Préambule

Je voudrais à mon tour saisir l'occasion de cette tribune pour vous souhaiter une excellente année 2001, qui pourrait bien marquer le début d'une nouvelle ère pour les communications électroniques.

J'ai la lourde charge de conclure cette matinée passionnante, pendant laquelle nous prenons le temps d'une respiration dans nos secteurs surchargés d'informations et de mouvements. La prospective est en effet plus que jamais nécessaire, et pourtant souvent négligée, alors que nous ressentons l'impression d'aller de plus en plus vite. Elaborer des scénarios, étudier les facteurs clés du changement, peser sur les variables qui favoriseront réellement la stratégie qui nous apparaît la plus appropriée, tels sont les moyens qui permettent aux pouvoirs publics d'orienter leurs actions présentes vers le futur souhaité.

Ce futur, nous en percevons les enjeux et les défis. Nous devons dès maintenant nous les approprier et rechercher les réponses les plus adéquates. J'évoquerai tout à l'heure les évolutions de la réglementation et de la régulation dans le cadre plus large de la société de l'information. Auparavant, je souhaiterais revenir dans un premier temps sur l'histoire de notre secteur. Il me semble en effet nécessaire de garder à l'esprit les évènements marquants du passé afin d'en tirer quelques enseignements utiles et de mieux appréhender les causes et l'ampleur des changements auxquels nous sommes confrontés. Je prendrai ensuite le temps de rappeler les grands axes de la réglementation et de la régulation actuelles, en soulignant les objectifs sous-jacents.
 
 
 

Partie I – quelques éléments de rétrospective
 

Remontons donc rapidement le temps jusqu'à la fin du XIXème siècle et examinons l'organisation industrielle d'une nouvelle technologie d'alors, le téléphone. Dans tous les pays, le choix est fait de laisser le téléphone se développer sous la forme d'un monopole de droit ou de fait. En France notamment, même si cette solution ne s'est pas imposée d'emblée, le téléphone est rapidement placé sous monopole d'Etat par la loi du 16 juillet 1889 pour la construction et l'exploitation. Ce choix du monopole se justifie à la fois pour des raisons techniques (les prestations des opérateurs privés sont médiocres), économiques (en phase de développement des réseaux et en présence de coûts fixes importants, le monopole est la structure la plus efficace), sociétales et politiques (problèmes de respect de la vie privée, de sécurité des transactions et de sûreté de l'Etat). Il faut remarquer que ces dernières problématiques (respect de la vie privée et sécurité des transactions) se retrouvent aujourd'hui pour Internet et qu'à l'époque, les utilisateurs considéraient que l'intervention forte de l'Etat pouvait apporter la meilleure réponse à ces interrogations.

Cette loi de 1889 fixe le cadre dans lequel se développeront les télécommunications françaises pendant un siècle, moyennant quelques aménagements progressifs destinés à donner aux télécoms un caractère industriel et commercial.

Mais à la fin des années 1970, après un plan de rattrapage réussi en France, le monopole commence à trouver ses limites : s'il se justifiait pleinement en période de construction des réseaux et d'équipements de ménages, le monopole devient inefficace alors que l'innovation et la diversification des services priment sur l'investissement lourd.
 
 

D'autant qu'au début des années 1980, tout semble s'accélérer dans le monde des télécoms. A la manière d'un jeu de dominos, les paradigmes en place depuis des dizaines d'années sont remis en question avec trois ruptures successives :

• Tout d'abord une rupture technologique : la convergence des secteurs de l’informatique et des télécoms – déjà un certain phénomène de convergence, l'une des grandes problématiques actuelles – conduit à l’introduction du numérique dans les télécoms et la mise en place de réseaux de fibre optique d’une capacité de transmission inégalée, ce qui ouvre des perspectives phénoménales en matière de capacité, de services et de réduction des coûts.

• Ensuite les aspects économiques : comme je l'ai évoqué précédemment, en phase de développement des réseaux, le monopole des télécoms permettait des économies d’échelles et d ’envergure justifiant son existence. Mais la technologie numérique remet en cause l’existence de rendements croissants dans le réseau et les inconvénients du monopole excèdent désormais ses coûts.

• Enfin une modification du côté de la demande : les entreprises, de plus en plus internationalisées, exigent à la fois des services plus adaptés et une réduction de leur facture de télécoms.

Dans ce nouveau monde, conserver la structure de monopole engendre des risques majeurs d'inefficacité de long terme : il n'est pas incité à réduire ses coûts, la structure tarifaire est déséquilibrée, l'innovation est trop souvent freinée.

C'est pourquoi, après les américains et les anglais, ce sont tous les pays européens, se coordonnant au sein de l'Union Européenne, qui choisissent de remettre en cause l'organisation traditionnelle des télécommunications. Dans la perspective du "marché unique", la mise en place d'une politique communautaire et d'un espace harmonisé des télécommunications doit bénéficier à la fois aux consommateurs, aux industriels, aux opérateurs, donc à la société et à l'Europe dans son ensemble.

La France participe à ce mouvement, d'autant qu'il faut préparer l'opérateur national à sortir de son territoire, comme le font alors ses homologues étrangers. Le marché français est alors progressivement ouvert à la concurrence : le câble en 1986, les mobiles en 1987, les réseaux indépendants et les services supports par la loi de 1990, et enfin, la loi de 1996 ouvre entièrement le secteur des télécommunications à la concurrence. Je reviendrai ensuite sur les objectifs que s'est alors fixés le législateur.
 
 

Avant cela, je voudrais réfléchir avec vous sur ce que nous enseigne cette mise en perspective sur le rôle de la réglementation et de la régulation des télécommunications. Il me semble qu'elles font partie d'un cercle vertueux qu'il est important de prolonger à l'avenir.

Ainsi, comme je l'ai rappelé au début de cette intervention, le choix du monopole correspondait à la fin du XIXème siècle au contexte technique, économique et sociétal des télécommunications. C'est ce choix réglementaire qui a permis la construction massive des réseaux et l'équipement des utilisateurs. A l'inverse, lorsque les évolutions techniques ont permis la multiplicité des réseaux et la baisse des coûts, les gouvernements ont progressivement remis en cause leur législation pour permettre à la concurrence de se développer sans déséquilibrer le secteur. Cette libéralisation a permis à son tour l'explosion de nouveaux services et l'apparition de nouveaux acteurs que nous voyons aujourd'hui prendre position autour de l'internet et du haut débit.

En définitive, la réglementation et la régulation des télécommunications provoquent et rendent possibles de nouveaux changements, qui finiront par appeler des modifications réglementaires, sans doute dans le sens d'un allègement progressif. Elles font donc partie de ce cercle, qui est vertueux à condition que les bons choix politiques soient faits au bon moment pour permettre le développement optimal de la société.
 
 
 
 

Partie II – Les années 1990 : double phase de transition pour préparer l'avenir

Ces choix sont d'autant plus importants qu'accompagnant le processus d'ouverture à la concurrence des télécommunications, la généralisation d'Internet change l'organisation des marchés et pose de nouveaux défis que les pouvoirs publics doivent relever. Dans cette double phase de transition très mouvante, notre rôle est bien de fixer les grands objectifs et d'expliquer les choix qui les sous-tendent. C'est ce à quoi je voudrais m'employer maintenant.

Les pouvoirs publics cherchent en résumé à favoriser le développement global de l'économie, c'est à dire l'accroissement des richesses et le développement de l'emploi, tout en veillant à ce que les progrès profitent à l'ensemble de la société. Au cours de ces dernières années et actuellement, un certain nombre de moyens ont été mis à l'œuvre pour tendre vers cet objectif ambitieux.
 
 

S'agissant des télécommunications, c'est bien entendu l'ouverture totale à la concurrence qui a été décidée. L'un des choix du gouvernement a été de favoriser l'investissement dans les infrastructures alternatives, qui est selon nous la meilleure voie pour permettre l'apparition d'une concurrence saine et durable. Malgré les apparences, le dégroupage de la boucle locale s'inscrit dans cette logique : selon nous contre-productif dans un contexte de stabilité technologique, et c'est pourquoi la loi de 1996 ne prévoyait pas ce dispositif, le dégroupage devient pertinent alors que se développent les technologies DSL. Il permet en effet de favoriser l'investissement et est un outil très efficace pour la généralisation du haut débit.

C'est pourquoi le gouvernement a pris le 12 septembre dernier un décret permettant la mise en œuvre du dégroupage, imposant à France Télécom certaines obligations en matière d'informations et de tarifs. Ce décret est en cohérence avec le règlement européen sur le dégroupage, dont la Présidence française avait fait l'une de ses priorités. Ces textes parachèvent le processus réglementaire initié depuis 10 ans et visant à remettre en cause les anciens monopoles.

Cette libéralisation totale du secteur a montré ses bienfaits pour le développement du marché des télécoms et l'innovation dans les services, ce qui confirme a posteriori que les bons choix ont été effectués. Les utilisateurs bénéficient ainsi d'un choix accru et de tarifs plus intéressants (prix du téléphone abonnement + communications = -14 % pour les ménages et -37% pour la clientèle d'affaires depuis 1996).

Bénéficiant à l'ensemble de l'économie, l'ouverture à la concurrence a également permis de relancer l'emploi et les investissements dans les télécoms. Selon une étude de la DiGITIP, qui vient de paraître en début de semaine, les effectifs des opérateurs de télécommunications ont ainsi progressé de 3,6 % (+ 6000 emplois) entre 1997 et 1999. Et les investissements des opérateurs et fournisseurs de services ont augmenté de 50 % en l’espace de 3 ans, passant de 27,7 milliards de francs en 1996 à 41,6 milliards en 1999.
 
 

Mais, partant d'une situation de monopole, la concurrence ne peut se maintenir d'elle-même, du moins en phase initiale. L'ouverture à la concurrence se fait alors à l'aide d'instruments puissants, en s'appuyant en particulier sur une régulation a priori forte. C'est ainsi que, comme vous le savez, la plupart des tarifs (ceux du service universel et ceux des services pour lesquels il n'existe pas de concurrence) doivent être homologués par le ministre après avis de l'ART. C'est dans la même logique que les opérateurs dits "puissants" doivent faire droit aux demandes d'interconnexion raisonnables et doivent proposer des tarifs orientés vers les coûts. En matière d'accès enfin, des obligations fortes pèsent désormais sur France Télécom, je l'ai déjà évoqué.

Cette régulation a permis l'apparition depuis 1998 d'une véritable concurrence sur la plupart des segments de marché et je veux rendre ici hommage à l'ART, qui a su s'imposer en trois ans comme une autorité véritablement indépendante dans un contexte extrêmement difficile. La difficulté du travail de régulateur doit être soulignée : il faut trouver un équilibre entre une régulation trop laxiste qui laisserait trop de liberté aux opérateurs puissants et une régulation trop sévère qui d'une part favoriserait l'apparition de nouveaux entrants inefficaces et d'autre part nuirait au consommateur final.
 
 

L'ensemble de ces moyens autorise depuis quelques années la généralisation de la concurrence. Pour qu'elle bénéficie à tous, les pouvoirs publics ont fait le choix de mettre les intérêts de l'ensemble des utilisateurs au cœur du dispositif. C'est pourquoi ils ont mis en place un service public des télécommunications ambitieux, dont l'une des composantes emblématiques est le service universel qui garantit l'accès pour tous à un service téléphonique de qualité à un prix abordable. L'année 2000 a vu une avancée importante en la matière avec la mise en œuvre du dispositif des tarifs sociaux.

L'aménagement du territoire est également une préoccupation constante du gouvernement car la présence équilibrée de réseaux de télécommunications modernes est un élément décisif pour la compétitivité des territoires. C'est ainsi que les engagements en terme de couverture ont été l'un des critères déterminants pour la sélection des opérateurs de Boucle Locale Radio et qu'ils le seront également pour la sélection des futurs opérateurs UMTS. C'est également dans cette même logique que Christian PIERRET a rencontré récemment les Présidents des trois opérateurs mobiles afin d'étudier les moyens d'améliorer la couverture du territoire national par les réseaux GSM. Conformément à la loi, le ministre présentera très prochainement un rapport au Parlement sur le bilan de la couverture du territoire par les réseaux mobiles. Au cours de cette réunion, les trois opérateurs sont convenus d'étudier ensemble et en liaison avec mes services les moyens qui permettront d'atteindre à terme la couverture totale des bassins de vie.
 
 

Mais veiller aux objectifs d'intérêt général ne se limite pas à agir au niveau du déploiement des réseaux. Cette phase de double transition, que j'évoquais précédemment et dans laquelle nous nous trouvons, doit être l'occasion de préparer l'avenir en agissant à tous les niveaux pour permettre à l'ensemble de la société d'accéder aux services innovants d'aujourd'hui et de demain.

Nous avons en effet tous conscience aujourd'hui que le développement des technologies de l'information constitue un facteur positif de compétitivité pour l'ensemble de l'économie française. Du fait de ces externalités positives, il est de la responsabilité des pouvoirs publics d'encourager l'adoption rapide de ces nouveaux services et le soutien aux technologies clés.

Cet encouragement des NTIC se décline en 3 volets :

• Le soutien dans les technologies de base qui irriguent l'ensemble du secteur : nommément ce sont le soutien aux composants et aux logiciels. Le Réseau National de Recherche en Télécommunications et le Réseau National des Technologies Logicielles sont conçus pour soutenir ces projets majeurs pour l'avenir de l'ensemble des TIC.

• L'aide aux usages et à leur appropriation : un exemple en est le programme UCIP d'accompagnement des PME, qui est ouvert aux projets collectifs intéressants les PME. L'administration numérique en est le pendant avec pour objectif à la fois d'encourager l'adoption des NTIC par les entreprises que de simplifier les relations entre l'administration et ses usagers. L'offre de contenus multimédias doit être également amplifiée pour encourager les usages, c'est l'objet du réseau RIAMM qui succèdera au programme PRIAMM de soutien à la production et à la diffusion de contenus audiovisuels

• Préparer les générations futures à ces nouveaux usages : la généralisation d'Internet dans les écoles en est une illustration. Les ouvertures récentes d'écoles de l'Internet à Marseille et à Bourges font également partie de cette stratégie de renforcement de la formation initiale, qui permettra de disposer le moment venu de professionnels compétents.

Toutes ces initiatives et bien d'autres s'inscrivent plus généralement dans le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information, mis en place depuis 1997 et qui sollicite l'ensemble des pouvoirs publics. Je n'ai pas le temps ce matin de rentrer dans les détails des actions en cours mais vous pouvez notamment vous référer aux décisions annoncées lors du troisième Comité Interministériel pour la Société de l'Information (CISI) du 10 juillet dernier. L'ensemble de ces actions illustre bien la stratégie du gouvernement qui souhaite agir globalement pour faire entrer l'ensemble de la société dans l'ère numérique.

Je veux également mettre en avant le rôle essentiel des acteurs locaux, que ce soit les services déconcentrés de l'Etat ou bien entendu les collectivités locales, dont les initiatives nombreuses en matière d'infrastructures et d'usages favorisent "l'irrigation numérique" de l'ensemble du territoire.

Soutenu par ces actions, l'usage d'Internet se généralise : la France compte aujourd'hui plus de 8 millions d'internautes, soit une progression de 50 % en un an. L'arrivée prochaine d'accès illimités à Internet, que ce soit bas débit ou surtout haut débit devrait permettre de renforcer cette tendance.
 
 
 
 
 
 

Partie III – quels défis pour demain, quelles réponses des pouvoirs publics ?

Je le dis à nouveau, la période actuelle est transitoire et les initiatives que je viens de décrire ont pour objectif de préparer l'avenir dans les meilleures conditions possibles. Je voudrais terminer cette intervention en évoquant cet avenir et les défis qui nous attendent.

Cette réflexion est essentielle si l'on songe à l'importance des enjeux économiques et sociétaux : aujourd'hui, le secteur des technologies de l'information et de la communication (TIC) représente 6% du Produit Intérieur Brut de la France mais compte en terme de contribution directe pour près de 20% de la croissance du PIB. Au niveau mondial, la proportion est la même avec des chiffres bruts très importants puisqu'en 1999, le chiffre d'affaires des TIC a dépassé les 2400 milliards d'euros et ce chiffre devrait augmenter de 50% dans les 5 années à venir. La révolution numérique est en marche et recèle un formidable potentiel de croissance pour l'avenir : entre 225.000 et 570.000 emplois seraient créés en France grâce aux TIC dans les 3 années qui viennent, selon une étude réalisée par le BIPE pour la DiGITIP. Tout ralentissement de la croissance du secteur des TIC ne pourrait qu'avoir des conséquences très néfastes pour l'ensemble de l'économie.

Nous sommes donc bien face à des défis majeurs, qu'a très bien exprimés Laurent GILLE dans son intervention et je voudrais maintenant esquisser les réponses que les pouvoirs publics comptent y apporter.
 
 

Il y a tout d'abord les aspects réglementaires concernant les communications électroniques : le cadre législatif actuel des télécommunications, conçu alors que les services mobiles et sur Internet n'étaient que peu développés et que les prévisions de développement étaient relativement faibles, commence à montrer ses limites. Il est nécessaire également de mieux appréhender la convergence entre les télécommunications et le multimédia que favorise la numérisation des contenus.

C'est pourquoi la Commission Européenne et les États Membres ont décidé de remettre à plat le cadre réglementaire pour le rendre plus simple, plus cohérent et plus évolutif. Les objectifs sont toujours les mêmes – mise en place d'une concurrence durable au bénéfice de tous d'une part et garantir l'accès aux réseaux et aux services de la société de l'information d'autre part – mais les moyens s'adaptent aux nouvelles conditions du marché.

Comme l'a bien décrit Victoire Citroën, le nouveau paquet réglementaire se compose principalement d'une directive cadre et de quatre directives spécifiques. Ce ne sont plus seulement les télécommunications qui sont visées mais bien l'ensemble des communications électroniques. La Présidence française, qui vient de s'achever le 31 décembre dernier, est parvenue à un compromis sur la majeure partie de la directive cadre, qui préserve à la fois les objectifs de la proposition de la Commission et les préoccupations des Etats membres. Ce compromis permet en particulier de trouver un meilleur équilibre entre d'une part, l'harmonisation européenne et d'autre part, la flexibilité de la régulation au niveau national sans nuire à la sécurité juridique. Les autres textes du paquet ont été brièvement examinés sous notre présidence et leur analyse devra être approfondie pendant l'année 2001.

La réglementation des télécommunications restera donc au cœur du jeu pour les prochaines années. Elle devra cependant être la plus efficace possible, c'est à dire ne pas intervenir trop tôt en risquant de rigidifier le jeu et de fausser la concurrence, ni trop tard alors que des acteurs puissants auront déjà abusé de leur position ou que la carence du marché aura créé une fracture. C'est la préservation de cet équilibre qui nous importe pour construire la réglementation de demain.
 
 

Le deuxième défi auquel nous sommes confrontés concerne également le cadre législatif, mais plutôt sous l'angle de l'adaptation de notre droit actuel pour assurer la confiance dans les nouvelles technologies et la loyauté dans les échanges. Nous sommes conscients des réticences que les citoyens manifestent aujourd'hui à l'égard d'Internet, qu'ils considèrent peu sûr et susceptible de porter atteinte à leur vie privée. Faire de l'Internet un lieu de confiance où le citoyen puisse évoluer en toute sécurité représente à l'évidence l'un des défis de demain.

La nécessaire adaptation de notre droit pour répondre à cette demande a déjà commencé avec les textes concernant la signature électronique ou la responsabilité des intermédiaires techniques. La loi sur la société de l'information (LSI), dont le projet devrait être présenté au conseil des ministres d'ici au printemps, viendra renforcer ces dispositifs.

La mise en œuvre de cette loi va tout d'abord nous permettre de transposer la directive européenne sur le commerce électronique, adoptée en mai dernier. Cette directive essentielle, en établissant les règles des contrats qui seront conclus en ligne, vise à faciliter la prestation transfrontalière de services sur Internet et à assurer la meilleure protection possible au consommateur. Par ailleurs, le projet de LSI proposera une liberté totale d'usage des moyens de cryptologie, ce qui permettra de renforcer la sécurité des échanges et des transactions électroniques. Enfin, troisième volet très important, la lutte contre la cyber-criminalité, pour laquelle le projet de loi visera à renforcer les moyens d'action des pouvoirs publics.
 
 

Ces aménagements réglementaires fixeront les grandes orientations et clarifieront le cadre dans lequel les réseaux et les services de communications électroniques seront amenés à se développer. Dans ce monde nécessitant souplesse et rapidité d'action, de nouvelles formes de régulations doivent également être envisagées et je voudrais insister sur trois enjeux évoqués au cours de cette matinée :
 

• La gestion des ressources rares

En effet, la gestion des fréquences radioélectriques est rendue particulièrement difficile par l’existence d’une coordination internationale utile mais lourde dans son évolution, par la possibilité d’usages très divers comprenant aussi bien des services marchands que non marchands et par le fait que le spectre disponible est limité en valeur absolue. Parallèlement à ces contraintes techniques, le besoin en fréquences a fortement crû ces dernières années avec le développement des technologies de l’information et de la communication. Les usages dépendant des fréquences dans le secteur des TIC représentent plus de 140 milliards de francs et constituent un élément essentiel de la croissance de l’économie française.

Il s’agit donc d’une très grande responsabilité pour l’Etat que d’assurer que la gestion des fréquences réponde à 3 objectifs :

• Le spectre doit être attribué aux services (marchands ou non) qui bénéficient le plus à la société.
• Le spectre doit être attribué aux acteurs qui en feront l’usage le plus efficace et ceux-ci ne doivent pas thésauriser des fréquences inutiles.
• Les nouveaux services doivent pouvoir accéder facilement au spectre.

Ainsi, je pense qu’il convient d’aller beaucoup plus loin selon 3 axes :

• Engager une réflexion globale sur les utilisations du spectre radioélectrique.
• Mettre en place une redevance applicable à l’ensemble du spectre calculée sur des critères purement objectifs.
• Instaurer au moins pour certains usages marchands, un marché secondaire de fréquences qui permettrait une meilleure adéquation des moyens aux besoins.

• La régulation spécifique des télécommunications

• Une régulation partagée et internationale

Enfin, les problématiques auxquelles ces régulations devront faire face demanderont nécessairement une réponse coordonnée internationalement, ce qu'a très bien montré tout à l'heure Gérard POGOREL. Je souligne simplement l'importance des débats qui se déroulent dans les enceintes intergouvernementales, en vue de créer les conditions d'une sécurité juridique mondiale.
 
 
 
 

Conclusion

Ces quelques réflexions montrent à quel point il est nécessaire pour les pouvoirs publics d'avoir des objectifs de long terme bien établis tout en gardant une souplesse d'action indispensable pour répondre promptement aux défis nouveaux posés par la société numérique.

Dans cette période de bonnes résolutions, je voudrais souligner quatre de ces grands objectifs :
 

• Un accès à haut débit à 2 Mbits à un prix raisonnable dans chaque foyer et chaque entreprise sur tout le territoire. Cet accès ne doit pas se baser sur une seule technologie pour couvrir tous les territoires mais sur l’ensemble des technologies disponibles (ADSL, réseaux câblés, boucle locale radio, fibre optique, …).

• Une appropriation massive des services permis par ces technologies, seule garantie pour qu'Internet soit le moteur attendu pour la croissance et l'emploi.

• Une industrie des TIC européenne dynamique et puissante : les Etats-Unis ayant démarré plus tôt que l'Europe, les nouveaux acteurs que nous voyons apparaître sont principalement d'origine américaine. Il importe que l'industrie européenne des services de télécommunications, mais aussi de l'audiovisuel et des équipements, poursuive son effort d'adaptation à la nouvelle donne économique et technique et rattrape son retard si elle ne veut pas disparaître. L'introduction de l'UMTS et l'avènement de l'internet mobile, conjugués notamment avec la carte à puce, sont des occasions d'avancer vers cet objectif.

• Une régulation sectorielle devenue superflue : la croissance du marché, le déploiement d'infrastructures alternatives et le développement de la concurrence devraient se combiner pour faire rentrer le secteur des TIC dans le droit commun, en tout cas pour ce qui concerne les questions concurrentielles.

Et si l'Etat et les collectivités locales montrent la voie en cherchant à renforcer les atouts considérables que possède la France dans les technologies de l'information et de la communication, il est extrêmement important que les entreprises privées accompagnent les efforts des pouvoirs publics. C'est au secteur privé qu'il revient in fine de développer les pratiques et les outils qui assureront le développement du secteur dans son entier et qui assoiront la confiance des utilisateurs.