GROUPE DE TRAVAIL - DÉMATÉRIALISATION

DES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES -

«LA VIRTUALISATION DU MAMMOUTH»

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La dématérialisation des procédures administratives vise 2 objectifs :

- simplifier la vie des entreprises et leur faire économiser une partie significative des coûts de gestion entraînés aujourd'hui par ces procédures (que Patrice Martin-Lalande chiffre à 500 MF/an) ;

- aider les entreprises à franchir un pas vers le commerce électronique en les amenant à utiliser les outils et les protocoles qui sont aujourd'hui des standards ouverts et universels (TCP/IP, HTML, SMTP, PDF, EDIFACT, JAVA notamment).

En outre, il est bien clair que cette mutation sera un puissant élément de modernisation de l'Etat : plus efficace au service de nos concitoyens et moins lourd pour leur budget.

I ) Les règles que doivent respecter les développements des procédures dématérialisation peuvent se ranger sous 2 grands principes :

A) Le principe «gagnant-gagnant»

1) Les gains pour l'Administration sont clairs

a) Les documents électroniques remis par l'administré correspondent à des formulaires à jour et ils ont fait l'objet d'une série de tests de validation qui limitent les erreurs et donc les navettes entre l'Administration et l'administré.

b) Les données transmises sous forme numérisée n'ont pas à être de nouveau saisies.

c) Economie aussi sur les imprimés (impression, gestion des stocks, frais d'envoi, pilonnage des «invendus»).

d) Le passage à des protocoles ouverts et universels permet d'échapper aux systèmes informatiques propriétaires générateurs de rigidités et de surcoûts considérables.

2) L'administré doit lui aussi être gagnant dans l'opération

a) D'abord et avant tout il ne doit pas être pénalisé.

a1) l'extrême rapidité des transactions électroniques ne doit pas se traduire par un ponctionnement de sa trésorerie plus rapide que dans une transaction «papier» ;

a2) La facilité nouvelle de traitement des dossiers ne doit pas conduire à un contrôle plus sévère que celui appliqué aux envois traditionnels ;

a3) Cette procédure ne doit pas, au moins pour l'instant, être rendue obligatoire : c'est seulement une option supplémentaire qui est offerte.

b) Plusieurs options techniques doivent être offertes : celles-ci doivent être adaptées :

b1) au niveau de l'équipement et des compétences de l'entreprise (gestion à la main, gestion à l'aide d'un micro, chaîne de gestion informatisée) ;

b2) à la fréquence d'utilisation de la procédure (procédure récurrente liée à la gestion quotidienne, procédure liée à un événement exceptionnel).

c) Les procédures dématérialisées doivent pouvoir permettre à l'administré des économies de gestion.

Pour cela il est indispensable que :

c2) les modifications des formulaires n'interviennent dans l'avenir qu'une fois par an et au plus tard le 1er novembre (afin que les programmes soient opérationnels au 1er janvier) : c'est un impératif pour que l'élaboration des messages numériques correspondant aux différentes procédures puisse être directement réalisée par les programmes informatiques de gestion de l'entreprise ;

c2) l'Administration doit fournir, outre la description du formulaire (signification précise des champs qui le composent), le cahier des charges des contrôles de validation afin que les entreprises, ou les SSII auxquelles elles font appel puissent les intégrer dans leurs progiciels et d'éviter ainsi au maximum les erreurs.

L'Administration pourra fournir dans certains cas des modules de contrôle comme l'ont fait les Douanes avec la DEBS, afin que ceux-ci puissent être directement utilisés par les programmeurs : cette méthode génèrerait à l'évidence des économies car les modules ne seraient écrits qu'une seule fois.

c3) L'Administration devra s'attacher à définir une «ligne éditoriale» assurant la plus grande homogénéité possible dans l'ergonomie des procédures, au moins au sein de chacune des grandes familles (santé-social, fiscalité, douane, ...).

c4) Quand la sécurisation d'une procédure implique l'utilisation de cartes à signer, examiner la possibilité d'utiliser une carte à signer existante.

En tout état de cause, le même lecteur devra permettre l'utilisation de toutes les cartes à signer.

c5) Le clic unique : la préoccupation des entreprises est d'éviter de saisir plusieurs fois les mêmes informations pour les envoyer à diverses administrations : pour y répondre, il avait été imaginé un «guichet unique» chargé de recueillir un formulaire unique et de resdispatcher ces informations à ceux qui ont à en connaître. Mais ces guichets uniques chargés de rerouter les messages suscitent souvent des réactions de blocage car l'information est une denrée particulièrement sensible.

En fait le problème pour l'entreprise est de n'avoir à faire qu'une seule saisie et qu'une seule validation : peu lui importe alors que le programme procède ensuite, automatiquement, à l'envoi de tout ou partie du formulaire à plusieurs adresses. Le «clic unique» permet de répondre à deux exigences (voir chapitre III : le formulaire intelligent).

d) Economiser des coûts de transmission et inciter les entreprises à s'approprier les outils du commerce électronique.

Ceci implique que l'Administration s'interdise rigoureusement l'utilisation de protocole propriétaire ou de normes nationales. Elle s'astreindra à n'utiliser que les standards Internet et les messages EDI selon la normes EDIFACT (TCP/IP, HTML, SMTP, PDF, JAVA, EDI sur TCP/IP, principalement).

Bien entendu les actuelles procédures de dématérialisation via le Minitel ou EDI sur X400 ne devront pas êtres supprimées : ceux qui ont fait l'effort de s'y adapter et qui les utilisent doivent pouvoir continuer à faire.

Mais

d1) Toute promotion visant à conduire de nouveaux administrés à utiliser des voies qui sont maintenant clairement en impasse doit être arrêtée.

En particulier le groupe de travail, à l'unanimité, demande avec force à que la promotion par certains organismes sociaux de COTITEL PRO et COTITEL Entreprise soit immédiatement stoppée.

d2) Tout développement Minitel, même si le projet est réalisé à 90 %, doit être stoppé et réorienté sur Internet :

* parce que quand 90 % du travail est fait, en général cela représente bien moins de 50 % de la dépense (souvent de l'ordre de 10 %) : en effet, on sous-estime généralement le coût de «l'industrialisation» de la procédure, de sa promotion, de la formation des agents... et surtout du coût d'apprentissage chez l'administré ;

* parce qu'une large partie des dépenses réalisées en terme d'analyse pour le Minitel est réutilisable pour Internet. Tout le travail fait n'est pas perdu et le retard entraîné par un tel changement de protocole en cours de programme ne devrait pas être considérable ;

* parce que nous manquons cruellement d'équipes de développement (nos informaticiens sont aujourd'hui sollicités en masse pour le passage à l'euro en l'an 2000). Leur reconversion vers les normes internationales est inéluctable, le plus tôt est le mieux, tant pour les entreprises que pour les équipes de développement télématique ;

* parce qu'inciter le tissu économique français à utiliser les outils du commerce électronique, qui sont de plus en plus les outils du commerce mondial, renforce la compétitivité de chacune des entreprises alors que stériliser ses capacités d'apprentissage dans des approches dépassées ne peut qu'accroître son retard.

d3) Si l'Administration utilise en réception des boîtes à lettres X400, cela doit être totalement transparent pour l'expéditeur : celui-ci doit pouvoir utiliser sa messagerie SMTP et son fournisseur d'accès habituel ou EDI sur TCP/IP sans aucun surcoût pour lui.

d4) L'Administration acceptera bien entendu que des services à valeur ajoutée (experts comptables...) s'interposent entre l'administré et elle-même, mais elle n'en imposera pas (sauf à les payer en totalité et il s'agira alors de services exercés en régie).

e)Utiliser les possibilités d'internet pour fournir une information plus personnalisées et être à l'écoute de l'administré pour établir des relations de meilleure qualité :

- échange par E-Mail,

- élaboration progressive de FAQ,

- fournir un accusé de réception et des signalements d'erreur.

B) Il faut aller vite

L'objectif est que les entreprises puissent bénéficier au plus vite de cette opportunité de progrès.

Pour cela il faut savoir résister à une tentation : celle de resaisir cette occasion pour reconstruire tout le système informatique des administrations.

Une tentation encore plus grande est de vouloir profiter de cette mise à plat des flux d'informations pour remettre en cause les pouvoirs respectifs des organismes publics ou parapublics concernés.

Certes des réformes sont sans doute nécessaires, mais les coupler à la dématérialisation des procédures conduirait, au moins pour un temps qui risque d'être long, à tout bloquer.

Nous proposons donc :

- De séparer clairement le «front office» du «back office» : seule l'interface client doit être adaptée dans un premier temps aux normes du WEB. L'informatique de l'Administration sera modernisée en son temps de façon totalement découplée («pendant les travaux les impôts continuent»). L'Administration assurera l'interface entre les normes internet et son outil informatique.

- D'afficher sans ambiguïté que la dématérialisation se fait à droit constant.

II) Les priorités

A) Les petites entreprises

- Les grandes entreprises sont déjà équipées depuis longtemps en informatique et ont déjà mis au point avec l'Administration une dématérialisation des échanges d'informations.

- Par rapport aux ménages, l'intérêt de cibler prioritairement les PME repose sur 4 raisons :

* les PME sont déjà plus avancées dans leurs équipements en informatique : la plupart ont déjà des micro-ordinateurs au moins pour la partie gestion-bureautique ;

* la plupart de leur échanges avec l'Administration se fait encore sous forme papier dans la mesure où beaucoup d'entre eux ne sont pas équipés pour l'EDI ;

* un des objectifs étant de créer des emplois, la priorité est bien de renforcer la compétitivité des PME en abaissant leurs coûts de gestion ainsi que l'énergie qu'elles consacrent aux procédures au détriment de leurs clients ;

* une des causes invoquées pour expliquer le retard d'internet dans le B to B est que chaque entreprise attend que ses fournisseurs ou ses clients y soient : inciter toute une population de PME à utiliser les moyens du commerce électronique est une façon de rompre ce cercle vicieux.

B) Les «grosses» procédures

Parmi les 1 439 formalités visant les entreprises recensées par la COSIFORM, 6 grosses procédures fortement répétitives et concernant la plupart des entreprises méritent d'être traitées en priorité :

* la déclaration «unique» de cotisations sociales - DUCS

* la déclaration unique d'embauche - DUE

* la TVA

* l'IS

* la déclaration d'échange de biens et de services - DEBS.

Ces 6 formalités génèrent l'échange de 50 millions de documents par an et coûtent de l'ordre d'un milliard de francs à la collectivité.

III) Les solutions techniques à retenir

Le problème est simple à ses 2 extrêmes :

- Pour l'entreprise travaillant «à la main» ou pour certaines procédures d'usage très peu fréquent, ce que peut offrir la dématérialisation est la possibilité de télécharger et de imprimer le formulaire élaboré en PDF dont on a besoin : l'avantage est que celui-ci est facile à trouver, toujours disponible et qu'il est à jour.

Ce service, qui va être prochainement disponible au CERFA grâce au serveur «SIMPLIFORM», pourra éventuellement être accessible à travers les mairies pour les entreprises non connectées à internet.

- Pour l'entreprise informatisée, son besoin se limite à un cahier des charges précis des données à fournir (message EDIFACT) ainsi que des contrôles permettant de limiter les erreurs.

Le groupe de travail estimé qu'une catégorie intermédiaire de procédure dématérialisation doit être offerte : le formulaire intelligent :

Il s'agit d'un fichier téléchargeable comprenant schématiquement sept modules :

* le module «formulaire» proprement dit qui affiche à l'écran les champs devant être remplis,

* le module «notice» qui renferme toutes les indications nécessaires pour le remplissage du formulaire (fonctions «Help» ou FAQ),

* le module «messagerie» permettant d'envoyer un mail à l'Administration compétente pour poser une question, formuler une réclamation ou faire une suggestion,

* me module «contrôle» qui procède aux vérifications actuellement faites par l'Administration à la réception des formulaires remplis,

* le module «mise en forme» qui assure la transformation du fichier de données ainsi constitué et validé en message EDI,

* le module de cryptage, quand cela s'avère nécessaire (voir les travaux du groupe en charge de ce thème),

* le module routage qui utilise le protocole TCP/IP éventuellement sécurisé par TEDNET et qui expédie le formulaire à l'adresse (ou aux adresses) du ou des services correspondants à la nature du sujet et à l'adresse de l'expéditeur.

Cette technique permet en outre de limiter le risque de «SPAM» (noyage des ordinateurs de l'Administration par des messages parasites que pourraient véhiculer un système moins normé transmis par E-Mail). Un tel formulaire intelligent pourrait générer assez simplement quelques éléments de cohérence permettant d'éliminer automa-tiquement les messages parasites avant qu'ils n'aient pu envahir les systèmes informatiques.

Un des problèmes soulevé est l'extrême difficulté à trouver un système simple de préremplissage des formulaires permettant d'éviter la saisie d'informations connues de l'Administration et n'ayant fait l'objet d'aucune modification depuis la dernière déclaration (et limitant par là-même les risques d'erreurs inhérents à toute nouvelle saisie).

En effet la CNIL interdit l'existence de fichiers centralisés avec des identifiants communs aux différentes administrations.

Une formule simple pourrait être que, sur un fichier spécial, résidant sur l'ordinateur de l'entreprise, figure les renseignements de base demandés par la plupart des formulaires (raison sociale, identification de l'entreprise...).

C'est là une technique largement utilisée par les entreprises vis-à-vis de leurs clients afin de pouvoir, sans avoir un gigantesque fichier centralisé sur leur serveur, être en mesure quand ceux-ci les consultent, de les identifier afin de pouvoir mieux les servir.

Il n'a par contre pas paru réaliste au groupe de travail d'imaginer que, sauf exception, le formulaire puisse être rempli en ligne sur un serveur de l'Administration, celle-ci procédant aux contrôles et validations ou fournissant l'information en ligne).

Cela étant, rien ne s'oppose à ce que de tels services à valeur ajoutée soient créés par des initiatives privées s'ils répondent à un besoin des entreprises : ils auraient alors sans doute des missions plus larges de conseil ou de sous-traitance administrative (experts comptables). Ce serait à eux de transmettre les informations à l'Administration (normalement par des messages EDI).

Si de tels services, qui devraient alors bien entendu être rémunérés par l'entreprise, voyaient le jour, il conviendrait que l'Administration leur fournisse tous les éléments leur permettant d'exercer leur métier dans les meilleures conditions d'efficacité.

IV) Calendrier des opérations

Le planning ci-dessous correspond à un calendrier certes ambitieux mais conforme aux engagements de chacune des administrations concernées :

- CERFA SIMPLIFIORM

- DUCS

- TVA

- IS

- DEBS

- DADS

- DUE.

V) Quelle organisation et quelle méthode ?

On peut constater qu'un consensus s'établit finalement assez rapidement sur les chantiers à entreprendre et la façon de les conduire.

Par ailleurs, dans ces domaines, les contraintes de coût sont rarement détermi-nantes car les technologies nouvelles sont notablement moins onéreuses que les précédentes : les redéploiements des moyens consacrés à l'informatique permettent pour l'essentiel de faire face.

Enfin la volonté est clairement exprimée tant au sommet du processus de décisionqu'à la base de l'édifice où les bonnes volontés entreprenantes et compétentes ne manquent pas... et pourtant bien des projets s'enlisent car, à tort ou à raison, un certain nombre de structures intermédiaires craignent que la modification des circuits d'informations ne remettent en cause certaines situations et, comme chacun sait, autant il est difficile de faire avancer un projet, autant il est facile de faire glisser des plannings pour mille et une bonnes raisons «techniques».

Il est donc impératif, si l'on veut réussir dans des délais raisonnables, de mettre en place une organisation qui permettra d'éviter ces blocages en assurant une liaison courte entre la base et le sommet.

A) Quelle organisation pour le pilotage ?

1) Pour le MEFI

Le groupe de travail propose :

* la nomination d'un chef de projet chargé du projet global doté d'une capacité d'arbitrage clair afin de pouvoir lever sans délai les innombrables petites sources de blocage et assurer un minimum d'harmonisation entre les projets de dématérialisation.

Il devra donc être placé près du Ministre et être par exemple un des membres opérationnels de son Cabinet.

* Une responsabilisation des directeurs, comptables du bon avancement des projets dans leur direction. Le comité des directeurs pourrait utilement servir d'instance de coordination.

2) Pour le secteur santé-social

Le problème est beaucoup plus complexe : les procédures ne sont en effet pas gérées par l'Administration mais par des organismes :

* dont certains sont des établissements publics sous tutelle de l'Etat (Santé-Finances) ;

* dont d'autres sont dirigés par des conseils d'administration paritaires.

Or ces organismes dont la gestion est souvent critiquée vivent dans la crainte permanente de réorganisations.

Aussi toute opération touchant au circuit de l'information est-il perçu comme une menace existentielle . Aussi l'unanimité est-elle facilement trouvée entre les techno-sructures concernées (celle des organismes, mais celle aussi semble-t-il celle de certains bureaux de la tutelle) pour expliquer à leurs conseils d'administration l'impossibilité technique de la proposition et souligner les dangers potentiels en terme d'autonomie ou de menace du paritarisme cachée derrière le projet.

Pour réussir le projet de dématérialisation dans des délais courts, deux conditions nous paraissent devoir être réunies :

* 1- réaffirmer avec force que la dématérialisation se fera sans aucune modification des flux ni financiers ni d'information ;

* il n'est pas question que l'argent soit collecté de façon centralisée (la crainte d'avoir à contribuer ainsi au financement de la trésorerie de l'Etat est une de celle qui sont souvent mobilisées).

* il n'est pas question de créer un guichet unique pour recevoir la déclaration unique, il n'est pas en effet nécessaire comme nous l'avons vu plus haut que l'information soit collectée de façon centralisée pour être ensuite reroutée (la technique du multiroutage qui peut être incluse dans le formulaire intelligent répond à l'exigence à la fois des entreprises (la simplicité : «un seul clic») et des organismes (ils évitent d'avoir à gérer des problèmes toujours délicats de préséance). C'est de surcroît une solution moins onéreuse (il n'y a pas de guichet unique à gérer).

* 2 -Que la conduite de projet soit assurée de façon ferme et conjointe par les représentants des usagers (le Ministre d'une part, les partenaires sociaux, notamment les représentants des entreprises d'autre part).

Ceux-ci seraient alors en mesure d'imposer leurs vues aux organismes par l'action conjointe de la tutelle, des conseils d'administration avec un appui du contrôle d'Etat alors qu'aujourd'hui les technostructures usent avec grand art des pseudo-difficultés techniques et des craintes sur l'autonomie des systèmes paritaires.

- Pour jouer les uns contre les autres (le contrôleur d'Etat contre le président sur un élément du dispositif, le CNPF contre l'Etat sur un autre) et paralyser avec beaucoup d'efficacité l'ensemble du dispositif.

Aujourd'hui, chacun des acteurs pris séparément, même le président de l'organisme n'a aucun pouvoir pour influencer le directeur de l'organisme.

Un premier exemple de cette fermeté devrait s'appliquer à l'arrêt de la promotion de COTITEL qui paraît à tous une aberration.

B) Assurer une homogénéité dans les projets de dématérialisation dès la conception.

Sans doute est-il nécessaire qu'au sommet on veille à la cohérence des procédures élaborées par chacune des directions, mais l'on sait bien l'extrême difficulté de cet exercice quand il joue en fin de processus car :

* reprendre un projet bien avancé coûte cher,

* le processus d'arbitrage nécessaire pour aboutir à une harmonisation est à ce stade souvent mal vécu : il conduit à désigner un gagnant et donc un perdant car c'est la norme d'une direction (qui n'est en général pas intrinsèquement meilleure que celle d'une autre) qui aura prévalu,

Il y a là source de blocages et de déperdition d'énergie.

Pour éviter ces inconvénients, il est bien entendu souhaitable d'intervenir en amont par exemple en définissant a priori quelques «guides».

Mais chacun sait que dans un domaine aussi nouveau où nous avons la claire volonté d'aller vite, cet «encadrement» préalable des procédures sera sans doute très sommaire.

Par ailleurs la diversité intrinsèque aux procédures rend difficilement imaginable un cadrage trop uniforme et trop précis : c'est davantage au niveau de l'ergonomie qu'il faut travailler pour rendre les approches assez simples et similaires pour que le client puisse travailler de façon quasi intuitive.

Aussi, et c'est dans la logique même d'internet, le groupe de travail considère qu'il faut fortement encourager la création d'un «club» où les membres des équipes de projet des procédures en cours de dématérialisation pourraient se rencontrer régulièrement, échanger sur leurs projets, les outils et les méthodes qu'ils utilisent. De cette «fermentation» commune se dégageraient vraisemblablement des consensus sur la meilleure façon de travailler.

Enfin il faut encourager la mobilité de personnes entre les groupes de projet, ce qui devrait être facilité par le décalage dans le temps des «coups de feu» des différents projets. La circulation des hommes étant sans doute un des plus puissants vecteurs pour la circulation des idées.

C) Travailler avec des industriels partenaires pour les tests et mise au point des projets.

Rares sont les systèmes informatiques qui, même après test, ne comportent pas quelques «imperfections» plus ou moins graves.

Lancer à grande échelle un tel produit peut conduire à une réaction de rejet sur laquelle il est très difficile de revenir ensuite : en effet, il est difficile de préjuger d'un «a priori» favorable aux efforts de l'Administration de la part de toutes les entreprises et, autant les critiques constructives et la signalisation des erreurs, sont indispensables, autant une campagne de presse sur le thème «comme d'habitude l'Administration cafouille» est fortement pénalisante pour la suite des opérations (exemple de SOCRATE).

Ainsi préconisons-nous que pendant une année les nouvelles procédures dématérialisation soient testées en «semi-grand» avec un panel d'entreprises volontaires qui seraient clairement de véritables partenaires de l'Administration associés à la mise au point du produit.