J.O. Numéro 131 du 9 Juin 1998       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet

Texte paru au JORF/LD page 8703

Ce document peut également être consulté sur le site officiel Legifrance


Circulaire du 3 juin 1998 relative à la préparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations

NOR : PRMX9803015C


   Paris, le 3 juin 1998.
   Le Premier ministre
   à Mesdames et Messieurs les ministres
   Par ma circulaire du 6 juin 1997, je vous ai indiqué les principes et les règles du travail gouvernemental. Afin d'assurer la cohésion sociale et territoriale de notre pays et de mieux répondre à l'attente de nos concitoyens, il est nécessaire de procéder à une profonde adaptation de l'Etat et à la poursuite de l'effort de rénovation du service public, conformément aux orientations définies par le Gouvernement, notamment lors du conseil des ministres du 5 novembre 1997 et du comité interministériel du 26 février 1998.
   La modernisation de l'administration est permanente : de nombreuses actions ont déjà été conduites à ce titre ou sont en cours pour accroître l'efficacité de l'Etat. La nécessité de les accélérer et de les compléter implique que les services se dotent des outils appropriés pour conduire le changement de manière cohérente et lisible pour eux-mêmes et pour la collectivité nationale.
   C'est la raison pour laquelle je vous demande de préparer, en liaison avec le ministre chargé de la réforme de l'Etat et le ministre chargé du budget, un programme pluriannuel de modernisation de votre administration dont la mise en oeuvre pourra s'étendre sur une période de trois à cinq ans.
   Ce programme aura une double fonction d'outil d'impulsion et de conduite du changement. Il aura pour objet de déterminer les orientations stratégiques du ministère, de formaliser une volonté collective d'assurer avec efficacité les missions entrant dans ses attributions. Il présentera les évolutions à moyen terme envisagées, tant pour les services du ministère que pour les établissements publics placés sous sa tutelle. Il détaillera les résultats attendus, avec les indicateurs qui y sont associés. Il sera rendu public.
   L'annexe ci-jointe énumère les différents sujets qui devront être abordés dans le programme pluriannuel de modernisation. J'appelle en particulier votre attention sur les points suivants :
   1. La mise en oeuvre de ce programme, en ce qui concerne les effectifs et les crédits de fonctionnement, pourra donner lieu à une contractualisation préparée en 1999, pour la période 2000-2002, dans le cadre des évolutions que fixera le Gouvernement, d'ici à la fin de cette année en matière, notamment, d'effectifs. Ces contrats seront conclus avec le ministre chargé du budget et le ministre chargé de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ;
   2. Il appartient à chaque ministère de contribuer activement à la cohérence et à l'unité de l'action de l'Etat dans les départements et les régions. Le programme pluriannuel de modernisation intégrera cette dimension en prenant bien en compte le rôle imparti au préfet dans la direction des services déconcentrés placés sous son autorité et la nécessité, pour l'ensemble des services locaux de l'Etat, de se coordonner et de coopérer en vue d'une plus grande efficacité.
   Des travaux associant tous les ministères sont en cours, sous l'autorité du ministre chargé de la réforme de l'Etat, en vue de préparer les adaptations à apporter au fonctionnement et à l'organisation de l'administration territoriale de l'Etat. Chaque ministère veillera à assurer la cohérence entre ces travaux et le programme pluriannuel de modernisation.
   3. Le programme fixera les orientations ministérielles en matière de développement de la déconcentration. Il en décrira les objectifs et le calendrier. Le mouvement de transfert de compétences des administrations centrales vers les services déconcentrés, les services à compétence nationale et les établissements publics conduira à ériger ces derniers en pôles de responsabilités ayant la maîtrise de leurs moyens et de leurs objectifs opérationnels, dans le cadre des orientations que vous aurez définies.
   Les engagements réciproques entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les services à compétence nationale et les établissements publics, portant sur les crédits de fonctionnement et les effectifs, les objectifs des services, ainsi que sur le dispositif de comptes rendus et de mesure des résultats donneront lieu à contractualisation.
   Le programme précisera les modifications et aménagements à apporter aux différentes fonctions internes (systèmes d'information, gestion du personnel et dialogue social, allocation des moyens, contrôle de gestion, pilotage des services, prospective et évaluation des politiques publiques, etc.) pour donner une autonomie effective aux services précités.
   4. Je vous invite à développer une gestion des ressources humaines qui aille au-delà d'une simple administration du personnel pour mieux répondre aux besoins des services, favoriser l'initiative et la prise de responsabilité et aussi mieux répondre aux aspirations des agents. Chaque ministère se dotera, d'une part, des outils de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, d'autre part, d'une capacité de conseil aux agents.
   C'est dans cette perspective que la déconcentration du dialogue social, des actes relatifs à la gestion du personnel (recrutement, formation, gestion des carrières, procédures disciplinaires) et de l'action sociale est souhaitée. Cette déconcentration devra être menée dans la transparence et en étroite association avec les représentants du personnel.
   5. Enfin, le programme pluriannuel de modernisation comprendra les actions de développement des nouvelles technologies de l'information utiles à sa mise en oeuvre, en cohérence avec le programme d'action gouvernemental pour l'entrée de la France dans la société de l'information.
   Je tiens, aussi, à appeler votre attention sur la méthode de préparation, puis de mise en oeuvre, de votre programme pluriannuel de modernisation.
   Il sera transmis au ministre chargé de la réforme de l'Etat et au ministre chargé du budget avant la fin de l'année 1998, de manière à pouvoir être arrêté, après discussion interministérielle si cela est nécessaire, au début de l'année prochaine.
   Le haut fonctionnaire chargé de la modernisation et de la déconcentration que vous avez désigné assurera l'unité de la démarche et garantira la réalisation du programme dans les délais impartis.
   La relance de la réforme de l'Etat suppose, outre votre implication personnelle, celle de l'encadrement supérieur de votre ministère et l'association la plus étroite des personnels et de leurs représentants.
   Tout au long du processus de réforme que vous conduirez, vous associerez le plus complètement possible les organisations syndicales et les organes paritaires compétents. Vous veillerez, également, à ce que l'avis des usagers soit sollicité, lors de la préparation et de la mise en oeuvre des réformes, après les avoir utilement informés.
   Pour conduire la réflexion sur les missions et vous assister dans le pilotage de cette réforme, je vous invite à vous appuyer sur vos corps d'inspection et de contrôle et à faire appel, en tant que de besoin, aux inspections générales à caractère interministériel. Enfin, les services dont dispose le ministre chargé de la réforme de l'Etat vous apporteront les concours nécessaires.
Lionel Jospin
A N N E X E
SUJETS A TRAITER DANS LES PROGRAMMES PLURIANNUELS
DE MODERNISATION
I. - Réflexion sur les missions de l'Etat
L'Etat assume un rôle fondamental de garant de l'intérêt général et de la cohésion sociale et territoriale de la nation. La préparation et la mise en oeuvre des programmes pluriannuels de modernisation seront l'occasion privilégiée d'une réflexion approfondie et prospective sur ce rôle dans le champ couvert par chaque ministère.
Cette réflexion est un préalable indispensable. Elle s'appuiera en particulier sur une analyse des besoins des usagers de l'administration ; elle sera conduite en tenant compte des conséquences tant de la construction européenne que de la décentralisation.
La réflexion sur les missions de l'Etat portera sur l'ensemble des missions du ministère, qu'elles soient assurées au plan central ou déconcentré ou par des organismes distincts de l'Etat (établissements publics, GIP, associations...) placés sous la tutelle ou le contrôle du ministère. Cette réflexion aura pour objectif la recherche d'une organisation et d'une efficacité optimales au regard, notamment, des finalités des politiques publiques mises en oeuvre, des impératifs de maîtrise de la dépense publique et de l'amélioration du travail interministériel.
II. - Examen des procédures de travail,
des circuits de décision et de l'organisation des services
Le programme pluriannuel de modernisation précisera, compte tenu des résultats de la réflexion sur les missions, les objectifs d'évolution que le ministère se fixe en matière de procédures de travail, de circuits de décision et d'organisation, d'échanges d'informations entre services centraux, services déconcentrés, services à compétence nationale et établissements publics.
Ces objectifs vous conduiront à mettre en oeuvre, en tant que de besoin, une réforme de l'administration centrale de chaque ministère en fonction des principes fixés, dès 1992, par les textes relatifs à l'administration territoriale de la République (loi du 6 février 1992 et décret du 1er juillet 1992) et par les dispositions de la circulaire du 9 mai 1997. Le programme pluriannuel détaillera ainsi les modalités d'adaptation de l'administration centrale de chaque ministère.
Cette adaptation s'inscrira nécessairement dans la durée. Il ne s'agit pas d'effectuer de simples ajustements d'organigrammes, mais de procéder d'abord à une modernisation en profondeur des circuits de décision, en favorisant la responsabilisation des différents échelons hiérarchiques dont le nombre pourra être réduit. Il conviendra, en particulier, de renforcer la capacité de l'Etat central en matière de prospective, de conception et d'évaluation, de pilotage des services déconcentrés et des organismes placés sous sa tutelle et d'élaboration des textes législatifs et réglementaires ; il conviendra aussi d'intégrer complètement la dimension européenne dans les travaux des administrations françaises.
La création des services à compétence nationale, dont les modalités d'organisation et de fonctionnement ont été fixées par le décret no 97-464 du 9 mai 1997, permettra de faire assurer, dans un cadre juridique adapté, les missions de caractère opérationnel (gestion, études techniques, formation, production de biens, prestations de services...) qui présentent un caractère national et ne peuvent, de ce fait, être déconcentrées au niveau territorial. Ainsi, les administrations centrales pourront se consacrer pleinement à leurs missions essentielles.
Le programme pluriannuel précisera les mesures permettant à l'administration centrale d'assurer au mieux sa fonction de pilotage des services déconcentrés, notamment dans un souci de décloisonnement, quand plusieurs réseaux de services déconcentrés existent.
III. - Amélioration de la gestion des ressources humaines
Dans le prolongement des travaux de modernisation de la gestion des ressources humaines conduits au niveau interministériel (fusion de corps, bourse interministérielle d'offres et de demandes d'emplois, etc.), le programme pluriannuel précisera les actions prévues dans les prochaines années au sein de chaque ministère pour mettre en valeur les compétences et les responsabilités des agents et pour moderniser les conditions du dialogue social. Il portera en particulier sur les points suivants.
La rénovation des méthodes et des outils
de gestion des ressources humaines
Le programme pluriannuel traitera du développement des outils de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences au sein du ministère ainsi que de l'évolution des systèmes de gestion informatisée des personnels. Il indiquera les mesures envisagées pour renforcer la mobilité géographique et fonctionnelle des personnels et pour favoriser une alternance entre les responsabilités exercées en administration centrale et en services déconcentrés. Il précisera, en outre, les dispositions retenues pour rénover la notation et l'évaluation individuelle des agents. Il mentionnera, enfin, les mesures prises pour renforcer l'égalité entre les hommes et les femmes, en particulier dans l'accès aux postes de responsabilité.
La déconcentration de la gestion
Les modalités et le calendrier de mise en oeuvre de la déconcentration de la gestion du personnel et de l'amélioration du dialogue social au niveau local (création de comités techniques paritaires, de comités d'hygiène et de sécurité et de commissions administratives paritaires...) seront précisés. Il en ira de même pour la déconcentration des concours de recrutement et l'organisation de concours interministériels.
Le développement des actions
de formation des personnels
Un effort accru de formation des personnels est nécessaire, tant pour valoriser les compétences professionnelles des agents et leur permettre de mettre en oeuvre un projet personnel de carrière que pour favoriser leur mobilité et pour adapter la fonction publique aux évolutions des missions des ministères comme aux besoins de leurs usagers. Le programme pluriannuel précisera notamment les perspectives de mise en oeuvre du congé de formation-mobilité institué par le décret du 13 novembre 1997. Un accent particulier sera mis sur la formation de l'ensemble des personnels aux nouvelles technologies et sur la formation au management du personnel d'encadrement. Les priorités mentionnées dans le plan pluriannuel porteront à la fois sur la formation initiale et sur la formation continue ; elles seront établies en cohérence avec les orientations retenues dans les accords-cadres sur la formation continue de chaque ministère.
IV. - Modernisation des outils
et méthodes de la gestion publique
Le programme pluriannuel doit être l'occasion d'une réflexion approfondie sur la modernisation des outils et des méthodes de la gestion publique. Il s'agit, en s'appuyant sur les actions déjà entreprises en matière de modernisation, de franchir une nouvelle étape sur la voie d'une administration plus efficace et rendant un meilleur service à l'usager. Le programme comportera des propositions précises sur les sujets suivants.
L'amélioration des relations avec les usagers
et le développement de la qualité des services
Il convient de donner un essor aux démarches qualité entreprises dans chaque administration en insistant sur la fonction d'écoute et d'accueil des usagers, sur les dispositifs de prévention des litiges, sur la définition d'indicateurs de qualité, sur les méthodes d'accompagnement et d'évaluation des politiques de qualité et sur la formulation d'engagements concernant la nature et les modalités de délivrance des prestations offertes aux usagers.
La mise en place d'outils de contrôle de gestion
et de connaissance du coût de l'activité des services
Une connaissance approfondie des coûts et moyens de toute nature attachés aux activités des services, conjuguée à une explicitation des objectifs qui leur sont assignés et à une mesure des résultats obtenus, est indispensable pour favoriser une allocation optimale des moyens et, par là même, améliorer l'efficacité globale de l'Etat. Le développement et l'amélioration des outils du contrôle de gestion doivent figurer au nombre des objectifs de chaque programme pluriannuel de modernisation.
Le développement de la contractualisation interne
Le programme indiquera les procédures retenues pour permettre aux services déconcentrés, services à compétence nationale et établissements publics sous tutelle d'inscrire leur action dans une perspective pluriannuelle. Le recours à la contractualisation avec les directions d'administration centrale devra se faire dans le respect de la procédure budgétaire. Les contrats porteront sur les objectifs des services, les indicateurs et outils de gestion mis en oeuvre et sur les moyens de fonctionnement alloués.
V. - Développement des nouvelles technologies
de l'information et de la communication
Le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information rendu public le 16 janvier 1998 a mis l'accent sur l'importance des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans l'amélioration des relations de l'Etat avec les citoyens et dans l'accroissement de son efficacité interne. La participation de l'administration à la société de l'information suppose un engagement déterminé de chaque ministère qui aille au-delà des mesures à caractère interministériel déjà arrêtées. Le programme pluriannuel de modernisation doit être l'occasion de préciser les orientations et les modalités d'actions retenues en la matière, notamment en ce qui concerne la numérisation et la mise en ligne des données publiques, la dématérialisation des procédures et le développement des réseaux de communication utilisant les solutions apportées par l'Internet. Chaque ministère en tiendra compte pour l'établissement ou la modification de son schéma directeur des systèmes d'information et des télécommunications.