémentaires prévue par la loi sur la réduction négociée du temps de travail - actuellement soumise à l'examen du Conseil constitutionnel - ainsi qu'une contribution de l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances ;
Considérant, en premier lieu, que les requérants font grief à l'article 5, ainsi qu'aux articles 6 et 7, d'être étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ; qu'ils soutiennent à cet égard que ces dispositions n'affectent pas l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, mais sont destinées à « organiser, directement ou indirectement, une partie du financement de la réduction du temps de travail ou à compenser les charges qu'elle fera naître » ; qu'elles « se rattachent donc exclusivement à une mesure de politique de l'emploi et ne concernent pas les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale » ;
Considérant qu'aux termes du III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale : « Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base... » ;
Considérant que le fonds créé par l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale a pour objet de compenser la baisse des cotisations patronales aux régimes de sécurité sociale résultant à la fois des allégements de cotisations réservés aux entreprises ayant conclu un accord collectif de réduction du temps de travail et des diminutions de charges sur les bas salaires ; que tant les dépenses de ce fonds, énumérées à l'article L. 131-9, que ses recettes, prévues à l'article L. 131-10, sont de nature à affecter de façon significative l'équilibre général des régimes obligatoires de base ; que les produits de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, instituée par l'article 6, et de la taxe générale sur les activités polluantes, dont l'article 7 aménage sensiblement le régime, ont vocation à abonder de façon substantielle ledit fonds ; que les dispositions de ces articles relatives à l'assiette et aux modalités de calcul et de recouvrement de ces impositions sont inséparables de l'article 5 qui institue le fonds ; que, par suite, les articles 4, 5 et 6 de la loi constituent les éléments indivisibles d'un dispositif d'ensemble visant à répondre à un besoin de financement des régimes de base de sécurité sociale et sont au nombre des dispositions qui, en application du III de l'article LO 111-3 précité, peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
Considérant, en second lieu, que les sénateurs requérants font également valoir que l'article 5 ne pouvait modifier, sans être contraire à l'article 18 de l'ordonnance susvisée portant loi organique relative aux lois de finances, l'affectation d'une partie du droit de consommation sur les alcools prévu à l'article 403 du code général des impôts, qui aurait dû, selon eux, figurer dans la loi de finances pour 2000 ;
Considérant que ce droit de consommation a été affecté par l'article 43 de la loi de finances pour 1994 au fonds de solidarité vieillesse prévu à l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale ; que, constituant une ressource d'un établissement public, il n'est pas soumis aux prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, lesquelles s'appliquent aux seules recettes de l'Etat ; que, dès lors, le grief doit être rejeté ;
Sur l'article 6 :
Considérant que cet article insère dans le code général des impôts deux articles 235 ter ZC et 1668 D ; que l'article 235 ter ZC prévoit que les redevables de l'impôt sur les sociétés ayant réalisé un chiffre d'affaires égal ou supérieur à 50 millions de francs sont assujettis à une contribution sociale égale à 3,3 % de cet impôt pour les exercices clos à compter du 1er janvier 2000 ; que l'article 1668 D prévoit les conditions de recouvrement de la nouvelle contribution ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité devant l'impôt ; qu'ils font valoir en particulier qu'il s'agit d'un « impôt sur l'impôt », « extrêmement concentré puisque moins de 2 % des entreprises fourniront plus des trois quarts de son rendement » et que ses « effets de seuil massifs » portent atteinte au principe posé par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que le mode d'imposition retenu ne prendrait pas en compte le type d'organisation et la structure juridique des entreprises, entraînant ainsi une « discrimination peu justifiable entre les sociétés selon le type d'organisation qu'elles ont choisi » ; qu'enfin, en instituant « ce prélèvement permanent sans limitation de durée », le législateur aurait violé le principe d'autorisation annuelle de l'impôt ;
Considérant, en premier lieu, qu'aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce que la loi fixe l'assiette d'un impôt par référence à un autre impôt ; qu'en l'espèce, les conditions d'assujettissement et le taux de la contribution contestée ne créent pas, entre les entreprises redevables, de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
Considérant, en deuxième lieu, que le premier alinéa du I de l'article 235 ter ZC prévoit un abattement annuel de cinq millions de francs sur le montant de l'impôt sur les sociétés, lequel constitue l'assiette de la contribution contestée ; que, par suite, le grief tiré de l'existence d'un « effet de seuil » manque en fait ;
Considérant, en troisième lieu, que le troisième alinéa du I et le II du même article comportent des dispositions spécifiques pour les groupes au sens de l'article 223 A du code général des impôts ; qu'en conséquence, manque également en fait le grief tiré de la non prise en compte, par le législateur, de la structure des entreprises ;
Considérant enfin que, s'il était loisible au législateur d'instituer une nouvelle imposition sur le bénéfice des sociétés, il lui appartiendra, conformément au premier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance susvisée portant loi organique relative aux lois de finances, d'autoriser chaque année sa perception dans la loi de finances initiale ;
Sur l'article 7 :
Considérant que cet article , qui modifie les articles 266 sexies à 266 decies du code des douanes et insère dans ce code un nouvel article 266 terdecies, a pour objet d'étendre l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes à de nouvelles activités, de modifier les conditions d'assujettissement à cette taxe, ainsi que les règles relatives à son assiette et à ses modalités de recouvrement ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que le législateur aurait méconnu le champ de sa propre compétence en « renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la définition de l'assiette de la taxe » et en n'apportant pas les précisions suffisantes sur son recouvrement ; qu'au surplus, l'affectation de cette imposition à l'allégement des charges patronales serait « juridiquement sujette à caution », sa vocation initiale étant de contribuer à l'amélioration de l'environnement ; qu'enfin, serait également méconnu le principe du consentement à l'impôt posé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
Considérant, en premier lieu, que le nouveau 8 de l'article 266 nonies renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer « un coefficient multiplicateur compris entre un et dix pour chacune des activités exercées dans les installations classées, en fonction de sa nature et de son volume » ; que le montant de la taxe effectivement perçue chaque année par établissement, au titre de chacune de ces activités, est égal au produit de ce coefficient multiplicateur et du tarif de base ; qu'aux termes de cette disposition, rapprochés du 8 du I de l'article 266 sexies, le pouvoir réglementaire devra, pour fixer le coefficient multiplicateur applicable à une activité déterminée, tenir compte des risques particuliers que cette activité, tant par sa nature que par son volume, fait courir à l'environnement ; qu'en imposant ces exigences, le législateur a bien fixé les règles relatives à l'assiette et au taux de l'imposition en cause, conformément au sixième alinéa de l'article 34 de la Constitution ; que sont par ailleurs déterminées avec une précision suffisante par l'article 266 terdecies les règles relatives à son recouvrement ;
Considérant, en deuxième lieu, que la volonté du législateur d'affecter le produit de la taxe au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ne méconnaît aucun principe ni règle de valeur constitutionnelle ;
Considérant, enfin, que l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'a pas été méconnu dès lors que le Parlement a été clairement informé des motifs du choix opéré et y a librement consenti par son vote ;
Sur l'article 12 :
Considérant que, conformément au 2o du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 12 prévoit pour 2000, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;
Considérant que les députés auteurs de la première saisine mettent en doute la sincérité des prévisions inscrites à cet article , en se fondant sur trois griefs ;
Considérant, en premier lieu, qu'ils font valoir que ne seraient pas comptées dans ces prévisions les ressources du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ;
Considérant que les recettes prévisionnelles du fonds pour 2000 tirées du droit de consommation sur les tabacs, de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, de la taxe générale sur les activités polluantes, du droit de consommation sur les alcools et de la contribution sur les heures supplémentaires sont prises en compte à l'article contesté dans la catégorie des « impôts et taxes affectés », pour un montant global de 59,6 milliards de francs ; que la contribution de l'Etat prévue au 7o de l'article L. 131-10 nouveau du code de la sécurité sociale est comptée pour 4,3 milliards de francs au sein de la catégorie des « contributions publiques », aucune recette n'étant à prévoir au titre des produits non consommés de l'année précédente, visés au 6o du même article ; que, dès lors, le grief allégué manque en fait ;
Considérant, en deuxième lieu, que les requérants invoquent « l'inadéquation entre certaines dépenses et les recettes qui leur sont affectées » s'agissant du fonds créé à l'article 5 ; qu'ils font valoir à cet égard que la taxe générale sur les activités polluantes et la contribution sur les heures supplémentaires auraient « vocation à décroître sinon à disparaître », et que « l'affectation contre nature de certaines contributions au financement de dépenses de politique de l'emploi » serait « le fruit d'une erreur manifeste d'appréciation » ;
Considérant qu'à la supposer avérée, la décroissance à terme de certaines recettes du fonds ne met pas en cause la sincérité des prévisions de recettes pour l'année 2000 ; que l'affectation à un établissement public de contributions de nature fiscale n'est contraire à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant, en troisième lieu, que sont dénoncées trois « incohérences » entre la loi déférée et la loi de finances pour 2000 en cours d'examen au Parlement ; que l'article contesté n'aurait pas tiré les conséquences, sur le fonds de réserve des retraites, de l'affectation d'une fraction du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés prévue par la loi de finances au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles ; que l'article contesté n'aurait pas davantage tiré les conséquences de la baisse des ressources des régimes de retraite induite par la réduction du taux de la « surcompensation » ; que la loi de finances n'aurait pas pris en compte les dispositions de la loi déférée relative aux charges du budget annexe des prestations sociales agricoles ;
Considérant, d'une part, qu'en ce qui concerne les ressources complémentaires du régime des retraites agricoles, les dispositions de coordination nécessaires avec la loi de finances ont été adoptées lors de l'examen en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale de la loi déférée ; que, le solde du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés étant affecté au cours de l'exercice suivant son encaissement, l'article contesté n'avait pas à traduire des incidences portant sur l'année 2001 ; qu'ont, d'autre part, été adoptées des dispositions assurant la coordination avec la baisse du taux d'application de la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse ; que, dès lors, manquent en fait les deux premiers moyens invoqués ;
Considérant, enfin, que la circonstance que la loi de finances en cours d'examen n'aurait pas tiré les conséquences de certaines dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale serait sans effet sur la sincérité des prévisions de cette dernière ; qu'un tel grief ne pourrait être utilement présenté qu'à l'encontre de la loi de finances ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être écartés les moyens tenant au défaut de sincérité de l'article 12 ;
Sur l'article 15 :
Considérant que l'article 15 a pour objet d'instituer, au profit de la Caisse nationale des allocations familiales, une garantie de ressources pour la période courant du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2002 ; que cet article prévoit qu'au cas, constaté à l'issue de cette période, où les ressources de la Caisse pour l'année 2002 s'avéreront inférieures à celles de l'année 1997, revalorisées selon des modalités qu'il précise, un versement de l'Etat permettra, « dans les conditions prévues par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, de combler la différence observée » ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article « enfreint le principe de l'annualité budgétaire qui a été institué pour permettre au Parlement d'exercer un contrôle régulier sur les finances publiques » ;
Considérant que la disposition contestée ne pourrait affecter les conditions générales de l'équilibre financier de la branche famille qu'en 2003 et seulement dans la mesure où, comme cela ressort des termes mêmes de l'article 15, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour cette année le prévoiraient ; qu'elle n'a pas pour objet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; que cette disposition est donc étrangère au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2000 ; qu'il y a lieu, par suite, de déclarer l'article 15 contraire à la Constitution ;
Sur le paragraphe V de l'article 16 :
Considérant qu'aux termes du V de l'article 16 : « La Caisse des dépôts et consignations verse en 2000, sur le résultat net de son activité pour compte propre dégagé au titre de l'exercice 1999, la somme de trois milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale. » ;
Considérant que, selon les sénateurs requérants, ce versement constituerait l'affectation d'une recette non fiscale du budget de l'Etat, et méconnaîtrait de ce fait l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ;
Considérant que, conformément aux deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, le fonds de réserve destinataire du versement est géré par le fonds de solidarité vieillesse, dont il ne constitue qu'une section comptable, dépourvue de la personnalité morale ; que le fonds de solidarité vieillesse est un établissement public de l'Etat à caractère administratif, comme le prévoit le troisième alinéa du même article ; que le paragraphe contesté crée, à la charge de la Caisse des dépôts et consignations, une contribution exceptionnelle dont aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n'interdit d'affecter le produit à un établissement public ; qu'ainsi qu'il a été dit, les prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ne s'appliquent pas aux recettes d'un établissement public ; que le grief allégué doit, dès lors, être rejeté ;
Sur les articles 21 et 22 :
Considérant que ces dispositions ont pour objet de transférer, à compter du 1er janvier 2000, aux régimes d'assurance maladie certaines dépenses qui incombaient auparavant à l'Etat ; que l'article 21 transfère ainsi les dépenses afférentes au dépistage et au traitement de certaines maladies réalisés par les consultations de dépistage anonyme et gratuit et les centres de planification ou d'éducation familiale ; que l'article 22, quant à lui, transfère les dépenses afférentes aux cures de désintoxication réalisées avec hébergement dans des établissements de santé ;
Considérant que les députés requérants font valoir que ces transferts constituent des « débudgétisations » de dépenses relevant par nature du budget général de l'Etat ; que seraient dès lors méconnus les principes d'unité, d'universalité et de sincérité budgétaires ;
Considérant que les dépenses ainsi transférées à l'assurance maladie, qui ont directement trait à la sauvegarde de la santé publique, ne sauraient être regardées comme des dépenses qui devraient, par nature, figurer au budget de l'Etat ; que, par suite, le moyen doit être rejeté ;
Sur l'article 23 :
Considérant que les députés requérants font grief à l'article 23 de « ne se rattacher en aucune manière à l'objet financier qui est celui des lois de financement de la sécurité sociale » puisqu'il « ne comporte aucun mécanisme de régulation des dépenses des centres de santé », alors que « ces centres représentaient 2,3 milliards de francs de dépenses » ;
Considérant que cet article insère, en son I, dans le livre VII du code de la santé publique, un titre IV nouveau intitulé : « Centres de santé » ; que ce titre comprend un article unique L. 765-1 qui définit les missions et les modes de gestion de ces centres, lesquels « assurent des activités de soins sans hébergement et participent à des actions de santé publique ainsi qu'à des actions de prévention et d'éducation pour la santé et à des actions sociales » ; que le II de l'article 23 modifie la section 7 du chapitre II du titre VI du livre premier du code de la sécurité sociale ; qu'il a pour objet, outre l'institution d'une subvention de l'Etat et la dispense d'avance de frais, de doter les centres de santé d'un dispositif conventionnel visant à la régulation des dépenses d'assurance maladie induites par leur fonctionnement ; que ce dispositif repose sur la conclusion d'un accord national entre les organismes d'assurance maladie et les organisations représentatives de ces centres ;
Considérant que, comme en conviennent d'ailleurs les requérants, les dépenses afférentes au fonctionnement des centres de santé affectent de façon significative les conditions générales de l'équilibre financier des comptes de l'assurance maladie ; que le dispositif conventionnel prévu par le II de l'article contesté a pour objet d'améliorer la maîtrise de ces dépenses, tout en encourageant les actions de prévention sanitaire et les modes de rémunération, autres que le paiement à l'acte, de nature à dégager des économies pour l'assurance maladie ; que, dès lors, le II de l'article contesté est au nombre des dispositions qui, en application du III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ; qu'il en va de même des dispositions du I de l'article contesté, qui en sont inséparables ;
Sur les paragraphes XII et XIII de l'article 24 :
Considérant que les griefs des requérants s'adressent exclusivement aux paragraphes XII et XIII de l'article 24 de la loi déférée, lequel institue un nouveau dispositif de régulation des soins de ville reposant sur la conclusion de conventions entre la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et les représentants des professions de santé et, à défaut d'accord, sur l'intervention de ladite caisse ;
En ce qui concerne le XII de l'article 24 :
Considérant que le XII de l'article 24 est contesté par les requérants en tant qu'il autorise, au II de l'article L. 162-15-2 nouveau du code de la sécurité sociale, la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et au moins une autre caisse nationale, à défaut d'accord entre les parties conventionnelles ou en l'absence de convention, « après consultation des syndicats représentatifs de la profession concernée » et « lorsque le montant des dépenses réalisées n'est manifestement pas de nature à permettre le respect de l'objectif fixé », à procéder à des ajustements des tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires dus aux professionnels de santé par les assurés sociaux, ainsi qu'à modifier, dans la limite de 20 %, la cotation des actes inscrits à la nomenclature ;
Considérant que les requérants font valoir qu'« en instituant un lien automatique et général entre les fluctuations conjoncturelles à la hausse des dépenses d'assurance maladie et la fluctuation à la baisse des tarifs des professionnels de santé », le législateur a « conféré à ces baisses de tarifs le caractère de sanctions collectives » ; que de telles « sanctions collectives » méconnaîtraient les principes de nécessité et de proportionnalité des peines, ainsi que la présomption d'innocence ; qu'elles violeraient également l'égalité devant la loi puisqu'elles pèseraient sur l'ensemble des professionnels de santé « quel qu'ait été leur comportement individuel au cours de l'année » ;
Considérant, d'une part, que le système de régulation des dépenses de soins de ville institué par la disposition contestée se borne à autoriser la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, quand un accord avec les professionnels de santé n'a pas été possible, à faire varier les tarifs qui leur sont applicables, lorsqu'en cours d'année l'évolution des dépenses ne paraît pas compatible avec le respect de l'objectif annuel de dépenses ; que ces modifications de tarif, qui, au demeurant, ne revêtent pas un caractère automatique et n'entraînent aucun reversement, ne méconnaissent pas le principe constitutionnel d'égalité, dès lors qu'elles ont vocation à s'appliquer aux professionnels de santé des activités concernées par l'augmentation excessive des dépenses et que la baisse de tarif n'exercera ses effets que pour l'avenir ; qu'un tel mode de régulation des dépenses repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi, qui est le respect de l'objectif annuel de dépenses d'assurance maladie ; que doit donc être rejeté le moyen tiré de la violation du principe d'égalité ;
Considérant, d'autre part, que les modifications de tarif critiquées n'ont pas le caractère de sanctions ; que, par suite, les moyens tirés de la violation des principes constitutionnels applicables au droit répressif sont inopérants ;
En ce qui concerne le XIII de l'article 24 :
Considérant que ces dispositions insèrent un article L. 162-15-4 dans le livre Ier du code de la sécurité sociale, qui prévoit qu'à défaut de convention pour les médecins spécialistes, ou à défaut d'accord entre les parties à cette convention, des protocoles peuvent être conclus avec la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés sur certains aspects de la régulation des dépenses afférentes à la spécialité concernée ; que lesdits protocoles, dont le seul objet est de dresser le relevé des conclusions de la concertation intervenue avec les médecins concernés, sont dépourvus de force obligatoire ; que, par suite, les griefs formulés à leur encontre par les sénateurs requérants sont inopérants ;
Sur l'article 25 :
Considérant que le I de l'article 25, qui ajoute un article L. 162-4-1 au code de la sécurité sociale, prévoit que, lorsqu'ils établissent une prescription d'arrêt de travail donnant lieu à l'octroi d'indemnités journalières par l'assurance maladie, les médecins sont tenus de mentionner sur les documents produits à cet effet « les éléments d'ordre médical justifiant l'interruption de travail » ; que, lorsqu'ils établissent une prescription de transport en vue d'un remboursement, les médecins doivent indiquer sur ces documents « les éléments d'ordre médical précisant le motif du déplacement et justifiant le mode de transport prescrit » ; qu'il est ajouté que les médecins « sont tenus en outre de porter sur ces mêmes documents les indications permettant leur identification par la caisse et l'authentification de leur prescription » ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que cette disposition porte une « atteinte peu acceptable » au secret médical, qui est « une des composantes à la fois les plus certaines et les plus sensibles de la vie privée puisqu'il touche directement à l'intimité physique, voire psychologique, de la personne » ;
Considérant que la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen implique le droit au respect de la vie privée ; que ce droit requiert que soit observée une particulière vigilance dans la transmission des informations nominatives à caractère médical entre les médecins prescripteurs et les organismes de sécurité sociale ; qu'il appartient toutefois au législateur de concilier le droit au respect de la vie privée et l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
Considérant qu'il ressort des termes mêmes de la disposition critiquée que les informations d'ordre médical en cause sont destinées au seul « service du contrôle médical » ; que les médecins-conseils composant ce service sont, en vertu de l'article 104 du code de déontologie médicale, astreints au secret sur les renseignements médicaux directement ou indirectement nominatifs qui leur sont transmis, y compris envers l'organisme qui fait appel à leurs services ; que devront toutefois être mises en place des modalités d'acheminement de ces documents aux médecins-conseils de nature à assurer la stricte confidentialité de la transmission des informations qu'ils contiennent ; qu'eu égard à sa finalité, qui est de remédier à l'augmentation excessive des dépenses en cause et à leur caractère éventuellement injustifié, la disposition critiquée ne porte pas au respect de la vie privée, sous la réserve ci-dessus énoncée, une atteinte de nature à méconnaître l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
Sur l'article 29 :
Considérant que cet article se borne à fixer à 2 % le taux retenu par l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale pour le déclenchement, au titre de l'année 2000, de la contribution applicable à la progression du chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques qui n'ont pas passé convention avec le comité économique du médicament ; que, par suite, manque en fait le grief, formulé par les députés requérants, selon lequel le législateur aurait défini de la sorte un objectif national spécifique des dépenses pharmaceutiques en méconnaissance de la compétence du législateur organique et des dispositions du 4o du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ; que manque également en fait le grief adressé à l'article 29 par les sénateurs requérants selon lequel le législateur aurait modifié l'objectif national des dépenses de l'assurance maladie pour 1999 ;
Sur l'article 30 :
Considérant que l'article 30 institue, au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, une contribution exceptionnelle assise sur le chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France par les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques ; qu'il précise les conditions d'exonération, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de cette nouvelle contribution ;
Considérant que les députés requérants qualifient cette disposition de « validation législative plus ou moins déguisée » qui, destinée à « neutraliser les conséquences financières d'une décision de justice », serait contraire aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'indépendance des juridictions et porterait atteinte « à l'exigence de sécurité juridique et de confiance légitime des contribuables » ainsi qu'à l'égalité devant l'impôt ;
Considérant, comme il ressort des termes mêmes de la disposition critiquée, que l'imposition exceptionnelle en cause, qui porte sur le chiffre d'affaires réalisé en 1999 par les laboratoires pharmaceutiques et qui est exigible au 1er septembre 2000, ne constitue pas une mesure de validation ; qu'il était loisible au législateur d'instituer une telle contribution exceptionnelle, afin de remédier aux incidences financières sur l'équilibre des comptes de l'assurance maladie de la décision par laquelle le Conseil d'Etat a, le 15 octobre 1999, annulé les dispositions du III de l'article 12 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement financier de la sécurité sociale ; que l'institution de cette nouvelle contribution ne porte atteinte ni au principe d'égalité, ni à aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ; que, par suite, le moyen doit être rejeté ;
Sur l'article 31 :
Considérant que les trois premiers alinéas de l'article 31 prévoient que l'autorisation de mise sur le marché d'une spécialité générique peut être délivrée avant l'expiration des droits de propriété intellectuelle qui s'attachent à la spécialité de référence ; que, toutefois, la commercialisation de la spécialité générique ne pourra intervenir qu'après l'expiration de ces droits, l'information du laboratoire titulaire du brevet de la spécialité de référence devant en outre être assurée ; qu'en vertu du quatrième alinéa de l'article 31, les études de biodisponibilité tendant à démontrer la bioéquivalence d'une spécialité générique avec une spécialité de référence « sont considérées comme des actes accomplis à titre expérimental au sens de l'article L. 613-5 du code de la propriété intellectuelle » ;
Considérant que les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions n'affecteront pas l'équilibre financier de l'assurance maladie et ne sont donc pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ; qu'au surplus, le quatrième alinéa de l'article 31 serait contraire aux engagements internationaux de la France ;
Considérant que le législateur a entendu hâter la mise effective sur le marché des spécialités dites génériques ; que l'usage de celles-ci est de nature à influer de façon significative sur l'équilibre général de l'assurance maladie ; qu'en raison de leur objet et des effets financiers attendus de l'accélération de la commercialisation des spécialités génériques, les trois premiers alinéas de l'article 31 entrent dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale en vertu du III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ;
Considérant, en revanche, que son quatrième alinéa, qui se borne à préciser que les études relatives aux spécialités génériques doivent être considérées comme des actes accomplis à titre expérimental au sens de l'article L. 613-5 du code de la propriété intellectuelle, est dépourvu d'effets financiers directs sur l'équilibre des comptes de l'assurance maladie et n'est pas inséparable du reste de l'article contesté ; qu'il échappe en conséquence à l'objet des lois de financement de la sécurité sociale ; qu'il y a lieu, par suite, de le déclarer contraire à la Constitution ;
Sur le paragraphe IX de l'article 33 :
Considérant qu'aux termes du IX de l'article 33 : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les actes pris en application de l'arrêté du 28 avril 1999 pris en application des articles L. 162-22-1 et L. 162-22-2 du code de la sécurité sociale et fixant l'objectif des dépenses d'assurance maladie des établissements relevant de l'article L. 710-16-2 du code de la santé publique pour l'année 1999 sont validés en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'illégalité de cet arrêté » ; que l'arrêté du 28 avril 1999 avait notamment pour objet, à défaut de conclusion d'un accord dans les conditions prévues par le premier alinéa de l'article L. 162-22-2 du code de la sécurité sociale, de diminuer les tarifs pratiqués par les établissements de santé privés pour l'année 1999 ;
Considérant que les sénateurs requérants contestent cette validation en faisant valoir qu'« un éventuel intérêt financier, qui n'a d'ailleurs pas été précisé, ni par l'exposé des motifs, ni par le Gouvernement au cours de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne constitue pas un motif d'intérêt général suffisant pour faire obstacle aux possibles effets d'une décision de justice à venir » ;
Considérant que si le législateur peut, dans un but d'intérêt général suffisant, valider un acte dont le juge administratif est saisi, afin de prévenir les difficultés qui pourraient naître de son annulation, c'est à la condition de définir strictement la portée de cette validation, eu égard à ses effets sur le contrôle de la juridiction saisie ; qu'une telle validation ne saurait avoir pour effet, sous peine de méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs et le droit à un recours juridictionnel effectif, qui découlent de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, d'interdire tout contrôle juridictionnel de l'acte validé quelle que soit l'illégalité invoquée par les requérants ;
Considérant que le Conseil d'Etat, saisi de l'arrêté du 28 avril 1999, ne s'était pas encore prononcé sur sa légalité lorsque la loi déférée a été définitivement adoptée ; qu'en prévoyant la validation des actes pris en application de cet arrêté « en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'illégalité de cet arrêté », sans indiquer le motif précis d'illégalité dont il entendait purger l'acte contesté, le législateur a méconnu l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'il y a lieu, par suite, de déclarer contraire à la Constitution le paragraphe IX de l'article 33 de la loi déférée ;
Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,
Décide :
Art. 1er. - Sont déclarés contraires à la Constitution l'article 15, le quatrième alinéa de l'article 31, ainsi que le paragraphe IX de l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.
Art. 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 décembre 1999, présidée par M. Yves Guéna et où siégeaient : MM. Georges Abadie, Michel Ameller, Jean-Claude Colliard, Alain Lancelot, Mme Noëlle Lenoir, M. Pierre Mazeaud et Mme Simone Veil.